檢察建議的強化監(jiān)督作用探討
——基于社區(qū)矯正視角

◇ 張磊◇

近年來，監(jiān)察與司法體制改革的影響之一是職務(wù)犯罪的偵查職能與檢察機關(guān)分開，檢察職能相對弱化。對于檢察機關(guān)來說，增強憲法所賦予的法律監(jiān)督職能，重構(gòu)法律監(jiān)督機制尤為重要。檢察建議作為檢察監(jiān)督的手段之一，在參與社會治理、履行法律監(jiān)督職能、保障法律統(tǒng)一實施方面取得了不錯的效果，①2018年，全國檢察機關(guān)共提出各類檢察建議252966件，相關(guān)單位已采納208438件，采納率82.40%。2019年1月至2020年6月，全國檢察機關(guān)共制發(fā)各類檢察建議277482份，已收到回復(fù)192939份，占69.53%；已收到的回復(fù)中被采納186544份，采納率為96.69%；另有10754份雖未按期回復(fù)，但經(jīng)督查，被建議單位實際工作中已采納檢察建議。通過檢察建議工作，檢察機關(guān)在服務(wù)黨和國家大局，規(guī)范執(zhí)法司法行為，增進民生福祉，推動社會治理水平提升等方面發(fā)揮了重要作用，取得了積極的工作成效。參見最高檢發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，載《檢察日報》2019年2月27日；2020年8月5日最高檢就2019年度全國檢察機關(guān)社會治理類優(yōu)秀檢察建議答記者問。但在刑事執(zhí)行方面的監(jiān)督效能和作用仍值得進一步研究，本文以社區(qū)矯正為視角，對檢察建議在社區(qū)矯正中的強化監(jiān)督作用展開論述。

一、社區(qū)矯正中檢察建議的獨立價值

（一）檢察建議是檢察機關(guān)在刑事執(zhí)行活動中履行憲政型法律監(jiān)督職能的重要形式

《中華人民共和國憲法》第129條規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，規(guī)定了檢察機關(guān)的職能，以此維護法律制度的統(tǒng)一，保護基本人權(quán)和限制公共權(quán)力，然而檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威在很長時間以來未得到足夠的重視。司法體制改革背景下，檢察機關(guān)增強監(jiān)督意識，提高監(jiān)督效能，重塑監(jiān)督權(quán)威尤為必要。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，訴訟監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督是檢察監(jiān)督的組成部分。①《中華人民共和國檢察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對訴訟活動，對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作，對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督。社區(qū)矯正作為國家在非監(jiān)禁刑事執(zhí)行方面的嘗試，從適用到執(zhí)行都不甚完善，違法違規(guī)現(xiàn)象在所難免，尤其需要檢察機關(guān)的介入和監(jiān)督。在社區(qū)矯正中運用檢察建議是以法律監(jiān)督為核心的憲政型檢察職能的重要實施手段之一。②王玄瑋：《中國檢察權(quán)轉(zhuǎn)型問題研究》，北京：法律出版社，2013年，第128頁。鑒于此，2020年相繼實施的《中華人民共和國社區(qū)矯正法》和《中華人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》（后面簡稱《實施辦法》）對檢察機關(guān)的職責(zé)作出了詳細規(guī)定，對社區(qū)矯正工作予以全方位的監(jiān)督。③《中華人民共和國社區(qū)矯正法》第8條規(guī)定，人民檢察院依法對社區(qū)矯正工作實行法律監(jiān)督?！吨腥A人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》第6條規(guī)定，人民檢察院依法履行調(diào)查評估活動監(jiān)督等八項法律監(jiān)督職責(zé)。另外還有多項條款對檢察監(jiān)督的具體方式作出了規(guī)定。

功能定位決定職能方向。檢察建議以其獨有的簡潔性、迅速性、靈活性和實效性，在社區(qū)矯正過程中對于有效地糾正違法違規(guī)行為，預(yù)防違法犯罪，增強法治觀念，參與社會治理等起到了重要作用。④孫謙：《新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的理念、原則與職能——寫在新修訂的人民檢察院組織法頒布之際》，《人民檢察》2018年第21期。檢察機關(guān)可以通過多種渠道發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正適用與執(zhí)行過程中的違法違規(guī)線索，包括通過研究與社區(qū)矯正有關(guān)的重要文件，發(fā)現(xiàn)地方規(guī)范性文件與上位法之間的沖突；通過參與刑事訴訟活動，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正決定及執(zhí)行機關(guān)的違法違規(guī)行為；通過列席與社區(qū)矯正相關(guān)的重要會議，發(fā)現(xiàn)矯正機關(guān)的違法違規(guī)行為；在所受理的檢舉和控告材料中，發(fā)現(xiàn)違法線索，或通過走訪有關(guān)單位以及辦理案件中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，然后制發(fā)檢察建議進行法律監(jiān)督。

通過檢察建議向社區(qū)矯正的有關(guān)單位或人員提出改進或修正意見，糾正違法違規(guī)行為，消除犯罪隱患，彰顯出檢察機關(guān)在刑事執(zhí)行活動中履行憲政型法律監(jiān)督的職能。

（二）檢察建議旨在構(gòu)建柔中帶剛的溝通型檢察監(jiān)督模式

作為法律監(jiān)督的檢察建議，其外在表現(xiàn)形式是糾正與督促，內(nèi)在實質(zhì)是溝通與預(yù)防。檢察機關(guān)與被建議單位溝通，有利于建議與被建議雙方在社區(qū)矯正的規(guī)范運作上達成一致意見，提高被建議單位對自身職責(zé)的認識，提高對職務(wù)違法犯罪風(fēng)險的警惕和重視程度，強化對社區(qū)矯正管理紕漏的完善健全意識等，實現(xiàn)自覺、自愿和積極糾正違法違規(guī)行為的目標，促進社區(qū)矯正適用和執(zhí)法行為的規(guī)范化。⑤陳永斌，李益明：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的理論根基、域外經(jīng)驗與模式選擇》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。

當(dāng)然，檢察機關(guān)的關(guān)注與溝通有別于平時生活中對他人可有可無的關(guān)注和柔性溝通，其以正式性與規(guī)范性彰顯出溝通的嚴肅性與不可回避性?！吨腥A人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國檢察建議工作規(guī)定》和《中華人民共和國社區(qū)矯正法》等分別對被建議單位的配合與回復(fù)做出了明文規(guī)定，⑥《中華人民共和國檢察院組織法》第21條規(guī)定，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?！稒z察建議工作規(guī)定》第19條明確指出，被建議單位應(yīng)當(dāng)自收到檢察建議書之日起兩個月以內(nèi)作出相應(yīng)處理，并書面回復(fù)人民檢察院?！吨腥A人民共和國社區(qū)矯正法》第62條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正工作違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法提出糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院，沒有采納的應(yīng)當(dāng)說明理由。使溝通具備柔中帶剛的色彩，這無疑會增加被建議單位對檢察建議的重視程度。這既體現(xiàn)了國家對被建議單位違法違規(guī)問題督促落實的決心，也是對檢察建議監(jiān)督權(quán)威的確認。

（三）檢察建議監(jiān)督角度多元，彰顯多重功能價值

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督具有參與全程化、監(jiān)督對象多樣化、監(jiān)督內(nèi)容全面化等多角度監(jiān)督特點，檢察建議在其中之運用彰顯出多重功能價值。

第一，糾錯、整改功能。刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)通過對社區(qū)矯正裁決適用階段、宣告階段、日常監(jiān)管階段以及刑罰執(zhí)行變更與解矯階段的監(jiān)督，運用檢察建議糾正案件處理機構(gòu)執(zhí)法不規(guī)范等問題，促進其增強責(zé)任感，進行集中清理整治、查漏補缺、建章立制，彰顯出檢察建議的糾錯、整改功能。

第二，犯罪預(yù)防功能。通過對參與社區(qū)矯正工作的國家工作人員進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正適用及執(zhí)行過程中的違法違規(guī)現(xiàn)象，尤其是職務(wù)犯罪的苗頭或行為?？偨Y(jié)案發(fā)規(guī)律，深入觀察分析誘發(fā)職務(wù)犯罪的原因，找出規(guī)定或管理中的漏洞；制發(fā)檢察建議，敦促責(zé)任單位及其上級主管部門制定有關(guān)對策消除誘發(fā)因素；降低職務(wù)犯罪案發(fā)風(fēng)險，彰顯出檢察建議的犯罪預(yù)防功能。

第三，救濟功能。當(dāng)社區(qū)矯正的決定、執(zhí)行機構(gòu)及其工作人員違反法律規(guī)定，未履行或未認真履行其法定職責(zé)，導(dǎo)致公民的合法權(quán)利受到損害時，調(diào)查有關(guān)事實并提出檢察建議，要求有關(guān)部門采取切實措施，實現(xiàn)公民權(quán)利救濟，確保法律的有效執(zhí)行，彰顯出檢察建議的救濟功能。

第四，引導(dǎo)功能。除了對違法違規(guī)行為提出糾錯整改建議外，對于社區(qū)矯正人員的見義勇為、檢舉揭發(fā)、協(xié)助破案、慈善舉動等行為，以檢察建議的形式向有關(guān)部門提出表彰建議或減刑建議，弘揚社會正氣，激勵服刑人員悔過自新，同時有利于引導(dǎo)公眾加強法治觀念，激發(fā)積極向上的能量，彰顯出檢察建議的引導(dǎo)功能。①鐘文華，王遠偉：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督研究》，《中國刑事法雜志》2010年第11期。

近年來，各地針對社區(qū)矯正的檢察建議數(shù)量不斷增加，檢察建議在護航社區(qū)矯正正確實施、加強矯正管理、預(yù)防違法犯罪和弘揚社會風(fēng)氣等方面，日益彰顯出其獨立價值，但其仍存在柔性有余剛性不足、難于執(zhí)行等亟待解決的問題。

二、當(dāng)前社區(qū)矯正中檢察建議剛性不足的表現(xiàn)及原因探尋

盡管檢察建議在對社區(qū)矯正的監(jiān)督方面已有長足進步，但實踐中仍有不少問題存在。其主要表現(xiàn)為：檢察監(jiān)督介入時間滯后，導(dǎo)致事后監(jiān)督居多；制發(fā)不規(guī)范，建議內(nèi)容雷同化，導(dǎo)致檢察建議沒有具體指向性和可操作性；被建議單位對檢察建議重視程度不夠，導(dǎo)致怠于回復(fù)、拖延回復(fù)、整改效果不理想等。②于陽：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作研究——基于天津市基層檢察院和司法所的調(diào)研》，《犯罪與改造研究》2019年第4期。當(dāng)前，檢察建議的核心問題為剛性不足，建議質(zhì)效難以彰顯，監(jiān)督權(quán)威未獲得充分認可，主要有以下三點原因：

（一）體制原因：現(xiàn)有體制架構(gòu)，檢察權(quán)難以獨立行使

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》有關(guān)規(guī)定，人民檢察院的設(shè)置、職權(quán)、辦案組織及人員組成，均由立法機關(guān)決定，檢察機關(guān)也只對立法機關(guān)負責(zé)并報告工作。這種獨具中國特色的權(quán)力架構(gòu)模式本是為彰顯檢察機關(guān)的獨立監(jiān)督地位而設(shè)立，然而，在過去幾十年的實際運行中，檢察機關(guān)行政化的人事任免機制和對本級政府的財政依附關(guān)系，造成檢察官在忠誠于法律與滿足個人需要之間進退維谷、在公正獨立與消極敷衍之間左右搖擺，由此造成了檢察權(quán)難以獨立行使的尷尬局面。由此帶來兩方面消極影響，一方面，部分檢察機關(guān)及其檢察人員對自身在社區(qū)矯正中的職能定位不當(dāng)，不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督，將獨立公正、秉公執(zhí)法的“監(jiān)督”行為異化為參與司法行政機關(guān)社區(qū)矯正的“協(xié)助”行為，可想而知，發(fā)出檢察建議主要是完成任務(wù)，敷衍了事；另一方面，被監(jiān)督機關(guān)難以建立起對檢察權(quán)威的認可和尊重，對檢察建議不夠重視，出現(xiàn)了不少未做回復(fù)或整改不力的現(xiàn)象。

（二）理念原因：監(jiān)督理念偏差，監(jiān)督關(guān)系不暢

理念偏差之一，認為監(jiān)督就是檢查，檢察就是“找茬”。在部分被監(jiān)督單位看來，檢察機關(guān)提出檢察建議，意味著“找茬”“找錯誤”“挑毛病”，是對自身適用法律或執(zhí)行法律的不信任，甚至是對司法權(quán)威和執(zhí)法權(quán)威的挑釁，所以對檢察建議從心底深處持排斥態(tài)度，因而部分被建議單位基于自身地位及利益的考量，對檢察建議采取不予回復(fù)的抵制做法或草草應(yīng)付的變相抵制做法。

理念偏差之二，過于強調(diào)監(jiān)督權(quán)威。對于檢察機關(guān)而言，如果將檢察監(jiān)督定義為對立與博弈，把自己放在高高在上的地位，在不平等心態(tài)的作用下，勢必會滋生壓制心理，期待被建議單位乖乖聽命。檢察機關(guān)若走入只顧彰顯自己監(jiān)督權(quán)威的歧途，那么監(jiān)督與被監(jiān)督雙方之間的相互配合將更加困難。

理念偏差之三，認為檢察建議沒什么作用，只是走形式。部分檢察機關(guān)和被建議單位長時間以來存在一種誤解，認為檢察建議只是一種可有可無的提醒，在被建議單位耳邊吹吹風(fēng)、撓撓癢，過了就算了，造成檢察機關(guān)沒有形成有說服力的建議和跟蹤監(jiān)督機制，被監(jiān)督單位沒有真心實意地改正態(tài)度。檢察建議實際效果不理想。

以上三種理念偏差存在的根本原因在于沒有理順監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，對自身定位存在偏差，由此造成檢察建議無法得到有效執(zhí)行，難以實現(xiàn)其設(shè)立的初衷。

（三）質(zhì)量原因：檢察建議質(zhì)量不佳

當(dāng)前對社區(qū)矯正監(jiān)督考察的刑事執(zhí)行檢察部門，需要負責(zé)刑罰執(zhí)行監(jiān)督，強制措施執(zhí)行監(jiān)督以及強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等多項內(nèi)容。①根據(jù)最高人民檢察院2015年12月4日發(fā)布的《關(guān)于全面加強和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》，刑事執(zhí)行檢察部門承擔(dān)監(jiān)所檢察監(jiān)督、死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督、財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督、羈押必要性審查監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等七項職責(zé)。于社區(qū)矯正而言，檢察監(jiān)督面臨兩大難題，一是案多人少，二是檢察人員缺乏專業(yè)的社區(qū)矯正知識。在案多人少的情況下，檢察人員大多依靠為數(shù)不多的書面材料檢查和偶爾的實地走訪，難以做到經(jīng)常性、跟蹤性監(jiān)督。②譚義斌，黃萍：《關(guān)于檢察建議實施情況的調(diào)研報告》，《人民檢察》2016年第8期?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”，③毛澤東在1930年《反對本本主義》中提出“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”，習(xí)近平總書記也多次指出在全黨要大興調(diào)查研究之風(fēng)，深入實際，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”，要做好調(diào)查研究基本功。只有深入調(diào)查，才能弄清違法違規(guī)事件原委，進而提出整改建議。在調(diào)研不深入并且缺乏專業(yè)知識的情況下，檢察建議的內(nèi)容多集中在“加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)”“落實責(zé)任制度”等較為宏觀的詞匯，難以制發(fā)有針對性、操作性強的精細化檢察建議。

三、提升社區(qū)矯正檢察建議剛性的路徑

（一）理念提升路徑

1.樹立獨立監(jiān)督、平等監(jiān)督、嚴肅監(jiān)督的理念

所謂把檢察建議做成剛性，歸根結(jié)底是要檢察建議能夠得到被建議單位的認可與接受。解決檢察建議剛性的問題，最重要的是理順監(jiān)督方與被監(jiān)督方的地位和關(guān)系。法治國家的正常運行需要構(gòu)建嚴密的權(quán)力控制機制作為基本保障。檢察建議作為憲政型法律監(jiān)督的重要方式之一，①秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機關(guān)的憲法定位》，《中國法律評論》2017年第5期。是一種有組織、制度化、規(guī)范化、法制化的監(jiān)督，其目的在于規(guī)范權(quán)力運行，防止權(quán)力異化。法律監(jiān)督只有做到獨立監(jiān)督才能真正實現(xiàn)權(quán)力制約，維護司法公正的目標。②葉燕培：《檢察建議的法理分析》，《中國檢察官》2020年第21期。如前文所述，檢察機關(guān)人事任免的行政化和財政來源的依附性決定了檢察監(jiān)督難以獨立行使，因此改革目前的檢察制度勢在必行。近年來，各省市正在嘗試對檢察機關(guān)進行大幅度改革，包括由原來的高度行政化向司法專業(yè)化的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，從人財物的高度地方依附性向省級統(tǒng)一管理的人財物統(tǒng)管制度改革，同時，深化司法責(zé)任制配套改革，建立檢察人員職業(yè)保障制度等一系列改革，這對于獨立監(jiān)督而言是利好消息。

作為法律監(jiān)督體系中的一環(huán)，檢察建議應(yīng)堅守憲政型法律監(jiān)督本質(zhì)，體現(xiàn)其專門性、獨立性、強制性與嚴肅性，但也要防止為增加其剛性，而使檢察建議成為居高臨下的指責(zé)。檢察建議應(yīng)保持嚴肅但不嚴厲的特性，因為其在本質(zhì)上具有程序性和建議性的特性。監(jiān)督方與被監(jiān)督方本來平等，監(jiān)督與被監(jiān)督乃是制度平衡之設(shè)計，并無地位高下之分。檢察機關(guān)的建議是依法進行的程序監(jiān)督。通過平和理性的提示與提醒，督促被建議單位改正錯誤，而非親力親為地實體處理。檢察機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)之間均為法治共同體中的一員，并非博弈與對抗的關(guān)系，而是秉承相同的法治理念，共同肩負守護司法公正和維護法律尊嚴之責(zé)任。對社區(qū)矯正而言，檢察建議的目標是要維護社區(qū)矯正刑罰適用與執(zhí)行過程中的合法公正，實現(xiàn)將犯罪人改造為善良公民、重返社會的理想。監(jiān)督與被監(jiān)督雙方在恢復(fù)社會和諧秩序方面，目標是一致的，相互理解、求同存異是雙方應(yīng)有的態(tài)度。監(jiān)督方避免居高臨下的姿態(tài)，被監(jiān)督方以開放和接納的態(tài)度，雙方在依法監(jiān)督與自覺接受監(jiān)督之間形成良性合理互動，方能形成制約與協(xié)同、對話與溝通。

2.建立信息化時代智慧監(jiān)督的理念

封閉機械、靜態(tài)僵化是無法保持檢察建議的工作活力的。信息化時代對社區(qū)矯正及檢察監(jiān)督而言是一個難得的機遇，檢察建議應(yīng)跟上時代步伐，調(diào)整思維、拓寬方式、優(yōu)化流程、規(guī)范內(nèi)容。利用大數(shù)據(jù)時代信息收集的快速性、廣泛性與關(guān)聯(lián)性，做到既從宏觀上把握中國法治現(xiàn)狀與社區(qū)矯正現(xiàn)狀，又從微觀上聚焦關(guān)鍵問題，③卞宜良：《大數(shù)據(jù)思維變革對司法裁判的啟示》，《檢察日報》2019年4月27日。以冷靜審慎的態(tài)度精準發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正適用和執(zhí)行過程中類型化、重點性違規(guī)違法問題。當(dāng)前亟須建立一個由公檢法司共享合作的全國性的社區(qū)矯正信息管理平臺，深度整合互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和社區(qū)矯正，打造社區(qū)矯正全過程、全方位的智能化，①參見《廣東省司法廳關(guān)于政協(xié)第十二屆廣東省委員會第一次會議第20180052號提案答復(fù)的函》（粵司函〔2018〕425號）。突破信息壁壘化、促進信息流通化、實現(xiàn)信息共享化，形成法治合力。在檢察建議的制發(fā)過程中，除了傳統(tǒng)的問題查找方式外，還應(yīng)增強獲取、分析和利用相關(guān)數(shù)據(jù)的能力，形成實地監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、定期監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督、總體監(jiān)督與重點監(jiān)督、過程監(jiān)督與隨機監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)督理念與方式。

（二）配套支持路徑

1.人大支持路徑

檢察建議作為一種專門的、具體化的監(jiān)督，與人大的全面性、終局性監(jiān)督不同，但在本質(zhì)上仍屬于落實人大監(jiān)督的具體形式之一。因此，在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督過程中，依托人大常委會的有力支持，形成合力監(jiān)督，是增加檢察建議剛性、提升監(jiān)督效果的重要方式。人大常委會支持檢察建議可以分為四種途徑：第一，通過專題調(diào)研、質(zhì)詢或執(zhí)法檢查等形式予以監(jiān)督，關(guān)注檢察建議的落實和問題整改情況；第二，出臺加強檢察建議的決議，將檢察建議落實情況列入被監(jiān)督機關(guān)年度考核內(nèi)容，促使被建議單位積極配合整改，確保檢察建議能夠做到“真落實”；第三，落實重大案件檢察建議及其回復(fù)向同級人大常委會備案的制度；第四，探索檢察建議抄報通報制度，對于重要的建議或者被建議單位無正當(dāng)理由拒絕回復(fù)或整改的，及時向所在人大常委會抄報或通報。通過人大對檢察監(jiān)督的支持，能夠形成各部門聯(lián)動合作的局面，有利于配合檢察工作的順利進行，切實增強檢察建議的落實效果。

2.監(jiān)察委支持路徑

預(yù)防職務(wù)違法犯罪是檢察建議的重要功能之一。為構(gòu)建嚴密的權(quán)力監(jiān)督機制，加強檢察建議的剛性，建立檢察機關(guān)與監(jiān)察委員會之間的工作銜接機制尤為必要。②萬春：《檢察法制建設(shè)新的里程碑——參與〈人民檢察院組織法〉修訂研究工作的體會》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。對于在社區(qū)矯正檢察工作中發(fā)現(xiàn)的涉及職務(wù)犯罪的線索，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委員會移送的，在移送標準、移送程序、檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中是否可以提前介入、監(jiān)察委員會的處置方式及公開標準方面等均應(yīng)予以探索，以建立、形成常態(tài)化工作機制。③何靜：《檢察介入監(jiān)察調(diào)查：依據(jù)探尋與壁壘消解》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2020年第6期。另外，在國家層面公布統(tǒng)一的職務(wù)犯罪案件銜接的工作規(guī)定，以避免各地規(guī)定不一、銜接混亂等問題，形成檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同監(jiān)督的局面。

（三）隊伍強化路徑

專門化、專業(yè)化、高素質(zhì)的檢察隊伍是保證檢察建議質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。強化隊伍建設(shè)可從三方面入手：

第一，構(gòu)建社區(qū)矯正檢察組織機制。當(dāng)前檢察官員額制改革是對檢察院工作人員進行分類管理④《中華人民共和國檢察院組織法》第40條規(guī)定，人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實行分類管理。的探索和實踐，這將促使檢察監(jiān)督隊伍走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化。在員額制改革中，設(shè)置適量的專職社區(qū)矯正檢察人員，是社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作做好做實的基本保障。檢察機關(guān)可采取多種形式使社區(qū)矯正檢察組織化、專門化、常態(tài)化。其中包括在有刑事執(zhí)行檢察部門的檢察院設(shè)立社區(qū)矯正檢察科，在無刑事執(zhí)檢部門的基層檢察院或司法局成立社區(qū)矯正檢察室或社區(qū)矯正檢察小組，為檢察建議的剛性落實提供組織保障。在案多人少、人口流動頻繁的現(xiàn)實情況下，突破傳統(tǒng)檢察監(jiān)督方式，不斷創(chuàng)新，尋找適應(yīng)時代發(fā)展的社區(qū)矯正檢察機制，①樊崇義：《檢察機關(guān)深化法律監(jiān)督發(fā)展的四個面向》，《中國法律評論》2017年第5期。建立上下級、同級檢察機關(guān)密切配合、合力監(jiān)督機制，流動人員管理異地監(jiān)督機制，實地監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督互補機制等，探索定期檢察、巡回檢察、流動檢察與專項檢察相結(jié)合的工作方法。

第二，建立社區(qū)矯正檢察人才補充和培養(yǎng)機制。要做到檢察建議剛性，必須在檢察隊伍的整體素質(zhì)上下功夫。首先，針對部分刑事執(zhí)檢部門一線干警老齡化，難以承擔(dān)社區(qū)矯正檢察工作的問題，可通過換崗分流優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，同時，補充具備現(xiàn)代法律專業(yè)知識的新生力量；其次，各檢察院之間可以加強有關(guān)社區(qū)矯正監(jiān)督案例的交流和討論，并進行專業(yè)培訓(xùn)或?qū)ｎ}研究等活動，以提高社區(qū)矯正檢察監(jiān)督人員的專業(yè)素養(yǎng)；最后，敢于放手，大膽實踐，培養(yǎng)年輕檢察官的獨立工作能力，不斷提高其在辦案中主動發(fā)現(xiàn)問題、提出專業(yè)建議的能力。

第三，落實社區(qū)矯正檢察隊伍考核機制。績效考核對于工作而言，既是壓力又是巨大的動力，不失為一種有效激勵方式?！吨腥A人民共和國檢察官法》規(guī)定檢察官在提出檢察建議被采納或者開展法治宣傳、解決各類糾紛效果顯著的，應(yīng)當(dāng)給予獎勵。②見《中華人民共和國檢察官法》第46條第（五）項。在考核時，不應(yīng)單純以建議和回復(fù)的數(shù)量為標準，忽視建議內(nèi)容和實施整改效果，應(yīng)當(dāng)以質(zhì)量為基石，以效果為標準，對檢察建議進行科學(xué)評價。③顧文虎，林清紅：《檢察建議工作原則與機制完善》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》（法治論叢）2014年第4期。定期評選優(yōu)秀的檢察建議或者檢察建議工作先進集體，以考核管理促進績效提高，營造創(chuàng)先爭優(yōu)的良好氛圍。

（四）制發(fā)規(guī)范化路徑

打鐵還需自身硬，檢察建議能否做成剛性，質(zhì)量是關(guān)鍵。應(yīng)從內(nèi)容和形式兩個方面規(guī)范檢察建議，著力提升社區(qū)矯正檢察建議的質(zhì)量。

從內(nèi)容而言，須做到有理有據(jù)，以案釋法，以案說理。針對不同階段、不同機關(guān)、不同事項分別提出有針對性的檢察建議，實現(xiàn)分類建議、精準化辦案。以脫、漏管為例，如果是交付執(zhí)行階段的脫、漏管，檢察機關(guān)應(yīng)針對不同責(zé)任主體提出相應(yīng)的建議。若是因法院、公安或監(jiān)獄機關(guān)未送達交付執(zhí)行的法律文書，或未向社區(qū)矯正對象履行法定告知義務(wù)導(dǎo)致的，檢察建議則需闡明法律規(guī)定，明確告知被建議單位應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國社區(qū)矯正法》及《實施辦法》的規(guī)定核實居住地，在法定時間內(nèi)送達法律文書，并向社區(qū)矯正對象告知報到義務(wù)。通過查找被建議單位的工作流程，發(fā)現(xiàn)工作疏漏，建議相關(guān)部門建立法律文書送達專人負責(zé)制度、定期檢查清理制度、與檢察機關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)制度，以減免疏漏，浪費司法資源，增加司法成本。若是由于司法行政機關(guān)疏于管理造成的，檢察建議應(yīng)著重強調(diào)矯正機構(gòu)對社區(qū)矯正對象的監(jiān)管和幫扶職責(zé)，建議司法行政部門建立的相關(guān)教育培訓(xùn)和人才引進制度，切實加強社區(qū)矯正工作人員的法律觀念、提升責(zé)任意識和專業(yè)素養(yǎng)。若是由于某些職務(wù)違法犯罪行為，如貪污受賄、濫用職權(quán)或失職瀆職等行為引起的脫、漏管，則需要與監(jiān)察機關(guān)銜接工作。對于檢察建議而言，發(fā)現(xiàn)問題、數(shù)據(jù)真實是基礎(chǔ)；依據(jù)準確、論證充分是保障；建議中肯、對癥下藥是關(guān)鍵。

從形式而言，需要對社區(qū)矯正檢察建議的適用對象、調(diào)查內(nèi)容、制發(fā)格式、審批程序和登記備案等一一規(guī)范。在適用對象方面，避免定位偏頗，導(dǎo)致將社區(qū)矯正對象作為監(jiān)督對象；在調(diào)查內(nèi)容方面，應(yīng)基于法律專業(yè)視角，以司法行政機關(guān)執(zhí)法活動的規(guī)范與否作為監(jiān)督重點；對于常見多發(fā)的和具有嚴重傾向性的類案制發(fā)檢察建議；在制發(fā)格式方面，應(yīng)遵循規(guī)范格式，統(tǒng)一編號登記存檔，并經(jīng)法定程序發(fā)布。

（五）宣傳強化路徑

對社區(qū)矯正及其檢察監(jiān)督加強宣傳，增加社會認知度、被建議單位認同度和公眾支持度，是提升社區(qū)矯正檢察建議剛性的輔助路徑。

首先，建立檢察建議現(xiàn)場宣告送達為主、書面送達為輔的送達制度①《檢察建議工作規(guī)定》第18條規(guī)定：“送達檢察建議書，可以書面送達，也可以現(xiàn)場宣告送達。兩種方式中，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的事項外，現(xiàn)場宣告送達無疑會更加有利于提升檢察建議的剛性?！薄，F(xiàn)場宣告和當(dāng)面釋法說理，不僅可以增加雙方對檢察建議的重視程度，而且可以促進相互交流，共同完成整改目標，實踐證明公開送達的方式取得了不錯的效果②“滿城區(qū)檢察院向區(qū)司法局公開送達社區(qū)矯正工作檢察建議”，關(guān)于對社區(qū)矯正對象檔案管理規(guī)定、外出務(wù)工就業(yè)、幫扶幫教落實情況中存在問題，發(fā)出檢察建議，督促區(qū)司法局履行職責(zé)。此次送達采用公開送達的方式，并邀請人民監(jiān)督員到現(xiàn)場送達，取得良好效果。見《瀟湘晨報》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1680972235425211563&wfr=spider&for=p c. 2020-10-19.。為了確保送達和宣告順利進行，最好在送達之前與被建議單位在問題定性、整改意見、公開方式等方面做好溝通。宣告時，還可邀請第三方人員，如人大代表、政協(xié)委員或人民監(jiān)督員等參加，以提高檢察建議的權(quán)威性。

其次，在社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)和檢察院案件信息公開平臺上發(fā)布典型建議、優(yōu)秀建議或精品建議，通過示范引領(lǐng)促進檢察建議規(guī)范化、公開化、剛性化。針對普遍性、多發(fā)性和類型性違法違規(guī)問題提出的檢察建議進行梳理總結(jié)，由最高人民檢察院發(fā)布典型檢察建議案例選編，對基層檢察機關(guān)起到指導(dǎo)作用。

最后，依托媒體宣傳社區(qū)矯正與檢察監(jiān)督。在大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通時代，利用一切可能的信息傳播手段，尤其是網(wǎng)絡(luò)傳播，發(fā)布有關(guān)社區(qū)矯正檢察建議的新聞、典型案例和優(yōu)秀檢察建議書等，以提高公眾對檢察建議的認識和信任度，讓越來越多的人了解社區(qū)矯正，參與社區(qū)矯正，監(jiān)督社區(qū)矯正，鼓勵被害人和群眾為檢察監(jiān)督提供線索。