成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策供給研究

◇ 蘇乾，馬健◇

2020年9月17日，習(xí)近平總書記在湖南省馬欄山視頻文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園考察時指出：“謀劃‘十四五’時期發(fā)展，要高度重視發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。要堅持把社會效益放在首位，牢牢把握正確導(dǎo)向，守正創(chuàng)新，大力弘揚(yáng)和培育社會主義核心價值觀，努力實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)統(tǒng)一，確保文化產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！雹倭?xí)近平：《在推動高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子 譜寫新時代中國特色社會主義湖南新篇章》，《人民日報》2020年9月19日第1版。那么，在成都市提出“打造西部文創(chuàng)中心，建設(shè)世界文化名城”，謀劃《成都市文化廣電旅游“十四五”規(guī)劃》的大背景下，成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的供給情況如何，值得調(diào)查研究。

一、成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策供給概況

成都市為落實(shí)國家有關(guān)政策，推動成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，制定了若干文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策。為更好地描述成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的供給現(xiàn)狀，筆者選取了“十三五”時期的政策文本，即2016年至2019年間成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策，同時在成都市人民政府的官方網(wǎng)站上以“文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園”“文化產(chǎn)業(yè)園”“產(chǎn)業(yè)園”等關(guān)鍵詞分別對政策進(jìn)行搜集，并通過信息公開申請和政府信箱等方式進(jìn)行補(bǔ)充搜索。通過對信息進(jìn)行檢索、搜集、篩選，筆者共得到《成都市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《成都市促進(jìn)西部文創(chuàng)中心建設(shè)若干政策》《建設(shè)西部文創(chuàng)中心行動計劃（2017—2022年）》《中共成都市委關(guān)于弘揚(yáng)中華文明發(fā)展天府文化 加快建設(shè)世界文化名城的決定》等9篇扶持政策樣本，在對上述資料進(jìn)行編碼后，對“十三五”時期成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的具體政策文本進(jìn)行統(tǒng)計分析（見表1）。

“十三五”時期成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策具體涵蓋了資金補(bǔ)貼、人才建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)、目標(biāo)規(guī)劃、公共服務(wù)、土地政策、融資信貸七個方面。

表1 “十三五”時期成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的具體內(nèi)容

（接上表）

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在資金補(bǔ)貼方面，成都市設(shè)立了關(guān)于文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)基金和專項資金，用于幫助文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融資發(fā)展。針對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對獲評國家級、省級的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及入駐文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的文創(chuàng)企業(yè)予以資金補(bǔ)貼，對入駐園區(qū)文創(chuàng)企業(yè)的高級管理人員予以資金鼓勵。

在人才建設(shè)方面，成都市相關(guān)扶持政策主要涉及文創(chuàng)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵等方面。針對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)人才建設(shè)，在文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中設(shè)立了專業(yè)的人才培養(yǎng)平臺，并著力加強(qiáng)高校、機(jī)構(gòu)與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的交流合作。

在知識產(chǎn)權(quán)方面，成都市推動設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)法院，設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營基金，加強(qiáng)了知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺的建設(shè)。重視文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，幫助園區(qū)建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)組織，為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供相關(guān)服務(wù)。

在目標(biāo)規(guī)劃方面，成都市對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局進(jìn)行了規(guī)劃，設(shè)立了26個文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)功能集聚區(qū)與31家市級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)在未來幾年要達(dá)到的增加值和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)要達(dá)到的面積進(jìn)行了規(guī)劃。

在公共服務(wù)方面，要求簡化行政審批程序，降低制度性交易成本。為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供集資金、項目、政策等內(nèi)容于一體的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺。

在土地政策方面，加強(qiáng)了文化產(chǎn)業(yè)項目用地保障。規(guī)定土地年度供應(yīng)計劃指標(biāo)優(yōu)先用于安排省市重大、新興產(chǎn)業(yè)項目用地供應(yīng)。支持利用存量房產(chǎn)發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。

在融資信貸方面，鼓勵發(fā)展文創(chuàng)金融，搭建文創(chuàng)金融平臺，優(yōu)化文創(chuàng)金融生態(tài)。鼓勵并支持相關(guān)金融機(jī)構(gòu)為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的融資提供服務(wù)。

二、成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策供給存在的問題

在對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策供給狀況進(jìn)行評價時，首先需要分析政策供給是否滿足了政策需求，并且找出政策供給存在的主要問題（見表2）。

表2 成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策需求和政策供給的對比

（接上表）

總的來看，成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策主要存在三大問題：

第一，扶持政策缺乏針對性。成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策缺乏針對性的問題主要表現(xiàn)在：一方面，缺少文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的專項政策；另一方面，在具體政策中未對不同類別的園區(qū)進(jìn)行分類。

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面。2018年，中共成都市委和成都市人民政府提出了建設(shè)西部文創(chuàng)中心的目標(biāo)。文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，理應(yīng)是成都市發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的重要發(fā)力點(diǎn)，雖然制定了一些文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃，但仍然缺乏專門針對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的專項政策。目前成都市對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的需求還有待深入調(diào)查和精準(zhǔn)分析。

在具體政策層面。現(xiàn)有的扶持政策尚未對不同類別的產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行區(qū)分，政策缺乏差異化和針對性。雖然成都市提出包含傳媒影視、創(chuàng)意設(shè)計、現(xiàn)代時尚、音樂藝術(shù)在內(nèi)的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但僅出臺了關(guān)于音樂、廣告、旅游等細(xì)分產(chǎn)業(yè)的扶持政策，針對不同類別文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“一園一策”尚屬空白，有待進(jìn)一步推動。

文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主要收入來源除房租、服務(wù)費(fèi)外，很大一部分來自政府的項目資金或補(bǔ)貼。為此，滿足政策的量化指標(biāo)就成了多數(shù)產(chǎn)業(yè)園的目標(biāo)。但問題在于，文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)包括多種不同類型的細(xì)分產(chǎn)業(yè)，文創(chuàng)企業(yè)也可以被細(xì)分為多種不同類型，每種類型的專業(yè)性都很強(qiáng)，如果文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的扶持政策缺乏針對性和專業(yè)性，將可能造成文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)過分追求量化指標(biāo)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園的專業(yè)化程度降低，難以為文創(chuàng)企業(yè)提供專業(yè)化服務(wù)。

第二，扶持政策缺乏具體的落實(shí)細(xì)則。成都市針對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)出臺的相關(guān)扶持政策中更多的是對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和園區(qū)發(fā)展的宏觀規(guī)劃。例如，中共成都市委和成都市人民政府于2018年出臺的《建設(shè)西部文創(chuàng)中心行動計劃（2017-2022年）》中提到西部文創(chuàng)中心行動計劃的建設(shè)目標(biāo)，其中涉及2017年至2022年要達(dá)到的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)增加值、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積以及文創(chuàng)人才數(shù)量等相關(guān)指標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)布局中，文件提出要構(gòu)建文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)“雙核兩帶三片”的全域發(fā)展新格局，推動產(chǎn)業(yè)集群化。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間跨界融合，推動文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展。但是，在政策的保障措施中并沒有對文件所涉及的土地、資金、人才等方面進(jìn)行具體闡釋，缺乏落實(shí)細(xì)則。成都市出臺的相關(guān)扶持政策僅是在資金補(bǔ)貼方面有相對具體的要求，在其他方面還有待進(jìn)一步細(xì)化和量化。

在區(qū)（縣）一級的落實(shí)上，比較有代表性的政策有：武侯區(qū)投資促進(jìn)局印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)扶持政策匯編（2019版）》、青羊區(qū)文化體育和旅游局印發(fā)的《青羊區(qū)關(guān)于促進(jìn)文博創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干支持政策（2019版）》、金牛區(qū)文化體育和旅游局印發(fā)的《金牛區(qū)促進(jìn)都市文化旅游業(yè)發(fā)展若干政策（2019版）》。從這些政策的具體內(nèi)容來看，關(guān)于文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的部分僅是對市一級相關(guān)文件在改造建設(shè)老舊建筑、級別認(rèn)定獎勵等方面的細(xì)化。在扶持政策的其他方面缺少落實(shí)政策的具體細(xì)則。由于成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的架構(gòu)較為宏觀，缺少具體的量化指標(biāo)、執(zhí)行細(xì)則、配套支撐體系，容易導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

第三，文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策需求有待滿足。目前，成都市已經(jīng)初步形成了“雙核兩帶三片”的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)布局，初步貫徹了集聚發(fā)展的思路?？梢哉f，在戰(zhàn)略規(guī)劃方面已經(jīng)較為明確。然而，文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)際需求還未得到政策供給方面的積極回應(yīng)。

在人才政策上，現(xiàn)有的扶持政策在人才的引入、培養(yǎng)、激勵方面已有所涉及，但缺乏對海外文創(chuàng)人才的相關(guān)規(guī)定。在文創(chuàng)人才的來源渠道和培養(yǎng)方式上，仍需進(jìn)一步擴(kuò)展和創(chuàng)新。在專業(yè)人才方面，通過與產(chǎn)業(yè)園對政策的期待進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)人才政策并沒有滿足產(chǎn)業(yè)園關(guān)于專業(yè)人才的政策需求，需要針對既懂文創(chuàng)，也懂園區(qū)運(yùn)營的高層次、專業(yè)化人才制定相關(guān)政策。

在融資政策上，雖然部分政策涉及文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融資的相關(guān)規(guī)定，例如“鼓勵知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)質(zhì)押貸款等融資服務(wù)創(chuàng)新”，“鼓勵在蓉銀行成立文創(chuàng)支行，開發(fā)文創(chuàng)類金融產(chǎn)品”等。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政策的具體落實(shí)情況并不理想。

在土地政策上，需要細(xì)化并落實(shí)關(guān)于文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地政策，差別對待不同類別文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地需求。針對土地使用管理不規(guī)范的狀況、借文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)之名的圈地現(xiàn)象等，仍然缺乏較為有效的監(jiān)督管理手段。

在招商政策上，現(xiàn)有的扶持政策并沒有具體涉及文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商內(nèi)容，需要制定扶持政策幫助園區(qū)招商，在搭建有效渠道、鼓勵園區(qū)招商活動、獎勵園區(qū)招商成果等方面出臺相關(guān)細(xì)則，以滿足文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的需求。

三、結(jié)論與建議

總的來看，“十三五”時期的成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策已經(jīng)涵蓋資金補(bǔ)貼、人才建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)等多個方面，但仍存在扶持政策缺乏針對性、扶持政策缺乏具體落實(shí)細(xì)則、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策需求有待滿足等問題。針對上述問題，或可從以下三方面入手加以解決：

第一，出臺市級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項扶持政策。一方面，針對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特點(diǎn)，制定具有普適性的《成都市市級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)認(rèn)定與管理辦法》，以文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項政策推動成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，根據(jù)成都市文創(chuàng)領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展的八大產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，分別制定具有針對性的《關(guān)于加快傳媒影視產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的若干意見》等八大產(chǎn)業(yè)的園區(qū)專項扶持政策。成都市市級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)：一要有明確的產(chǎn)業(yè)定位和特色，并具有較強(qiáng)的帶動和輻射作用；二要有一定規(guī)模的空間載體，并擁有一定數(shù)量的入駐文創(chuàng)機(jī)構(gòu)；三要有規(guī)范的管理制度，并擁有較完善的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系。通過出臺并不斷完善市級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項扶持政策，進(jìn)一步規(guī)范成都文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的申報、認(rèn)定、考核等相關(guān)管理工作。

第二，制定具有示范和表率作用的扶持政策。一方面，以加快推動政策落地為出發(fā)點(diǎn)，研究和制定《成都市市級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)認(rèn)定與管理辦法實(shí)施細(xì)則》以及《關(guān)于加快傳媒影視產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)若干意見的實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)實(shí)施細(xì)則；另一方面，以“走在前列，作出示范”為落腳點(diǎn)，支持和鼓勵各區(qū)（縣）率先制定本區(qū)（縣）具有相對優(yōu)勢，針對某一細(xì)分文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)專項扶持政策。通過鼓勵成都市各級各類文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)積極搭建文創(chuàng)信息交流平臺、文創(chuàng)人才培養(yǎng)平臺、文創(chuàng)成果轉(zhuǎn)化平臺、科技創(chuàng)融服務(wù)平臺、文創(chuàng)金融服務(wù)平臺、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺等文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺，引導(dǎo)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)要素向文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)集聚，從而更好地服務(wù)于文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)發(fā)展。

第三，滿足文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合理化政策需求。一方面，在文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的方案研究過程中，要廣泛搜集各方意見，充分傾聽園區(qū)呼聲，避免政策供求的不匹配、不協(xié)調(diào)、不平衡現(xiàn)象；另一方面，在文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的方案規(guī)劃過程中，要反復(fù)論證、綜合考慮、慎重成文，尤其要充分聽取政策方案實(shí)施的利益關(guān)系方的意見，既要防止出現(xiàn)政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，也要防范出現(xiàn)“斷頭政策”和“僵尸政策”。在成都市文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持政策的形成過程中，必須堅持“把社會效益放在首位，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”的原則，不能單純地根據(jù)園區(qū)建筑面積、入駐機(jī)構(gòu)數(shù)量、園區(qū)入駐比率、容納就業(yè)人數(shù)等量化指標(biāo)來認(rèn)定文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而要充分考慮文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)際困難和政策需求。對于即使達(dá)不到市（區(qū)、縣）級文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)認(rèn)定條件的文創(chuàng)空間，也可認(rèn)定為文創(chuàng)空間或文創(chuàng)樓宇，并給予相應(yīng)的政策扶持。