全面提升黨內(nèi)法規(guī)制度治理效能的路徑探析①

楊燕

（北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院北京100875）

“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策”，[1]以制度法治之嚴(yán)推進(jìn)政黨治理現(xiàn)代化，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的核心要義和關(guān)鍵所在。在當(dāng)前深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐同國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展深度交融的全新格局下，從立規(guī)、知規(guī)、執(zhí)規(guī)和守規(guī)四個(gè)方面，著力探索系統(tǒng)提升黨內(nèi)法規(guī)制度治理效能的路徑，有利于全面提升法規(guī)制度的法治權(quán)威，夯實(shí)政黨治理現(xiàn)代化發(fā)展的制度基石，為構(gòu)建黨的建設(shè)新的偉大工程和進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)打好基礎(chǔ)、引領(lǐng)方向。

一、立規(guī)要常：確保立規(guī)工作的常態(tài)化科學(xué)化

立規(guī)工作在整個(gè)法規(guī)制度建設(shè)中具有根本引領(lǐng)性和基礎(chǔ)決定性作用。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)部分不合時(shí)宜的法規(guī)文件進(jìn)行大規(guī)模的集中廢止和清理工作，并及時(shí)修改和頒布了一批具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和數(shù)量全面提升，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入全新階段。針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)外不斷出現(xiàn)的新形勢(shì)、新問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，需要進(jìn)一步深化對(duì)法規(guī)制度制定工作實(shí)際的認(rèn)識(shí)，以“?！睘橹c(diǎn)，重在久久為功、與時(shí)俱進(jìn)。健全常態(tài)化科學(xué)化的法規(guī)制定工作機(jī)制可以為持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供積極有效的制度供給。

（一）黨要形成與時(shí)俱進(jìn)開(kāi)展立規(guī)工作的強(qiáng)大動(dòng)力

當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)處于大變革大調(diào)整時(shí)期，黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心，面臨許多復(fù)雜嚴(yán)峻新情況、新問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的緊迫性日益凸顯。因此，要充分激發(fā)促進(jìn)法規(guī)制度推陳出新的原動(dòng)力，增強(qiáng)來(lái)自法規(guī)制定主體的內(nèi)動(dòng)力，構(gòu)建相應(yīng)的外動(dòng)力作用機(jī)制，形成共同推動(dòng)法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)的強(qiáng)大動(dòng)力。

完善法規(guī)效力評(píng)估的常態(tài)化工作機(jī)制，要激發(fā)法規(guī)制定的原動(dòng)力。法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。“任何一部黨內(nèi)法規(guī)制度都需要適應(yīng)黨所處的環(huán)境和任務(wù)的變化而發(fā)生適應(yīng)性變化，否則，黨內(nèi)法規(guī)制度的效力就會(huì)衰減?！盵2]這是法規(guī)建設(shè)的本質(zhì)規(guī)定性所在。因此，黨自身要完善法規(guī)效力評(píng)估的常態(tài)化工作機(jī)制，按照黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度四個(gè)類(lèi)別，以?xún)?nèi)容和程序統(tǒng)一為基本原則開(kāi)展評(píng)估管理，有效糾正紅頭文件“帶病運(yùn)行”的問(wèn)題，避免一些地方黨內(nèi)法規(guī)中的保護(hù)主義傾向，從而起到維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性的作用。在此基礎(chǔ)上，要結(jié)合實(shí)際工作需要和鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善法規(guī)的立、改、釋工作，逐步補(bǔ)齊法規(guī)制度的短板，確保法規(guī)制定和執(zhí)行效果相統(tǒng)一，從源頭上充分釋放黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢(shì)和制度活力，全面提升黨內(nèi)法規(guī)制定工作的質(zhì)量和權(quán)威。

建立主體責(zé)任機(jī)制，要充分激發(fā)法規(guī)制定的內(nèi)生動(dòng)力?！包h內(nèi)法規(guī)制度的完備程度是政黨發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平高低的一個(gè)重要標(biāo)志?！盵3]（P533）推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)，要求各級(jí)法規(guī)制定主體切實(shí)發(fā)揮整體性、聯(lián)結(jié)性效應(yīng)。通過(guò)建立相應(yīng)的法規(guī)制定主體責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)黨的各部門(mén)、各層級(jí)之間的信息互通，進(jìn)而從整體上協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定的局部和全局、靈活性和統(tǒng)一性之間的關(guān)系，為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)提供有利的平臺(tái)和暢通的渠道。法規(guī)制定的主體不僅包括中國(guó)共產(chǎn)黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)、中央軍事委員會(huì)總政治部，還包括各省、自治區(qū)、直轄市黨委。因此，各省、自治區(qū)、直轄市黨委在嚴(yán)格執(zhí)行中央所制定的各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的過(guò)程中，要適當(dāng)?shù)?、及時(shí)地制定合理配套的法規(guī)制度和實(shí)施辦法，做到同中央法規(guī)制度相對(duì)接，同自身工作實(shí)際相適應(yīng)，對(duì)下屬部門(mén)和基層單位起到示范引領(lǐng)作用。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)中央對(duì)下屬部門(mén)和地方的法規(guī)工作指導(dǎo)，切實(shí)幫助其解決在法規(guī)制定過(guò)程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，特別是在部分法規(guī)的試點(diǎn)過(guò)程中，要及時(shí)汲取地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，將其納入到法規(guī)制定過(guò)程中來(lái)。

從法規(guī)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展全局中的定位出發(fā)，要構(gòu)建外部動(dòng)力作用機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)的制定必然要立足于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的實(shí)踐，用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。通過(guò)及時(shí)回應(yīng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開(kāi)展治國(guó)理政實(shí)踐的需要，進(jìn)行黨的建設(shè)實(shí)際效能的檢驗(yàn)，能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)的制定產(chǎn)生積極的反作用。當(dāng)前要緊密?chē)@促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建更為直接、更為積極的外部動(dòng)力作用機(jī)制，進(jìn)一步全面統(tǒng)籌和深化重點(diǎn)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，在強(qiáng)化法規(guī)實(shí)踐約束力的同時(shí)增強(qiáng)黨對(duì)治國(guó)理政全局的統(tǒng)領(lǐng)能力。

（二）各級(jí)法規(guī)制定主體要提升立規(guī)工作的科學(xué)化水平

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障?！盵4]（P388）黨內(nèi)法規(guī)體系作為社會(huì)主義法治體系的一部分，必須在制定過(guò)程中注重同國(guó)家法律相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一，在借鑒有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化水平。

各級(jí)法規(guī)制定主體要注重協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的適用關(guān)系?！包h章等黨規(guī)對(duì)黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章等黨規(guī)，對(duì)自己提出更高要求?！盵4]（P119）在“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的前提下，需要在制定過(guò)程中進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)適用的領(lǐng)域和范圍，進(jìn)一步制定完善立體化、簡(jiǎn)便易行的法規(guī)制度，確保黨內(nèi)法規(guī)立得住、行得通、管得好，具備強(qiáng)大的約束和引導(dǎo)功能。合理估計(jì)黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)，既要防止以黨規(guī)替代國(guó)法，以黨規(guī)抵制國(guó)法，又要防止以國(guó)法替代黨規(guī)，弱化虛置黨規(guī)的行為，適時(shí)適度實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化和適用。

各級(jí)法規(guī)制定主體要積極借鑒國(guó)家法律體系建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制。當(dāng)前在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，要進(jìn)一步健全民主公開(kāi)的審議表決程序和前期調(diào)研工作機(jī)制，確保法規(guī)制定的規(guī)范性和科學(xué)性，重點(diǎn)要維護(hù)和突出黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度中的根本大法地位，發(fā)揮對(duì)其他各項(xiàng)法規(guī)制度制定工作的統(tǒng)領(lǐng)性作用。

二、知規(guī)要深：促進(jìn)法規(guī)宣傳教育真正入腦入心

黨性是中國(guó)共產(chǎn)黨作為“兩個(gè)先鋒隊(duì)”而明顯區(qū)別于其他政黨的特性，是黨在長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革過(guò)程中形成的組織原則、工作作風(fēng)和核心價(jià)值觀的集中體現(xiàn)?！皬谋砻婵磥?lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一種剛性的制度措施，而從更深層次上來(lái)看，是馬克思主義理想信念在中國(guó)共產(chǎn)黨人思想奠定與政治認(rèn)同上的實(shí)現(xiàn)?！盵5]只有堅(jiān)持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，不斷錘煉黨性，促進(jìn)法規(guī)教育不斷向“深”扎根，才能有效避免黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)邊緣化、形式主義的困境，使黨員干部深刻筑牢對(duì)法規(guī)制度的認(rèn)可和信仰之基。

（一）各級(jí)黨組織要以黨章為根本構(gòu)建法規(guī)宣傳教育長(zhǎng)效機(jī)制

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以黨章為根本，是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的鮮明特色。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起，就以馬克思主義為鮮明旗幟，建立黨章以表明自身作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的歷史使命和紀(jì)律準(zhǔn)則。新時(shí)代“不忘初心、牢記使命”等系列主題教育的順利開(kāi)展和突出成效，凸顯了全黨學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、學(xué)習(xí)遵守黨章的重要價(jià)值，進(jìn)一步指明了黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值基點(diǎn)。當(dāng)前，要在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，著力構(gòu)建以黨章為根本的法規(guī)宣傳教育長(zhǎng)效機(jī)制，在規(guī)范有序的黨組織政治生活中，“引導(dǎo)各級(jí)干部自覺(jué)學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章，真正使黨章內(nèi)化于心、外化于行”，[6]（P112）增強(qiáng)黨員對(duì)法規(guī)建設(shè)的認(rèn)同感和責(zé)任感，強(qiáng)化政治意識(shí)，永葆共產(chǎn)黨人的政治本色。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)開(kāi)放的復(fù)雜工程，需要多管齊下、綜合施策。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“我們黨面臨的‘四大考驗(yàn)’、‘四種危險(xiǎn)’是長(zhǎng)期的、尖銳的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的?！盵7]因此從價(jià)值觀念入手，以加強(qiáng)黨性教育為根本來(lái)構(gòu)建和完善法規(guī)宣傳教育的長(zhǎng)效機(jī)制具有重大現(xiàn)實(shí)意義。正如習(xí)近平總書(shū)記指出：“再多再好的法律，必須轉(zhuǎn)化為人們內(nèi)心自覺(jué)才能真正為人們所遵行?！盵8]（P117）這意味著開(kāi)展法規(guī)宣傳教育要克服單一說(shuō)教和制度的單向約束，而要在開(kāi)放式、多場(chǎng)景的日常工作實(shí)踐中強(qiáng)化對(duì)黨員干部的價(jià)值激勵(lì)和制度示范功能，以達(dá)到增強(qiáng)黨員黨性的根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)。

（二）各級(jí)黨組織要以全方位的載體創(chuàng)新保證法規(guī)宣傳教育的效果

當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育，仍以學(xué)習(xí)權(quán)威文本為主，沒(méi)有充分考慮到受眾知識(shí)水平和接受程度不同的因素，對(duì)黨員如何以黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)繩開(kāi)展實(shí)際工作的勸誡功能及示范作用有限。因此，需要全方位創(chuàng)新法規(guī)宣傳載體及其傳導(dǎo)路徑，提高黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的針對(duì)性和有效性。

首先，要?jiǎng)?chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育載體。樹(shù)立分類(lèi)施教、協(xié)同發(fā)力的原則，激活報(bào)刊、廣播、電視等主要黨政信息宣傳教育陣地，發(fā)揮其覆蓋面廣的傳播優(yōu)勢(shì)，同時(shí)注重融合互聯(lián)網(wǎng)、微視頻、微博、微信等新媒體平臺(tái)資源，增強(qiáng)法規(guī)的傳播效率和接受程度，統(tǒng)籌強(qiáng)化法規(guī)宣傳教育的合力。另外，可以運(yùn)用現(xiàn)代虛擬科技和人工智能技術(shù)，深入開(kāi)發(fā)和利用具有不同地方特色的廉政文化資源，如文化館、博物館、廉政警示教育基地、紅色革命圣地等，構(gòu)建全媒體學(xué)習(xí)傳播平臺(tái)，減少實(shí)地學(xué)習(xí)調(diào)研的經(jīng)費(fèi)支出和可能出現(xiàn)的效果失衡問(wèn)題，為黨員和公眾提供更多元、更快捷的學(xué)習(xí)渠道。

其次，要積極深入開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)的文本闡釋和普及工作。法規(guī)文本是最為權(quán)威的宣傳載體，必須要在黨內(nèi)開(kāi)展集中教育活動(dòng)，著力講清楚法規(guī)制定的依據(jù)和意義、主要內(nèi)容、執(zhí)行過(guò)程中的要點(diǎn)等，在黨組織政治生活中，鼓勵(lì)黨員干部開(kāi)展學(xué)習(xí)討論，引導(dǎo)黨員干部深刻領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)的要義，推進(jìn)全黨形成學(xué)習(xí)貫徹法規(guī)的濃厚氛圍。同時(shí)，采取以案釋規(guī)的方法，將現(xiàn)實(shí)違規(guī)案件的處理過(guò)程同黨內(nèi)法規(guī)的文本內(nèi)容進(jìn)行對(duì)照解釋?zhuān)詫?shí)際運(yùn)行效果為切入點(diǎn)開(kāi)展法規(guī)普及工作，能夠增強(qiáng)黨員干部對(duì)黨章黨規(guī)黨紀(jì)的認(rèn)同感和敬畏感。

最后，要推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育在基層落實(shí)、落地?；鶎狱h員干部和人民群眾的聯(lián)系更為直接和緊密，不僅展示黨的形象，也直接影響人民群眾的價(jià)值認(rèn)知。基層黨組織將法規(guī)的宣傳教育落實(shí)到位，方能打通知規(guī)的“最后一公里”。因此在法規(guī)宣傳教育中，必須強(qiáng)化基層黨員干部的責(zé)任定位，要敢于并正確回應(yīng)人民群眾關(guān)注的問(wèn)題，更加有針對(duì)性地開(kāi)展法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳，激發(fā)黨員和人民群眾共同學(xué)習(xí)黨規(guī)、了解黨規(guī)的積極性，增強(qiáng)基層黨組織的內(nèi)生活力和戰(zhàn)斗堡壘作用。

（三）各級(jí)黨組織要使法規(guī)宣傳教育同良好政治文化生態(tài)互生互促

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要激濁揚(yáng)清，堅(jiān)持激濁和揚(yáng)清兩手抓，讓黨內(nèi)正能量充沛，讓歪風(fēng)邪氣無(wú)所遁形，鏟除腐敗這個(gè)最致命的‘污染源’?！盵9]文化的特質(zhì)在于能夠以無(wú)形的觀念深入影響有形的存在。因此，必須強(qiáng)化法規(guī)宣傳教育的文化表征和價(jià)值導(dǎo)向，努力營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治文化生態(tài)。

全面凈化黨內(nèi)政治文化生態(tài)，不僅為黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育提供了良好氛圍，也提供了方法遵循。良好的黨內(nèi)政治文化生態(tài)的形成，同黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育是相輔相成、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面，不僅能夠增強(qiáng)法規(guī)宣傳教育工作的正向疊加效應(yīng)，而且能夠?yàn)樘嵘ㄒ?guī)制度建設(shè)水平提供科學(xué)價(jià)值導(dǎo)向。習(xí)近平總書(shū)記指出：“營(yíng)造良好政治生態(tài)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須作為黨的政治建設(shè)的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性工作，浚其源、涵其林，養(yǎng)正氣、固根本，鍥而不舍，久久為功。”[10]（P209）這就要求全體黨員干部從點(diǎn)滴小事做起，著眼全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，以涵養(yǎng)優(yōu)良的黨內(nèi)風(fēng)氣和黨的作風(fēng)為根本，協(xié)同推進(jìn)法規(guī)制度宣傳教育，為黨和國(guó)家事業(yè)健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)奠定強(qiáng)大政治保障。

凈化黨內(nèi)政治文化生態(tài)，有賴(lài)于各級(jí)黨員干部的自覺(jué)和自為。黨員干部要深刻認(rèn)識(shí)到自身和集體利益的根本一致性，明確自身職責(zé)，強(qiáng)化自我革命意識(shí)，深入做好、做細(xì)、做實(shí)法規(guī)學(xué)習(xí)和宣傳教育工作，種好“責(zé)任田”，做好“護(hù)林員”。通過(guò)從自身做起，摒棄和杜絕不合理的、消極的政治文化影響，大力弘揚(yáng)踐行忠誠(chéng)老實(shí)、公道正派、實(shí)事求是、清正廉潔的為政價(jià)值觀，培育積極健康、改革奮進(jìn)的新時(shí)代政治文化，為黨員干部謀事創(chuàng)業(yè)和黨的肌體始終保持健康活力提供了最為有利的環(huán)境條件。

三、執(zhí)規(guī)要實(shí)：著力提升法規(guī)執(zhí)行效力和制度化水平

習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)制度的生命力在于執(zhí)行：“現(xiàn)有的制度都沒(méi)有執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也會(huì)白搭。所以一分部署還要九分落實(shí)。制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面。”[11]（P81）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也是如此，“依規(guī)治黨，首先是把紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行起來(lái)”。[11]（P60）因此，必須從“實(shí)”處著手，使法規(guī)制度在具體執(zhí)行過(guò)程中得到有序有效的落實(shí)，切實(shí)強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行效力和治理效能。

（一）黨要全面提升法規(guī)執(zhí)行的制度化水平

習(xí)近平總書(shū)記指出：“有了好的制度如果不落實(shí)，只是寫(xiě)在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)成為稻草人、紙老虎。要強(qiáng)化制度執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保出臺(tái)一個(gè)就執(zhí)行落實(shí)好一個(gè)?！盵11]（P82）因此，必須在嚴(yán)格執(zhí)行中彰顯黨內(nèi)法規(guī)的制度效力，確保法規(guī)扎實(shí)落地。

在完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的制度建設(shè)層面上，要樹(shù)立黨內(nèi)法治和法規(guī)動(dòng)態(tài)運(yùn)行理念，根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)涉及領(lǐng)域的不同，以及法規(guī)存在較大自由執(zhí)行空間的實(shí)際情況，加快推進(jìn)已有法規(guī)的制度配套工作，強(qiáng)化法規(guī)的可操作性。在成熟和必要的情況下出臺(tái)相關(guān)程序性和保障性法規(guī)，不斷完善相應(yīng)的法規(guī)實(shí)施辦法和細(xì)則，實(shí)現(xiàn)形式適用性和內(nèi)容科學(xué)性的統(tǒng)一，減少執(zhí)行中可能存在的制度缺失和折扣空間的問(wèn)題，全面提升政黨治理的法治化水平。

在嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)的制度保障層面上，要從“不敢不執(zhí)行”“不能不執(zhí)行”“不想不執(zhí)行”三個(gè)層面逐層完善法規(guī)執(zhí)行的制度機(jī)制，強(qiáng)化結(jié)果懲戒、過(guò)程監(jiān)督和價(jià)值導(dǎo)向的三重保障?！安桓也粓?zhí)行”，就要嚴(yán)肅執(zhí)行懲罰制度機(jī)制，在明確黨委主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，加大對(duì)法規(guī)執(zhí)行不力的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的懲戒力度；“不能不執(zhí)行”，就要強(qiáng)化常態(tài)化的監(jiān)督制度機(jī)制，進(jìn)一步突出紀(jì)委監(jiān)督權(quán)責(zé)，做到全方位地覆蓋部門(mén)日常工作，并達(dá)到“治病救人、懲前毖后”的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效果；“不想不執(zhí)行”，就要建立和強(qiáng)化關(guān)于法規(guī)執(zhí)行的價(jià)值導(dǎo)向機(jī)制，強(qiáng)化其立身之本、謀事之基的價(jià)值功用，促進(jìn)黨員在日用而不覺(jué)中成為黨內(nèi)法規(guī)積極的執(zhí)行者和遵從者。

（二）各級(jí)黨組織要抓住關(guān)鍵少數(shù)強(qiáng)化法規(guī)執(zhí)行的雙重效力

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要突出領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵，教育引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部立正身、講原則、守紀(jì)律、拒腐蝕，形成一級(jí)帶一級(jí)、一級(jí)抓一級(jí)的示范效應(yīng)，積極營(yíng)造風(fēng)清氣正的從政環(huán)境?！盵11]（P103）中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行層級(jí)式垂直管理，因此保障黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，鞏固落實(shí)黨中央管黨治黨的戰(zhàn)略決策，必須牢牢抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“牛鼻子”。

一方面，要著力發(fā)揮黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)示范功能，增強(qiáng)正向引導(dǎo)效應(yīng)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“從嚴(yán)管理的要求能不能落到實(shí)處，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭非常重要?！盵12]（P351）領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部能夠起到帶動(dòng)各部門(mén)和整個(gè)黨組織積極遵守踐行法規(guī)的作用，并在整個(gè)過(guò)程中起到重要示范效應(yīng)。當(dāng)前要在以領(lǐng)導(dǎo)干部為榜樣的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化集體實(shí)踐，深入開(kāi)展部門(mén)和黨組織內(nèi)部的互動(dòng)學(xué)習(xí)交流，并圍繞部門(mén)日常工作不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的正向示范引領(lǐng)力，切實(shí)提升全體黨員嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的意識(shí)和本領(lǐng)。另一方面，要建立健全對(duì)“一把手”的監(jiān)督懲戒機(jī)制，發(fā)揮有效的警示作用。“一步實(shí)際運(yùn)動(dòng)比一打綱領(lǐng)更重要?！盵13]（P6）通過(guò)健全對(duì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)不力的監(jiān)督懲戒機(jī)制，能夠有效防止部分個(gè)人的特權(quán)主義行為導(dǎo)致的“破窗效應(yīng)”，進(jìn)而大幅降低黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的現(xiàn)象。各級(jí)紀(jì)委要通過(guò)完善審查監(jiān)督制度機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部虛置法規(guī)、投機(jī)敷衍行為的辨別能力和懲戒力度，根除任何僥幸心理和潛在隱患，著力為法規(guī)的有效執(zhí)行創(chuàng)造良好條件，強(qiáng)化法規(guī)的權(quán)威地位。

（三）優(yōu)化黨組織內(nèi)部法規(guī)工作人才隊(duì)伍建設(shè)

在健全完善法規(guī)執(zhí)行制度機(jī)制的同時(shí)，要深刻認(rèn)識(shí)人這一主體所起到的終端性、關(guān)鍵性作用。因此，必須從人這一主體入手，優(yōu)化法規(guī)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)黨對(duì)法規(guī)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和整體治理效能。

首先，要健全各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)。針對(duì)部分地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)不健全、人員缺失的情況，需要根據(jù)地方實(shí)際，整合機(jī)構(gòu)職能，獨(dú)立設(shè)置法規(guī)辦公室，保證法規(guī)工作隊(duì)伍和人員結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定。建立調(diào)研活動(dòng)基金保障機(jī)制，納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，為黨內(nèi)法規(guī)工作的正常開(kāi)展提供支持，充分發(fā)揮各級(jí)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局中的重要保障作用。其次，要配備高層次的法規(guī)工作人才力量。當(dāng)前部分基層黨組織機(jī)關(guān)中存在法規(guī)工作人員定編不足、素質(zhì)能力不高或者工作兼項(xiàng)過(guò)多等問(wèn)題，需要從人員數(shù)量和人才培養(yǎng)兩方面著手，推動(dòng)法規(guī)工作的規(guī)?；?、高質(zhì)量發(fā)展。要在中央各部門(mén)和地方高校、黨校、社科院等研究機(jī)構(gòu)成立黨內(nèi)法規(guī)研究基地，著力吸收和培養(yǎng)一批高素質(zhì)的從事法規(guī)建設(shè)實(shí)踐和科學(xué)研究的專(zhuān)門(mén)人才，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)提供高層次的后備人才力量。最后，要健全法規(guī)執(zhí)行情況的個(gè)人考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制。在監(jiān)督考核工作中，要從黨委（黨組）主體責(zé)任、書(shū)記第一責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督責(zé)任入手，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行落實(shí)的具體情況納入組織績(jī)效考核和人員選拔任用的評(píng)估要素中。在此基礎(chǔ)上，由同級(jí)黨委進(jìn)行指導(dǎo)和考評(píng)工作，同級(jí)紀(jì)委實(shí)行日常監(jiān)督，上級(jí)黨委和紀(jì)委定期聽(tīng)取報(bào)告、實(shí)地巡視調(diào)研和監(jiān)督檢查，在考核評(píng)估的同時(shí)及時(shí)作出獎(jiǎng)懲，嚴(yán)格要求相關(guān)工作人員和工作部門(mén)及時(shí)整改，形成抓好法規(guī)工作的制度驅(qū)動(dòng)力。

四、守規(guī)要嚴(yán)：全面筑牢法規(guī)監(jiān)督的堅(jiān)實(shí)制度保障

“缺乏監(jiān)督的制度建設(shè)是沒(méi)有生命力的。健全的監(jiān)督制度是制度得到切實(shí)執(zhí)行的根本保障?！盵14]（P99）作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的最后一道防線，需要突出“嚴(yán)”這一關(guān)鍵要素，通過(guò)進(jìn)一步統(tǒng)籌完善以自我監(jiān)督為核心的制度機(jī)制，鞏固并加強(qiáng)監(jiān)督制度的有效震懾作用，持續(xù)增強(qiáng)守規(guī)的法治約束力。

（一）各級(jí)黨組織要健全法規(guī)監(jiān)督工作體系及問(wèn)責(zé)機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行自我革命的重要手段，因此，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的實(shí)際效力不僅取決于監(jiān)督主體是否獨(dú)立、監(jiān)督機(jī)制是否健全，更深層次上取決于各級(jí)黨組織進(jìn)行自身監(jiān)督的有效性以及問(wèn)責(zé)的科學(xué)性。

一方面，要進(jìn)一步完善法規(guī)監(jiān)督工作體系，全面強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督。在完善基層黨內(nèi)監(jiān)督方面，要明確各基層黨組織所承擔(dān)的管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，防止基層出現(xiàn)法規(guī)監(jiān)督弱化和脫離群眾的現(xiàn)象。在黨內(nèi)民主監(jiān)督方面，要健全黨員民主評(píng)議制度，嚴(yán)格落實(shí)黨員權(quán)利保障制度，充分釋放黨內(nèi)監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)。在黨外監(jiān)督方面，要以規(guī)范群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的制度建設(shè)為重點(diǎn)，疏通完善黨內(nèi)和黨外的監(jiān)督舉報(bào)信息互通互聯(lián)機(jī)制，要及時(shí)對(duì)黨內(nèi)存在的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象查證處理，定期進(jìn)行黨內(nèi)通報(bào)和整改總結(jié)，充分發(fā)揮黨內(nèi)外監(jiān)督合力。另一方面，健全黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)問(wèn)責(zé)機(jī)制。要以構(gòu)建統(tǒng)籌法規(guī)工作的結(jié)果與過(guò)程，具備綜合性和專(zhuān)門(mén)性、日常和專(zhuān)項(xiàng)相結(jié)合的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的科學(xué)性。落實(shí)違規(guī)案件“一案雙查”的措施辦法，防止問(wèn)責(zé)機(jī)制的片面化、機(jī)械化，甚至演變成為上級(jí)對(duì)下級(jí)施壓的工具的現(xiàn)象。同時(shí)要向不擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任者“亮劍”，構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膲簩?shí)和倒逼機(jī)制，使全黨認(rèn)識(shí)到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究，推動(dòng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作常態(tài)化，打造黨要管黨的堅(jiān)實(shí)堡壘和內(nèi)部防線。

（二）黨要有序完善法規(guī)監(jiān)督主體保障機(jī)制

毛澤東曾指出：“因?yàn)槲覀兪菫槿嗣穹?wù)的，所以，我們?nèi)绻腥秉c(diǎn)，就不怕別人批評(píng)指出。不管是什么人，誰(shuí)向我們指出都行?！盵15]（P1004）當(dāng)前在管黨治黨進(jìn)程中，必須強(qiáng)化自我革命意識(shí)，進(jìn)一步有序地健全法規(guī)監(jiān)督主體保障機(jī)制，凸顯黨鮮明的人民底色。

在群眾監(jiān)督方面，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，要更加注重規(guī)范群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，以法規(guī)制度充分賦予和保障人民群眾監(jiān)督權(quán)。通過(guò)制定信訪舉報(bào)的分類(lèi)處理制度機(jī)制，確保其起到疏通整合民意、監(jiān)督改進(jìn)自身工作的作用；通過(guò)完善和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)輿論監(jiān)督平臺(tái)管理工作機(jī)制，及時(shí)對(duì)人民群眾反映的問(wèn)題開(kāi)展實(shí)際調(diào)查，并積極予以合情合理合法的回應(yīng)，降低群眾監(jiān)督成本，提升人民群眾滿(mǎn)意度。當(dāng)前，開(kāi)展法規(guī)監(jiān)督工作同樣要沉下來(lái)傾聽(tīng)和回應(yīng)群眾呼聲，不走過(guò)場(chǎng)、看表面，在為人民群眾解難題、解心結(jié)的過(guò)程中把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)落到實(shí)處。

在紀(jì)委監(jiān)督方面，既要賦予其強(qiáng)有力的監(jiān)督武器，又要確保其始終用權(quán)為公、執(zhí)器為公。當(dāng)前監(jiān)督工作進(jìn)入常態(tài)化階段，要重點(diǎn)統(tǒng)籌紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督、回訪監(jiān)督等形式的適用，完善紀(jì)委監(jiān)督工作機(jī)制，發(fā)揮其在貫通黨內(nèi)外監(jiān)督方面的整合銜接功能，提升紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的獨(dú)立性和工作效率。要更加注重完善對(duì)紀(jì)委監(jiān)察人員的政治水平和執(zhí)紀(jì)能力的考核機(jī)制，使紀(jì)委不僅能夠及時(shí)調(diào)查解決違規(guī)問(wèn)題，還具備發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并防患于未然的能力，形成一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍。

（三）黨要持續(xù)提升法規(guī)監(jiān)督制度的法治化水平

推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，進(jìn)一步取得反腐敗的決定性勝利，必然要求持續(xù)強(qiáng)化法規(guī)監(jiān)督的約束力，發(fā)揮監(jiān)督制度對(duì)法規(guī)建設(shè)的根本保障作用，整合強(qiáng)化監(jiān)督的法治力量。

要在正視問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善法規(guī)監(jiān)督制度?！胺锤暮诵氖侵萍s和監(jiān)督權(quán)力?！盵16]（P124）當(dāng)前在持續(xù)深入反腐的進(jìn)程中，要堅(jiān)定立場(chǎng)，敢于正視問(wèn)題，不掩蓋、不遮蔽；尤其是對(duì)案件背后的利益依附關(guān)系和權(quán)力錯(cuò)位、失位等現(xiàn)象進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，進(jìn)而深化在腐敗問(wèn)題多發(fā)和易發(fā)領(lǐng)域的制度改革和風(fēng)氣糾正，科學(xué)合理地配置權(quán)力，簡(jiǎn)化、優(yōu)化管理體制和制度設(shè)置，填補(bǔ)監(jiān)督存在的漏洞，從根源上制止黨內(nèi)和社會(huì)上存在的不良風(fēng)氣，及時(shí)堵塞權(quán)力尋租和經(jīng)濟(jì)腐敗的空間，起到有效發(fā)揮監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)法規(guī)制度建設(shè)的重要反饋和引導(dǎo)功能。

要提升法規(guī)監(jiān)督制度的法治化水平。針對(duì)違規(guī)違紀(jì)可能出現(xiàn)的一些新形式、新變種，要從國(guó)家和政黨層面全面統(tǒng)籌完善懲治和預(yù)防腐敗的制度，穩(wěn)步有序地推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法和國(guó)家監(jiān)察法的執(zhí)行落實(shí)，提升法規(guī)監(jiān)督制度的法治化水平。探索建立法規(guī)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，協(xié)同人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督等不斷優(yōu)化自身工作內(nèi)容和制度機(jī)制，不斷為實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的法治約束、推進(jìn)黨的善治提供堅(jiān)實(shí)保障。

結(jié)語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅是有力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵手段和根本保障，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)要求和核心要素。全面提升黨內(nèi)法規(guī)制度治理效能，要統(tǒng)籌管黨治黨和黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的雙重實(shí)踐，從立規(guī)要常、知規(guī)要深、執(zhí)規(guī)要實(shí)、守規(guī)要嚴(yán)四個(gè)方面，把握不同的著力點(diǎn)、針對(duì)具體的矛盾問(wèn)題，形成管黨治黨的系統(tǒng)合力，全面提升黨自身的法治化治理水平，充分發(fā)揮黨在治國(guó)理政全局中的統(tǒng)領(lǐng)性地位和作用。