建黨百年來黨內監(jiān)督的發(fā)展歷程及啟示

盧 瑾，林 鑫

（上海公安學院，上海 200137）

孟德斯鳩在《論法的精神》中提出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！雹賲⒁娒系滤锅F：《論法的精神：上》，北京：商務印書館，1959年，第145頁。權力是一種稀缺資源，也蘊含著一定的影響力與強制力，這就意味著它極易膨脹，因此權力享有者一定要受到相應的約束和監(jiān)督。有效的黨內監(jiān)督則是防止公權力享有者“從社會的公仆變?yōu)樯鐣闹魅恕雹趨⒁姟恶R克思恩格斯選集（第3卷）》，北京：人民出版社，2012年，第54頁。的必然要求。建黨百年來，中國共產黨黨內監(jiān)督也隨著黨情、國情、世情的變化而不斷向前發(fā)展。

一、建黨百年黨內監(jiān)督的歷史回顧

中國共產黨的百年征程，是一部我們黨在團結帶領廣大人民群眾走向復興的同時，不斷革新黨內監(jiān)督的歷史。黨內監(jiān)督歷史大致可以分成四個時期。

（一）新民主主義革命時期：黨內監(jiān)督的萌芽探索

中國共產黨創(chuàng)立之初就將黨內監(jiān)督作為一項重要任務。中共一大通過的黨綱明確了黨內監(jiān)督的相關內容和適用的嚴格性，黨內監(jiān)督的權力是由各級執(zhí)行委員會直接行使。黨綱還體現(xiàn)了黨的根本組織原則和領導原則，全面規(guī)定了黨的代表大會制度、黨內選舉制度、集體領導制度以及黨員候補期制度等。①參見楊濤：《民主革命時期中共黨內監(jiān)督的歷史沿革及其特點》，載《中共黨史研究》2006年第6期。建黨初期中國共產黨生存環(huán)境非常艱苦，黨風較為清正，但也有少數(shù)“投機腐敗分子”混入革命隊伍，1927年中央監(jiān)察委員會的設立，為反腐敗斗爭提供了體制上的依托。此外，我們黨在新生政權中注重廉潔政府建設、依法查處貪官污吏，發(fā)揮人民群眾監(jiān)督檢舉作用等，為后一階段的反腐斗爭積累了經驗。雖然此時黨內監(jiān)督制度尚未健全完善，但隨著中國革命的斗爭深入推進，黨內監(jiān)督工作也在逐步探索之中。

（二）社會主義革命和建設時期：黨內監(jiān)督的曲折發(fā)展

自新中國成立起，黨內監(jiān)督進入了嶄新的發(fā)展階段。中國共產黨在領導人民開展社會主義革命的同時，堅持從嚴治黨，持續(xù)推進黨的建設，其中包括黨的紀律與作風建設，從內容上大力抓好黨內監(jiān)督。自1950年后，黨中央處決了一些貪官污吏，凈化了黨風政風社風。1956年，鄧小平提出把民主監(jiān)督納入黨內監(jiān)督體系。在紀律作風方面，黨將領導班子作為廉政建設重心，促進各級紀檢委互相協(xié)作、互相配合。新中國成立初期，我們黨堅持民主集中制的原則，從人民利益出發(fā)，實打實地把“民主”落實到位。然而，受左傾思想嚴重侵擾，特別是“文化大革命”時期，由于監(jiān)委、巡視監(jiān)督等相關制度被廢除，黨內監(jiān)督體系一度臨近崩潰。但全黨上下頑強不屈，再次探索改進黨內監(jiān)督制度，矢志不渝地向“嚴而全”的監(jiān)督體系的模式邁進。

（三）改革開放以來：黨內監(jiān)督的全面建設

十一屆三中全會開啟改革開放之后，伴隨著經濟的迅速發(fā)展，相應的腐敗現(xiàn)象也開始產生，黨內監(jiān)督體系立足市場經濟，通過制定一系列有效的方針措施，朝著“全面化”方向發(fā)展。這一時期我們黨狠抓制度建設，把工作重點放在黨內法規(guī)制度體系的完善上。1978年，黨選舉產生了新的中共中央紀律檢查委員會，1982年黨章提出“紀律檢查機關的雙重領導體制”，改進原來的領導模式，將紀律檢查機關的雙重領導納入黨章，鞏固了黨內紀律檢查機關的執(zhí)行體制，優(yōu)化巡視小組制度，實事求是地對黨內上上下下潛在的問題進行整頓。1986年，國家恢復并確立行政監(jiān)察體制，②根據(jù)第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《關于設立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》。1993年，紀檢與監(jiān)察機關合署辦公。黨的十七大提出加強反腐倡廉建設。

（四）中國共產黨十八大以來：黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略重塑

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，我們黨攻堅克難、勵精圖治，經濟社會發(fā)展方方面面取得了巨大成就。黨中央拿出自我革命的勇氣全面從嚴治黨，黨內監(jiān)督進入到戰(zhàn)略重塑階段，不斷地創(chuàng)新改造，凸顯黨的自我革命優(yōu)勢。在監(jiān)督理念、監(jiān)督對象、監(jiān)督思路、監(jiān)督體系、監(jiān)督制度等方面都呈現(xiàn)一些新特點。習近平同志指出：“強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監(jiān)督?！苯陙?，黨繼續(xù)完善黨內法規(guī)，加強各級法規(guī)的可操作性。建立健全黨內各級機關人員的倒查追責機制，讓“紅紅臉，出出汗”成為監(jiān)督常態(tài)。這一時期，黨內監(jiān)督涉及領域廣、查處問題多、行動密度大、問責力度強，成效顯著。

二、黨內監(jiān)督的核心要義

通過黨內監(jiān)督，不斷進行自我革命，是中國共產黨永葆隊伍先進性、純潔性的有力武器。自中國共產黨成立之日起，根據(jù)黨內外形勢的不同和角色轉型的需要，黨內監(jiān)督呈現(xiàn)出不同的特點，在這個過程中，黨內監(jiān)督有著貫穿始終的不變的核心要素：政黨凈化、治理腐敗、黨規(guī)黨紀、民主集中制。

（一）政黨凈化：黨內監(jiān)督的基本功能

黨內監(jiān)督是實現(xiàn)政黨凈化這一基本功能的重要途徑。不論是馬克思主義政黨，還是世界其他各類政黨，都注重隊伍凈化，這是政黨保持持久生命力的一條基本規(guī)律。中國共產黨黨員個人意志的分散性和執(zhí)政黨的整體意志的統(tǒng)一性之間存在天然的矛盾①參見楊云成：《黨內監(jiān)督的政黨凈化功能：階段性特征、凈化邊界與生成邏輯》，載《新視野·新時代黨建理論與實踐創(chuàng)新》2020年第3期。，正是這對貫穿始終的矛盾決定了政黨凈化始終是黨內監(jiān)督的一項基本功能，是推動黨內監(jiān)督不斷向前發(fā)展的基本動力。黨內監(jiān)督的基本功能在于政黨凈化，黨通過監(jiān)督，及時發(fā)揮自我保護、糾錯糾偏、保障完善、自我革新的作用，確保政黨決策環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)等有序運轉，從而達到預防腐敗、維護黨內團結統(tǒng)一的目的，黨內監(jiān)督是政黨治理的“免疫系統(tǒng)”。隨著黨內外形勢的變化，中國共產黨黨內監(jiān)督的政黨凈化功能呈現(xiàn)不同的特點：新民主主義革命時期，黨尚未在全國執(zhí)政，著重解決清除叛變分子、異己分子，加強保密工作，防止部分黨員干部因理想信念動搖而背叛革命。社會主義革命和建設時期，黨內監(jiān)督的政黨凈化體現(xiàn)在入黨程序更為嚴格，設置黨員一年預備期制（原來為六個月的候補期）與入黨介紹人制度，設定八項條件提高黨員標準，處置不合格的黨員，清除貪污腐敗分子。黨的十三大報告指出，“對于那些敗壞黨和人民事業(yè)的腐敗分子，必須采取堅決清除的方針”。②參見《十三大以來重要文獻選編（上）》，北京：人民出版社，1991年，第53頁。黨的十八大以來，政黨凈化則具有更加鮮明的自我革命特點，這是我黨最大的優(yōu)勢。③參見《習近平關于“不忘初心，牢記使命”重要論述選編》，北京：黨建讀物出版社，中央文獻出版社，2019年，第281頁。我黨以零容忍的態(tài)度、全過程的監(jiān)督來強化反腐。

（二）治理腐?。狐h內監(jiān)督的重要內容

治國必先治黨，治黨務必從嚴，正風肅紀反腐一刻不能松懈，才能永葆黨的先進性和純潔性。中國共產黨因其根本性質和宗旨，天生就與腐敗水火不容。然而權力具有天然的擴張性、腐蝕性，只有對公職人員進行有效監(jiān)督和制約，方可保證權力的公共性。④參見董世明：《馬克思的干部監(jiān)督思想及其當代價值》，載《江漢論壇》2020年第5期。中國共產黨自成立伊始就關注到此，清醒地認識到腐敗的嚴重危害性，也特別注重對權力的監(jiān)督，始終將反腐敗作為長抓不懈的重大政治任務。新民主主義革命時期，中國共產黨斗爭環(huán)境艱苦，絕大多數(shù)黨員廉潔忠誠，但也不乏極少數(shù)投機腐敗分子混入黨的隊伍，1926年中國共產黨以第一份反腐文件——《堅決清理貪污腐化分子》通告發(fā)布拉開了反腐敗斗爭的序幕。社會主義革命和建設時期，中國共產黨為鞏固人民政權，繼續(xù)加大拒腐防變的力度，依法處死大貪污犯張子善和劉青山，使政黨得到不斷凈化。改革開放以來，特別是社會主義市場經濟實施，“唯利是圖”等多元價值觀與腐朽思潮滋生蔓延，反腐敗工作面臨新的挑戰(zhàn)。這一時期，黨成立中共中央紀律檢查委員會，恢復確立行政監(jiān)察體制，中央紀委與監(jiān)察部合署辦公①據(jù)不完全統(tǒng)計，合署辦公后僅半年時間內，全國查處的縣處級以上干部比1992年同期增長6.8倍，廳局級干部增長11倍。，反腐倡廉工作成為黨的建設的重要組成部分。黨的十八大以來，黨加強反腐敗的頂層設計，設立國家監(jiān)察委員會，出臺“八項規(guī)定”，糾“四風”樹新風，黨的十九屆四中全會還構建了一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，豐富了黨和國家監(jiān)督體系內涵。

需要注意的是，黨內監(jiān)督并不完全等同于黨內反腐倡廉，不能將黨內監(jiān)督的職責僅僅限定為拒腐防變。由于黨內政治生活不斷發(fā)展變化，近期出現(xiàn)“四個不純”、“七個有之”、黨的領導弱化、全面從嚴治黨不力等問題，黨內監(jiān)督已不僅僅著眼于“打老虎”“拍蒼蠅”，還著眼于全面從嚴治黨新形勢新要求，持續(xù)不斷地加強黨的領導。

（三）黨規(guī)黨紀：黨內監(jiān)督的標準依據(jù)

中國共產黨百年黨內監(jiān)督史，就是一部中國共產黨黨內監(jiān)督法規(guī)制度建設史。作為紀律嚴明的馬克思主義政黨，黨歷來注重黨內監(jiān)督法規(guī)制度建設，依規(guī)管黨治黨，這是鍛造強有力政黨的關鍵。建黨百年來，我國的黨內法規(guī)體系經歷了大致六個時期②參見馮志峰、張明龍：《中國共產黨百年黨內法規(guī)制度體系建設——以涉及黨內監(jiān)督的黨內法規(guī)與規(guī)范性文件為研究樣本》，載《中國井岡山干部學院學報》2020年第6期。，每個時期都有其建設重點，從最初的新民主主義革命的萌芽形成階段——制定《中國共產黨綱領》等黨內早期文件并初步建立黨內監(jiān)督制度及其機構，到社會主義革命和建設時期的曲折發(fā)展，改革開放以后的恢復發(fā)展創(chuàng)新，再到黨的十八大以來的重塑構建，我國的黨內法規(guī)制度建設呈現(xiàn)出科學化、體系化的特征。黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨通過健全黨內監(jiān)督法規(guī)，建立黨內監(jiān)督制度體系，以黨內監(jiān)督法治化推動黨的自身建設，以全面從嚴治黨帶動全面依法治國。

（四）民主集中制：黨內監(jiān)督關鍵抓手

古人云：“外疾之害，輕于秋毫，人知避之；內疾之害，重于泰山，而莫之避。”馬克思主義內外因辯證關系原理指出，內在因素才是決定事物發(fā)展變化的根本，外因的作用必須通過內因方可顯現(xiàn)。對于中國共產黨而言，外部監(jiān)督固然重要，但更為根本且重要的是如何強化內部監(jiān)督，因為內部監(jiān)督才是基本、是第一位的。民主集中制是強化內部監(jiān)督的重要方式，是黨的領導制度與根本組織制度，是黨內各項具體制度的源泉。在共產國際的指導下，我們黨成立之初就實行民主集中制，之后不斷發(fā)展成熟完善，民主集中制從黨的“指導原則”不斷演化為 “組織原則”“組織機構”“組織機構和組織制度”“組織原則”“組織制度”③從黨的歷史文獻看，首次出現(xiàn)“民主集中制”這一提法的是五屆中央政治局通過的黨章，當時將它作為“指導原則”，六大黨章改為“組織原則”，七大黨章改為“組織機構”，八大黨章改為“組織機構和組織制度”，九大黨章、十大黨章改為“組織原則”，十一大黨章又改為“組織制度”，并沿用至今。。新中國成立之初，黨內踐行的民主監(jiān)督就強調黨內不允許有凌駕于黨章之上的特權，黨的十一屆三中全會的召開則是民主集中制的成功實踐。新時代發(fā)展和推進黨內民主和黨內監(jiān)督，依然要繼續(xù)以民主集中制為核心。歷史和實踐證明：什么時候民主集中制堅持得好，黨內監(jiān)督就有力量、卓有成效，黨內風清氣正、蓬勃向前，一派生機活力；什么時候民主集中制堅持得不好，黨內監(jiān)督就會軟弱無力，收效甚微，黨內政治生態(tài)渾濁，嚴重影響黨的事業(yè)和國家命運。從歷史上看，中國共產黨有著強大的糾錯能力，而糾錯能力的發(fā)揮靠的就是民主集中制作保障。

三、黨內監(jiān)督的經驗啟示

（一）加強政治建設，增強監(jiān)督意識

黨內監(jiān)督的根本是鞏固并加強黨的領導。辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨的建設。黨的政治建設是黨的建設之根本。十九大重新確立了黨的建設總要求，并對政治建設給予了高度重視，它是黨的建設的統(tǒng)領與核心，是“靈魂”與“根基”。2016年《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》第一條即點明“堅持黨的領導”①參見《〈關于新形勢下黨內正字生活的若干準則〉〈中國共產黨黨內監(jiān)督條例〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2016年，第44頁。，并將政治建設放在首位。它吸收借鑒了歷史上管黨治黨的豐富經驗，成為新時代推動全面從嚴治黨的內在要求。政治建設，它并不是一個抽象空泛的概念，而是有著實實在在的要求，體現(xiàn)在政治立場、方向、原則、道路、紀律、規(guī)矩、能力、文化等各個方面。②參見《新時代深入推進黨的建設新的偉大工程》系列專題，求是網，訪問日期：2021年5月29日。加強政治建設，就是要教育引導廣大黨員干部增強“四個意識”，做到“兩個維護”。在加強黨的領導和把牢政治方向的同時，廣大黨員要正確認識黨內監(jiān)督的深刻意義，增強監(jiān)督意識，時刻對照黨章黨規(guī)，既監(jiān)督他人，又主動接受他人監(jiān)督。只有打破長期以來的“老好人”等錯誤觀念，樹立正確的思想觀念，增強自身責任感和使命感，才能加速將黨內監(jiān)督落到實處，鞏固黨的領導和強化黨的長期執(zhí)政能力。

（二）抓好三類對象：“關鍵少數(shù)”“絕大多數(shù)”與紀檢干部

馬克思主義關于整體和部分的辯證關系啟示我們，領導干部“關鍵少數(shù)”雖然在數(shù)量上只是一小部分，但居于主要地位，影響廣泛、作用較大，在整體黨員干部隊伍中具有帶動示范作用。從黨員干部違紀違法情況看，大量的違紀違法案件是發(fā)生在領導干部擔任重要職位期間，黨員干部權力越大，“圍獵”者越多，誘惑越大，領導干部一旦理想信念動搖，就給違紀違法提供了滋生的溫床，不少身兼重任的領導干部因此從“好干部”淪為“階下囚”?！邦I導干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監(jiān)督?！雹蹍⒁姟读暯疥P于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第211頁。2016年新修訂的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》中被列為重點監(jiān)督對象的是“黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”。習近平法治思想中的“十一個堅持”同樣也提到“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’”。

除了領導干部“關鍵少數(shù)”之外，還要關注到占絕大多數(shù)的廣大黨員和干部。黨的十八大以來，全面從嚴治黨秉承著“兩點論”與“重點論”相結合的思路，黨內監(jiān)督實現(xiàn)“四個全覆蓋”的監(jiān)督新格局，黨內監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的執(zhí)行使得黨內監(jiān)督實現(xiàn)了全覆蓋、零容忍。要實現(xiàn)抓“關鍵少數(shù)”與管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，只有管住“絕大多數(shù)”才能使全面從嚴治黨保持良好的氛圍和環(huán)境。①參見《十九大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2019年，第189頁。

紀檢干部則是一類特別的主體，他們所享有的紀檢監(jiān)督權僅低于黨委領導權，高于其他權力，獨立運作其權力時有趨于“坐大”或“獨大”的危險傾向。②參見鄭超華：《新時代黨內監(jiān)督的邏輯理路、運行狀況與效能提升》，載《求是》2020年第5期。紀檢干部本身的工作職責定位為公平公正地實行監(jiān)督，一旦紀檢機關出現(xiàn)“燈下黑”，必將嚴重影響黨的形象。為此，黨中央與中紀委尤其關注對紀檢機關的監(jiān)督③例如開展“清卡”活動、設置紀檢干部監(jiān)督室、列入被巡視的對象、精簡議事協(xié)調機構、制定《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等制度。，讓執(zhí)紀者先守紀、律人者先律己真正得到落實。

（三）形成以黨內監(jiān)督為主導的大監(jiān)督合力

系統(tǒng)論表明，在一個相互關聯(lián)的要素構成的整體之中，整體大于部分之和。這一非加和性原則也同樣適用于黨內監(jiān)督體系以及監(jiān)督合力格局等。習近平同志指出，黨內監(jiān)督如果不與國家機關監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結合起來，就不能形成監(jiān)督合力。④參見《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第217頁。如果不形成監(jiān)督合力，監(jiān)督的分散性會使監(jiān)督效果受到影響。因此，根據(jù)系統(tǒng)論觀點做好黨內監(jiān)督需做到：一是要加強黨內監(jiān)督各個要素之間的統(tǒng)一協(xié)調。黨內監(jiān)督各個主體都要依規(guī)履行好自己的職責，用好手中的監(jiān)督權力，在講“四個意識”的前提下，依據(jù)《中國共產黨問責條例》強化問責，堅持和鞏固好黨內監(jiān)督體制。二是要形成黨內外協(xié)調監(jiān)督的合力格局，發(fā)揮國家監(jiān)察的有力作用，促進各類監(jiān)督職能的深度融合。紀委和監(jiān)委因在領導體制、功能定位、主要任務等方面有很大的相似性，合署辦公確有必要也是可行的，但二者職能的深度有機融合是一項龐大的系統(tǒng)工程，還應繼續(xù)在實踐中探索總結。三是要舞好“巡視”這把利劍。近些年黨派出的中央巡視組相較于地方紀委與各級派駐紀檢組而言發(fā)揮了很大的作用，這源于異體監(jiān)督的體制優(yōu)勢，而派駐紀檢組屬于半同體半異體。巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督有效地連接了黨內監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督方式，二者的全覆蓋較好地發(fā)揮了震懾、制約作用，從而有助于達到標本兼治的目的。