鄉(xiāng)村治理中村民議事會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀分析
——以成都市村民議事會(huì)為例

◇ 古銳◇

2017年10月，中共十九大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！雹佟吨泄彩糯髨?bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》編寫組編著：《中共十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：黨建讀物出版社，2017年，第155頁。2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)《決定》針對堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度明確提出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理共同體?！雹凇吨泄彩艑盟闹腥珪?huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》編寫組編著：《中共十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：黨建讀物出版社，2019年，第123頁。這是中共十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大制度創(chuàng)新，為新時(shí)代創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向。社會(huì)治理是國家治理的重要方面，基層是我國社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心，中國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村社會(huì)的治理成效是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力提升，需要堅(jiān)持和完善基層民主制度，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，進(jìn)一步提高村民自治水平，充分發(fā)揮基層民主的作用。國內(nèi)學(xué)者立足于中國基層民主制度的實(shí)踐，將研究的關(guān)注點(diǎn)從突出選舉民主的價(jià)值取向轉(zhuǎn)向關(guān)注村民自治的治理內(nèi)涵與運(yùn)行基礎(chǔ)。近年來，全國各地相繼出現(xiàn)了對基層民主治理的有益探索，其中，成都在實(shí)踐中探索出以村民議事會(huì)為核心的基層民主治理的成都模式?；诖?，徐勇從預(yù)防基層民主中的問題出發(fā)，對以議事為核心的基層民主模式進(jìn)行了探討；杜鵬以提升基層治理能力為切入點(diǎn)，對村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力及治理機(jī)制進(jìn)行了探討?？傮w而言，當(dāng)前關(guān)于村民議事會(huì)的研究已較為完善，但是關(guān)于村民議事會(huì)在各地實(shí)踐中存在的問題以及如何完善，尚有一定的研究空間。本研究有助于村民議事會(huì)充分發(fā)揮基層民主自治作用，對農(nóng)村治理能力的提升具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、村民議事會(huì)產(chǎn)生的背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，還要通過深化改革。①《中共十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》編寫組：《中共十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第211頁。成都市在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，為了扶持農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展，政府每年規(guī)劃并撥付了鄉(xiāng)村公共服務(wù)資金，用于諸如鄉(xiāng)村的道路、溝渠的興建與修葺、鄉(xiāng)村文化建設(shè)等，以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。但是資金如何使用，運(yùn)用到哪些方面、資金使用的透明度等一系列問題隨之而來。若資金的用途由村干部決定，在難以滿足村民多樣化的利益訴求時(shí)，必定會(huì)引起村民的不滿，干群關(guān)系進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的效能減弱；若資金使用的透明度得不到有效保證，同時(shí)又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，則難以預(yù)防基層腐敗。2008年汶川地震后，四川地區(qū)的災(zāi)后重建任務(wù)艱巨，使鄉(xiāng)村治理工作面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，涉及的村民利益訴求也更加復(fù)雜多樣，倒逼地方政府及基層自治組織探索新的治理模式，村民議事會(huì)制度應(yīng)運(yùn)而生。

2007年國務(wù)院批準(zhǔn)成都正式成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗(yàn)區(qū)②中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)：《國家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》（發(fā)改經(jīng)體[2007]1248號），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201005/t20100511_965401.html.2007-06-07.，2008年起，成都市大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以建立村民議事會(huì)制度為突破口，積極完善村級治理機(jī)制，建立健全充滿活力的村民自治制度體系。在成都市范圍內(nèi)，各地就新的鄉(xiāng)村治理機(jī)制進(jìn)行積極探索，創(chuàng)設(shè)了村民議事會(huì)制度，并于2010年起在成都市范圍內(nèi)全面推廣。③成都市民政局辦公室：《成都市民政局2009年工作總結(jié)及2010年工作思路（節(jié)選）》，成都市人民政府，http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action?id=197111&tn=2. 2010-2-26.村民議事會(huì)作為村民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在合法性方面，由村民大會(huì)授權(quán)并得到上級組織的認(rèn)可；在權(quán)限方面，被賦予對村級公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目及資金使用的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。④李發(fā)戈：《發(fā)揮群眾主體作用，促進(jìn)基層協(xié)商民主制度化發(fā)展——邛崍市“開放式議事會(huì)”的實(shí)踐和成效》，《團(tuán)結(jié)》2018年第5期。2010年，成都市為進(jìn)一步規(guī)范村民議事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，制定了四個(gè)配套制度，包括《成都市村民議事會(huì)組織規(guī)則（試行）》《成都市村民議事會(huì)議事導(dǎo)則（試行）》《成都市村民委員會(huì)工作導(dǎo)則（試行）》以及《加強(qiáng)和完善村黨組織對村民議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的試行辦法》，為村民議事會(huì)的運(yùn)行提供了制度保障。⑤編者：《成都市規(guī)范村民議事會(huì)的4個(gè)配套制度》，《村委主任》2012年第1期。村民議事會(huì)的創(chuàng)設(shè)與推廣，提高了廣大村民參與村級公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，在一定程度上彌補(bǔ)了村民自治中制度供給不足的問題，有利于促進(jìn)民主管理與民主決策。

二、村民議事會(huì)的定位

堅(jiān)持和完善農(nóng)村基層群眾自治制度，能有效保障農(nóng)民主體地位。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革背景下探索出的村民議事會(huì)制度，具有明確的目標(biāo)指引，聚焦和突出農(nóng)民的主體地位、發(fā)揮議事機(jī)構(gòu)對村級事務(wù)的決策作用、完善村級監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)村民自治制度的完善，提升鄉(xiāng)村治理能力和治理水平。

（一）突出農(nóng)民的主體地位

村民議事會(huì)的建立必須突出農(nóng)民的主體地位，激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村級事務(wù)的積極性，變“替民做主”為“由民做主”。成都市2010年制定的《成都市村民議事會(huì)組織規(guī)則（試行）》中明確規(guī)定了村民議事會(huì)成員的數(shù)量，每個(gè)行政村的村民議事會(huì)成員不得少于21人，其中，村干部的占比不得超過50%；各村民小組議事會(huì)，其成員不得少于5人，如果規(guī)模較小，則成員不得少于3人，同時(shí)，還要保證村民議事會(huì)的人員構(gòu)成中包含各村民小組兩個(gè)以上的村民。成員的構(gòu)成細(xì)化到每個(gè)村民小組，從制度上保障了村民廣泛參與村級公共事務(wù)的民主權(quán)利，突出了農(nóng)民在基層治理中的主體地位，促使民主管理在基層發(fā)揮作用。

（二）發(fā)揮議事機(jī)構(gòu)對村級事務(wù)的決策作用

村民議事會(huì)是經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)和上級管理部門的許可而建立，在授權(quán)范圍內(nèi)行使對村級公共事務(wù)的議事權(quán)與決策權(quán)，討論和決定所在行政村的日常公共事務(wù)。為保證村民議事會(huì)及村民小組議事會(huì)的規(guī)范運(yùn)行，成都市2010年制定的《成都市村民議事會(huì)議事導(dǎo)則（試行）》對會(huì)議的召集、議題的提出與審查、議事規(guī)則等作出了詳細(xì)地說明。在會(huì)議的召集方面，每季度村民議事會(huì)至少召開一次會(huì)議，三種情形下可召開會(huì)議，即會(huì)議召集人提議、五分之一以上成員聯(lián)名提議、經(jīng)村委會(huì)提請且召集人同意，會(huì)議召開的門檻為五分之四成員到會(huì)；在議題的提出與審查方面，除議事會(huì)成員可以提出議題外，村黨組織、村委會(huì)、10名以上村民聯(lián)名均可向村民議事會(huì)提出議題，議題的審查工作則交由村黨組織及村務(wù)監(jiān)督小組聯(lián)席會(huì)議，若未通過審議，應(yīng)向議題提出人出具明確的理由，若通過則及時(shí)提交村民議事會(huì)討論；在議事規(guī)則方面，從對議題的審議到作出表決，各個(gè)環(huán)節(jié)都在民主決策的前提下有序進(jìn)行。議事機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)范化，進(jìn)一步樹立了村民議事會(huì)的權(quán)威性，使民主決策落到實(shí)處，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（三）完善村級監(jiān)督機(jī)制

村民自治制度的短板在于缺乏有效的民主監(jiān)督。由于缺少專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村委會(huì)及村干部的權(quán)力行使得不到有效的監(jiān)督，僅靠村干部自身的素質(zhì)來約束，很難保證權(quán)力不被濫用，貪腐問題得不到有效解決，極大降低了鄉(xiāng)村治理能力，阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。①曾學(xué)華：《以村民自治創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化——基于成都村民議事會(huì)創(chuàng)新實(shí)踐的思考》，《河北地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。因此，村民會(huì)議對村民議事會(huì)的另一項(xiàng)授權(quán)為監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督村民委員會(huì)的工作。村民委員會(huì)作為實(shí)際的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施由村民議事會(huì)通過的相關(guān)決定，同時(shí)，由村民議事會(huì)監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行情況，對于村委會(huì)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違背決定內(nèi)容或執(zhí)行不力等情況，村民議事會(huì)有權(quán)責(zé)令其整改，情節(jié)嚴(yán)重者可提請村民會(huì)議進(jìn)行嚴(yán)肅處理。村民議事會(huì)對決定執(zhí)行的監(jiān)督情況要定期向村民公布，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度。村民議事會(huì)制度的建立，使權(quán)力在村級公共事務(wù)的決策和執(zhí)行過程中更加透明化，保證了權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有利于促進(jìn)村級監(jiān)督機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、當(dāng)前村民議事會(huì)面臨的挑戰(zhàn)

村民議事會(huì)旨在解決基層存在的突出問題與矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)村級公共事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，但在實(shí)際運(yùn)行過程中仍然存在民主參與積極性不高、議事員的政治素質(zhì)不高、議事會(huì)依托但受限于村級公共事務(wù)等問題。

（一）村民對議事會(huì)的參與積極性偏低

村民委員會(huì)是村民自治組織，村民自治的參與主體以村干部及村兩委成員為主。雖然村民議事會(huì)制度已經(jīng)建立，但一方面受到一元主體參與村級公共事務(wù)管理的長期影響，農(nóng)民很難融入鄉(xiāng)村治理多元主體參與的格局中，忽視自身在參與村級公共事務(wù)中的主體作用，將管理公共事務(wù)的責(zé)任片面地理解為村干部的工作，導(dǎo)致農(nóng)村居民在民主參與過程中的積極性偏低。另一方面，即便部分村民有民主意識(shí)且重視自己的民主權(quán)利，在參與議事會(huì)的初期表現(xiàn)非常積極，但因議事會(huì)成員不拿工資，僅有“議事會(huì)成員由村民小組的群眾推選產(chǎn)生”這一“面子”名譽(yù)，不足以調(diào)動(dòng)議事員的積極性，參與持續(xù)性較差。若公共事務(wù)與村民個(gè)人的直接利益關(guān)聯(lián)性較低，村民參與的積極性就將大打折扣。

（二）議事員的政治素質(zhì)有待提高

參與是民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，沒有參與，所有的民主權(quán)利都無從談起，村民自治要求村民能夠參與管理、決策、監(jiān)督的全過程。村民在公共事務(wù)中能夠遵循民主參與的規(guī)則，有利于保證民主權(quán)利的有效行使，同時(shí)還能推進(jìn)農(nóng)村治理能力的提升。但是，在實(shí)踐中存在被推選為議事員的村民由于其政治素質(zhì)不高，不能使議事會(huì)充分發(fā)揮議事功能，其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，作為議事員卻扮演著列席旁聽者的角色，充當(dāng)會(huì)議的工具人；其次，在討論議題的過程中，議事員往往在與主題無關(guān)的問題上爭論不休，使討論難以進(jìn)入正題，議事效率不高；再次，由于議事員的自我約束能力不強(qiáng)，在會(huì)場聊天，導(dǎo)致會(huì)議秩序不佳，嚴(yán)重影響會(huì)議的正常進(jìn)行和議事效果。以上情況在不同程度上影響著民主參與的質(zhì)量，妨礙了村民議事會(huì)效能的發(fā)揮。

（三）村民議事會(huì)依托但受限于村級公共事務(wù)

村民議事會(huì)建立的目的在于調(diào)動(dòng)群眾參與村級公共事務(wù)的管理、決策和監(jiān)督的積極性。因此，村民議事會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開村級公共事務(wù)的存在。①徐勇、沈乾飛：《村民議事會(huì)：破解“形式有權(quán)，實(shí)際無權(quán)”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期。對于受惠于政府財(cái)政補(bǔ)貼政策和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的農(nóng)村來說，有足夠的資金投入作為支撐，村級公共服務(wù)事業(yè)能夠得到可持續(xù)性的運(yùn)行，村民議事會(huì)也具有良好的發(fā)展空間。對于貧困地區(qū)來說，既缺少政府的財(cái)政支持，又不具備區(qū)位優(yōu)勢，缺乏內(nèi)生資源支撐，村級公共服務(wù)水平有限，即使村民的民主權(quán)利得到充分保障，但仍然面臨著無事可議的窘境，村民議事會(huì)的存續(xù)缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

四、對推進(jìn)村民議事會(huì)發(fā)展的建議

村民議事會(huì)的實(shí)踐與村民議事會(huì)制度的理論構(gòu)建不相符，由此衍生的問題是影響村民議事會(huì)發(fā)展的重要因素。根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況做出適當(dāng)調(diào)整，調(diào)動(dòng)村民參與的積極性、提高村民議事員的政治素質(zhì)、推動(dòng)村民議事會(huì)由議事向日常村級治理的轉(zhuǎn)變，是在鄉(xiāng)村治理的框架下推進(jìn)村民議事會(huì)良性運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）多措并舉調(diào)動(dòng)村民參與議事的積極性

村民自治最大困難就是如何實(shí)現(xiàn)村民多元化的利益訴求，而其關(guān)鍵在于如何調(diào)動(dòng)群眾的參與積極性。長期以來，村民參加會(huì)議以聽村干部的講話為主，缺乏對自身作為村民自治主體的價(jià)值認(rèn)知，缺乏村級公共事務(wù)與自身利益相關(guān)性的認(rèn)知。基于此，首先要在群眾中加大對于民主參與的宣傳力度，明確議事會(huì)存在的價(jià)值和定位，喚醒村民作為治理主體的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)村民對村級議事會(huì)的認(rèn)知。其次，在議事會(huì)的運(yùn)作過程中，會(huì)議組織者及村干部要引導(dǎo)村民在會(huì)上積極表達(dá)觀點(diǎn)，鼓勵(lì)村民以議事會(huì)約定的規(guī)則，對公共事務(wù)行使正確的管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使村民切身感受到自己參與公共事務(wù)的主體價(jià)值和責(zé)任，調(diào)動(dòng)其參與村級公共事務(wù)的積極性。

（二）著力提高村民議事員的政治素質(zhì)

高質(zhì)量的民主參與有助于提高村民議事會(huì)的工作效能，拓寬村民利益表達(dá)渠道，保障人民當(dāng)家作主。因此，必須提高村民議事會(huì)成員的政治素質(zhì)。首先，優(yōu)化議事員的年齡、性別、學(xué)歷、政治面貌結(jié)構(gòu)，吸納掌握專門知識(shí)的人才進(jìn)入村民議事會(huì)，保證決策的科學(xué)性，增強(qiáng)議事員政治參與的自覺性，自覺維護(hù)村民議事會(huì)的規(guī)章制度。其次，完善議事員行為規(guī)范相關(guān)的規(guī)章制度，推進(jìn)村民議事會(huì)的組織化與制度化。最后，邀請高?；鶎又卫矸矫娴膶＜业叫姓彘_設(shè)專題講座，組織村民議事會(huì)成員參與學(xué)習(xí)，提升議事員的理論水平。通過優(yōu)化村民議事會(huì)成員的結(jié)構(gòu)、完善村民議事會(huì)的規(guī)章制度、提升議事員的理論水平等多途徑，提高議事員的政治素質(zhì)，有助于民主參與質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

（三）推動(dòng)村民議事會(huì)由單純的議事向日常村級治理轉(zhuǎn)變

村民議事會(huì)制度自建立以來，主要是圍繞公共事務(wù)的管理、決策與監(jiān)督。貧困地區(qū)村級公共事務(wù)的村民參與度極低問題，使村民議事會(huì)面臨著生存挑戰(zhàn)，一方面，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮村民議事會(huì)的事件導(dǎo)向作用，通過特定事件調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的參與積極性，妥善處理公共事務(wù)中的矛盾糾紛。另一方面，要將議事會(huì)成員在處理公共事務(wù)問題中展現(xiàn)出的基層精英的領(lǐng)導(dǎo)力，運(yùn)用到鄉(xiāng)村日常治理治理中，提高村級治理的效能，協(xié)助村兩委的工作，形成常態(tài)化的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。①杜鵬：《村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力與治理機(jī)制——以成都“村民議事會(huì)”為例》，《中州學(xué)刊》2016年第2期。突破議事的局限，促使村民議事會(huì)在鄉(xiāng)村日常治理中繼續(xù)發(fā)揮管理、決策和監(jiān)督作用，有利于提高基層政權(quán)運(yùn)作的透明度，強(qiáng)化村民的權(quán)利意識(shí)和民主觀念。

結(jié) 語

完善基層民主自治制度是一項(xiàng)長期性的工作，地方村民自治水平地提升，需要經(jīng)歷“實(shí)踐—反思—再實(shí)踐”的過程，要在這個(gè)過程中，通過村民議事會(huì)的實(shí)踐方式，調(diào)動(dòng)村民參與村級公共事務(wù)的積極性，激活農(nóng)村社區(qū)的活力。盡管在實(shí)踐中存在一系列問題，但村民議事會(huì)的積極作用不容忽視。利用好村民議事會(huì)制度，保障基層人民的民主權(quán)利，才能充分發(fā)揮基層人民的智慧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的共建共享，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。