消防監(jiān)督檢查模式分析

蔣乾

摘要：文章從現(xiàn)行消防監(jiān)督檢查模式的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行的三種主要模式進(jìn)行了對(duì)比分析，并著重介紹了全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式的應(yīng)用，以期為消防監(jiān)督檢查工作的發(fā)展帶來一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督;消防檢查;運(yùn)行模式

消防監(jiān)督檢查并非是政府特定部門的職能范疇，理想狀態(tài)下的消防監(jiān)督檢查模式應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各方力量共同參與。由于各國(guó)消防體制不同，其在消防監(jiān)督檢查模式方面也存在差異性。德國(guó)并未設(shè)置統(tǒng)一的消防管理部門，而是由各州依據(jù)本州法律決定消防監(jiān)督檢查模式，其主要由地方消防機(jī)構(gòu)、城市建設(shè)主管部門和保險(xiǎn)公司參與其中。日本則主要以社會(huì)第三方力量為主，其專業(yè)性較強(qiáng)，檢查范圍較大，檢查項(xiàng)目更具細(xì)致化。美國(guó)的消防監(jiān)督檢查則與德國(guó)有著一定的相似之處，均是各州自行決定具體事宜，但是以地方消防部門為檢查主體。而我國(guó)的消防監(jiān)督檢查工作長(zhǎng)期由消防部門統(tǒng)一管控，檢查方式多以不定期抽查為主。在消防改革的時(shí)代背景之下，消防監(jiān)督檢查模式也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和優(yōu)化，加強(qiáng)消防監(jiān)督檢查模式的分析，對(duì)于實(shí)現(xiàn)消防改革目標(biāo)有著一定的積極影響。

1? 政府為主導(dǎo)的消防監(jiān)督檢查執(zhí)法模式

以政府為主導(dǎo)的消防監(jiān)督檢查執(zhí)法模式在我國(guó)有著悠久的應(yīng)用歷史，其最早誕生于“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，整個(gè)消防監(jiān)督檢查工作全部由政府部門直接負(fù)責(zé)。具體執(zhí)行時(shí)，一般將轄區(qū)范圍劃分為若干個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域均指派消防檢查員，監(jiān)督對(duì)象為企業(yè)和單位，且強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)處罰措施來提高相關(guān)責(zé)任人的消防意識(shí)。從某種角度來看，這一模式更加強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督檢查”之后的“執(zhí)法”環(huán)節(jié)，具體處罰內(nèi)容、強(qiáng)度均由各個(gè)地方?jīng)Q定。由于處罰措施嚴(yán)，且強(qiáng)度普遍較大，其在當(dāng)時(shí)起到了關(guān)鍵的作用價(jià)值，為我國(guó)的消防安全作出了卓越貢獻(xiàn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)數(shù)量、企業(yè)規(guī)模均逐步達(dá)到了高峰，經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段主要以勞動(dòng)力集中型企業(yè)為主，人口的大量集中也導(dǎo)致企業(yè)的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)程度不斷提升。在這一背景下，消防監(jiān)督檢查工作的重要性進(jìn)一步凸顯，政府部門逐步加大了消防監(jiān)督檢查的力度和頻率，但該模式潛在的隱患卻逐漸暴露。一方面是消防部門人員配置與工作量之間相互脫節(jié)。消防監(jiān)督檢查所需要涵蓋的內(nèi)容相對(duì)較多，且不同類型企業(yè)所需要檢查的項(xiàng)目和內(nèi)容有著本質(zhì)上差異，尤其是企業(yè)規(guī)模較大的情況下，整個(gè)監(jiān)督檢查周期較長(zhǎng)、效率低下。另一方面則是“應(yīng)付化”問題嚴(yán)重。隨著消防監(jiān)督檢查模式的逐漸成形，檢查流程、檢查內(nèi)容的固定化逐步讓被檢查單位認(rèn)識(shí)到“應(yīng)付檢查”的有效方式，這就導(dǎo)致企業(yè)將消防管理的重心轉(zhuǎn)移到了改進(jìn)消防“面子”工程方面，雖然最終的檢查結(jié)果符合國(guó)家相關(guān)要求，但實(shí)際上企業(yè)的消防能力卻長(zhǎng)期停滯不前，無法從根本上提高企業(yè)的消防水平。由此可見，“保姆式”監(jiān)督模式目前已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸期，即便是在原有模式基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化完善，實(shí)際取得的監(jiān)督檢查效果也難以達(dá)到預(yù)期。正因如此，嘗試將社會(huì)力量融入到消防監(jiān)督檢查模式中就成為了有效的突破口[1]。

2? 政府購(gòu)買第三方服務(wù)輔助監(jiān)督檢查模式

面向社會(huì)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的方式在政府工作當(dāng)中并不少見，第三方機(jī)構(gòu)與政府方之間的合作，可以有效提高政府的職能履行效果，同時(shí)也是推進(jìn)行政管理體制改革的主要內(nèi)容。與傳統(tǒng)的政府大包大攬不同，第三方機(jī)構(gòu)的參與不僅可以從根本上提高消防監(jiān)督檢查的專業(yè)性，同時(shí)也能夠規(guī)避部分敏感問題，從而達(dá)到提高整體消防水平的目的。例如，廣州市天河區(qū)公安局就曾聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行消防檢查和警員的消防培訓(xùn)。除此之外，將第三方機(jī)構(gòu)視為消防監(jiān)督檢查主體的現(xiàn)象并不少見，且各地政府對(duì)于這一模式的認(rèn)可程度較大。正因如此，圍繞消防監(jiān)督檢查工作而興起的第三方技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)不斷發(fā)展，越來越多的服務(wù)公司涌現(xiàn)，甚至部分地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)了政府與第三方機(jī)構(gòu)之間的合作深度，如廣州、杭州等地。從某種角度來看，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是政府部門進(jìn)一步優(yōu)化職能的有效途徑。在各地方政府的鼓勵(lì)下，第三方技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)持續(xù)擴(kuò)大，并能夠依據(jù)被檢查對(duì)象的不同，而采取不同的檢查方案。從某種角度來看，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與是對(duì)地方政府部門的一種解放，其無需將大量人力、物力投入到消防監(jiān)督檢查當(dāng)中，而是專心承擔(dān)執(zhí)法職能。需要注意的是，目前的第三方服務(wù)體系相對(duì)不夠完善，其僅僅需要對(duì)委托方負(fù)責(zé)，檢查成果也僅僅面向委托方，缺乏社會(huì)共享機(jī)制，故其尚未在真正意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)化進(jìn)程，只屬于“半社會(huì)化”的一種狀態(tài)。該模式的主要特征依然為“一對(duì)一”模式，只是增加了三元主體關(guān)系，即第三方機(jī)構(gòu)為政府提供服務(wù)，政府則服務(wù)于企業(yè)和單位。此外，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)參與的模式在某種程度上是社會(huì)力量與消防監(jiān)督檢查工作相互融合的一種體現(xiàn)，其本質(zhì)上更加強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，并培育了大量的專業(yè)隊(duì)伍，并實(shí)現(xiàn)了消防安全半社會(huì)化。但是，這種模式也存在自身的不足之處，即第三方服務(wù)僅對(duì)政府負(fù)責(zé)，企業(yè)的參與程度較低，僅僅是以消防被檢查者、消防問題整改者參與其中，而消防主體責(zé)任沒有徹底落實(shí)。因此，第三方服務(wù)輔助消防監(jiān)督檢查模式并不會(huì)被社會(huì)長(zhǎng)期沿用，其屬于實(shí)現(xiàn)消防安全社會(huì)化的過渡方式之一，后續(xù)依然將會(huì)探索全新的消防監(jiān)督檢查模式[2]。

3? 以第三方為核心的消防監(jiān)督檢查模式

2019年3月，黨中央就消防執(zhí)法改革工作提出了全新的意見要求，要求中明確指出，企業(yè)、單位、第三方機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)一定的消防安全主體責(zé)任，后續(xù)將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)督檢查模式的“全社會(huì)化”。與半社會(huì)化模式相比，全社會(huì)模式的典型特征為“一對(duì)多”和“多對(duì)一”兩種，即第三方機(jī)構(gòu)要向企業(yè)、政府負(fù)責(zé)，同時(shí)也要受到企業(yè)和政府的監(jiān)督、責(zé)任約束。與專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)相比，企業(yè)、事業(yè)單位的消防管理人員存在明顯的技術(shù)弊端，專業(yè)性明顯不足，且在我國(guó)消防事業(yè)不斷發(fā)展、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)更新的環(huán)境下，想要徹底把握住消防管理工作的難度極大，企業(yè)僅僅依靠自身力量難以在消防領(lǐng)域“立足”。反觀第三方機(jī)構(gòu)，其存在的意義即為面向全社會(huì)提供消防管理技術(shù)服務(wù)，并從中獲取經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。為保證自身的專業(yè)性以及可靠性，第三方機(jī)構(gòu)往往會(huì)聘請(qǐng)大量的消防專業(yè)、專職人員，定期對(duì)下屬成員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)，專業(yè)力量過硬，且人才儲(chǔ)備充足。為進(jìn)一步對(duì)第三方技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)也為提升企事業(yè)單位的消防水平，政府需要主動(dòng)引導(dǎo)其利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，以達(dá)到提高消防管理水平的根本目的。除了專業(yè)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)之外，保險(xiǎn)行業(yè)也可以參與到消防監(jiān)督檢查當(dāng)中。保險(xiǎn)公司的特殊性質(zhì)要求其在為企業(yè)提供保險(xiǎn)服務(wù)之前，必須對(duì)企業(yè)的消防安全性進(jìn)行檢查。與第三方機(jī)構(gòu)的參與形式不同，保險(xiǎn)公司主要以間接參與的形式為主，即委派第三方機(jī)構(gòu)對(duì)投保企業(yè)進(jìn)行消防安全檢查，并形成消防報(bào)告，從而用于保險(xiǎn)公司評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)性。整體來看，政府需要加快推動(dòng)以第三方力量為核心的全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式發(fā)展，減少政府直接干預(yù)，必要時(shí)可以給予適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)[3]。

4? 全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式的應(yīng)用

鑒于目前全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式依然處于摸索發(fā)展階段，本文針對(duì)我國(guó)基本國(guó)情和消防監(jiān)督檢查工作的現(xiàn)狀，對(duì)全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式的應(yīng)用進(jìn)行了深入分析。

4.1? 全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式的內(nèi)容

在這種模式下，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：一是“兩查”。兩查環(huán)節(jié)針對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，即政府部門面向社會(huì)發(fā)展公開競(jìng)標(biāo)之后，對(duì)競(jìng)標(biāo)單位的審查環(huán)節(jié)?！皟刹椤敝傅氖琴Y質(zhì)審查和業(yè)績(jī)審查。前者側(cè)重于中標(biāo)單位，依靠資質(zhì)水平對(duì)中標(biāo)單位的專業(yè)做出下限評(píng)估。后者主要對(duì)中標(biāo)單位的業(yè)績(jī)能力進(jìn)行綜合分析，分析中標(biāo)單位的既往工作經(jīng)驗(yàn)、工作案例和工作成績(jī)，從而衡量中標(biāo)單位的實(shí)際水平，以此來保證第三方機(jī)構(gòu)的實(shí)際服務(wù)能力。二是社會(huì)公示。社會(huì)公示由政府消防部門負(fù)責(zé)，公示內(nèi)容為中標(biāo)單位的基本信息，并對(duì)“兩查”結(jié)果進(jìn)行社會(huì)公開，以保證競(jìng)標(biāo)過程的公平、公正。三是“兩應(yīng)用”。

“兩應(yīng)用”分別針對(duì)兩個(gè)不同的方向。一方面是應(yīng)用檢查結(jié)果，要求被檢查單位、企業(yè)按照國(guó)家相關(guān)要求在規(guī)定期限內(nèi)完成消防整改工作，同時(shí)對(duì)自身的消防安全管理體系制度進(jìn)行優(yōu)化，以全面保證消防安全性。另一方面是應(yīng)用公示結(jié)果。公示結(jié)果的應(yīng)用可以對(duì)第三方服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，當(dāng)競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)存在不嚴(yán)格執(zhí)業(yè)的情況時(shí)，可以通過社會(huì)公示的方法對(duì)其進(jìn)行警告，以督促其完善相關(guān)工作體系。

4.2? 全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式的流程

招標(biāo)階段：招標(biāo)工作由政府相關(guān)職能部門直接負(fù)責(zé)，招標(biāo)時(shí)需要在招標(biāo)文件中明確指出對(duì)于競(jìng)標(biāo)單位的資質(zhì)要求，競(jìng)標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)向相關(guān)部門提交資質(zhì)證明，同時(shí)需要提交上一年度的消防檢查工作報(bào)告，以用于資質(zhì)審核。審核工作完成之后，需要面向社會(huì)公開全部的審核結(jié)果，并最終確定中標(biāo)單位[4]。

工作階段：在開展消防監(jiān)督檢查工作時(shí)，由政府相關(guān)職能部門牽頭，第三方機(jī)構(gòu)提供專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，共同完成針對(duì)企事業(yè)單位的消防監(jiān)督檢查工作，工作完成之后進(jìn)一步對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括兩個(gè)方面，分別為過程評(píng)價(jià)和質(zhì)量評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的對(duì)象為第三方機(jī)構(gòu)，主體為消防監(jiān)督檢查工作的直接負(fù)責(zé)人。過程評(píng)價(jià)指的是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)工作過程的綜合評(píng)價(jià)，包括合法性、合理性與高效性等幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，且過程評(píng)價(jià)的部分結(jié)果將作為質(zhì)量評(píng)價(jià)的主要依據(jù)之一。而質(zhì)量評(píng)價(jià)則涵蓋的內(nèi)容較多，其主要包括以下幾個(gè)方面：一是專家團(tuán)隊(duì)人數(shù)需要滿足消防監(jiān)督檢查工作的基本標(biāo)準(zhǔn)，一般是至少4人。二是抽查比例。消防監(jiān)督檢查對(duì)于抽查比例有著嚴(yán)格的要求，且不同行業(yè)和不同項(xiàng)目的抽查比例不同。三是檢查結(jié)果的真實(shí)性，并確保檢查結(jié)果能夠涵蓋被檢查單位的全部消防問題。四是消防整改建議的合理性。五是重大隱患檢出情況，若第三方機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)被檢查單位的重大隱患問題，則應(yīng)當(dāng)立刻暫停其工作，終止合作關(guān)系，并面向社會(huì)進(jìn)行公示。六是消防檢查報(bào)告的編寫質(zhì)量。需要注意的是，質(zhì)量評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)一般是在第三方機(jī)構(gòu)的委托服務(wù)全部結(jié)束之后，由政府相關(guān)部門完成工作驗(yàn)收后的評(píng)價(jià)。與過程評(píng)價(jià)相比較，質(zhì)量評(píng)價(jià)更為客觀與全面，其本質(zhì)上是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)工作能力的全面評(píng)價(jià)，且評(píng)價(jià)結(jié)果將進(jìn)一步留檔，視為后續(xù)合作的主要依據(jù)。若被檢查單位后續(xù)發(fā)生火災(zāi)、爆炸等消防事故之后，可以將評(píng)價(jià)結(jié)果檔案用于責(zé)任倒查，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)是否未檢查出事故隱患進(jìn)行復(fù)查，若查明存在問題，則該機(jī)構(gòu)將被列入黑名單，并取消其消防監(jiān)督檢查資格。

公示階段：公示階段由政府相關(guān)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，其需要將被檢查對(duì)象的消防監(jiān)督檢查結(jié)果和第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果上傳至指定網(wǎng)站上，面向社會(huì)進(jìn)行為期一個(gè)月的公示，社會(huì)各界均有下載、閱覽的權(quán)利，同時(shí)也要為社會(huì)各界提供異議反饋與舉報(bào)的渠道，若后續(xù)查明舉報(bào)內(nèi)容與實(shí)際情況相同，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整后重新公示，重新計(jì)算公示時(shí)間，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰。

應(yīng)用階段：從某種角度來看，應(yīng)用階段是對(duì)消防監(jiān)督檢查工作成果的應(yīng)用，是整個(gè)工作的核心環(huán)節(jié)。被檢查的企事業(yè)單位需要依據(jù)檢查結(jié)果按期完成消防整改工作，及時(shí)消除潛在的消防安全隱患，降低火災(zāi)發(fā)生的可能性，提高自身的消防安全水平。第三方機(jī)構(gòu)則依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)自身工作進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，以保證自身工作的專業(yè)性、合法性與合理性。改進(jìn)和優(yōu)化工作完成之后，則應(yīng)當(dāng)向政府相關(guān)部門進(jìn)行反饋，并由其進(jìn)行審核。

在這種模式中，政府部門不僅要承擔(dān)消防執(zhí)法的基本職責(zé)，同時(shí)也需要負(fù)責(zé)“裁判”這一全新角色，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果進(jìn)行客觀評(píng)估。需要注意的是，整個(gè)模式的全部流程和結(jié)果均需要面向全社會(huì)進(jìn)行公開公示，并要預(yù)留反饋與舉報(bào)渠道，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、處理問題。

4.3? 全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式的價(jià)值分析

從實(shí)際應(yīng)用效果看，全社會(huì)化消防監(jiān)督檢查模式與半社會(huì)化模式相比具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。一方面是該模式有利于提高企事業(yè)單位的消防安全水平。應(yīng)用全社會(huì)化模式之后，消防隱患查出率明顯提高，企事業(yè)單位可以全面掌握自身的消防問題，并根據(jù)現(xiàn)存的消防安全隱患，采取有針對(duì)性的消防安全管理措施，從根本上提高消防安全等級(jí)，為安全生產(chǎn)奠定了良好的基礎(chǔ)條件。另一方面是該模式有利于對(duì)第三方服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行約束和規(guī)范。通過對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的過程評(píng)估和質(zhì)量評(píng)估，政府相關(guān)部門對(duì)于各個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際能力有了全面地了解，同時(shí)也可以幫助第三方機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)自身與同行之間的差異性，并持續(xù)提高自身的服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)積累。最后，該模式的應(yīng)用從根本上解放了政府，政府消防部門的工作內(nèi)容和工作量大幅度下降，其可以將更多的精力應(yīng)用于監(jiān)督管理和消防執(zhí)法，有利于提高整個(gè)地區(qū)的消防安全水平[5]。

5? 結(jié)語

綜合來看，消防監(jiān)督檢查模式在不同的年代和階段有著本質(zhì)上的差異性，其與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有著密切的聯(lián)系。從某種角度來看，消防監(jiān)督檢查模式將持續(xù)處于動(dòng)態(tài)化的狀態(tài)下，未來也將勢(shì)必隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革、消防管理改革的腳步而不斷進(jìn)步?；诖?，消防部門需要深刻認(rèn)識(shí)到消防監(jiān)督檢查模式改革的必要性，要認(rèn)清當(dāng)下社會(huì)消防局勢(shì)的嚴(yán)峻性，并依據(jù)轄區(qū)范圍的實(shí)際情況，制定針對(duì)性的工作策略，以切實(shí)提高消防監(jiān)督檢查水平。

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Abstract：The article starts from the current situation of the existing fire prevention supervision and inspection mode， makes a comparative analysis of the three main existing modes， and highlights the application of the all-social fire prevention supervision and inspection mode， to bring some reference value to the development of fire prevention supervision and inspection work.

Keywords：fire prevention supervision; fire inspection; operation mode