我國環(huán)境公益訴訟中原告主體資格制度的完善

陳鳳 吳迪

摘要：明確環(huán)境公益訴訟的適格原告范圍是我國環(huán)境公益訴訟制度完善的關(guān)鍵所在，我國在這一領(lǐng)域仍處于發(fā)展階段，在司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟的適格原告標(biāo)準(zhǔn)過高、范圍過窄，且公民個(gè)人和環(huán)保行政主管部門的起訴資格一直被排除在制度之外，無法滿足司法實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。立足國情，審慎借鑒各國有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍，我國應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人和環(huán)保行政主管部門提起環(huán)境公益訴訟的資格，降低社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的門檻，協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的多重身份問題，構(gòu)建更加完善的環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度。

關(guān)鍵詞：訴訟法;環(huán)境法公益訴訟;原告主體資格;法律救濟(jì)

近年來，我國環(huán)境危機(jī)愈加嚴(yán)重化，環(huán)境侵權(quán)案件呈現(xiàn)復(fù)雜化、擴(kuò)散化趨勢(shì)，環(huán)境侵權(quán)行為對(duì)個(gè)人利益以及社會(huì)公益都帶來巨大危害。自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》施行至2019年12月，根據(jù)中國法院網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，全國法院審理環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量已經(jīng)達(dá)到5184件，社會(huì)組織作為原告的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量為330件，占比6.36%;檢察機(jī)關(guān)作為原告的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量為4854件，占比93.63%①。近5年環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量相較于2015年之前年均8件的狀況有了大幅度增長。環(huán)境污染案件類型呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，包括大氣、土壤、野生生物、海洋、森林、人文遺跡以及自然保護(hù)區(qū)等，涉及領(lǐng)域擴(kuò)展至21個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。生態(tài)環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，環(huán)境公益訴訟則是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要渠道。為更好地保護(hù)社會(huì)公共利益，環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度的改革是必由之路。相較于世界各國環(huán)境公益訴訟主體呈放寬趨勢(shì)，我國環(huán)境公益訴訟主體范圍上仍然采取嚴(yán)格限制政策，公民和環(huán)保行政主管部門的訴訟能力和資格依舊被排除在制度之外，嚴(yán)重影響我國環(huán)境保護(hù)建設(shè)進(jìn)程。

一、環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度概論

（一）我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度發(fā)展的歷史進(jìn)程

環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的最早理論來源是經(jīng)濟(jì)學(xué)。環(huán)境作為一種公共資源，其本質(zhì)是公有，即每個(gè)人都對(duì)環(huán)境享有使用權(quán)且沒有權(quán)利阻止其他人使用。這種非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)使得個(gè)人在不用支付對(duì)價(jià)的情況下傾向于過度使用。為防止公有環(huán)境資源被個(gè)體或團(tuán)體當(dāng)作私人財(cái)富占有使用而損害到其作為一個(gè)公共資源的普遍利益，環(huán)境公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。關(guān)于我國環(huán)境公益訴訟的確立，2012年《民事訴訟法》首次以法律形式確定環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以對(duì)污染環(huán)境而侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，向人民法院提起訴訟。2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確了提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的條件。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之后，將“有關(guān)組織”界定為“社會(huì)組織”，要求符合條件的“社會(huì)組織”才能成為適格原告，而“有關(guān)機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)尚無明確規(guī)定。但是，隨著我國對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視和環(huán)境污染案件的與日俱增，僅僅將環(huán)境公益訴訟原告主體范圍限定在二者之內(nèi)，并不能滿足環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。直到2017年《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的修改，才首次將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。隨后，最高法與最高檢共同發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年3月）中第4條也作出特別規(guī)定，人民檢察院可以以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，并依法享有訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告地位的明確，表明我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。此外，學(xué)界關(guān)于公民個(gè)人、環(huán)保行政主管部門等是否有權(quán)提起公益訴訟的討論也十分激烈。但隨著環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，其原告主體資格制度也將進(jìn)一步完善。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，制度是需要變遷的，雖然免不了產(chǎn)生“路徑依賴”問題，但是，社會(huì)的發(fā)展需要以一種更加公平且更有效率的制度替代之前效率低的制度，一個(gè)真正有效的制度應(yīng)該是權(quán)力能夠配置給那些最富有生產(chǎn)性地使用它們的人，環(huán)境公益訴訟中原告主體資格制度的構(gòu)建亦如是。

（二）國外環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度的發(fā)展趨勢(shì)及經(jīng)驗(yàn)借鑒

縱觀國外，各國的制度設(shè)計(jì)各具特色，但是總體趨勢(shì)都是將環(huán)境公益訴訟原告主體資格的限制條件逐步放寬、原告主體的范圍逐漸擴(kuò)大。第一，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)逐步降低。美國以“地球之友訴雷德公司案”為標(biāo)志，在這起案件以后，美國最高法院對(duì)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的限制進(jìn)一步放寬，只要原告成功證明其符合聯(lián)邦法院確定的原告訴訟資格要求，公民便可確立自己適格的環(huán)境公益訴訟原告地位②;英國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的審查不再以之前是否“受到損害”為條件，而是以是否符合“充分利益”為標(biāo)準(zhǔn);日本是以“值得利益保護(hù)說”為基礎(chǔ)，擴(kuò)大原告主體范圍，將普通民眾納入原告主體范圍。對(duì)我國而言，為解決環(huán)境危機(jī)，同樣應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的“當(dāng)事人適格理論”“直接利害關(guān)系原則”，引入環(huán)境權(quán)等理論，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟中原告主體的范圍[1]。第二，環(huán)境公益訴訟原告主體多元化發(fā)展已然成為趨勢(shì)。美國堅(jiān)持淡化“利益關(guān)系人”原則，賦予“任何人”以環(huán)境公益訴訟原告主體資格;德國引入團(tuán)體訴訟，通過賦予環(huán)保團(tuán)體訴訟權(quán)以達(dá)到更好地保護(hù)環(huán)境公益之目的;英國環(huán)境公益訴訟原告的主體從檢察長擴(kuò)大到公共衛(wèi)生監(jiān)察員乃至公民個(gè)人。以此為鑒，我國也應(yīng)當(dāng)探索環(huán)境公益訴訟原告主體多元化發(fā)展路徑，將公民個(gè)人和環(huán)保行政主管部門納入原告主體。第三，建立健全環(huán)境公益訴訟配套機(jī)制，以防止“濫訴”情況發(fā)生。美國以明文立法形式規(guī)定了公民訴訟的前置程序，即60日寬限期制度;印度1986年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》首次以法律形式規(guī)定環(huán)境公益訴訟條款，并且明確公民在受到環(huán)境侵權(quán)時(shí)可以在通知政府部門60天后提起環(huán)境公益訴訟以維護(hù)自身合法權(quán)益。我國在賦予公民和環(huán)保行政主管部門環(huán)境公益訴訟主體資格后，同樣應(yīng)當(dāng)注意健全配套機(jī)制，尤其是設(shè)置訴訟前置程序以防止“濫訴”造成司法資源浪費(fèi)。當(dāng)然，借鑒域外制度改革只是一方面，中國環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度也應(yīng)當(dāng)立足中國國情，不可限制過嚴(yán)，也不可無限度放寬限制，最終實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度之法律困境剖析

目前，環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度正在逐步完善，但是仍處于發(fā)展時(shí)期，司法實(shí)踐中仍然有大量問題亟待解決，主要可以從以下四個(gè)主體分析：

（一）公民個(gè)人

最先創(chuàng)設(shè)環(huán)境公益訴訟制度的國家是美國，從20世紀(jì)70年代開始，美國環(huán)境公益訴訟原告范圍的規(guī)定就開始出現(xiàn)放寬的趨勢(shì)。美國的《清潔空氣法》（1970年）中第304條第a款規(guī)定允許公民以個(gè)體的身份提起環(huán)境公益訴訟，且不要求該公民是某一環(huán)境污染行為的直接受害人，只要能夠舉證他有權(quán)利使用、享受某自然資源時(shí)，便可向污染者提起訴訟③。關(guān)于我國公民個(gè)人是否應(yīng)當(dāng)具備環(huán)境公益訴訟原告主體資格，歷來廣受爭(zhēng)議。反對(duì)將環(huán)境公益訴訟原告范圍擴(kuò)大到公民個(gè)人的主要理由在于：第一，缺乏實(shí)體法的權(quán)利依據(jù)。我國《憲法》、新《環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)中都沒有對(duì)公民的環(huán)境權(quán)進(jìn)行實(shí)體法規(guī)定，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，公民作為原告提起環(huán)境公益訴訟無法可依。第二，公民缺乏足夠的抗衡實(shí)力去應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟。因?yàn)榄h(huán)境污染案件具有破壞性、長期性、潛伏性等特點(diǎn)，導(dǎo)致提起環(huán)境公益訴訟需要較強(qiáng)的環(huán)保專業(yè)知識(shí)及高額的訴訟費(fèi)用，這意味著需要大量的人力、物力和財(cái)力，而這些實(shí)力都是普通公民所不具備的。第三，公民舉證能力有限，實(shí)踐中會(huì)因舉證難問題導(dǎo)致訴訟無法進(jìn)行。第四，公民群體數(shù)量龐大，將環(huán)境公益訴訟原告范圍擴(kuò)大至公民個(gè)人，很容易導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟“井噴”式發(fā)展，有產(chǎn)生“濫訴”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而造成司法資源的極大浪費(fèi)。

（二）環(huán)保行政主管部門

根據(jù)北大法律信息網(wǎng)發(fā)布的《三十六例公益訴訟首案案例數(shù)據(jù)分析報(bào)告》（2018年）指出，其所選36例公益訴訟首案的起訴主體，最多的是檢察院，占比達(dá)到61%;其次是社會(huì)組織，占比達(dá)31%;剩下為政府部門④。目前，檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體地位雖已明確，但是，針對(duì)是否將環(huán)保行政主管部門納入環(huán)境公益訴訟的原告范圍這一問題學(xué)界仍然爭(zhēng)論不休。反對(duì)者認(rèn)為環(huán)保行政主管部門參與環(huán)境公益訴訟會(huì)存在權(quán)力競(jìng)合問題。我國環(huán)保行政主管部門作為行政機(jī)關(guān)具有行政執(zhí)法權(quán)，當(dāng)環(huán)境侵害事件發(fā)生時(shí)，完全可以通過行政手段解決環(huán)境侵權(quán)案件。因此沒必要再賦予其環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)，否則會(huì)導(dǎo)致環(huán)保行政主管部門在面對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件時(shí)，因權(quán)力競(jìng)合問題而面臨兩難的尷尬境地。加之環(huán)保行政主管部門的行政手段要比司法手段更加高效，導(dǎo)致環(huán)境污染事件得不到有效解決的根本原因是環(huán)保行政主管部門因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使、政治壓力等原因而不作為，并非權(quán)力不足，賦予環(huán)保行政主管部門提起訴訟的權(quán)力并不能從根源上解決其不作為的問題。

（三）社會(huì)組織

目前，社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟已經(jīng)被現(xiàn)行法律所承認(rèn)，對(duì)有關(guān)“社會(huì)組織”提起環(huán)境公益訴訟的限定條件規(guī)定在《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的第2條至第5條⑤。但是從司法實(shí)踐來看，對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的限定條件過于苛刻，以泰州環(huán)境公益訴訟案為例，該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一就是泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是否有資格成為原告，若按照《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“社會(huì)組織”的限定條件，則會(huì)大大影響案件進(jìn)程，因?yàn)樘┲菔协h(huán)保聯(lián)合會(huì)并不是該案適格主體。我國社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟主要面臨的困境有兩點(diǎn)：第一，對(duì)我國社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的要求過于苛刻，嚴(yán)重挫傷社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)責(zé)任保護(hù)環(huán)境公益的積極性。司法實(shí)踐中，真正符合規(guī)定條件的社會(huì)組織很少，目前符合規(guī)定條件且較為積極提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織只有中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等少數(shù)社會(huì)組織。同時(shí)，符合條件的社會(huì)組織在實(shí)踐中又很難介入環(huán)境公益訴訟，比較典型的“騰格里沙漠案”環(huán)境公益訴訟中，雖然新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確將社會(huì)組織規(guī)定為原告，寧夏中衛(wèi)市中級(jí)人民法院仍以綠發(fā)會(huì)主體不適格為由，不予受理。第二，司法實(shí)踐中，存在社會(huì)組織越位提起環(huán)境公益訴訟現(xiàn)象，這會(huì)使司法權(quán)越位行政權(quán)，導(dǎo)致環(huán)保行政主管部門的社會(huì)公信力降低[2]。如2016年“常州毒地”一案中，自然之友環(huán)境研究所與綠發(fā)會(huì)向法院提交起訴書前，當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門就已經(jīng)著手履行環(huán)保職責(zé)，開展應(yīng)急處置工作。自然之友環(huán)境研究所的起訴行為嚴(yán)重破壞了環(huán)保行政主管部門的社會(huì)公信力，不利于社會(huì)穩(wěn)定以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體的資格已然明確，而反對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的原因主要有兩方面：第一，檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟會(huì)形成既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的尷尬局面。自我國明確檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告主體以來，就備受關(guān)注和重視，而其“法律監(jiān)督者”身份卻被日益忽略。法律監(jiān)督權(quán)是由我國《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的，是檢察機(jī)關(guān)追訴刑事犯罪的權(quán)利基礎(chǔ)。目前二者關(guān)系出現(xiàn)了難以協(xié)調(diào)的局面，主要原因在于，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟后，既是一方訴訟當(dāng)事人，又是整個(gè)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督者，這種既為“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的身份將會(huì)導(dǎo)致另一方當(dāng)事人的不公平待遇。具體表現(xiàn)在，根據(jù)信息不對(duì)稱理論，檢察機(jī)關(guān)享有的權(quán)力會(huì)帶來全面而優(yōu)勢(shì)的信息資源，而另一方當(dāng)事人的勢(shì)力則相對(duì)較弱，導(dǎo)致訴訟失衡，無法維護(hù)環(huán)境公益訴訟的公平。第二，相較于其他起訴主體，檢察機(jī)關(guān)不論是提起環(huán)境公益訴訟還是支持訴訟，在動(dòng)態(tài)意義上都在追求絕對(duì)的勝訴率，這種情況在各地環(huán)境公益訴訟中都有體現(xiàn)[3]。不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和技術(shù)能力，確實(shí)會(huì)提高勝訴率，但訴訟雙方有勝有敗才是常理。檢察機(jī)關(guān)的高勝訴率表明其背后出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重問題，首先，檢察機(jī)關(guān)受到政績觀影響，會(huì)在選擇案件時(shí)過于保守，不會(huì)輕易對(duì)有可能敗訴的案件提起訴訟。其次，檢察機(jī)關(guān)的地位往往高于被告方，其介入會(huì)因原告與被告的地位差別過大而導(dǎo)致訴訟失衡。實(shí)踐中，部分人民法院不以案件為核心，而是“礙于檢察機(jī)關(guān)情面”判決原告方勝訴，這對(duì)于被告方是極其不公平的。

三、構(gòu)建完善的環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度

環(huán)境公益訴訟中，各類原告主體都有其優(yōu)勢(shì)。因此，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟原告主體朝多元化方向發(fā)展，讓各類訴訟主體之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更有利于實(shí)現(xiàn)訴訟目的。首先，公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟原告主體資格不應(yīng)當(dāng)被排除，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民維護(hù)自身合法權(quán)益的訴訟權(quán)利，調(diào)動(dòng)公民提起環(huán)境公益訴訟的積極性。其次，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政主管部門適格原告主體資格，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保行政主管部門在維護(hù)社會(huì)公共利益和保護(hù)環(huán)境中的重要作用。再次，適當(dāng)放寬社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的限制條件，擴(kuò)大原告主體范圍。最后，協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟案件中的多重身份問題，并設(shè)置相關(guān)配套機(jī)制。

（一）設(shè)計(jì)公民參與環(huán)境公益訴訟的訴訟程序

現(xiàn)代化國家都會(huì)面臨著政府失靈和行政司法機(jī)關(guān)功能不足的問題，而公民在與其息息相關(guān)的環(huán)境保護(hù)上更有決心和毅力。任何一個(gè)公民都有享受碧水藍(lán)天和美好生活的資格和權(quán)利，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的背后，公民才是最終受害者，其感受頗為深刻，對(duì)于環(huán)境侵權(quán)事件最有發(fā)言權(quán)。因此，公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟原告主體資格不應(yīng)當(dāng)被排除。我國可以效仿日本“民眾訴訟制度”，賦予普通民眾環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)。目前，公民參與環(huán)境公益訴訟最值得關(guān)注的是舉證能力不足及可能出現(xiàn)的“濫訴”問題，需要通過設(shè)置相關(guān)限制條件以及優(yōu)化訴訟程序來切實(shí)解決。主要可以采取以下途徑：

1.設(shè)置公民提起環(huán)境公益訴訟的前置程序

針對(duì)公民被納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍后會(huì)產(chǎn)生“濫訴”風(fēng)險(xiǎn)這一問題，參考美國設(shè)置的訴前60日寬限期制度⑥，我國也應(yīng)當(dāng)設(shè)置對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的前置程序并將公民“濫訴”規(guī)定為一種獨(dú)立的民事侵權(quán)行為責(zé)任。具體要求是公民在提起環(huán)境公益訴訟前的一定期限內(nèi)，必須向相關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法部門投訴或舉報(bào)。當(dāng)環(huán)保行政執(zhí)法部門對(duì)污染者破壞環(huán)境的行為旁觀且沒有作為時(shí)，公民應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)或投訴請(qǐng)求援助。只有在經(jīng)過以上兩個(gè)流程，環(huán)境保護(hù)侵權(quán)仍未得到有效解決時(shí)，公民才有權(quán)向法院以自己的名義對(duì)破壞環(huán)境行為提起公益訴訟。當(dāng)然，例外情形需要直接提起環(huán)境公益訴訟的也應(yīng)當(dāng)一并規(guī)定。此外，公民如果惡意或者無理由“濫訴”，將要承擔(dān)一定的民事侵權(quán)責(zé)任。

2.設(shè)置公民訴前資格審查程序

公民提起環(huán)境公益訴訟的資格需要進(jìn)行合理限制，排除一部分非適格主體。我國公民提起環(huán)境公益訴訟也可以設(shè)置訴前資格審查程序及審查標(biāo)準(zhǔn)。除了規(guī)定適格原告應(yīng)當(dāng)為從事環(huán)保事務(wù)2年以上，且應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保事務(wù)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)者外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的公民與所訴案件具有直接或間接的利害關(guān)系，不可無限制地賦予所有公民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。由于環(huán)境侵害事件具有廣泛性、長期性，上訴所稱利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為不特定多數(shù)人的共同環(huán)境利益[4]。需要提起環(huán)境公益訴訟的公民個(gè)人需證明其屬于該群體。如此限定可以有效防止具有環(huán)境公益訴訟主體資格的群體無限制擴(kuò)大，又可以避免“濫訴”情況發(fā)生。如我國2012年首例以公民個(gè)人為原告的環(huán)境公益訴訟案，即蔡長海狀告龍興光修復(fù)環(huán)境一案中⑦，該案的原告蔡長海為貴陽公眾環(huán)境教育中心的環(huán)保志愿者，認(rèn)領(lǐng)了東門河及相關(guān)河流水域，長期巡查該領(lǐng)域，具有環(huán)保領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗(yàn)，就可以認(rèn)定為適格主體。

3.建立檢察機(jī)關(guān)及社會(huì)組織支持起訴制度

針對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用不足、專業(yè)知識(shí)不足以及舉證能力不足等問題，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地建立支持起訴制度及多方主體共同起訴制度，充分調(diào)動(dòng)有相關(guān)能力和經(jīng)驗(yàn)的主體支持并配合公民提起訴訟。上述蔡長海狀告龍興光修復(fù)環(huán)境一案中，清鎮(zhèn)市人民檢察院支持蔡長海對(duì)龍興光污染環(huán)境的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)該案進(jìn)展起到很大的推動(dòng)作用。尤其是清鎮(zhèn)市檢察院檢察官出庭協(xié)助訴訟，極大提高了人民法院對(duì)該訴訟案件的重視程度。以此為鑒，我國可以建立起檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度，檢察機(jī)關(guān)通過行使法定證據(jù)調(diào)查權(quán)可以更快更迅速地獲取案件資料及證據(jù)，幫助解決公民提起環(huán)境公益訴訟的取證難、舉證難問題。此外，還應(yīng)當(dāng)打通社會(huì)組織的資金協(xié)助通道，讓有資金能力的主體為公民提供公益資金支持，有專業(yè)技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)的主體幫助公民解決包括舉證在內(nèi)的各種問題，必要時(shí)可以建立相關(guān)環(huán)保公益基金會(huì)以及環(huán)保公益律師制度。有資金能力和專業(yè)技術(shù)的主體參與公民環(huán)境公益訴訟不僅可以提高原告方訴訟地位，還可以震懾污染者，減少生態(tài)環(huán)境污染發(fā)生率。

（二）賦予環(huán)保行政主管部門環(huán)境公益訴訟主體資格

隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政主管部門適格原告主體資格，具體理由有三：第一，環(huán)保行政主管部門具備環(huán)境公益訴訟必備的人才要求及技術(shù)要求，而且在日常執(zhí)法過程中能夠便利地獲取證據(jù)信息進(jìn)而在訴訟過程中更好地舉證質(zhì)證。第二，根據(jù)洛克權(quán)利讓渡理論，公民讓渡一部分權(quán)利（如管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)）給國家和政府是為了獲得生命及財(cái)產(chǎn)安全。在我國，公民環(huán)境權(quán)理論仍處于發(fā)展階段，沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，而是將其讓渡給國家，由國家代為行使。國家將此權(quán)利賦予環(huán)保行政主管部門，由環(huán)保行政主管部門通過行政手段監(jiān)管環(huán)保工作、懲治環(huán)境違法行為以維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益。沒有人權(quán)保障的需要，也不會(huì)產(chǎn)生國家和政府，然而一旦發(fā)生環(huán)境污染及破壞環(huán)境的行為，環(huán)保行政主管部門卻無資格，這將會(huì)使公民的生命或者財(cái)產(chǎn)利益進(jìn)一步受到侵害。第三，司法實(shí)踐中，已有環(huán)保行政主管部門作為原告先例。2010年昆明市環(huán)保局作為政府環(huán)保行政職能部門，起訴三農(nóng)公司、羊甫公司并勝訴⑧。這是全國首例由環(huán)保行政主管部門起訴并由檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件，成為環(huán)保行政主管部門可以作為適格原告提起環(huán)境公益訴訟的有力支撐。此外，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以對(duì)破壞海洋的三類行為代表國家提起損害賠償訴求⑨。

針對(duì)反對(duì)者提出的關(guān)于環(huán)保行政主管部門提起環(huán)境公益訴訟的困境，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)分離司法權(quán)和行政權(quán)的行使界限，調(diào)整環(huán)保行政主管部門的權(quán)力行使順位，確保環(huán)保行政主管部門介入環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性和合法性。在實(shí)踐中，因行政權(quán)具有主動(dòng)性和高效率的特點(diǎn)，所以要堅(jiān)持行政權(quán)優(yōu)先原則，讓行政權(quán)的行使先于司法權(quán)。司法手段應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)充和輔助手段，與行政權(quán)互相配合，共同履行環(huán)境監(jiān)管職能。為防止司法資源浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定只有環(huán)保行政主管部門窮盡行政手段仍無法維護(hù)公民環(huán)境權(quán)和保障公民公共利益時(shí)，才可以啟動(dòng)更為嚴(yán)厲的司法手段。

（三）降低對(duì)社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的門檻

社會(huì)組織的成員大多是環(huán)保愛好者，對(duì)保護(hù)環(huán)境有極大的熱情，賦予社會(huì)組織以原告主體資格可以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障社會(huì)公共利益。美國、德國、意大利等發(fā)達(dá)國家的民間環(huán)保社團(tuán)都在環(huán)境公益訴訟中扮演重要角色。截至2019年，我國法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件179件，審結(jié)58件，同比分別上升175.4%、262.5%⑩。相較于普通公民來說，社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟，具備更豐富的經(jīng)驗(yàn)、更專業(yè)的技術(shù)、更充足的財(cái)力以及更強(qiáng)的訴訟能力和責(zé)任能力，有更強(qiáng)的實(shí)力解決復(fù)雜的環(huán)境污染事件。相較于環(huán)保行政機(jī)關(guān)來說，社會(huì)組織具備獨(dú)立性、非營利性，在推進(jìn)環(huán)境公益訴訟中起到重要作用。

1.放寬對(duì)社會(huì)組織原告主體資格的限制條件

由中國法院網(wǎng)的數(shù)據(jù)可以得知，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟案件的絕對(duì)數(shù)量遠(yuǎn)低于檢察機(jī)關(guān)。其中最重要的一個(gè)原因就是對(duì)社會(huì)組織的限制條件過高，導(dǎo)致實(shí)踐中符合條件且積極提起訴訟的社會(huì)組織數(shù)量不多。截至2017年，全國具備提起環(huán)境公益訴訟起訴資格的社會(huì)組織僅700余家，其中只有25家提起過訴訟?。為促進(jìn)環(huán)境公益訴訟主體資格多元化，有必要適當(dāng)放寬限制條件，擴(kuò)大有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的范圍，如連續(xù)5年以上無違法記錄這一要求可以適當(dāng)降低到3年甚至可以取消該規(guī)定。連續(xù)5年以上無違法記錄這一條件在實(shí)踐中弊大于利。根據(jù)最高法發(fā)布的指導(dǎo)性案例：綠發(fā)會(huì)訴寧夏瑞泰公司一案，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是綠發(fā)會(huì)是否為適格訴訟主體，一審二審都判定綠發(fā)會(huì)是非適格主體，主要原因在于綠發(fā)會(huì)不是專門從事環(huán)保事務(wù)的社會(huì)組織，直到最高法以“關(guān)聯(lián)性”原則判定綠發(fā)會(huì)為適格主體。借鑒其裁判要點(diǎn)，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定即使該社會(huì)組織的章程未明確寫明維護(hù)環(huán)境公益，只要其從事的業(yè)務(wù)范圍與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為環(huán)境公益訴訟的適格主體。

2.明確社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的前置條件

美國和德國都規(guī)定了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的前置程序。這一程序提高了行政透明度，化解了兩者之間的矛盾，有利于社會(huì)和諧安定。設(shè)置社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的前置程序并不是要提高其介入訴訟的準(zhǔn)入門檻，而是為了更有效地處理環(huán)境污染事件并避免“濫訴”情況發(fā)生，導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)。具體要求是社會(huì)組織不得先于環(huán)保行政主管部門提起民事公益訴訟，只有當(dāng)環(huán)保行政主管部門怠于履行環(huán)保職責(zé)或其采取的行政手段無法解決環(huán)境侵權(quán)案件時(shí)，社會(huì)組織才可提起環(huán)境民事公益訴訟，避免司法權(quán)越位行政權(quán)。

3.設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

根據(jù)訴訟實(shí)施權(quán)非常態(tài)配置理論，環(huán)保組織不同于有義務(wù)和責(zé)任保護(hù)生態(tài)環(huán)境維護(hù)社會(huì)公益的公權(quán)力主體，無法通過強(qiáng)制機(jī)制迫使其履行職責(zé)[5]。而且社會(huì)組織敗訴的話還需要承擔(dān)高額的訴訟成本，導(dǎo)致其缺乏內(nèi)在動(dòng)力。為提高社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，有必要建立有效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段，將被告需要支付的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用按比例分給原告用作補(bǔ)償。但要注意避免因放寬限制而導(dǎo)致“濫訴”情況的發(fā)生，可以規(guī)定對(duì)存在明顯惡意或重大過錯(cuò)而敗訴的原告方承擔(dān)合理的訴訟費(fèi)用，避免社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟“井噴式”發(fā)展[6]。

（四）明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人的角色定位

檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟已被法律正式承認(rèn)，截至2019年，全國受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件量達(dá)2309件，同比上升32.9%⑩。檢察機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是“最高法律秩序代表”及“社會(huì)公益的維護(hù)者”，其介入環(huán)境公益訴訟是完善環(huán)境公益訴訟制度主體資格的最優(yōu)選擇[7]。針對(duì)司法實(shí)踐中因檢察機(jī)關(guān)的角色沖突而產(chǎn)生的一系列問題，首先，要明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)的身份定位?！睹袷略V訟法》第 55 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可在相關(guān)社會(huì)組織不提起訴訟時(shí)提起公益訴訟，雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是后順位的起訴主體，但在客觀上肯定了檢察機(jī)關(guān)具有在立法層面上的環(huán)境公益訴訟原告主體資格。在此基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)作為原告身份出庭，而不是公益訴訟人身份或法律監(jiān)督者身份。檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，依法庭程序參與訴訟以及舉證質(zhì)證，處于與被告同等的法律地位。其次，要明晰環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與人民法院之間的關(guān)系定位，明確檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，其原告身份占主導(dǎo)地位，監(jiān)督者身份次之，且在訴訟過程中務(wù)必把握好檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的限度[8]。值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中除了承擔(dān)原告人、法律監(jiān)督者的責(zé)任之外，還可能會(huì)承擔(dān)支持原告起訴的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)在擔(dān)任支持原告起訴角色時(shí)，要明確其支持公民提起環(huán)境公益訴訟的輔助者身份，依公民申請(qǐng)啟動(dòng)程序。即公民向檢察機(jī)關(guān)提起支持起訴的訴求并通過審核后，由檢察機(jī)關(guān)出面提供包括專業(yè)技術(shù)、人力資源等方面的幫助。

四、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的最后一道防線，環(huán)境公益訴訟原告主體多元化已然成為一種趨勢(shì)，構(gòu)建完善的環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度不僅能順應(yīng)國際發(fā)展潮流，而且完全符合環(huán)境公益訴訟發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，契合法治建設(shè)的基本要求，具有極強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，分析我國環(huán)境公益訴訟立法及司法實(shí)踐現(xiàn)狀，將環(huán)保行政主管部門以及公民個(gè)人納入原告范圍并設(shè)置完善的配套機(jī)制，在以后立法實(shí)踐中應(yīng)通過合理的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建更加完善的環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于《我國民事公益訴訟主體制度的完善》，載中國法院網(wǎng)：https：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/02/id/895694.shtml。

② 聯(lián)邦法院確定的訴訟資格包括3點(diǎn)：存在事實(shí)上的損害、因果關(guān)系、可救濟(jì)性。

③ 美國1970年《清潔空氣法》（Clean Water Act ）中第304條第a款規(guī)定：每一個(gè)人都有權(quán)以本人的名義對(duì)包括美國政府及機(jī)關(guān)、公司企業(yè)在內(nèi)的任何人就規(guī)定事項(xiàng)提起訴訟。

④ 數(shù)據(jù)來源于《三十六例公益訴訟首案案例數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載北大法律信息網(wǎng)：https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MjM5NTc5NTU4Ng%3D%3D&idx=3&mid=2652152279&sn=16c9e2ec583124cca8c90ce35c86ea61。

⑤ 《中華人民共和國民事訴訟法》第55條：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第58條：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條：依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第58條規(guī)定的社會(huì)組織。第3條：設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第58條規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”。第4條：社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第58條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。第5條：社會(huì)組織在提起訴訟前5年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第58條規(guī)定的“無違法記錄”。

⑥ 美國在放寬環(huán)境公益訴訟主體資格的基礎(chǔ)上以明文立法的形式規(guī)定了公民訴訟的前置程序，要求公民在提起環(huán)境公益訴訟前60日內(nèi)，必須通知環(huán)保局和環(huán)境污染者，只有當(dāng)環(huán)保局對(duì)污染者破壞法律規(guī)定的行為和污染行為旁觀且沒有作為時(shí)，公民才有權(quán)向法院以自己的名義提起公民訴訟。當(dāng)然，美國也規(guī)定了相應(yīng)的例外情形，當(dāng)污染物為有毒物或者有緊急事件發(fā)生時(shí)，可以直接啟動(dòng)訴訟程序。

⑦ 案例來源于《環(huán)境民事公益訴訟十年回顧、反思與建議》，載北大法律信息網(wǎng)：http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=111153&listType=0。

⑧案例來源于中國裁判文書網(wǎng)：https：//wenshu.court.gov.cn/。

⑨ 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

⑩數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境資源審判（2019年）》（白皮書）。

?數(shù)據(jù)來源于《培養(yǎng)公益組織法律素養(yǎng)提高公益組織訴訟能力》，載中華人民共和國民政部官網(wǎng)：http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/201903/20190300015527.shtml。

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來稿日期：2020-11-04

基金項(xiàng)目：中國社會(huì)科學(xué)院博士后創(chuàng)新項(xiàng)目（ZBH20191045）

作者簡(jiǎn)介：陳鳳（1994-），女，黑龍江哈爾濱人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭?、土地?吳迪（1989-），男，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)博士后流動(dòng)站科研人員，法學(xué)博士，德國慕尼黑大學(xué)公派訪問學(xué)者，研究方向?yàn)槊裆谭?、土地法?/p>