政治協(xié)商概念分析

楊君武

（湖南師范大學，湖南 長沙410081）

政治協(xié)商是我國多黨合作制度主要實現(xiàn)方式之一，是我國政協(xié)機構(gòu)和民主黨派基本職能之一。政協(xié)機構(gòu)三大基本職能的權威表述是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政（確切表述應為議政建言，下同）。《中國人民政治協(xié)商會議章程》（2018年修訂版，下同）第一章第三條規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！盵1]民主黨派三大基本職能的權威表述是參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂版，下同）第三章第十二條規(guī)定：“民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商?！盵2]47關于政治協(xié)商的內(nèi)涵、特性、類別、原則、內(nèi)容、形式等，理論和實踐中尚存一些不清晰之處。因此有必要對政治協(xié)商概念做一番語義——邏輯分析，以較清晰界定其內(nèi)涵，較精準描述其基本特性、劃分其主要類別，較適當確立其基本原則、圈定其內(nèi)容范圍、選擇其實施形式。

一、政治協(xié)商內(nèi)涵界定和特性描述

政治協(xié)商屬于政治對話，但并非一切政治對話都是政治協(xié)商。作為一種特殊政治對話，政治協(xié)商有多方面特殊要求。

一般說來，政治協(xié)商意指各類各級政治機構(gòu)所主辦、各利益相關方負責人或代表所參與、圍繞現(xiàn)實公共事務開展、通過自主陳述和對話（含辯論）尋求和達成政治共識進而促進公共決策合理化和/或公意化的一切商談活動。這一界定涉及政治協(xié)商的主辦者、參與者、議題范圍、話語形式、直接和間接目的。

從上述界定可推知，政治協(xié)商具有公共性、合作性、意志自由性、明確意向性、組織性等基本特性。

公共性是政治協(xié)商的首要特性。政者，正也，公也。政治的本義即公共治理，因此一切政治活動皆具公共性，政治協(xié)商自不例外。政治協(xié)商的公共性不僅體現(xiàn)在其主辦者是政治機構(gòu)（政黨、立法機構(gòu)或議會、行政機構(gòu)或狹義政府、司法機構(gòu)等），其參與者大多是政治機構(gòu)的負責人或代表，而且體現(xiàn)在其議題屬于公共事務范圍，其直接目的是尋求和達成政治共識，其間接目的是促進公共決策合理化和/或公意化。公共性固然不同于私人性，亦有別于一般共同性。家庭內(nèi)、鄰里間事務有私人性，無公共性。公司、學校內(nèi)部或之間事務可能具有一般共同性，但缺乏公共性。公共性是一種特殊共同性，具有公共性的事務在理論上關涉特定政治共同體（如國家和享有獨立治權的地區(qū)、國家內(nèi)部各級政區(qū)等）中一切成員，其具體關涉對象可能是該政治共同體中每個成員，或某些不確定成員。正是公共性將政治協(xié)商與一切私人性協(xié)商（如家人、鄰居、同事、同學、親戚、朋友等之間協(xié)商）區(qū)別開來，亦將政治協(xié)商與非政治機構(gòu)（如企業(yè)機構(gòu)、事業(yè)機構(gòu)、人民團體——實為半官方社會組織、民間社會組織等）的一切內(nèi)部協(xié)商及其間雙邊或多邊協(xié)商區(qū)別開來，還將政治協(xié)商與政治機構(gòu)一切無關公共事務的內(nèi)部協(xié)商及其間雙邊或多邊協(xié)商區(qū)別開來。有必要強調(diào)，并非政治機構(gòu)內(nèi)部及其間的一切協(xié)商都屬于政治協(xié)商，還得看其議題是否涉及公共事務。例如，某個政治機構(gòu)關于辦公用房分配、職員崗位分工等的內(nèi)部協(xié)商，兩個政治機構(gòu)間關于辦公設備所有權和使用權歸屬、普通工作人員交流任職等的雙邊協(xié)商，就不屬于政治協(xié)商。

意志自由性是政治協(xié)商必不可少的特性。政治協(xié)商本質(zhì)上要求各參與方（尤其是主辦方）尊重每一位參與者的意志自由，給予每一位參與者以自主陳述意見和加入對話（包括辯論）的機會，在時間和程序允許的前提下，不得妨礙和禁止任何參與者自由發(fā)言，不得強迫任何參與者接受或拒絕他人意見。尊重每一位參與者的意志自由，不是外加于政治協(xié)商上的應然期待，而是內(nèi)在于政治協(xié)商中的本然規(guī)定。

合作性是政治協(xié)商不可或缺的特性。協(xié)者，和也，合也。協(xié)商協(xié)商，為協(xié)而商。顧名思義，政治協(xié)商即出于協(xié)作意圖的政治商談。政治協(xié)商參與者應帶尋求共識的意圖而來，政治協(xié)商活動應以在某種程度上達成共識作結(jié)——確有一小部分政治協(xié)商活動沒有達成任何共識，但這不是否定政治協(xié)商應具合作性的正當理由。可以合唱合奏類比政治協(xié)商。參與合唱或合奏的每一位表演者都應抱持與歌隊或樂隊其他成員全力合作的態(tài)度，但這不能保證每一次演出都非常成功。與此類似，參與政治協(xié)商的每個人都應抱持與其他參與者適當合作的態(tài)度，但這不能保證每一次政治協(xié)商都達成共識。

明確意向性是政治協(xié)商固有的特性。政治協(xié)商，無論單主題、多主題還是泛主題，皆旨在就某一或某些議題或多或少達成共識，并期望所達成共識對公共決策產(chǎn)生或大或小影響，使公共決策更為合理或更多反映公意。若無這種明確意圖，政治協(xié)商就會淪為閑聊海侃，喪失其應有的嚴肅性和重要性。

此外，組織性是政治協(xié)商的常見特性。政治協(xié)商一般由某一或某些政治機構(gòu)主辦，主要由利益相關政治機構(gòu)的負責人或代表參與，因此它不僅具有組織性，而且在大多數(shù)情形中具有組織間性，即主方和客方皆是機構(gòu)（組織）負責人或代表。理論上，公民個人也可主辦政治協(xié)商活動，所有參與者也可能僅僅代表個人自身而不代表任何機構(gòu)，但如此政治協(xié)商活動（如某些公民論壇活動），因其并不多見（尤其是在當代中國）且對公共決策的影響微不足道而可在學理分析中忽略不計。

二、政治協(xié)商與相關活動差異辨析

基于上述概念界定和特性描述，政治協(xié)商應與政治咨詢、政治談判、政治辯論、政情通報、政界談心、議政建言等區(qū)分開來。

政治協(xié)商不同于政治咨詢。二者主要參與者有所不同，基本目的不同。政治咨詢的參與者主要是相關專家；而政治協(xié)商的參與者主要是各利益相關方的負責人或代表，他們可能是也可能不是相關專家。政治咨詢基本上是為政治機構(gòu)或其領導人的決策直接提供參考，不必尋求和達成政治共識；而政治協(xié)商必須尋求和達成政治共識，并以此促進政治機構(gòu)或其領導人決策的合理化和/或公意化。故各級各類政治機構(gòu)所召開的咨詢會或論證會（如中長期發(fā)展規(guī)劃咨詢會、重大基建項目論證會等）不屬政治協(xié)商。

政治協(xié)商不同于政治談判。二者達成共識的主要方式和根本意圖不同。政治協(xié)商達成共識的主要方式是基于自由意志的商談民主，其根本意圖是促進決策合理化和/或公意化；而政治談判達成共識的主要方式是在反復博弈中交互妥協(xié)，其根本意圖是爭取己方收益最大化。故兩個互競或?qū)α⒄螜C構(gòu)間的談判會（如國際領土劃界談判會、國際核武控制談判會等）不屬政治協(xié)商。

政治協(xié)商不同于政治辯論。二者目的不同，程序有所不同。政治辯論一般不以達成政治共識為目的，而以證成己方主張或駁倒對方主張為目的，但政治協(xié)商必以達成政治共識為目的。政治協(xié)商和政治辯論一般都包含陳述和辯論環(huán)節(jié)，但政治辯論缺乏政治協(xié)商所具有的求同環(huán)節(jié)。故兩個互競或?qū)α⒄螜C構(gòu)或政治人物間辯論會（如兩個總統(tǒng)競選者間電視辯論會、兩派議員黨團間議會辯論會等）不屬于政治協(xié)商。

政治協(xié)商不同于政情通報。二者程序和目的不同。政情通報只有單向信息傳遞，沒有雙向信息交流，而政治協(xié)商必有對話，必有意見交流。政情通報是主辦方向受邀參與方通報有關公共事務的情況，不一定征求后者意見，即便征求，也不是為達成共識，因而有別于政治協(xié)商。故各級中共黨委負責人向同級民主黨派負責人通報重要情況的政情通報會（如國家或地區(qū)經(jīng)濟形勢通報會、重大項目進展情況通報會等）不屬于政治協(xié)商。

政治協(xié)商不同于政界談心。二者規(guī)模不同，方式、目的有所不同。政界談心往往采取一人對一人的方式舉行，就參與者規(guī)模而言遠小于政治協(xié)商。政界談心以主辦方負責人聽取應邀參與者的意見為主，其中幾乎沒有不同意見的交鋒，更沒有對辯，而政治協(xié)商中往往有不同意見的交鋒甚或?qū)q。政界談心一般不以達成政治共識為目的，參與者所發(fā)表意見不一定得到回應，而政治協(xié)商必以達成政治共識為目的，參與者所發(fā)表意見即便沒有進入共識，也已在交鋒或?qū)q中得到某種回應。故各級中共黨委負責人與同級民主黨派負責人間小范圍談心會（如暑期談心會、歲末年初談心會等）不屬于政治協(xié)商。

政治協(xié)商不同于議政建言。二者話語形式和主要實施方式不盡相同。政治協(xié)商一般有兩個（含）以上相關方的負責人或代表進行現(xiàn)場或遠程對話甚或辯論（罕見的書面政治協(xié)商除外），而議政建言不一定有對話更不一定有辯論，就實際情形而言，大多數(shù)議政建言活動只有各說各話的陳述（“多角獨白”）而沒有各參與者間的有效交流（應邀參與者太多顧慮，而主辦者太過矜持）。政治協(xié)商主要采用言談方式，而議政建言主要采用文案方式。政治協(xié)商與議政建言在邏輯上交叉。一對一口頭建言不是政治協(xié)商。無多次雙向反饋的書面議政建言也不是政治協(xié)商。故各級民主黨派或其主要負責人向同級中共黨委、政府直接提交所謂“直通車”參政文案不屬于政治協(xié)商。

三、當代中國政治語境中政治協(xié)商類別、原則、內(nèi)容和形式探討

許多政治學術語在當代中國政治語境中被賦予特殊內(nèi)涵，政治協(xié)商概念即是如此。在當代中國，政治協(xié)商主辦者不是一切政治機構(gòu)，而僅限于各級中共（執(zhí)政黨）黨委、各級人大及其常委會、各級政府、各級政協(xié)及其常委會這四類政治機構(gòu)，不包括各級軍事機構(gòu)、司法機構(gòu)、民主黨派等其他政治機構(gòu)。

與上述四類主辦者相應，當代中國政治協(xié)商的主要類別有四種。

（1）政黨政治協(xié)商，由各級中共黨委主辦，一般由中共黨委統(tǒng)戰(zhàn)部和/或辦公廳（室）承辦，其主要參與者有本級中共黨委主要負責人或其所委托其他負責人、同級民主黨派和工商聯(lián)主要負責人或其所委托其他負責人、同級無黨派人士代表。工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表參與政黨政治協(xié)商，僅有慣例依據(jù)，沒有學理依據(jù)，因工商聯(lián)不是政黨而是人民團體（有經(jīng)濟優(yōu)勢的特殊人民團體），無黨派人士作為一個群體也不是政黨，且其作為個體沒有加入任何政黨。

（2）人大政治協(xié)商，由各級人大及其常委會主辦（換屆選舉期間由人大全會主席團主持），一般由人大常委會辦公廳（室）和/或?qū)Ｎ瘯修k，其主要參與者有相關地區(qū)和行業(yè)國民的法定代表（依法選舉產(chǎn)生的人大代表）或臨時代表（臨時推選的議事代表）、相關專家。

（3）政府政治協(xié)商，由各級政府主辦，一般由政府辦公廳（室）和/或政府職能部門承辦，其主要參與者同人大政治協(xié)商的主要參與者。

（4）政協(xié)政治協(xié)商，由各級政協(xié)及其常委會主辦（換屆選舉期間由政協(xié)全會主席團主持），一般由政協(xié)辦公廳（室）和/或?qū)Ｎ瘯修k，其主要參與者有政協(xié)各界別委員。第一、四種政治協(xié)商具有統(tǒng)戰(zhàn)性，其主要參與者是統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)中機構(gòu)負責人和代表性人士；亦具有綜合性，其議題范圍可涵蓋一切公共事務。第二、三種政治協(xié)商具有全民性，其主要參與者不限于統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)成員而可能是任何公民；就其議題范圍而言，人大政治協(xié)商以立法協(xié)商為主，政府政治協(xié)商以行政管理協(xié)商為主。

從政治協(xié)商的內(nèi)涵和基本特性可推導出其應遵循的基本原則。

（1）堅持協(xié)商于決策（含再決策）前。既然政治協(xié)商的目的是促進公共決策合理化和/或公意化，那么它必須發(fā)生在公共決策前。所謂協(xié)商于決策實施過程中，就其實質(zhì)而言不過是再協(xié)商于再決策前——某些決定在實施過程中被發(fā)現(xiàn)有問題，需要再決策，而在再決策前需要再協(xié)商。

（2）堅持協(xié)商民主理念。政治協(xié)商內(nèi)在要求各參與方（尤其是主辦方）遵循下列協(xié)商民主理念：承認每個參與者協(xié)商身份平等，尊重每個參與者意志自由（以言論自由為主），保障每個有意愿者發(fā)言機會均等（簡言之，身份平等、意志自由、機會均等）。

（3）堅持求同存異方針（或多樣性與一致性相統(tǒng)一方針）。政治協(xié)商雖以達成共識為目的，但并不強制認同。它既求同又存異，在尊重意見多樣性的前提下尋求意見一致性，在達成共識后仍允許參與者有條件保留異議——其唯一條件是，一旦共識進入公共決策，異議就得服從共識，不得妨礙決定執(zhí)行。

確定政治協(xié)商的主要內(nèi)容，應從邏輯與事實相統(tǒng)一出發(fā)，而不可僅從經(jīng)驗性事實出發(fā)。僅從經(jīng)驗性事實出發(fā)確定政治協(xié)商的主要內(nèi)容，難免遺漏要點，難以達至完備。既然政治協(xié)商關涉現(xiàn)實公共事務，那么其主要內(nèi)容可從公共治理過程入思。公共治理過程一般包括訂立制度（廣義立法）、選任官員、擬定規(guī)劃、實施項目、收支錢財?shù)拳h(huán)節(jié)。與此相應，政治協(xié)商主要內(nèi)容可以和應當包括重要制度（憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、政策等）的訂立（含制定、修改、廢止）協(xié)商，重要人事（人大、行政機構(gòu)或狹義政府、政協(xié)、監(jiān)察和司法機構(gòu)領導人選等）的選任（含選拔、任命、罷免）協(xié)商，重要規(guī)劃（綜合性中長期發(fā)展規(guī)劃、綜合性年度發(fā)展規(guī)劃、重要專項發(fā)展規(guī)劃等）的擬定協(xié)商，重大項目（建設工程項目、教科文衛(wèi)項目、社會保障項目等）的實施協(xié)商，重要財務（財政預算、財政決算、重大專項支出等）的安排協(xié)商。當前中國政治協(xié)商的主要內(nèi)容應包括上述五個方面。有必要指出，政治協(xié)商與參政議政的主要內(nèi)容不同，在中共中央相關文件中的表述應區(qū)分開來。

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》中關于政黨協(xié)商（第一類政治協(xié)商）主要內(nèi)容的規(guī)定與關于民主黨派參政議政主要內(nèi)容的規(guī)定有交叉重合之處。如民主黨派參政議政主要內(nèi)容中“參與重要方針政策、重要領導人選的協(xié)商”、“參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定”與政黨協(xié)商主要內(nèi)容中“有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規(guī)的制定、修改建議”、“人大常委會、政府、政協(xié)領導班子成員和監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長建議人選[協(xié)商]”交叉重合。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第三章第十三條規(guī)定：“政黨協(xié)商主要包括以下內(nèi)容：中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、黨中央和地方各級黨委有關重要文件的制定、修改；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協(xié)領導班子成員和監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長建議人選；關系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題?！盵2]48該條例第三章第十四條規(guī)定：“支持民主黨派和無黨派人士參政的主要內(nèi)容是：參加國家政權，參與重要方針政策、重要領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行?！盵2]49若說《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第三章第十四條中“參政”意指廣義參政，則它包括政治協(xié)商和民主監(jiān)督在內(nèi)。

既然政治協(xié)商主要采用陳述和對話等話語方式開展，那么其主要形式應便于參與者陳述意見和進行對話?？蛇x主要形式有：現(xiàn)場會議協(xié)商，依托互聯(lián)網(wǎng)、電視或電話的遠程會議協(xié)商，依托互聯(lián)網(wǎng)社交平臺的電子書面協(xié)商等。其中第一種最常用和最方便，第二、三種在互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)普及時代里變得越來越方便。理論上，多次雙向反饋的紙質(zhì)書面協(xié)商也可成為一種政治協(xié)商形式，但因其極費時間和極不方便而極少被采用，甚至可說幾乎沒被采用過。當前中國政治協(xié)商應主要采用現(xiàn)場會議協(xié)商和遠程會議協(xié)商兩類形式。重要情況通報會、小范圍談心會、參政文案“直通車”等不屬于真正政治協(xié)商形式。情況通報會不是政治協(xié)商，最多可算是為政治協(xié)商做準備的信息供給活動；小范圍談心會也不是政治協(xié)商，最多可算是為政治協(xié)商做準備的意見收集活動；參政文案“直通車”更不是政治協(xié)商，如前所述，只能算是議政建言活動；政協(xié)雙周座談會協(xié)商是委員專題協(xié)商會協(xié)商的特殊形式；政協(xié)參政文案遠非只有提案，還包括建議案、參政調(diào)研報告、社情民意信息稿等；政協(xié)遠程協(xié)商相對于各種現(xiàn)場協(xié)商而言，與委員專題協(xié)商會協(xié)商、專委會對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案等參政文案辦理協(xié)商等非對立而可兼容。

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015）第三章第十二條所提及政黨協(xié)商三類主要形式：會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商?！罢h協(xié)商主要采取會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等形式?！盵3]在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》中，該款未再出現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（2015）第三部分第七條提出政黨協(xié)商主要形式有專題協(xié)商座談會、人事協(xié)商座談會、調(diào)研成果協(xié)商座談會、重要情況通報會、小范圍約談、書面協(xié)商等?！袄^續(xù)探索規(guī)范政黨協(xié)商形式。完善協(xié)商的會議形式，就黨和國家重要方針政策、重大問題召開專題協(xié)商座談會，由中共中央主要負責同志主持；就重要人事安排在醞釀階段召開人事協(xié)商座談會，由中共中央負責同志主持；就民主黨派的重要調(diào)研課題召開調(diào)研協(xié)商座談會，由中共中央負責同志主持，邀請相關部門參加；根據(jù)工作需要，召開協(xié)商座談會，溝通思想、交換意見、通報重要情況，由中共中央負責同志或委托有關部門主持。完善中共中央負責同志與民主黨派中央負責同志約談形式。完善中共中央與民主黨派中央書面溝通協(xié)商形式?！盵4]191中共中央辦公廳發(fā)《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》（2015）與《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》所提及政黨協(xié)商主要形式基本相同（引證略）。[5]214-215真正屬于政治協(xié)商可行形式者只有專題協(xié)商座談會、人事協(xié)商座談會、調(diào)研成果協(xié)商座談會三種。

《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》第六部分第十六條所提及政協(xié)協(xié)商主要形式有全體會議協(xié)商、專題議政性常委會會議協(xié)商、委員專題協(xié)商會協(xié)商、雙周座談會協(xié)商、專委會對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商、遠程協(xié)商等。“完善政協(xié)會議及其他協(xié)商形式。改進政協(xié)通過會議進行協(xié)商的形式，適當增加專題議政性常委會議和專題協(xié)商會次數(shù)，完善協(xié)商座談會制度。更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商等新形式?！盵4]194-195中共中央辦公廳發(fā)《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》（2015）與《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》所提及政協(xié)協(xié)商主要形式完全相同，只不過前者中增加對政協(xié)協(xié)商主要形式的簡要解釋。[6]203-206作為委員專題協(xié)商會協(xié)商的特殊形式，雙周座談會協(xié)商與委員專題協(xié)商會協(xié)商存在一定區(qū)別，可括注在后以突出其特殊性（補充說明：在絕大多數(shù)地方政協(xié)機構(gòu)，限于條件，雙周座談會協(xié)商實際上變成月度座談會協(xié)商甚或雙月座談會協(xié)商）；提案辦理協(xié)商應擴展為參政文案辦理協(xié)商；遠程協(xié)商可能是委員專題協(xié)商會（含雙周座談會）遠程協(xié)商、專委會對口遠程協(xié)商、界別遠程協(xié)商、參政文案辦理遠程協(xié)商等之中任何一種；除現(xiàn)場協(xié)商和遠程協(xié)商外，還有現(xiàn)場與遠程兼用協(xié)商。故此，政協(xié)協(xié)商應先從參與者空間分布角度分為現(xiàn)場協(xié)商、遠程協(xié)商、現(xiàn)場與遠程兼用協(xié)商三類，再從組織者層級加參與者規(guī)模角度分為全體會議協(xié)商、專題議政性常委會會議協(xié)商、委員專題協(xié)商會（含雙周座談會）協(xié)商、專委會對口協(xié)商、界別協(xié)商、參政文案辦理協(xié)商等。