街道辦事處實施行政處罰的司法審查：邏輯與路徑

■李小萍

法院在審判街道辦事處實施行政處罰的案件中，首先需要判斷其是否具有主體資格?！缎姓幜P法》第18條第2款和第24條第1款具有組織法的構(gòu)造，根據(jù)我國現(xiàn)行法律對于行政職權(quán)的規(guī)定模式，省級人民政府再授權(quán)給街道辦事處多采用規(guī)范性文件這種決定形式?！缎姓幜P法》修訂前的街道辦事處行政處罰的案件中，法院表現(xiàn)出積極主動援引規(guī)范性文件的政策型判決?！缎姓幜P法》修訂后，法院應(yīng)依法在附帶審查中從授權(quán)范圍和審查強度兩個方面對規(guī)范性文件進行審查，以實現(xiàn)行政處罰權(quán)下放基層的立法目的和行政執(zhí)法體制改革的社會治理效能。

一、問題與研究進路

“行政處罰具有多面向特征，作為國家治理手段的組成部分，事關(guān)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；作為國家行政權(quán)力的重要一環(huán)，事關(guān)全面依法治國事業(yè)；作為行政執(zhí)法的主要方式，事關(guān)依法行政和法治政府的建設(shè)；作為重要的法律責任形式，事關(guān)人民群眾對公平正義的期盼。”［1］在不同面向中，街道辦事處實施的行政處罰發(fā)揮著不同的功能。在國家治理層面，包括街道辦事處在內(nèi)的基層政府組織在地方黨委的領(lǐng)導下參與國家治理；在國家行政權(quán)力層面，街道辦事處基于《行政處罰法》的授權(quán)而獲得了行政處罰的主體資格；在行政執(zhí)法層面，街道辦事處在法律授權(quán)的范圍內(nèi)、按照法定程序行使權(quán)力；在法律責任承擔層面，街道辦事處是其行政處罰法律后果的承擔者。行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，通俗講是末端治理理念在起作用。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，諸如中心城區(qū)、城郊等部分街道的管理規(guī)模不斷擴大，超過了上一層級政府設(shè)定的管理幅度，必須通過權(quán)力下移的方式才能實現(xiàn)有效管理。

在總結(jié)行政執(zhí)法體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2021年《行政處罰法》的修訂亮點之一是“推進綜合執(zhí)法和行政處罰權(quán)下移，落實行政執(zhí)法體制改革”。［2］修訂后的《行政處罰法》第18條第2款規(guī)定：“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)?！比サ粼?6條省級人民政府“經(jīng)國務(wù)院授權(quán)”這個程序。同時增加第24條，其中第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使?！边@兩處修訂結(jié)合在一起，直接授權(quán)省級人民政府決定相對集中行政處罰權(quán)的行使主體以及將行政處罰權(quán)向基層下放。同是行政處罰權(quán)下移基層，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處存在巨大差別。前者在此次授權(quán)之前已是法定的基層行政機關(guān)，具有獨立的執(zhí)法主體地位；后者通過本次授權(quán)為其由縣級政府的派出機關(guān)成為具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)提供了重要的法律依據(jù)。

規(guī)范性文件是我國行政規(guī)范的重要組成部分，在行政管理中發(fā)揮著非常重要的作用，目前也是省級政府再授權(quán)給街道辦事處時使用最多的決定形式。但規(guī)范性文件“多小散亂”直接影響著法治政府建設(shè)成效，對其規(guī)范，已經(jīng)成為法治政府建設(shè)新時期亟待破解的一個重大課題。［3］《行政處罰法》上述修訂之前，以街道辦事處為被告的行政處罰案件已經(jīng)逐年增加。圍繞《行政處罰法》原第16條的司法實踐，法院展現(xiàn)的獨特邏輯思路，也為推進綜合執(zhí)法和行政處罰權(quán)下移提供了需要防范的審查路徑，為保障基層行政處罰權(quán)合法高效實施提供了借鑒意義。

本文將以街道辦事處為行政處罰被告的案件為研究對象，從事實與規(guī)范兩個層面，對法院審判中規(guī)范性文件的作用、法院的論證邏輯做整體的梳理與考察，進而探討《行政處罰法》修訂后司法審查規(guī)范性文件的路徑，以實現(xiàn)人民法院在法治政府建設(shè)中的監(jiān)督者和促進者的雙重角色。通過兩個層面討論判決與法律法規(guī)、規(guī)范性文件的關(guān)系，一是重點揭示了《行政處罰法》相對集中行政處罰權(quán)條款所蘊含的組織法構(gòu)造，以及政府規(guī)范性文件的組織法功能；二是司法能動性的表現(xiàn)，法院積極主動地援引規(guī)范性文件來證明街道辦事處具有行政處罰權(quán)，這對于我國推進綜合執(zhí)法和行政處罰權(quán)下移基層后的司法審查提供了經(jīng)驗積累，也提供了需要注意的司法審查路徑。

二、街道辦事處實施行政處罰的司法審查：現(xiàn)狀與不足

《行政處罰法》2021年修訂版出臺之前，以街道辦事處為行政處罰被告的案件在全國多地已經(jīng)一定數(shù)量的存在，不同法院對街道辦事處的主體資格作出了不同的判斷，根本原因在于依規(guī)范性文件的作用采取了不同的立場。

（一）整體概況

判斷一項行政措施是否屬于行政處罰，主要是看這一類型的措施是否屬于《行政處罰法》第9條所列舉的五類；或者依據(jù)該條第6項兜底條款，對照相關(guān)措施是否列于單行法律或行政法規(guī)的規(guī)定，這被稱為形式主義的判斷路徑。例如，《土地管理法》第83條、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條等規(guī)定了“責令限期拆除”是行政處罰行為。

在北大法寶行政類案件中，以“街道辦事處”為標題，檢索以街道辦事處為被告的行政處罰案件，共有普通案例134件，以判決書形式結(jié)案的有62件。這62個案件全部涉及“責令限期拆除”這一行政處罰行為。法院主要從街道辦事處有無相應(yīng)職權(quán)、是否越權(quán)、程序是否合法三個方面來進行判斷（具體見表1）。整體來看，62個訴訟中，街道辦事處勝訴的共有12個，占19.4%。

表1 街道辦事處行政處罰案件的判決統(tǒng)計表

以街道辦事處名義執(zhí)法，街道辦事處成為行政執(zhí)法的主體，在《行政處罰法》2021年修訂版出臺之前存在爭議，實踐中也表現(xiàn)出同案不同判的現(xiàn)象。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條第3款，“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”。在《行政處罰法》修訂之前，街道辦事處僅僅是縣級政府的派出機關(guān)，并不是一級政府，其地位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不同。

司法實踐中，北京、天津、江蘇、廣州等地的法院依據(jù)政府規(guī)范性文件支持了街道辦事處的行政處罰主體資格。陜西的姚玲珠案、浙江義烏的虞修定案、貴州的張會書案等，法院依據(jù)政府規(guī)范性文件認定街道辦事處超越職權(quán)。湖南的10個案件、四川以及浙江的部分案件，法院沒有引用政府規(guī)范性文件，認為街道辦事處不具有行使“責令限期拆除”違法建筑的職權(quán)。由于規(guī)范性文件在審判中的特殊性，下文以法院依據(jù)規(guī)范性文件的案例為例進行分析。

（二）法院積極引用政府規(guī)范性文件的具體表現(xiàn)

政府規(guī)范性文件，是由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文。①

1.依據(jù)規(guī)范性文件肯定街道辦事處具有行政處罰權(quán)。在街道辦事處行使行政處罰權(quán)的案例中，有些法院會積極依據(jù)地方政府規(guī)章、甚至政府規(guī)范性文件來證明街道辦事處具有相應(yīng)的職權(quán)。例如江蘇溧陽“徐惠芬案”中，二審法院認為：“根據(jù)（修訂前的）《行政處罰法》第16條、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》、江蘇省人民政府《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的通知》《省政府辦公廳關(guān)于溧陽市開展相對集中行政處罰權(quán)工作的函》、《省政府法制辦關(guān)于常州市在相關(guān)鎮(zhèn)（街道）開展相對集中行政處罰權(quán)工作的復函》、常州市人民政府《關(guān)于溧陽市在社渚鎮(zhèn)、昆侖街道開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復》，昆侖街道辦具有集中行使限期拆除違法建設(shè)的行政處罰職權(quán)?！雹诜ㄔ悍e極引用政府規(guī)范性文件來證明街道辦事處具有行政處罰權(quán)，天津的朱淑文案、何國華案、張寶發(fā)案、楊建華案等亦是如此。

在一些案件中，法院直接根據(jù)地方政府規(guī)范性文件依職權(quán)變更街道辦事處為被告。例如，“北京海晟睿餐飲管理有限公司案”中，（京政發(fā)〔2019〕9號）《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2019〕9號）規(guī)定，原由城管部門行使的“對燃氣用戶及相關(guān)單位和個人在不具備安全條件的場所使用、儲存燃氣逾期不改正的行為”進行處罰的職權(quán)，下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并以其名義相對集中行使。③法院據(jù)此依職權(quán)將本案被告變更為北京市昌平區(qū)霍營街道辦事處。廣東“江娣案”④中也是如此。

2.依據(jù)規(guī)范性文件認為街道辦事處超越職權(quán)。陜西姚玲珠案、湖南黃靜波案，法院積極引用政府規(guī)范性文件對街道辦事處行政處罰主體資格作出了否定判斷。

陜西“姚玲珠訴渭南市城市管理綜合行政執(zhí)法局臨渭分局、渭南市臨渭區(qū)杜橋街道辦事處撤銷規(guī)劃行政處罰決定糾紛”中。二審法院認為⑤，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）和《陜西省人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)咸陽市渭南市城市綜合行政執(zhí)法試點工作方案的通知》（陜政發(fā)〔2005〕21號），渭南市城市管理綜合行政執(zhí)法局臨渭分局具有對該轄區(qū)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為進行處罰的法定職權(quán)。而渭臨辦發(fā)〔2015〕5號文件確定上訴人杜橋街道辦的主要職責是：負責轄區(qū)城中村和舊城改造、背街小巷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、省市重點項目建設(shè)的征地、拆遷安置工作等。對涉訴建筑并無作出責令限期拆除違法建筑處罰決定的法定職權(quán)。

湖南“黃靜波案”中，再審法院認為⑥：根據(jù)（修訂前的）《行政處罰法》第16條、《湖南省人民政府關(guān)于在湘潭市開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復》（湘政函〔2005〕110號）、《湖南省人民政府關(guān)于湘潭市調(diào)整集中行政處罰權(quán)工作的批復》（湘政函〔2012〕138號）的規(guī)定，原審被告湘潭市雨湖區(qū)城管局是對違法建設(shè)的行為具有行政處罰權(quán)的法定行政機關(guān)；被告湘潭市雨湖區(qū)先鋒街道辦事處只是按照人民政府安排協(xié)助有權(quán)機關(guān)對違法建設(shè)的情況進行排查、調(diào)查、做工作、宣傳等事務(wù)工作，并非本轄區(qū)內(nèi)違章建筑的法定行政執(zhí)法主體。

上述案件中，地方政府規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件成為判斷街道辦事處有無行政處罰權(quán)的重要依據(jù)，法院對規(guī)范性文件采取了尊重的態(tài)度，甚至主動援用行政機關(guān)在作出行政行為時未加以引用的規(guī)范性文件，司法能動性由此體現(xiàn)。這一結(jié)論與已有的實證研究一致。［4］

（三）法院判決中存在的不足

司法審判中對待政府規(guī)范性文件的態(tài)度不一，導致審判中尺度不一、同案不同判。例如同處于相對集中行政處罰權(quán)改革試點區(qū)域的“黃炳洪案”⑦與上文黃靜波案，法院對待規(guī)范性文件的態(tài)度截然相反?！包S炳洪案”爭議焦點系通泰街道辦事處作出的《整改通知書》是否有效，通泰街道辦事處是否有相應(yīng)職權(quán)是需首先明確的。法院根據(jù)《土地管理法》第83條規(guī)定，判定“責令限期拆除決定應(yīng)屬行政處罰之列”，故涉案通知書應(yīng)受《行政處罰法》調(diào)整。再根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條的規(guī)定，確定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門才具有作出限期拆除違法建筑決定的職權(quán)”。最后根據(jù)修訂前的《行政處罰法》第16、18、19條，指出“本案中，通泰街道辦事處作出行政行為無法律、法規(guī)確定的職權(quán)，無人民政府的授權(quán)，也無城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的委托，系越權(quán)行使行政職權(quán)”。

雖然早在2000年湖南長沙已經(jīng)國務(wù)院法制辦批準開展相對集中行政處罰權(quán)工作［5］，但2020年法院在“黃炳洪案”判決中并沒有通過審查政府規(guī)范性文件來否定街道辦事處的行政處罰主體資格或者職權(quán)范圍。與“黃炳洪案”相同判決的還有湖南艾軍案和雷文漪案、杭州戴士華案和陳水龍案、杭州永鉆商貿(mào)公司案等。法院嚴格依照形式法治原則，對規(guī)范性文件完全拒絕適用。這與前述法院積極為街道辦事處的行政處罰權(quán)尋找規(guī)范性文件依據(jù)的立場截然相反。這說明，各地法院對于規(guī)范性文件的援引缺少統(tǒng)一標準。

法院在積極援引規(guī)范性文件時缺少合法有效審查。依據(jù)《行政訴訟法》第63、64條，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章，對規(guī)范性文件附帶審查。在本文檢索的案件中，法院援引規(guī)范性文件判決是積極、主動的，并沒有當事人提起附帶性審查這一啟動程序。

另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要〉的通知（法〔2004〕96號）》，人民法院可以依職權(quán)對規(guī)范性文件進行審查，審查標準是“合法、有效并合理、適當”⑧?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）第6條，對于規(guī)章之外的規(guī)范性文件，“經(jīng)審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據(jù)”⑨。在本文檢索的判決中，法院并沒有對規(guī)范性文件進行“合法、有效并合理、適當”或者“合法有效”審查，而是直接適用。這種對政府規(guī)范性文件不加審查的直接適用，將助長地方保護主義，導致更多的同案不同判。

三、司法審查的法理邏輯分析

我國行政執(zhí)法體制改革的成功有賴于法律制度的供給，也有賴于對包括司法在內(nèi)的實踐經(jīng)驗的總結(jié)。上述引用地方政府規(guī)范性文件的案件中，存在著權(quán)力在主體間轉(zhuǎn)移即二次分配問題。為此，將結(jié)合上述引用規(guī)范性文件案件中法院審查的內(nèi)在機理進行闡述，進而探索其背后的法理邏輯。

（一）作為回應(yīng)社會現(xiàn)實的行政處罰權(quán)下移到基層

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，社會基層管理規(guī)模超過了上一層級政府設(shè)定的管理幅度，必須通過下移行政執(zhí)法權(quán)才能實現(xiàn)有效管理。在行政組織學中，行政幅度，是指“一級行政機關(guān)或一名上級領(lǐng)導者直接領(lǐng)導和指揮的下級單位或工作人員的數(shù)目”［6］（P63）。管理層次是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次。行政幅度方面太大，會造成人際關(guān)系復雜和管理失控；過小又會造成層級太多。只有行政幅度與層次適度，才能形成行政組織的合理結(jié)構(gòu)。

向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處下移行政處罰權(quán)正與我國行政執(zhí)法的幅度和層級息息相關(guān)。一方面，隨著城市化水平逐步提高，加之各大城市“撤縣設(shè)區(qū)”之下的“兩級”管理體制，使得城市特別是大城市的區(qū)一級行政管理的半徑變長，幅度增加。不擁有相對獨立行政處罰權(quán)的街道辦事處，在履行職能時處處受限。另一方面，我國經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展，人流、物流、資金流、信息流等多種生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)不斷聚集，帶來社會結(jié)構(gòu)復雜、多元文化互動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等變化以及這些因素的相互促進，使基層行政管理的事項不斷增加，為了解決街道辦事處“看得見管不著”、部門“管得著看不見”這一縣域行政執(zhí)法聯(lián)動不順的問題，需要綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處是否需要行政處罰權(quán)的問題。

減少行政綜合執(zhí)法的行政層級、縮小行政幅度就是行政處罰工作試點改革的成果之一，集中體現(xiàn)在新修訂的《行政處罰法》第18條第2款去掉省級人民政府的“經(jīng)國務(wù)院授權(quán)”，以及第24條將行政執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，以實現(xiàn)行政處罰權(quán)的合法高效運行。法院積極依據(jù)政府規(guī)范性文件進行判決，表現(xiàn)出了司法主動回應(yīng)行政執(zhí)法體制改革，扮演行政體制改革的促進者角色。

（二）相對集中行政處罰權(quán)條款的縱向組織法構(gòu)造

相對集中行政處罰條款具體為《行政處罰法》第18條第2款（原第16條），法院引用政府規(guī)范性文件進行判決，其重要的法理基礎(chǔ)在于《行政處罰法》相對集中行政處罰權(quán)條款包含著組織法的結(jié)構(gòu)和功能。

根據(jù)行政法律法規(guī)的調(diào)整對象，調(diào)整行政機關(guān)設(shè)置、地位和職責及相互關(guān)系的法屬于行政組織法，規(guī)范法律主體行為的法律規(guī)范屬于行為法，規(guī)范司法和仲裁程序的法屬于裁判法。［7］（P9）［8］（P291）“行政組織規(guī)范，是指使某自然人行為的效果歸屬于國家、地方公共團體等行政主體的規(guī)范。具體地說，此種規(guī)范以有關(guān)行政機關(guān)設(shè)立的規(guī)定及該機關(guān)所掌管事務(wù)的規(guī)定為核心，進而包括規(guī)定行政機關(guān)關(guān)系的規(guī)范?！保?］（P5）行政機關(guān)縱向的上下級關(guān)系和橫向的不相隸屬關(guān)系，是行政組織法的重要內(nèi)容?！坝嘘P(guān)行政主體內(nèi)部的行政機關(guān)相互關(guān)系（監(jiān)督關(guān)系、協(xié)議關(guān)系、咨詢關(guān)系等）的規(guī)范，也構(gòu)成組織規(guī)范的一部分。”［9］（P13）

《行政處罰法》第18條第2款解決的是行政機關(guān)橫向的多頭執(zhí)法、職責交叉等問題。國務(wù)院或者省級政府來決定具體的主體行政機關(guān)行使相對集中行政處罰權(quán)，是基于行政機關(guān)的縱向關(guān)系，即國務(wù)院、省級政府基于等級命令關(guān)系來確定下級機關(guān)的法定職權(quán)，這種關(guān)系是行政組織法調(diào)整的關(guān)系之一。

（三）規(guī)范性文件具有組織法功能

法院在判決中，支持街道辦行政處罰主體資格的另一個重要依據(jù)是地方規(guī)范性文件，我國一些規(guī)范性文件具有組織法功能。

我國行政職權(quán)主要通過兩種方式規(guī)定：一是憲法和行政組織法的相關(guān)法條；二是從中央到地方的各種政策。憲法和行政組織法規(guī)定了我國行政機關(guān)大量的行政職權(quán)。例如，憲法第89條第5至12款直接規(guī)定了國務(wù)院的行政職權(quán)，這些職權(quán)也寫進了《國務(wù)院組織法》。地方組織法第59、61條分別規(guī)定了縣級以上各級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)，除國防與外交外，地方各級政府的行政職權(quán)大致相同。需要注意的是，我國憲法和行政組織法將行政職權(quán)只賦予了政府，并沒有賦予行政機構(gòu)。憲法和行政組織法對行政職權(quán)作了原則性的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，政策文件根據(jù)不同時期的任務(wù)，對于行政職權(quán)作了具體的、可操作的規(guī)定。

例如，從行政執(zhí)法體制改革及其發(fā)展中可以鮮明地看到政策的推動作用。1996年《行政處罰法》第16條規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)。1997年，原國務(wù)院法制局出臺《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函》，城市管理綜合執(zhí)法試點工作正式開展?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號）和《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號），從制度層面和工作層面將相對集中的城管執(zhí)法體制全面建立起來，逐步形成了今天覆蓋全國的相對集中行政處罰權(quán)城市管理執(zhí)法體制。［10］同年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見》，進一步明確綜合執(zhí)法的領(lǐng)域和機構(gòu)設(shè)置。⑩2013年中央編辦印發(fā)《關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》，由此，綜合執(zhí)法從行政處罰權(quán)向行政確認權(quán)拓展，標志著行政執(zhí)法體制改革全面統(tǒng)籌推進。

在此基礎(chǔ)上，各地加強了綜合執(zhí)法創(chuàng)新。江蘇常州的“徐惠芬案”中，國務(wù)院、江蘇省、常州市的政府規(guī)范性文件將綜合執(zhí)法權(quán)層層向下授權(quán)。《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）明確：“依照《行政處罰法》的規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作?！睋?jù)此，《江蘇省人民政府關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的通知》（蘇政發(fā)〔2003〕89號）發(fā)布，江蘇常州成為擴大的試點。在《常州市政府關(guān)于溧陽市在社渚鎮(zhèn)、昆侖街道開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復》（常政復〔2017〕47號）中，常州市政府以附件的形式發(fā)布了“溧陽市昆侖街道相對集中行政處罰權(quán)工作實施方案”，該“方案”劃定了昆侖街道辦事處的執(zhí)法范圍并列舉了執(zhí)法職能?：昆侖街道辦事處須在昆侖街道區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)法；昆侖街道辦事處集中行使原由溧陽市經(jīng)濟和信息化、教育、財政、農(nóng)林、水利、商務(wù)、文化廣電體育（新聞出版）、衛(wèi)生計生、安全生產(chǎn)、民防、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、價格、城市管理行政執(zhí)法等有關(guān)行政執(zhí)法部門實施的全部或者部分行政處罰權(quán)。集中行使的行政處罰權(quán)詳細目錄清單由溧陽市人民政府向社會公布。

從組織法的角度看，上述三個政府文件都涉及行政組織之間的縱向關(guān)系，在憲法、國務(wù)院組織法、地方人大與地方政府組織法、行政處罰法等法律法規(guī)規(guī)章對行政機關(guān)充分授權(quán)下，圍繞行政處罰權(quán)如何有效運行，行政機關(guān)主導著行政機構(gòu)的設(shè)置、編制、行政職權(quán)等組織要素的配置。行政工作實踐中，行政機關(guān)通過大量的政府規(guī)范性文件對行政組織進行授權(quán)。

有學者概括我國行政組織法的授權(quán)制度為三級授權(quán)制度［11］（P101）：第一級授權(quán)，是通過憲法、組織法和立法法對行政組織職權(quán)進行設(shè)定。此時的授權(quán)主體是全國人大及其常委會，被授權(quán)主體主要是各級人民政府以及部分行政機構(gòu)（如審計部門）。第二級授權(quán)，是通過法律、法規(guī)和規(guī)章對行政組織職權(quán)的設(shè)定。授權(quán)主體是權(quán)力機關(guān)和有立法權(quán)的行政機關(guān)，被授權(quán)主體主要是行政機構(gòu)。第三級授權(quán)，即政府規(guī)范性文件對行政組織職權(quán)的設(shè)定。授權(quán)主體主要是各級人民政府，被授權(quán)主體主要是其所隸屬的行政機構(gòu)。通過不斷向下授權(quán)，職權(quán)不斷具體化、更具有可操作性。

例如，根據(jù)《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項?！薄兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第55條規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！敝皇堑胤秸枰男袌笳埮鷾实某绦颉Ｓ纱丝梢?，無論是國務(wù)院設(shè)立直屬機關(guān)、還是地方各級政府設(shè)立工作部門，都屬于國務(wù)院和地方各級政府的職權(quán)范疇。具體到本文所討論的對象而言，“徐惠芬案”中常州市昆侖街道辦事處具有相對集中行政處罰權(quán)，“姚玲珠案”中渭南市臨渭區(qū)杜橋街道辦事處具有列舉的行政處罰權(quán)，“北京海晟睿餐飲管理有限公司案”以及廣東“江娣案”，等等，政府通過規(guī)范性文件對行政處罰權(quán)在行政機關(guān)之間進行再分配。

這種職權(quán)分配體現(xiàn)了行政機關(guān)間的縱向等級命令關(guān)系。在法律設(shè)定了行政職權(quán)后，上級機關(guān)可以基于這種等級命令關(guān)系來確定下級機關(guān)行使該法定職權(quán)及其裁量權(quán)范圍。［12］例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！睂嵺`中，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”可以是城管執(zhí)法局，也可以是規(guī)劃局、住房和建設(shè)局。

四、街道辦事處實施行政處罰的司法審查的路徑展望

根據(jù)《行政處罰法》第18條第2款、第24條第1款的規(guī)定，省級政府可以決定特定行政機關(guān)行使行政處罰權(quán)、省級政府決定可以酌情將縣級行政處罰權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，這非常典型地體現(xiàn)了省級政府-縣級政府-鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處縱向組織法關(guān)系。因此，《行政處罰法》修訂前有關(guān)街道辦事處行政處罰權(quán)的判決背后的法理，為修訂后的司法判決提供了理論基礎(chǔ)。

（一）地方政府規(guī)范性文件是街道辦事處獲得授權(quán)的主要方式

《行政處罰法》第24條第1款“省、自治區(qū)、直轄市”的“決定”包括兩個層次的授權(quán)：一是法律直接授權(quán)給省級人大或者人民政府，二是省級人大或省級政府可以根據(jù)實際情況來決定是否將某些行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，這是法律的間接授權(quán)?！皼Q定”既可以是省級人大的地方性法規(guī)，也可以是省級人民政府的規(guī)章、“三定”、政府規(guī)范性文件抑或者行政命令，法律并沒有明確指向。

目前授權(quán)性方式多為地方政府規(guī)范性文件。“規(guī)則制定被視為現(xiàn)代官僚社會的一個基本特征，政府過程已為與規(guī)則有關(guān)的名詞來定義:規(guī)則制定、規(guī)則適用、規(guī)則決定（裁決）和裁量?！保?3］（P152）規(guī)范性文件具有形式意義上的法律所不具有的效率性、靈活性，作為政府的一項工作，規(guī)則制定在速度、特殊性、質(zhì)量和合法性方面具備其他政府工作無法企及的潛力。［14］（P2）在日益復雜的現(xiàn)代社會，政府通過制定規(guī)范性文件來進行管理已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項最重要的職能。規(guī)范性文件是我國行政規(guī)范的重要組成部分，在行政管理中發(fā)揮著非常重要的作用。

地方政府規(guī)范性文件具有靈活性、高效性、審慎性和一定的法律功效。相對于政府規(guī)章，政府規(guī)范性文件更具靈活性、效率性。根據(jù)《立法法》第82條，省級、設(shè)區(qū)的市政府具有制定規(guī)章的權(quán)力，但規(guī)章是立法的一種，其立改廢的周期更長，規(guī)則內(nèi)容更具有一般性和穩(wěn)定性。作為嚴格形式法治范疇的規(guī)章，無法很好地適應(yīng)《立法法》第24條中的“根據(jù)當?shù)貙嶋H情況”“基層管理迫切需要的”“有效承接的”這些需要特別判斷、行政裁量的行政處罰事項范圍。相對于“三定”來說，省級政府規(guī)范性文件更有利于保護行政相對人的權(quán)益?！叭ā?，即定職責、定機構(gòu)、定編制的簡稱，調(diào)整或界定部門職責、設(shè)立部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、配置編制職數(shù)等，是我國內(nèi)部行政的重要內(nèi)容。［15］因其屬于內(nèi)部行政，不能成為司法審查的對象，不利于行政相對人的權(quán)益保障。政府規(guī)范性文件指向明確具體，它不僅可以明確每個行政機構(gòu)和工作人員的任務(wù)，而且會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響，發(fā)揮著與法律法規(guī)規(guī)章幾乎相同的功效。

（二）政府規(guī)范性文件附帶性審查的路徑

按照行政法治的基本原理，對于當事人沒有提出附帶審查申請的行政處罰案件，法院應(yīng)以行政委托來界定街道辦事處在執(zhí)法中的地位，按照形式法治原則依法判決，以有利于行政相對人利益保護和行政責任的承擔。此時，法院可以根據(jù)《行政處罰法》第18條第2款、第24條的組織法構(gòu)造以及相應(yīng)單行法的條款，審慎地判斷街道辦事處的行政處罰權(quán)的合法性來源，但無權(quán)主動對政府規(guī)范性文件進行合法性審查。

當事人對政府規(guī)范性文件提起附帶審查的2○1，法院應(yīng)從審查范圍和審查強度兩個層面進行審查。在審查范圍方面，應(yīng)圍繞該規(guī)范性文件與法律法規(guī)的規(guī)定是否存在沖突，制定主體、制定目的、制定過程是否符合規(guī)范，是否存在明顯違法等情形進行審查。根據(jù)《行政處罰法》第24條，省級政府獲得法律直接授權(quán)后可酌情再次授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處。法院審查的重點是省級政府的再授權(quán)是否符合法律直接授權(quán)的目的和要求。本次修訂目的就是解決“看得見的管不著”和“管得著的看不見”這一法律規(guī)定與執(zhí)法實踐中的矛盾。考慮到街道辦事處在專業(yè)人員、專門知識和專業(yè)技能，以及執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)條件配備等方面的差異，本次修訂對于省級人民政府的二次授權(quán)附加了“根據(jù)當?shù)貙嶋H情況”，“基層管理迫切需要的”“能夠有效承接的”等考量因素。法院在審查規(guī)范性文件時，除了判斷街道辦事處的行為事項是否屬于授權(quán)的權(quán)力清單范圍外，更需要判斷街道辦事處是否具有執(zhí)法能力、責任的承擔能力，在充分掌握信息后，作出審慎的審查結(jié)論。

經(jīng)司法審查規(guī)范性文件不合法的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第149條，法院可以向規(guī)范性文件的制定機關(guān)提出司法建議。在各地差異化的行政執(zhí)法條件和環(huán)境下，通過司法建議，可以促進人民政府及時糾正錯誤，提升規(guī)范性文件的質(zhì)量，實現(xiàn)司法與行政的良性互動。

在審查強度方面，應(yīng)將規(guī)范性文件的類型予以靈活區(qū)分。從功能來看，行政規(guī)范性文件可以大致分為組織性的行政規(guī)則、解釋性的行政規(guī)則、裁量性的行政規(guī)則和補充性的行政規(guī)則。［16］(P132-136)對這四種類型的規(guī)則，司法審查的強度應(yīng)由強尊重到一般性尊重，再到弱尊重。［4］

有關(guān)行政處罰權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的規(guī)范性文件，其中屬于組織性規(guī)則的，即關(guān)于行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置、行政職權(quán)的分配、程序流程等一般性規(guī)定，人民法院在司法審查中一般應(yīng)當對其給予較強的尊重。對于解釋性規(guī)則，根據(jù)效力不同可以分為一般性解釋和具體應(yīng)用性解釋。省級政府有關(guān)綜合行政執(zhí)法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)行使的規(guī)范性文件，其中的解釋規(guī)則應(yīng)是具體應(yīng)用性解釋，法院對其審查，應(yīng)與對裁量規(guī)則一樣，需要進行合法性、合理性和適當性審查。對于規(guī)范性文件中的補充性規(guī)則，法院在審査時應(yīng)給予較弱的尊重，即需要行政主體對于補充事項進行充分的理由說明。通過這種區(qū)分審查，既能避免同案不同判，防范司法恣意；又能為行政機關(guān)的行政行為提供司法監(jiān)督，督促機關(guān)依法行政；更能確保司法判決回應(yīng)社會和法律發(fā)展的需要，實現(xiàn)對行政相對人權(quán)益的保障。

五、結(jié)語

“現(xiàn)代國家的決策力與行動力系依其組織法之結(jié)構(gòu)而定。行政活動乃組織意義上的國家與社會力的交會，而此行政活動系在各種組織之中以及通過各種組織發(fā)生。由于組織法將給付過程及參與機會機構(gòu)化，因此，組織法在行政法體系中占有中心地位?！保?7］(P225)在行政組織的縱向關(guān)系中，越是位階低的行政組織，其職權(quán)的來源越是更多地依靠政策和規(guī)范性文件。行政任務(wù)的這種特性，迫使現(xiàn)代行政法將控制的節(jié)點由行政過程的“下游”位移到“上中游”，以此將政策、政治和法律都作為自己的考察變量。［16］(P95)

法院行政審判的基本職能是通過公正及時地審理，解決行政爭議、保護合法權(quán)益、監(jiān)督依法行政。《行政處罰法》修訂后，“規(guī)范性文件”將是省級人民政府二次授權(quán)中使用最多的決定形式。在以街道辦事處為行政處罰被告的案件中，法院可以依據(jù)組織法進行法治原則審理；對于當事人啟動了規(guī)范性文件附帶審查的，法院應(yīng)對其進行“合法有效”的審查。由此，構(gòu)造法院與政府“建立工作銜接機制，推動行政監(jiān)督與司法監(jiān)督形成合力，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件”，實現(xiàn)司法作為“法治政府建設(shè)監(jiān)督者與促進者的雙重角色?！保?8］唯有如此，街道辦事處才能夠合法有效地行使行政處罰權(quán)，行政執(zhí)法體制改革才能夠?qū)崿F(xiàn)社會治理的效能。

注釋:

①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）。

②參見江蘇省常州市中級人民法院(2020)蘇04行終238號。

③參見北京市昌平區(qū)（縣）人民法院(2020)京0114行初55號。

④本案原告/上訴人江娣涉案房屋涉嫌占用農(nóng)用地建設(shè)房屋并硬底化問題，2019年6月5日，廣州市規(guī)劃與國土資源管理局作出穗荔規(guī)劃資源罰〔2019〕4號《行政處罰決定書》。一審中，廣州鐵路運輸法院根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》中將被告廣州市規(guī)劃與國土資源管理局變更為茶滘街道辦事處；二審中，廣州鐵路中級法院增加了變更的法律依據(jù)，即《土地管理法》(2004年修正)第77條第一款，確認了一審變更被告。參見廣州鐵路運輸中級法院(2021)粵71行終106號。

⑤參見陜西省渭南市中級人民法院(2018)陜05行終52號。

⑥參見湖南省湘潭市雨湖區(qū)人民法院(2017)湘0302行再1號之一。

⑦“黃炳洪案”中，一審法院認為，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條、修訂前的《行政處罰法》第16條、第18條的規(guī)定，如有城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托或經(jīng)人民政府授權(quán)，本案通泰街道辦事處才具有作出本案通知書的職權(quán)。二審法院認同了一審法院的觀點。參見湖南省長沙市中級人民法院(2020)湘01行終486號。

⑧參見最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）。

⑨參見最高人民法院《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）。

⑩國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見》提出：“重點在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理以及其他適合綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。”

?參見《市政府關(guān)于溧陽市在社渚鎮(zhèn)、昆侖街道開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復》（常政復〔2017〕47號）。

?四川省成都市中級人民法院在“成都金牌天使醫(yī)療科技有限責任公司訴四川省成都市科學技術(shù)局科技項目資助行政許可案”二審行政裁定書中闡明：原告提起規(guī)范性文件的審查需符合“附帶性”的原則：審查對象的附帶性、審查模式的附帶性、審查結(jié)果的附帶性。參見“最高人民法院發(fā)布9起行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例之八：成都金牌天使醫(yī)療科技有限責任公司訴四川省成都市科學技術(shù)局科技項目資助行政許可案”，［法寶引證碼］CLI.C.63676107。