消防安全管理業(yè)務(wù)外包工作探索

常海軍

摘要：近年來，各級消防部門圍繞構(gòu)建社會化消防工作格局，不斷創(chuàng)新工作方法，消防安全管理工作的模式越來越多樣化、規(guī)范化，社會單位越來越多的采用消防安全管理業(yè)務(wù)外包模式，一些基層消防機(jī)構(gòu)也在逐步推廣此項(xiàng)工作。文章通過對消防安全管理業(yè)務(wù)外包工作中存在的利弊進(jìn)行分析，為更好地完善消防安全管理工作提出了工作建議。

關(guān)鍵詞：消防安全管理;外包;探索

近年來，各級消防部門圍繞構(gòu)建社會化消防工作格局，不斷創(chuàng)新工作方法，消防安全管理工作的模式越來越多樣化、規(guī)范化。隨著消防技術(shù)服務(wù)市場的快速發(fā)展，社會單位越來越多的采用消防安全管理業(yè)務(wù)外包模式，一些基層消防機(jī)構(gòu)也在逐步推廣此項(xiàng)工作。雖然《社會消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定（2016年修訂）》（公安部令第136號）及《注冊消防工程師管理規(guī)定》（公安部令第143號）對規(guī)范消防技術(shù)服務(wù)工作起到了很好的推動作用，但從日常監(jiān)督檢查及社會單位反饋情況看，消防安全管理業(yè)務(wù)外包模式仍需要繼續(xù)完善。

1? 概念

消防安全管理外包模式指社會單位結(jié)合單位實(shí)際情況將本單位的消防安全管理業(yè)務(wù)，包括消防控制室的值班與管理、消防檔案的建立健全、日常消防安全巡查、定期消防安全檢查及測試、消防設(shè)施維保及檢測、日常消防安全培訓(xùn)及演練等，部分或全部外包給一家或多家的消防中介機(jī)構(gòu)的分包模式。消防安全管理外包是一個集責(zé)任、技術(shù)、人員及設(shè)備為一體，實(shí)現(xiàn)專業(yè)安全化管理形式，是單位為加強(qiáng)內(nèi)部消防安全，降低消防安全風(fēng)險，提高消防安全品質(zhì)的有效辦法。

2? 消防安全管理業(yè)務(wù)外包的必要性

《消防法》明確提出“建立健全社會化消防工作網(wǎng)絡(luò)”，社會化也是消防工作科學(xué)發(fā)展的根本方向，其中，消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)是很重要的一環(huán)。不論是從單位自身管理角度，還是從消防部門監(jiān)管角度，只有積極發(fā)展消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會力量，推行消防管理工作的轉(zhuǎn)型，才能最大限度激發(fā)社會活力，發(fā)揮社會力量在消防管理中的作用。

從社會單位落實(shí)主體責(zé)任看，雖然近年來主體責(zé)任意識有所加強(qiáng)，但限于單位消防管理專業(yè)人才缺乏，難以解決管理過程中“如何管”的問題。從消防控制室達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的推進(jìn)情況也可以看出，作為以生產(chǎn)經(jīng)營為主業(yè)的單位來說，雖然消防法律法規(guī)對消防控制室的建設(shè)有著完善的規(guī)定，部分地區(qū)還專門出臺了一系列標(biāo)準(zhǔn)文件，但無論是從硬件建設(shè)，還是人員配備上，都達(dá)不到規(guī)定要求。

從消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管情況看，各類專項(xiàng)整治行動要求監(jiān)督檢查“橫向到邊、縱向到底”，“保姆式”的日常監(jiān)管近乎常態(tài)，這樣主動大包大攬，在很大程度上不利于社會單位發(fā)揮主動性，對社會單位主體責(zé)任意識的提升起到阻礙作用。同時，專項(xiàng)整治行動及大量的安保任務(wù)牽制了大量基層監(jiān)督人員，導(dǎo)致基層消防部門過多的精力投入到具體的火災(zāi)隱患，而缺少對整個社會面消防安全形勢的宏觀把控和對消防基礎(chǔ)工作的重視。

綜上所述，要積極培育一批消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起社會單位消防安全管理職能，使基層消防監(jiān)督人員從具體繁雜的消防技術(shù)事務(wù)中解脫出來，從直接與社會單位頻繁打交道中脫離出來，這樣既可以解決由于基層監(jiān)督力量不足而導(dǎo)致的監(jiān)管不到位問題，也可以解決社會單位消防安全“不會管”的固有頑疾。

3? 外包模式的利與弊

通過總結(jié)目前消防安全管理外包實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查情況，實(shí)施外包模式利弊共存，雖然在一定程度上規(guī)范了單位的消防安全管理工作，但也凸顯出一些問題。

3.1? 消防安全責(zé)任界定方面

《消防法》提出“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的消防工作原則，其核心是單位全面負(fù)責(zé)。消防管理業(yè)務(wù)外包，利：可以轉(zhuǎn)移一部分消防安全責(zé)任。136號令第五十一條明確規(guī)定[1]：“消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)有違反本規(guī)定的行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;經(jīng)維修、保養(yǎng)的建筑消防設(shè)施不能正常運(yùn)行，發(fā)生火災(zāi)時未發(fā)揮應(yīng)有作用，導(dǎo)致傷亡、損失擴(kuò)大的，從重處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”依據(jù)該條款，單位可以在火災(zāi)隱患和火災(zāi)事故中依據(jù)與外包服務(wù)商簽訂的合同等文件判定雙方責(zé)任歸屬。弊：實(shí)行外包導(dǎo)致單位消防安全主體責(zé)任不明晰。部分單位消防安全管理業(yè)務(wù)實(shí)施外包，目的只是為了應(yīng)付消防部門檢查或是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，而不是以提升單位整體管理水平為目的，容易造成單位對外包服務(wù)商的過度依賴，不論是日常工作，還是配合消防機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，都全部委托給服務(wù)商，進(jìn)而導(dǎo)致單位消防安全責(zé)任人對本單位消防安全管理狀況不了解，未能嚴(yán)格履職盡責(zé)。

3.2? 消防管理經(jīng)費(fèi)投入方面

利：實(shí)施外包，單位可以減少因人才聘用或流失而花費(fèi)的精力及成本（由于多方面原因，經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)合格的消防控制室持證值班人員流動性較大），從消防日常維護(hù)管理這樣的非主業(yè)職能中解放出來，集中精力做大做強(qiáng)主業(yè)。弊：實(shí)行外包后，單位勢必在消防安全管理上一次性投資較大，同時，由于技術(shù)服務(wù)人員只負(fù)責(zé)消防安全單項(xiàng)工作，其余安保任務(wù)仍由單位保安隊(duì)伍負(fù)責(zé)，造成了單位在安全經(jīng)費(fèi)上的重復(fù)投入，這也是目前全面推行消防管理業(yè)務(wù)外包的最大障礙。

3.3? 消防安全管理質(zhì)量管控方面

利：實(shí)踐證明，在單位的消防安全管理中，特別是多產(chǎn)權(quán)或多家使用單位建筑的消防安全管理中，實(shí)施外包，效果明顯好于分別管理、共同負(fù)責(zé)的管理方式。相對于普通社會單位來說，消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有更專業(yè)的消防管理及設(shè)施維護(hù)水平，從監(jiān)督檢查情況也可看出，實(shí)行外包模式的單位固定消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)質(zhì)量明顯高于未實(shí)行外包的單位。弊：從消防技術(shù)服務(wù)工作現(xiàn)狀看，消防技術(shù)服務(wù)市場發(fā)展不完善，處于剛起步階段，不論從技術(shù)力量看，還是從服務(wù)質(zhì)量看，都與社會單位消防安全管理要求有很大差距，難以滿足日趨嚴(yán)格的工作要求。部分消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員專業(yè)水平不高，多數(shù)為從土建、水電等行業(yè)轉(zhuǎn)行從業(yè)，未經(jīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，影響了服務(wù)質(zhì)量。從監(jiān)督檢查情況也可看出，部分檢測單位出具的檢測報告存在反映情況不完善、不真實(shí)的現(xiàn)象。同時消防技術(shù)服務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善也在一定程度上導(dǎo)致外包服務(wù)質(zhì)量不高，136號令側(cè)重于對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的監(jiān)管，對消防技術(shù)服務(wù)活動過程、服務(wù)質(zhì)量及執(zhí)業(yè)行為監(jiān)管不足。

4? 工作建議

4.1? 建立外包工作管理機(jī)制

單位實(shí)行消防管理業(yè)務(wù)外包，不等于推卸掉了主體責(zé)任，而是為了更好地落實(shí)責(zé)任。單位要更好地落實(shí)消防安全主體責(zé)任，就要通過合同文件等對建筑消防設(shè)施維保、檢測、日常防火巡查、消防宣傳培訓(xùn)等工作的時限及要求予以更好的規(guī)范，同時要加強(qiáng)對外包服務(wù)商日常工作的監(jiān)督及考核，要建立消防安全管理外包監(jiān)督管理制度及外包考核制度，對外包服務(wù)商服務(wù)活動及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，指定專人負(fù)責(zé)，定期開展工作考核，并將考核情況作為下一年度合同簽署的重要依據(jù)。

4.2? 加強(qiáng)對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

許多消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的結(jié)論報告是消防部門做出行政行為的重要依據(jù)，也是社會單位選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的一個主要依據(jù)。所以，消防救援機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管部門，必須嚴(yán)格依法對消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，防止弄虛作假等行為的發(fā)生。要加強(qiáng)對消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員和從業(yè)人員的檢查考評，積極指導(dǎo)他們在專業(yè)知識、職業(yè)道德、服務(wù)規(guī)范上建立一套完善的工作制度。要堅持寓服務(wù)于管理，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動。要聯(lián)合工商等相關(guān)部門加強(qiáng)對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制、工作制度和執(zhí)業(yè)行為等方面的市場監(jiān)管。要糾正“輕過程”的監(jiān)管模式，通過執(zhí)法監(jiān)督等手段，加強(qiáng)對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場行為的約束，但同時也要防止權(quán)力的過多干預(yù)，保障消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為第三方單位的公正地位[2]。

4.3? 實(shí)行單位自主管理、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同與消防監(jiān)督相結(jié)合的模式

單位與技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)雙方要明確單位的管理要求，明確消防設(shè)施的監(jiān)管方式，明確雙方的法律責(zé)任，避免在責(zé)任界定、設(shè)施維保及消防部門做出行政行為時出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。單位在選擇消防安全管理服務(wù)項(xiàng)目時，可以有針對性的根據(jù)自身需要選擇單項(xiàng)或多項(xiàng)服務(wù)，如選擇建筑消防設(shè)施維保、建筑消防設(shè)施檢測、消防控制室值班等相對專業(yè)的、已經(jīng)上升到法律法規(guī)層面約束的項(xiàng)目。同時，要全面發(fā)揮技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，以其專業(yè)力量提升本單位各類人員消防業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)員工崗前培訓(xùn)，定期組織開展防火業(yè)務(wù)培訓(xùn)及滅火疏散演練。消防救援機(jī)構(gòu)對單位的監(jiān)督檢查也要突出對單位履行法定職責(zé)情況的檢查，逐漸形成“單位自主管理、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、消防部門監(jiān)管輔助”的管理模式。

4.4? 完善消防安全管理標(biāo)準(zhǔn)

安全服務(wù)的質(zhì)量事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，必須建立完善的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評價體系。消防救援機(jī)構(gòu)要從管理標(biāo)準(zhǔn)上下功夫，完善消防管理基本標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的角度對消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程予以規(guī)范，做到行政法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相配套，為社會單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間架好橋梁，做好紐帶。針對目前矛盾比較突出的消防檢測維保過程中法律責(zé)任不明晰的問題，按照利益和責(zé)任捆綁原則，在法規(guī)實(shí)施細(xì)則或地方性法規(guī)中加以完善補(bǔ)充，明確對技術(shù)服務(wù)結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任的有效期，明確消防機(jī)構(gòu)出具虛假、失實(shí)文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

4.5? 構(gòu)建消防管理業(yè)務(wù)外包長效機(jī)制

消防安全管理不是一朝一夕的工作，人員素質(zhì)的提升也不是拔苗助長的結(jié)果，要從根本上解決社會單位及消防部門現(xiàn)有的頑疾，推動消防技術(shù)服務(wù)普遍化、常態(tài)化，是大勢所趨。隨著消防技術(shù)服務(wù)市場的逐步發(fā)展，社會單位對消防技術(shù)服務(wù)的需求越來越強(qiáng)，目前的地域壟斷式格局必然被打破，服務(wù)質(zhì)量會不斷提升，服務(wù)價格也將更加趨于合理化。同時，作為購買服務(wù)的社會單位來說，要根據(jù)技術(shù)服務(wù)情況完善本單位消防工作，確定安全經(jīng)費(fèi)投入重點(diǎn)方向。作為監(jiān)管單位來說，消防部門要善于運(yùn)用技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作成果，如根據(jù)對各單位消防安全評估情況，準(zhǔn)確把握轄區(qū)消防安全形勢，確定重點(diǎn)盯防的區(qū)域、場所，合理調(diào)整檢查重點(diǎn)和頻次，強(qiáng)化對高危單位的監(jiān)管，同時根據(jù)評估情況，為進(jìn)一步完善消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供依據(jù)。這樣，三者之間協(xié)同配合，形成長效工作機(jī)制，消防安全形勢將大為改觀。

5? 結(jié)語

對企事業(yè)單位來講，消防安全管理工作是基礎(chǔ)性工作，對消防救援機(jī)構(gòu)來講，也是占用人力最多、時間精力投入最大的工作。作為基層消防部門一員，如果還是保姆式的監(jiān)管加服務(wù)模式，一味地以有限的精力投入到無限量的管理工作中，無疑是舍本逐末，不如換個思路，鼓勵企事業(yè)單位將消防安全業(yè)務(wù)管理工作外包，真正交給市場，輔之以合理的監(jiān)管，共同提升社會消防安全管理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]公安部第136號令.社會消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定（2016年修訂）[S].2016.

[2]中華人民共和國公安部消防局.中國消防手冊（第二卷 消防管理）[M].上海：上海科學(xué)技術(shù)出版社，2009.

Abstract：In recent years， fire departments at all levels have continuously innovated their work methods around the establishment of a socialized fire protection work pattern. The fire safety management work model has become more and more diversified and standardized. Social units have increasingly adopted the fire safety management business outsourcing model. Grassroots fire institutions are also gradually promoting this work. The paper analyzes the pros and cons of the fire safety management business outsourcing work， and puts forward suggestions for better improving the fire safety management work.

Keywords： fire safety management; outsourcing; exploration