加快邊境地區(qū)發(fā)展要素聚集推進(jìn)邊境重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)

黑龍江省民族宗教事務(wù)委員會(huì)調(diào)研組

（黑龍江省民族宗教事務(wù)委員會(huì)，黑龍江哈爾濱150010）

做好黑龍江省新時(shí)期興邊富民工作，加快發(fā)展要素向邊境重點(diǎn)城鎮(zhèn)聚集，對(duì)于守邊固邊興邊具有架梁立柱作用，意義重大而深遠(yuǎn)。發(fā)展要素聚集主要包括人力資源聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素聚集、科技要素聚集、文化創(chuàng)新要素聚集、政策支持要素聚集，等等，其中既包括省級(jí)區(qū)域內(nèi)要素聚集，也包括吸引外部資源要素聚集等內(nèi)容。更好地推進(jìn)邊境重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)、加快邊境地區(qū)發(fā)展要素聚集的規(guī)模及進(jìn)度，對(duì)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起到重要的作用。

一、邊境城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展要素聚集的基本情況

黑龍江省邊界線總長(zhǎng)2981公里，沿邊有8個(gè)市地、轄18個(gè)邊境縣（市、區(qū)），總面積14.9萬(wàn)平方公里，人口288.2萬(wàn)人，2019年邊境地區(qū)GDP實(shí)現(xiàn)1210.75億元。這一地區(qū)發(fā)展較好和要素較集中區(qū)域主要是城鎮(zhèn)地區(qū)，目前設(shè)有84個(gè)建制鎮(zhèn)和77個(gè)行政鄉(xiāng)，其中，有8個(gè)邊境縣（市、區(qū)）人民政府及黑河市人民政府所在地坐落在邊境線上，與俄羅斯隔江相望，這些城鎮(zhèn)是邊境地區(qū)生產(chǎn)、消費(fèi)、交換等活動(dòng)的集中地。沿邊境線有抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個(gè)，抵邊村257個(gè)，抵邊農(nóng)場(chǎng)19個(gè)，抵邊林場(chǎng)6個(gè)。還有為數(shù)眾多、形式豐富的漁場(chǎng)、工作隊(duì)、經(jīng)營(yíng)點(diǎn)等特殊抵邊形式。我省邊境地區(qū)城鎮(zhèn)具有以下特點(diǎn)。

（一）邊境城鎮(zhèn)數(shù)量少、分布廣、規(guī)模小

我省邊境地區(qū)城鎮(zhèn)的分布大體以“少、散、小”為主要特征。目前我省121個(gè)主要縣級(jí)區(qū)劃共轄有557個(gè)建制鎮(zhèn)、293個(gè)行政鄉(xiāng)，其中18個(gè)邊境縣（市、區(qū)）轄有84個(gè)建制鎮(zhèn)、77個(gè)行政鄉(xiāng)，分別占全省的15%和26%，全省鎮(zhèn)鄉(xiāng)比例為1:0.52，邊境地區(qū)為1:0.91。從鎮(zhèn)鄉(xiāng)數(shù)量看，邊境地區(qū)行政鄉(xiāng)的比例較高，建制鎮(zhèn)的比例較低，且規(guī)模小、位置分散，各種生產(chǎn)資料分布不均，不利于產(chǎn)業(yè)、資源等發(fā)展要素的集中、統(tǒng)合和運(yùn)用。邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，能夠容納大量人口和提供穩(wěn)定就業(yè)的中心城鎮(zhèn)發(fā)揮著關(guān)鍵核心作用，隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和生產(chǎn)力水平的提高，交通、物流、通訊等硬件不斷改善和提速，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃設(shè)置中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的影響越來(lái)越明顯，與我省中西部地區(qū)的差距也在拉大。特別是我省邊境線狹長(zhǎng)，除邊境線南段牡丹江、雞西等地要素聚集效應(yīng)強(qiáng)勁、經(jīng)濟(jì)發(fā)展一枝獨(dú)秀外，其他邊境線沿線都有地廣人稀、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不密切之虞，聚集難度較大。

（二）邊境地區(qū)企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，高度集中在城關(guān)鎮(zhèn)

我省邊境地區(qū)總面積占全省33%，但人口只占全省7.7%，GDP占8.6%，其中建制鎮(zhèn)面積5.3萬(wàn)平方公里，常住人口131萬(wàn)人。同時(shí)，建制鎮(zhèn)擁有各類企業(yè)4337個(gè)，占所有邊境企業(yè)5098個(gè)的85%（全省企業(yè)28.89萬(wàn)個(gè)）；從業(yè)人員8.18萬(wàn)人，占所有邊境企業(yè)從業(yè)人員8.98萬(wàn)人的91%（全省企業(yè)從業(yè)人員315.8萬(wàn)人）；工業(yè)企業(yè)1379個(gè)，占所有邊境工業(yè)企業(yè)1711個(gè)的80.6%（全省工業(yè)企業(yè)26916個(gè)）；其中規(guī)上企業(yè)180個(gè)集中在建制鎮(zhèn)，占所有邊境規(guī)上企業(yè)197個(gè)的91%（全省規(guī)上企業(yè)3501家）。從以上數(shù)據(jù)可知，邊境地區(qū)企業(yè)和從業(yè)人員90%以上集中在建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)在聚集發(fā)展要素方面具備無(wú)可比擬的壓倒性優(yōu)勢(shì)。但建制鎮(zhèn)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分配也呈兩極分化現(xiàn)象，邊境地區(qū)所有161個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，占十分之一比例的城關(guān)鎮(zhèn)集聚了56萬(wàn)人口，2223家企業(yè)，505家工業(yè)企業(yè)，53家規(guī)上企業(yè)，4.3萬(wàn)從業(yè)人員，分別占邊境地區(qū)人口總量的20%、就業(yè)總量的48%、企業(yè)總量的43.6%、工業(yè)企業(yè)總量的30%，規(guī)上企業(yè)總量的27%，非城關(guān)建制鎮(zhèn)人口數(shù)量少、產(chǎn)業(yè)不集中，難堪聚集發(fā)展要素的大任。

（三）邊境要素聚集流失流入、失血補(bǔ)血并存

邊境地區(qū)發(fā)展要素聚集中，人口要素和政策要素起著提綱挈領(lǐng)、舉足輕重的作用，其他各項(xiàng)要素都受這兩項(xiàng)因素的影響和制約。近幾年，邊境地區(qū)人口發(fā)展要素的流失尤其嚴(yán)重，2013—2014年邊境縣（市、區(qū)）年均人口減少1.6萬(wàn)人，2015—2017年年均人口減少4.4萬(wàn)人，2017年人口流失情況更為明顯，比上年減少6.5萬(wàn)人，達(dá)到邊境地區(qū)人口流失的頂峰。有9個(gè)邊境縣的五年人口流失超過(guò)5%，其中處于相對(duì)邊遠(yuǎn)、高寒地區(qū)的孫吳、呼瑪、塔河、漠河四地人口流失超過(guò)10%。學(xué)生、科技人員、技術(shù)工人、成熟勞動(dòng)力等是流失的主力軍，返鄉(xiāng)比例逐年降低，即便邊境城鎮(zhèn)開(kāi)出優(yōu)渥的留人待遇，仍應(yīng)者寥寥。

與人口流失相對(duì)應(yīng)的，是力度越來(lái)越大的政策發(fā)展要素流入補(bǔ)血，以及迅速產(chǎn)生的強(qiáng)心效應(yīng)。近年來(lái)，國(guó)家興邊富民行動(dòng)的支持力度不斷加大，省委省政府對(duì)邊境地區(qū)的高度重視，特別是2019年2月省委書(shū)記張慶偉在綏芬河市主持召開(kāi)興邊富民行動(dòng)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)以來(lái)，我省對(duì)邊境地區(qū)的支持力度達(dá)到近二十年來(lái)的頂點(diǎn)，利好消息不斷涌現(xiàn)。我省興邊富民實(shí)施意見(jiàn)的出臺(tái)、黑河市成為省興邊富民試點(diǎn)市、黑龍江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)獲批、“一軸兩環(huán)一邊”鐵路網(wǎng)主骨架建設(shè)提速、邊境地區(qū)道路交通建設(shè)發(fā)力打通滯澀的物流血管，等等，充分顯示了國(guó)家和我省振興邊境的決心。

政策利好的效果立竿見(jiàn)影，目前邊境地區(qū)幾項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已從2017—2018年的低于全省平均水平追至2019年略高于全省增長(zhǎng)。人口的流失態(tài)勢(shì)也從2019年開(kāi)始放緩，2019全年，12個(gè)邊境縣（市、區(qū)）人口流失已經(jīng)控制在低于1%的水平，黑河市愛(ài)輝區(qū)和塔河縣還出現(xiàn)了人口增長(zhǎng)。因此，我省邊境地區(qū)目前的現(xiàn)狀是要素流失流入、失血補(bǔ)血同時(shí)存在，補(bǔ)的力度逐年加大，失的幅度有所放緩，但想從根本上止血扭轉(zhuǎn)，仍需長(zhǎng)期施策及遠(yuǎn)景規(guī)劃。

（四）邊境城市發(fā)展呈現(xiàn)強(qiáng)弱分化且愈演愈烈

2019年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提及“收縮型城市”的概念，在全國(guó)80個(gè)收縮型城市中，雞西、鶴崗、佳木斯等我省的幾個(gè)邊境市地榜上有名。這背后折射出的，是城市城鎮(zhèn)之間對(duì)資源和發(fā)展要素的爭(zhēng)奪與虹吸效應(yīng)，公共服務(wù)更具優(yōu)勢(shì)、就業(yè)形勢(shì)更好的城鎮(zhèn)在未來(lái)將爭(zhēng)奪到更多的人口和產(chǎn)業(yè)集群；居于劣勢(shì)的三四線城鎮(zhèn)，人口和產(chǎn)業(yè)會(huì)加快流失。在我省73個(gè)主要縣（市、區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名中，牡丹江市的綏芬河市、東寧市、穆棱市和雞西市的雞東縣、密山市、虎林市繼續(xù)在邊境縣（市、區(qū)）中領(lǐng)跑，逐步邁入全省前20強(qiáng)行列，名次仍有上升空間，但邊境線北段各縣則連續(xù)多年持續(xù)墊底，包括大興安嶺、黑河、伊春等地，雖具備得天獨(dú)厚的自然資源和生態(tài)條件，卻無(wú)法將之轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，也更無(wú)法以此來(lái)聚集人口、產(chǎn)業(yè)要素，抵御其他城市對(duì)自己的虹吸，最終成為收縮型城市。特別是政策要素的流入補(bǔ)血效果對(duì)于強(qiáng)勢(shì)邊境城鎮(zhèn)往往具有放大和乘數(shù)效應(yīng)，強(qiáng)勢(shì)城鎮(zhèn)能夠在政策利好中獲取更多的養(yǎng)分，而弱勢(shì)城鎮(zhèn)則無(wú)法完全消化和運(yùn)用利好政策，造成政策落地水土不服，從而差距持續(xù)擴(kuò)大，最終導(dǎo)致邊境城鎮(zhèn)發(fā)展強(qiáng)弱分化嚴(yán)重。

二、強(qiáng)化要素聚集、重點(diǎn)打造的城鎮(zhèn)選擇

在當(dāng)前邊境地區(qū)發(fā)展要素分散和總量不充分的現(xiàn)實(shí)情況下，要強(qiáng)化守邊固邊興邊的架梁立柱作用，迫切需要通過(guò)發(fā)展要素調(diào)控，打造一批邊境重鎮(zhèn)，凝聚人氣、集聚資源、激發(fā)潛力。因此，有針對(duì)性地選擇一批要素聚集能力強(qiáng)、規(guī)劃發(fā)展方向明確的重點(diǎn)城鎮(zhèn)十分必要。

（一）要素聚集能力強(qiáng)的城鎮(zhèn)應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)

一是現(xiàn)有基礎(chǔ)好。具備邊境地區(qū)中上水平的發(fā)展基礎(chǔ)，有良好的城鎮(zhèn)整體風(fēng)貌，建成區(qū)規(guī)模較大，基建設(shè)施、基本公共服務(wù)等基礎(chǔ)良好。

二是發(fā)展?jié)摿Υ?。?guī)劃發(fā)展目標(biāo)明確，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)化水平、資源環(huán)境、對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展可持續(xù)等方面具備優(yōu)勢(shì)地位和潛力。

三是區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。具有良好的自然、文化資源和特色生態(tài)環(huán)境條件。四是政策支持力強(qiáng)。對(duì)國(guó)家和省市各類政策的吸收力強(qiáng)，能穩(wěn)定持久高效推進(jìn)落實(shí)。

（二）推進(jìn)要素向重點(diǎn)城鎮(zhèn)聚集的思路

根據(jù)以上四條標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮我省邊境布局和現(xiàn)有基礎(chǔ)，按照量力而行、量體裁衣的原則，我們提出以下推進(jìn)思路。按三個(gè)層次逐步推進(jìn)，形成以點(diǎn)帶面的成效。第一層次打造黑河市，50萬(wàn)到100萬(wàn)人口城市，特征為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)；第二層次打造綏芬河市、東寧市、撫遠(yuǎn)市，20萬(wàn)到40萬(wàn)人口城鎮(zhèn)，特征為經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力強(qiáng)，支柱產(chǎn)業(yè)突出；第三層次打造10個(gè)15萬(wàn)人口以上特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特征為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，可以形成自我良性循環(huán)。形成1市（黑河市）、3縣（市、區(qū)）（綏芬河市、東寧市、撫遠(yuǎn)市）、10個(gè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊境地區(qū)要素聚集格局。

1.第一層次：1市（黑河市）

黑河市：緊抓興邊富民試點(diǎn)市和國(guó)家最北自貿(mào)片區(qū)的大好機(jī)遇，與哈爾濱、綏芬河共同構(gòu)成“一核兩翼”、比翼齊飛的總體布局，充分發(fā)揮自貿(mào)片區(qū)輻射帶動(dòng)效應(yīng)，創(chuàng)新合作機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套，探索創(chuàng)新沿邊開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展新模式，帶動(dòng)全市各縣（市、區(qū)）開(kāi)發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，圍繞黑河打造50萬(wàn)人口城市戰(zhàn)略目標(biāo)，做好跨合區(qū)、邊合區(qū)、互貿(mào)區(qū)“多區(qū)聯(lián)動(dòng)”，推動(dòng)全市區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

2.第二層次：3縣（市、區(qū)）（綏芬河市、東寧市、撫遠(yuǎn)市）

綏芬河市：發(fā)揮“一帶一路”重要前沿、開(kāi)放平臺(tái)和戰(zhàn)略樞紐作用，開(kāi)放政策集聚，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，集疏運(yùn)體系完善，形成堅(jiān)實(shí)的國(guó)際物流、商貿(mào)、進(jìn)出口加工、跨境旅游等外向型經(jīng)濟(jì)體系，打造成為境內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、上下游銜接的跨境產(chǎn)業(yè)基地。

東寧市：緊抓“一帶一路”機(jī)遇，推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，加大境外園區(qū)建設(shè)力度，在做大做強(qiáng)邊民互市貿(mào)易、建設(shè)國(guó)際物流體系等方面下功夫，打造對(duì)內(nèi)便捷、對(duì)外暢通，聯(lián)接歐亞、輻射東北亞的國(guó)際商貿(mào)新通道。

撫遠(yuǎn)市：建成生態(tài)宜居、開(kāi)放活力、社會(huì)安定的邊境之城，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅躍升，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制全面形成，對(duì)外開(kāi)放水平全面升級(jí)，成為東北亞地區(qū)重要的流通樞紐和區(qū)域中心城市、中俄開(kāi)放合作的關(guān)鍵紐帶，城市文化軟實(shí)力和“華夏東極”城市形象更加凸顯，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)的典范城市。

3.第三層次：10個(gè)特色重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

東寧市三岔口朝鮮族鎮(zhèn)：發(fā)揮域內(nèi)東寧口岸、東—波互市貿(mào)易區(qū)、東北亞寶玉石城和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、東寧要塞愛(ài)國(guó)主義教育基地帶動(dòng)作用，打造成為陸海聯(lián)運(yùn)通道上的交通樞紐和對(duì)外開(kāi)放綜合型城鎮(zhèn)。

穆棱市下城子鎮(zhèn)：處于牡丹江市、綏芬河市、雞西市“黃金三角區(qū)”的中心地帶，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特、交通運(yùn)輸便利的長(zhǎng)處，打造連接三市結(jié)合部的綜合交通樞紐和物流中心。

綏芬河市阜寧鎮(zhèn)：著力發(fā)展商貿(mào)旅游、現(xiàn)代物流、進(jìn)出口加工三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，逐步形成完善的木材加工產(chǎn)業(yè)鏈、俄糧有機(jī)食品進(jìn)口加工基地，并依托綏芬河口岸優(yōu)勢(shì)，打造輻射東北三省的物流集散基地。

同江市八岔赫哲族鄉(xiāng)：以“赫哲文化牽動(dòng)、民族旅游拉動(dòng)”為發(fā)展思路，緊抓總書(shū)記到訪和總書(shū)記回信精神，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，努力在民族旅游產(chǎn)業(yè)上謀篇布局。

虎林市虎頭鎮(zhèn)：依托傳統(tǒng)文化，立足發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，孕育休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，打造康養(yǎng)旅游一體式服務(wù)中心。

雞東縣雞東鎮(zhèn)：將環(huán)城農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)區(qū)與集垂釣、休閑、餐飲于一體的旅游觀光區(qū)相結(jié)合，利用民族風(fēng)土，發(fā)展農(nóng)業(yè)休閑旅游城鎮(zhèn)。

蘿北縣名山鎮(zhèn)：形成東部旅游觀光區(qū)、中部商貿(mào)物流區(qū)、西部人居服務(wù)區(qū)格局，依托旅游和口岸優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展“文化旅游”和“外貿(mào)物流”產(chǎn)業(yè)。

孫吳縣沿江滿族達(dá)斡爾族鄉(xiāng)：發(fā)揮自身糧食資源富集，自然資源豐富，旅游資源得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合界江風(fēng)光、少數(shù)民族風(fēng)情、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等條件，發(fā)展農(nóng)業(yè)休閑與民族特色旅游城鎮(zhèn)。

漠河市北極鎮(zhèn)：作為觀賞北極光和極晝勝景的最佳之處、“中國(guó)北極”的旅游勝地、全國(guó)特色景觀旅游名鎮(zhèn)（村）、中國(guó)特色小鎮(zhèn)，進(jìn)一步擴(kuò)大全國(guó)知名度和影響力，提高服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)渠道，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)生態(tài)旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

愛(ài)輝區(qū)新生鄂倫春族鄉(xiāng)：結(jié)合鄂倫春族特色，打造以休閑、度假、狩獵為主題的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，發(fā)展民宿、民族餐飲、樺皮、皮毛、山產(chǎn)品加工等民俗旅游特色產(chǎn)業(yè)，建成較為全面的“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”一條龍的特色民俗旅游體系。

三、推進(jìn)要素聚集中遇到的主要問(wèn)題及障礙

從我省邊境地區(qū)發(fā)展實(shí)踐看，強(qiáng)化要素聚集工作，僅通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)行為難以實(shí)現(xiàn)，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過(guò)行政執(zhí)行力和制定政策措施才能更好加以推動(dòng)，且需克服實(shí)際存在的各種困難和障礙。

（一）邊境城鎮(zhèn)地處偏遠(yuǎn)、交通不便的區(qū)位障礙

邊境城鎮(zhèn)大多地處偏遠(yuǎn)，與中心城市交通聯(lián)系欠緊密，通達(dá)深度和服務(wù)水平不能很好地滿足人民群眾居行需要，出行時(shí)間長(zhǎng)，通行效率低，落后的道路交通體系導(dǎo)致物流運(yùn)輸距離長(zhǎng)、運(yùn)輸成本高、運(yùn)輸業(yè)發(fā)展緩慢，限制了產(chǎn)品銷售渠道，拉長(zhǎng)了與主流消費(fèi)市場(chǎng)的距離，進(jìn)而阻礙了地方經(jīng)濟(jì)提速。

（二）邊境城鎮(zhèn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)弱、吸引要素能力不強(qiáng)的發(fā)展障礙

一半以上的邊境縣（市、區(qū)）第一產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)60%，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，發(fā)展范圍狹窄，支柱型稅源遠(yuǎn)未形成，項(xiàng)目之間建鏈、延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、壯鏈的集群效應(yīng)不突出。二產(chǎn)比重極低，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐不足，產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的體系難以形成。

（三）邊境地區(qū)硬件設(shè)施陳舊、短板突出的基建障礙

邊境縣（市、區(qū)）之間至今尚未實(shí)現(xiàn)完整的鐵路網(wǎng)狀連通；沿邊公路主線丹阿公路尚未實(shí)現(xiàn)二級(jí)及以上公路貫通；饒河、嘉蔭、呼瑪、塔河4縣既不通高速也不通一級(jí)公路；航空運(yùn)力有限，與省域腹地的交通聯(lián)系不暢，城鎮(zhèn)路網(wǎng)建設(shè)技術(shù)等級(jí)普遍偏低，使用年限久，破損較多。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，整體功能較弱。城市排水、污水和垃圾處理等環(huán)境治理措施相對(duì)滯后，供水管網(wǎng)陳舊老化，供熱能力不足。城鎮(zhèn)功能弱，文體娛等公共服務(wù)水平較低。社區(qū)服務(wù)場(chǎng)所不足，市政棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造等問(wèn)題依然突出。

（四）政策推動(dòng)落地力度強(qiáng)度不夠的消化障礙

我省興邊富民的兩個(gè)重要政策性文件《黑龍江省興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2016—2020）》和《關(guān)于深入推進(jìn)興邊富民行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》中，都有針對(duì)性提出了在邊境地區(qū)建設(shè)規(guī)模人口重點(diǎn)城鎮(zhèn)的目標(biāo)，但目前尚缺少如何加快要素聚集，推進(jìn)邊境重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)的具體措施和辦法。普惠性政策較多，適用地方發(fā)展的個(gè)性化政策較少。部分涉邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放類政策甚至需要國(guó)家級(jí)層面協(xié)調(diào)解決，政策爭(zhēng)取的難度大、時(shí)間長(zhǎng)，制約了沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的效率與活力。

（五）開(kāi)放不足、創(chuàng)新能力不強(qiáng)的思維障礙

傳統(tǒng)市場(chǎng)與新興市場(chǎng)銜接不緊密，特色性、針對(duì)性不強(qiáng)，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展滯后，傳統(tǒng)市場(chǎng)創(chuàng)新不足，新興技術(shù)運(yùn)用遲緩。以進(jìn)口原材料落地加工為例，邊境縣進(jìn)口原材料本地加工額的87%由綏芬河市獨(dú)占。東寧市位居第二，占比為7%，有9個(gè)縣完全沒(méi)有進(jìn)口原材料本地加工，只起到過(guò)路中轉(zhuǎn)的作用。新興產(chǎn)業(yè)方面，新冠肺炎疫情發(fā)生后，數(shù)字經(jīng)濟(jì)爆發(fā)出強(qiáng)大活力，電商網(wǎng)購(gòu)、在線直播等新業(yè)態(tài)新?tīng)I(yíng)銷模式幫助很多困境中的農(nóng)民和企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，為推動(dòng)解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷困局發(fā)揮了積極作用。我省邊境地區(qū)特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，生態(tài)特色產(chǎn)品數(shù)量眾多，發(fā)展數(shù)字網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷經(jīng)濟(jì)可以有效解決我省邊境地區(qū)遠(yuǎn)離市場(chǎng)需求中心的問(wèn)題，但從目前看，邊境地區(qū)對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力的認(rèn)識(shí)還不夠深入，局限于網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷和直播帶貨等方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模也與腹地城市差距甚遠(yuǎn)。

（六）營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化不夠突出的機(jī)制障礙

近年來(lái)，我省堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，對(duì)標(biāo)國(guó)際前沿和國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，從市場(chǎng)主體需求出發(fā)，持續(xù)打造“辦事不求人”政務(wù)服務(wù)品牌，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境取得了明顯成效。但從總體看，營(yíng)商環(huán)境改革的下沉度還有所不足，城鄉(xiāng)之間的差距較大。大城市綜合營(yíng)商環(huán)境優(yōu)于中小城市、城市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村、腹地城市優(yōu)于邊境地區(qū)，邊境地區(qū)之間也存在差異。我省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批以來(lái)，黑河片區(qū)、綏芬河片區(qū)反應(yīng)迅速，連續(xù)出臺(tái)黑河片區(qū)招商政策十條、綏芬河片區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持辦法等文件，使政策措施與企業(yè)需求同頻共振，加快構(gòu)建系統(tǒng)化+集成化的政策支持體系，與哈爾濱片區(qū)共同構(gòu)成黑龍江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的大金三角格局，共同營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境。從去年獲批至今，我省總體方案中89項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)已實(shí)施86項(xiàng)，實(shí)施率達(dá)96.6%，在同批6個(gè)新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中名列前茅。我省其他邊境地區(qū)則觀望氣氛較濃厚。

四、實(shí)施要素聚集加快重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展的建議

從我省邊境實(shí)際情況看，推動(dòng)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)久發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是應(yīng)對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的有力舉措，打造1市、3縣（市、區(qū)）、10鄉(xiāng)鎮(zhèn)要素聚集區(qū)，進(jìn)一步提升比較優(yōu)勢(shì)，人口、產(chǎn)業(yè)、資金三項(xiàng)是核心，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和互通互聯(lián)是重點(diǎn)，政府管理創(chuàng)新和營(yíng)商環(huán)境培育是前提，各項(xiàng)工作必須要做到統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。

（一）發(fā)揮政策規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加快科學(xué)推進(jìn)

充分發(fā)揮政策規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導(dǎo)向性作用，實(shí)現(xiàn)以政策規(guī)劃為引領(lǐng)，資金資源統(tǒng)籌、投融資機(jī)制創(chuàng)新、建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn)，實(shí)施運(yùn)營(yíng)為動(dòng)力，形成邊境縣、鎮(zhèn)、村振興的創(chuàng)新模式，增強(qiáng)興邊富民的前沿帶動(dòng)和輻射作用。

一是強(qiáng)化政策制定的科學(xué)性。按照“遠(yuǎn)近結(jié)合、適度超前，總體規(guī)劃、分步實(shí)施，因地制宜、突出特色，產(chǎn)城一體、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的要求，科學(xué)制定邊境地區(qū)發(fā)展政策。

二是加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。注重城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、交通發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等各類規(guī)劃相互銜接，強(qiáng)化各級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)和信息溝通，統(tǒng)籌推進(jìn)“十四五”期間的邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)整體發(fā)展。

三是完善建設(shè)管理實(shí)施機(jī)制。健全統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、分步實(shí)施的建設(shè)管理體制機(jī)制，一張藍(lán)圖繪到底，保持政策規(guī)劃實(shí)施的連續(xù)性。

（二）推動(dòng)邊境城鎮(zhèn)提檔升級(jí)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局

完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域承載能力，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，形成高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。

一是完善交通路網(wǎng)建設(shè)。打通邊境地區(qū)中心城鎮(zhèn)與區(qū)域交通中心節(jié)點(diǎn)的連接通道，加快邊境縣（市、區(qū)）到哈爾濱3小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。完善全省沿邊鐵路布局，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)省道由基本成網(wǎng)向擴(kuò)容提升發(fā)展。

二是加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推進(jìn)和整體提升邊境城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，全面提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。適度超前、統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)市政設(shè)施和舊城區(qū)改造，改善居住條件，進(jìn)一步提高居民生活質(zhì)量。

三是提升公共服務(wù)水平。加強(qiáng)教科文體衛(wèi)娛等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，滿足邊境地區(qū)居民公共服務(wù)需求。四是加快智慧城市建設(shè)，逐步完善信息網(wǎng)絡(luò)改造，拓展大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能感知等數(shù)字經(jīng)濟(jì)新技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建邊境城鎮(zhèn)智慧平臺(tái)，提升邊境城鎮(zhèn)建設(shè)水平。

（三）實(shí)施人才建設(shè)和保障工程,推動(dòng)人口向重點(diǎn)城鎮(zhèn)聚集

一是給予引人留人的政策待遇。落實(shí)邊境地區(qū)引人留人政策，不斷完善補(bǔ)充新政策，創(chuàng)造更多發(fā)展機(jī)會(huì)，吸引人流、物流向邊境地區(qū)流動(dòng)集聚。在培養(yǎng)、引進(jìn)、留住、用好人才方面制定更加有力舉措，在住房、醫(yī)療、子女教育和工作條件等方面給予特殊保障。

二是強(qiáng)化邊境地區(qū)人才培養(yǎng)。從省市層面推進(jìn)和支持縣鄉(xiāng)基層、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施柔性引才策略，在信息服務(wù)、需求對(duì)接、資金保障等方面給予支持，在項(xiàng)目建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅貿(mào)發(fā)展等方面提供科研技術(shù)扶持。

三是鼓勵(lì)全省各類人才計(jì)劃向邊境地區(qū)重點(diǎn)城鎮(zhèn)適當(dāng)傾斜。重視本土人才“永久牌”，加大對(duì)本地人才的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，支持務(wù)工人員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，采取政府補(bǔ)貼、稅收減免、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)抵邊創(chuàng)業(yè)。

（四）優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

依托邊境地區(qū)資源稟賦、區(qū)位條件等發(fā)展要素，推動(dòng)邊境地區(qū)重點(diǎn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)發(fā)展適合本地特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

一是全力推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。引導(dǎo)各邊境縣（市、區(qū)）充分利用自身地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，加快推動(dòng)如寒地有機(jī)食品、中藥材、食用菌、漢麻等優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)產(chǎn)品種植和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，破解地理環(huán)境制約的瓶頸，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)振興提速。

二是全力保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，從源頭上預(yù)防和治理，減少發(fā)生自然災(zāi)害的危險(xiǎn)，解除農(nóng)業(yè)發(fā)展后顧之憂。對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)，要加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，既要提高農(nóng)民收入，又要增強(qiáng)防范和抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三是全力發(fā)展邊境地區(qū)特色旅游業(yè)。邊境地區(qū)具有得天獨(dú)厚的生態(tài)旅游資源，要深入挖掘旅游資源的內(nèi)涵和外延，打造一批具有市場(chǎng)知名度的特色旅游品牌和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)，創(chuàng)新培育開(kāi)發(fā)邊境游、跨境游、民族游、冰雪游、森林游等特色旅游項(xiàng)目，把邊境旅游產(chǎn)業(yè)的“篝火”燒得更加旺盛。

（五）積極發(fā)揮自貿(mào)區(qū)作用，摸索總結(jié)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

乘自貿(mào)區(qū)東風(fēng)、筑改革開(kāi)放高地，把握向北開(kāi)放時(shí)機(jī)，延伸開(kāi)放區(qū)域和拓展開(kāi)放領(lǐng)域，利用境外園區(qū)和境內(nèi)自貿(mào)區(qū)等，形成進(jìn)口抓落地、出口抓加工的內(nèi)外循環(huán)體系。各邊境縣（市、區(qū)）及口岸要積極從黑河片區(qū)和綏芬河片區(qū)這兩塊體制機(jī)制創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”中汲取可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和制度創(chuàng)新成果，明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)絕不僅是事關(guān)黑河和綏芬河兩地，而是整個(gè)邊境地區(qū)、整個(gè)黑龍江省全面振興全方位振興的重大發(fā)展和歷史機(jī)遇。

（六）大力改善營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造突出優(yōu)勢(shì)吸引要素集聚

營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法治環(huán)境、開(kāi)放包容的人文環(huán)境。更好發(fā)揮政府作用，主動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)主體，全面優(yōu)化服務(wù)流程，注重采用市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)市場(chǎng)秩序規(guī)范，努力使邊境地區(qū)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公平競(jìng)爭(zhēng)的沃土。進(jìn)一步優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，匯聚人才等寶貴發(fā)展要素，推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（七）創(chuàng)新數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的興辦和快速發(fā)展

積極鼓勵(lì)用數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)激活傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)電商等新經(jīng)濟(jì)模式助力農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民增收的層次和水平，讓傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)借力數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的東風(fēng)快速騰飛，由弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)要畫(huà)好路線圖。在“十四五”規(guī)劃中，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合實(shí)際確定發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的主攻方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、實(shí)施計(jì)劃和保障措施。打造智慧城市和數(shù)字政府，促進(jìn)邊境地區(qū)民生改善，為邊境居民提供更加完善的公共服務(wù)，創(chuàng)造更美好的生活。

（八）促進(jìn)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)城市與省內(nèi)中心城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展

未來(lái)邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)空間布局應(yīng)進(jìn)一步突出沿邊地區(qū)與我省腹地的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，左手緊握內(nèi)陸、右手緊握口岸，形成“內(nèi)陸中心城市—邊境區(qū)域中心城市—邊境口岸”的經(jīng)濟(jì)通道，一個(gè)邊境區(qū)域中心城市可以同時(shí)服務(wù)多個(gè)邊境口岸，發(fā)揮樞紐作用，將邊境口岸緊密聯(lián)系在一起。同時(shí)，邊境區(qū)域中心城市要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)走廊作用，與我省內(nèi)陸腹地的大中型城市保持緊密聯(lián)系，促使經(jīng)濟(jì)肌體內(nèi)的高含氧量血液能順暢從心臟城市到達(dá)血液供應(yīng)遠(yuǎn)端的手腳指尖，促進(jìn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)血液流動(dòng)循環(huán)。