水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制研究

喬天霞，張 琦

（國(guó)網(wǎng)新源控股有限公司技術(shù)中心，北京市 100161）

0 引言

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域的招投標(biāo)行為，保護(hù)招投標(biāo)雙方的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益起到了積極的作用，其實(shí)施也極大促進(jìn)了工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程，為建設(shè)單位擇優(yōu)選擇承包單位，縮短項(xiàng)目工期、降低工程成本、保證施工質(zhì)量，最大限度發(fā)揮投資效益起到了巨大作用[1]。但隨著建設(shè)工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，滋生出了新的問(wèn)題，諸如招標(biāo)人標(biāo)底泄漏及暗箱操作、投標(biāo)人惡性競(jìng)爭(zhēng)低價(jià)中標(biāo)以及圍標(biāo)、串標(biāo)等不正?，F(xiàn)象。

為解決招投標(biāo)實(shí)踐過(guò)程中標(biāo)底招標(biāo)和無(wú)標(biāo)底招標(biāo)存在的問(wèn)題，《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB 50500—2008）提出了“招標(biāo)控制價(jià)”的概念，招標(biāo)控制價(jià)在本規(guī)范中的含義是“招標(biāo)人根據(jù)國(guó)家或省級(jí)、行業(yè)建設(shè)主管部門(mén)頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法，按設(shè)計(jì)施工圖紙計(jì)算的，對(duì)招標(biāo)工程限定的最高工程造價(jià)”[2]。水電行業(yè)在2010年頒布了《水電工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》，也提規(guī)定了招標(biāo)控制價(jià)的含義：“招標(biāo)人或受其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)主管部門(mén)頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法、按招標(biāo)文件并結(jié)合招標(biāo)工程的具體情況編制，對(duì)招標(biāo)工程限定的最高工程造價(jià)”[3]。

根據(jù)調(diào)研，自此之后由國(guó)有資金投資的大中型水電工程建筑安裝工程都有編制招標(biāo)控制價(jià)，只是招標(biāo)控制價(jià)的確定方法有所差異。基于此，本文從水電行業(yè)角度，對(duì)水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)建議。

1 水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制的現(xiàn)狀

1.1 招標(biāo)控制價(jià)的編、審組織

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的編制，由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位完成。招標(biāo)人委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位大部分情況為原設(shè)計(jì)概算編制單位，原因?yàn)槠鋵?zhuān)業(yè)人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況和設(shè)計(jì)方案比較熟悉，各專(zhuān)業(yè)間配合較為全面，在保證質(zhì)量的前提下，所需時(shí)間相對(duì)較少。

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的審核由招標(biāo)人組織，一般由其上級(jí)主管部門(mén)組織對(duì)項(xiàng)目建設(shè)公司提交的成果進(jìn)行審查，項(xiàng)目規(guī)模不同，評(píng)審的重點(diǎn)和深度亦有區(qū)分。規(guī)模較大的項(xiàng)目會(huì)聘請(qǐng)外部專(zhuān)家，根據(jù)工程項(xiàng)目特性、施工重點(diǎn)及難點(diǎn)、市場(chǎng)情況進(jìn)行評(píng)審，對(duì)控制造價(jià)影響較大的分部分項(xiàng)工程綜合單價(jià)進(jìn)行重點(diǎn)的校核與審查，以免出現(xiàn)重大的偏差或失誤。

1.2 招標(biāo)控制價(jià)成果分析

水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制完成后，招標(biāo)人組織編制單位對(duì)成果與相應(yīng)標(biāo)段概算（預(yù)算）進(jìn)行對(duì)比，以分組工程為單位對(duì)投資增減進(jìn)行原因分析，主要包括項(xiàng)目及工程量變化、施工方案變化、材料價(jià)格變化、定額差異及取費(fèi)費(fèi)率等。

1.3 招標(biāo)控制價(jià)的發(fā)布

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的發(fā)布時(shí)間按照招標(biāo)文件的約定進(jìn)行，一般通過(guò)招標(biāo)文件澄清、補(bǔ)遺發(fā)布招標(biāo)控制價(jià)的金額，如果發(fā)布的時(shí)間不能夠滿足編制和投標(biāo)要求，則推遲開(kāi)標(biāo)時(shí)間。招標(biāo)控制價(jià)的發(fā)布一般僅發(fā)布總價(jià)，不發(fā)布編制方法和分項(xiàng)投資。

1.4 招標(biāo)控制價(jià)的管理及備案

水電行業(yè)目前無(wú)相關(guān)招標(biāo)控制價(jià)編制的強(qiáng)制性文件、規(guī)定，因此，絕大部分項(xiàng)目?jī)H在招標(biāo)人內(nèi)部隨招標(biāo)文件一同對(duì)招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行歸檔，而未向相關(guān)工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)備案。

2 水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制過(guò)程中存在的問(wèn)題

招標(biāo)控制價(jià)政策發(fā)布以來(lái)，招投標(biāo)各方對(duì)招標(biāo)控制價(jià)編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及其科學(xué)合理性產(chǎn)生的爭(zhēng)議越來(lái)越多，主要總結(jié)為以下幾方面問(wèn)題。

2.1 編制依據(jù)及方法不統(tǒng)一

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的編制方法目前無(wú)行業(yè)規(guī)范性文件，各招標(biāo)人在編制過(guò)程中遵守的原則、依據(jù)和方法并未統(tǒng)一[4]。有的招標(biāo)人是按照清單計(jì)價(jià)規(guī)范的要求，依據(jù)現(xiàn)行的計(jì)價(jià)定額和計(jì)價(jià)辦法，參考工程設(shè)計(jì)相關(guān)資料文件、招標(biāo)文件中的工程量清單、合同條款、技術(shù)條款和市場(chǎng)價(jià)格來(lái)編制招標(biāo)控制價(jià)；有的招標(biāo)人是在概算或預(yù)算的基礎(chǔ)上按照下浮一定的百分比來(lái)確定招標(biāo)控制；還有的招標(biāo)人則參照類(lèi)似項(xiàng)目中標(biāo)合同價(jià)來(lái)確定招標(biāo)控制價(jià)。

其中，按照工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范要求進(jìn)行編制的過(guò)程中，各招標(biāo)人在費(fèi)率的選取、主要材料價(jià)格的計(jì)算、施工措施項(xiàng)目費(fèi)用的計(jì)算、與概算的對(duì)比分析等各方面亦不相同。

2.2 工程量清單項(xiàng)目特征描述不嚴(yán)謹(jǐn)

招標(biāo)工程量清單應(yīng)該是嚴(yán)格按照國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和設(shè)計(jì)文件對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的全部工作內(nèi)容進(jìn)行精準(zhǔn)的描述和量化的體現(xiàn)，必須全面地反映設(shè)計(jì)圖紙和招標(biāo)技術(shù)規(guī)范要求的內(nèi)容[5]。如果招標(biāo)人提供的工程量清單對(duì)項(xiàng)目特征描述不具體、特征不清、界限不明，會(huì)使造價(jià)編制人員無(wú)法準(zhǔn)確理解工程量清單項(xiàng)目的構(gòu)成要素和確定綜合單價(jià)[6]。如水電工程中常見(jiàn)的鋼筋石籠防護(hù)，由于在招標(biāo)階段圖紙深度有限，工程量清單中并未明確描述鋼筋石籠所需的鋼筋型號(hào)及尺寸等具體項(xiàng)目特征，造價(jià)人員將無(wú)法組價(jià)；再如碎石回填，項(xiàng)目特征中經(jīng)常不標(biāo)明粒徑及料源，同樣為造價(jià)人員組價(jià)帶來(lái)困擾，等等。

2.3 招標(biāo)控制價(jià)對(duì)合同條款和社會(huì)環(huán)境影響考慮不足

招標(biāo)人在編制招標(biāo)控制價(jià)編制時(shí)，通常在綜合單價(jià)中只單純地考慮了施工成本和合理利潤(rùn)，對(duì)合同條款中的質(zhì)量要求、付款條件、進(jìn)度要求等影響因素考慮不足，而忽略了因工期提前、工程質(zhì)量、進(jìn)度款的支付而增加的成本。由于招標(biāo)控制價(jià)是投標(biāo)報(bào)價(jià)的上限，如果考慮不全面，導(dǎo)致投標(biāo)人壓低報(bào)價(jià)，將造成項(xiàng)目在實(shí)施階段的糾紛不斷。

另一方面，水電工程現(xiàn)場(chǎng)條件復(fù)雜，施工現(xiàn)場(chǎng)的地形、地貌、水文地質(zhì)、氣候環(huán)境，以及交通運(yùn)輸條件、資源供應(yīng)情況等外部社會(huì)環(huán)境也對(duì)工程施工成本有重要的影響。而招標(biāo)控制價(jià)編制時(shí)，過(guò)多的是依賴計(jì)價(jià)辦法和預(yù)算定額進(jìn)行編制，并未充分考慮對(duì)不同難度、不同標(biāo)準(zhǔn)的工程應(yīng)進(jìn)行綜合單價(jià)或措施項(xiàng)目費(fèi)用的彈性調(diào)整。如位于旅游景區(qū)附近的某項(xiàng)目在招標(biāo)文件中規(guī)定，在夜間、每年的7月至8月及國(guó)家重要會(huì)議期間禁止進(jìn)行爆破作業(yè)。這種特殊情況如招標(biāo)控制價(jià)中不考慮一定的措施費(fèi)用，承包人投標(biāo)報(bào)價(jià)中也將無(wú)法考慮，中標(biāo)后投標(biāo)人可能由此提出各種變更或索賠要求。因此，只有充分考慮環(huán)境等各項(xiàng)因素對(duì)成本的影響，才能編出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)。

2.4 招標(biāo)控制價(jià)編制依舊依賴定額

水電行業(yè)計(jì)價(jià)辦法目前只有設(shè)計(jì)概算編制規(guī)定及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)價(jià)定額分為概算定額和預(yù)算定額。招標(biāo)控制價(jià)及投標(biāo)報(bào)價(jià)均是參照此標(biāo)準(zhǔn)和定額進(jìn)行編制，不同之處在于編制投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，各投標(biāo)人可根據(jù)自身施工能力對(duì)人工單價(jià)，費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)及定額消耗量進(jìn)行調(diào)整，而招標(biāo)控制價(jià)則是完全按照計(jì)價(jià)辦法和定額進(jìn)行編制，使招標(biāo)控制價(jià)不能充分體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征。同時(shí)，隨著工程建設(shè)中新技術(shù)、新材料的不斷涌現(xiàn)，定額存在嚴(yán)重的滯后性，根據(jù)定額計(jì)算的招標(biāo)控制價(jià)也存在一定的滯后性[7]，招標(biāo)人的個(gè)性化要求與定額的滯后性矛盾日益突出，如果依舊依賴定額將編制不出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)。

而依賴定額的另一方面則是忽視施工方案、技術(shù)措施對(duì)造價(jià)的影響，不同的施工方案和施工組織設(shè)計(jì)之間所需的工程成本又存在較大的差別，因此要求編制人員對(duì)施工方案及技術(shù)措施有一定的了解，否則容易造成招標(biāo)控制價(jià)與實(shí)際造價(jià)水平脫節(jié)。

因此，只有充分考慮環(huán)境變化、結(jié)合科學(xué)的施工方案，才能編出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)，而不是依賴定額來(lái)完成。

2.5 人為調(diào)整招標(biāo)控制價(jià)

設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)的目的是將工程造價(jià)控制在一個(gè)比較合理的范圍內(nèi)，但在工程項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，存在招標(biāo)人人為調(diào)整招標(biāo)控制價(jià)的現(xiàn)象[8]。標(biāo)控制價(jià)編制完成后，某些項(xiàng)目招標(biāo)人首先關(guān)注項(xiàng)目總價(jià)，若總價(jià)超過(guò)了招標(biāo)人的預(yù)期，則要求對(duì)總價(jià)進(jìn)行下調(diào)。而當(dāng)控制價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均價(jià)，就會(huì)影響招標(biāo)效率，可能出現(xiàn)無(wú)人投標(biāo)情況，或者投標(biāo)人中標(biāo)后會(huì)以招標(biāo)控制價(jià)太低為由進(jìn)行設(shè)計(jì)變更或提出索賠，給招標(biāo)人在項(xiàng)目管理過(guò)程中增加了負(fù)擔(dān)。

而若總價(jià)低于招標(biāo)人的預(yù)期，招標(biāo)人亦或根據(jù)其他項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在未考慮項(xiàng)目之間差異的情況下，人為調(diào)高招標(biāo)控制價(jià)，這樣投標(biāo)人就有可能?chē)@這個(gè)控制價(jià)串標(biāo)、圍標(biāo)，而給招標(biāo)人對(duì)整個(gè)項(xiàng)目造價(jià)管理埋下隱患。

2.6 缺乏招標(biāo)控制價(jià)審查、備案機(jī)構(gòu)

目前，水電行業(yè)并無(wú)統(tǒng)一招標(biāo)控制價(jià)審查、備案機(jī)構(gòu)，招標(biāo)控制價(jià)編制完成后，由招標(biāo)人自行組織審查，成果自行歸檔。造成招標(biāo)人對(duì)當(dāng)前行業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格水平互不相通，而對(duì)整個(gè)行業(yè)而言，也不利于行業(yè)內(nèi)對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、生產(chǎn)力水平的跟蹤和掌握。同時(shí)，行業(yè)造價(jià)管理機(jī)構(gòu)也因缺乏數(shù)據(jù)資料的積累，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格水平的分析和總結(jié)，進(jìn)而無(wú)法在行業(yè)造價(jià)糾紛發(fā)生時(shí)給出合理準(zhǔn)確的判斷。

3 措施及建議

盡管招標(biāo)控制價(jià)在編制和應(yīng)用過(guò)程中還亟待進(jìn)一步的提升和改進(jìn)，但是我們?nèi)匀徊荒芎鲆暺湓谡袠?biāo)投標(biāo)過(guò)程中的重要作用?？茖W(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)能夠反映當(dāng)時(shí)行業(yè)技術(shù)及市場(chǎng)價(jià)格水平、保障招投標(biāo)雙方的利益，還可作為限制不平衡報(bào)價(jià)，評(píng)價(jià)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)的重要參考。

故結(jié)合以上分析，對(duì)完善和提高水電行業(yè)招標(biāo)控制價(jià)的編制水平提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 建立行業(yè)招標(biāo)控制價(jià)編制管理辦法或標(biāo)準(zhǔn)

水電行業(yè)缺乏針對(duì)有關(guān)招標(biāo)控制價(jià)編制的規(guī)范或辦法，因此盡快在行業(yè)內(nèi)形成相關(guān)規(guī)范性文件[9]，通過(guò)建立和完善招標(biāo)控制價(jià)的編制方法，能夠規(guī)范水電行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，加強(qiáng)水電工程招標(biāo)控制價(jià)計(jì)價(jià)管理，保障水電建設(shè)項(xiàng)目各方利益，填補(bǔ)行業(yè)領(lǐng)域的空白。統(tǒng)一和規(guī)范水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制原則、編制方法，對(duì)提高招標(biāo)控制價(jià)的編制質(zhì)量，完善水電工程全過(guò)程造價(jià)管理體系具有重要意義。

3.2 加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件和設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量的監(jiān)督和管理

提前對(duì)設(shè)計(jì)圖紙和招標(biāo)文件進(jìn)行會(huì)審，使設(shè)計(jì)圖紙中存在的問(wèn)題在編制工程量清單前得以解決，能夠有效提高招標(biāo)工程量清單的質(zhì)量，為合理地編制招標(biāo)控制價(jià)打好基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著新工藝、新方法和新材料的出現(xiàn)及應(yīng)用，及時(shí)對(duì)《工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》進(jìn)行補(bǔ)充和完善，以提高招標(biāo)工程量清單編制水平。

3.3 形成招標(biāo)控制價(jià)的預(yù)判及反饋機(jī)制

經(jīng)審查通過(guò)并發(fā)布的招標(biāo)控制價(jià)不應(yīng)在完成招投標(biāo)活動(dòng)就結(jié)束它的使命，而是應(yīng)在項(xiàng)目簽訂合同后，通過(guò)對(duì)招標(biāo)控制價(jià)和中標(biāo)合同價(jià)進(jìn)行詳細(xì)地對(duì)比分析，對(duì)招標(biāo)控制價(jià)與合同價(jià)相差較大的項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施工程中進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，并提前制定應(yīng)對(duì)措施。對(duì)招標(biāo)控制價(jià)中編制不合理或不準(zhǔn)確的項(xiàng)目單價(jià)進(jìn)行分析和反饋，便于為以后的項(xiàng)目提供參考依據(jù)。同時(shí)，造價(jià)人員應(yīng)跟蹤掌握項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中實(shí)際采用的施工方案，充分了解工藝與定額的匹配性，收集成本數(shù)據(jù)，測(cè)算實(shí)際造價(jià)水平，為以后的項(xiàng)目積累數(shù)據(jù)資料。

3.4 完善招標(biāo)控制價(jià)的備案和監(jiān)督機(jī)制

招標(biāo)控制價(jià)是確定合同價(jià)格的第一步，強(qiáng)化監(jiān)督是開(kāi)展工作的“先手棋”。招標(biāo)控制價(jià)的監(jiān)督和備案是為了保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)“公開(kāi)、公平、公正”的原則所必需的法律和行政保障，是水電行業(yè)工程造價(jià)建設(shè)管理的重要環(huán)節(jié)。

盡快建立招標(biāo)控制價(jià)的備案和監(jiān)督機(jī)制，關(guān)系到招標(biāo)人能否公正、科學(xué)地確定招標(biāo)控制價(jià)，對(duì)提高水電工程建設(shè)造價(jià)管理水平、充分發(fā)揮國(guó)有資本效益具有重要意義。

4 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)以上對(duì)招標(biāo)控制價(jià)編制現(xiàn)狀的分析，當(dāng)前水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制的過(guò)程中仍存在編制方法不統(tǒng)一、清單編制不規(guī)范、過(guò)分依賴定額、缺乏審查備案機(jī)制等諸多問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，本文建議應(yīng)盡快建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理、形成預(yù)判和反饋的閉環(huán)機(jī)制、完善備案監(jiān)督機(jī)制。