預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范構(gòu)造
——以《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1 條為中心

廖麗環(huán)

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福州350000)

一、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度因應(yīng)

我國(guó)面臨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境壓力,根據(jù)《2019 年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)反饋,全國(guó)仍有180 個(gè)地級(jí)及以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo),占全國(guó)53.4%；內(nèi)陸漁業(yè)水域與2018 年相比,總磷、高錳酸鹽指數(shù)和揮發(fā)性酚超標(biāo)范圍有所增加；全國(guó)水土流失面積273.69 萬(wàn)平方千米；全國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)(EI)值為51.3,生態(tài)質(zhì)量一般。 生態(tài)環(huán)境的不斷惡化進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)矛盾的彌散化,大型群體性環(huán)境沖突事件頻頻爆發(fā),如多地PX 項(xiàng)目事件、啟動(dòng)728 事件、什邡的鉬銅事件等。 有學(xué)者指出由環(huán)境污染引發(fā)的群體事件以年均29%的速度遞增,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)的GDP增速。 在應(yīng)對(duì)上述生態(tài)環(huán)境危害上,我國(guó)傳統(tǒng)管控手段以行政規(guī)制為主,包括設(shè)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)設(shè)定各類行為義務(wù)(申報(bào)登記、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、安裝污染物排放自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備等)、行政許可制度、設(shè)立監(jiān)督機(jī)制、征收環(huán)境稅等。 但是行政規(guī)制效率低下、成效不足、連貫性差、利益尋租、易被俘獲等問(wèn)題愈發(fā)凸顯,使其在應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上力有不逮。而法院在減少規(guī)制人員利益俘獲、信息獲取、個(gè)案判斷靈活性等方面的比較優(yōu)勢(shì)使其逐漸成為行政規(guī)制的重要補(bǔ)充方式[1]。

法院的環(huán)境規(guī)制功能主要是通過(guò)環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn),其中環(huán)境民事公益訴訟作為程序法綠化的典范,擔(dān)當(dāng)著綠色法治的美好愿景。 傳統(tǒng)環(huán)境民事公益訴訟以補(bǔ)償性與懲罰性為基調(diào),偏重對(duì)遭受實(shí)質(zhì)性環(huán)境損害權(quán)益的事后救濟(jì)。 然而,由于環(huán)境污染具有明顯的不可逆性,僅僅在實(shí)質(zhì)性損害后果發(fā)生后苛責(zé)致害者(污染者)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的方式,往往難以避免損害后果的擴(kuò)大化,也無(wú)法從源頭上根治環(huán)境污染與生態(tài)破壞。 環(huán)境問(wèn)題的自然屬性要求環(huán)境公益訴訟必須重視事先預(yù)防[2]。 2015 年最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下文簡(jiǎn)稱《解釋》)第1 條規(guī)定:“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護(hù)法第五十八條等法律的規(guī)定,對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟,符合民事訴訟法第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的,人民法院應(yīng)予受理。”該條款突破了傳統(tǒng)的無(wú)損害無(wú)救濟(jì)原則,從事后救濟(jì)到事前預(yù)防的擴(kuò)展,由此確立了以預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)損害為核心目標(biāo)的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟,回應(yīng)了綠色法治對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的新要求。 目前預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范指引以《解釋》第1 條為中心,規(guī)范構(gòu)造上內(nèi)含了啟動(dòng)前提、受案范圍、保護(hù)對(duì)象及訴訟主體四個(gè)部分,但由于規(guī)范要件的高度模糊性導(dǎo)致實(shí)踐中預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟受理量長(zhǎng)期低迷,因此極為有必要進(jìn)一步梳理與解讀,以增強(qiáng)規(guī)范指引的操作性。

二、 啟動(dòng)前提:“重大風(fēng)險(xiǎn)”的二維判斷

“具有重大風(fēng)險(xiǎn)”涉及質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)判斷,“質(zhì)”關(guān)涉如何理解“具有”和“風(fēng)險(xiǎn)”；“量”取決于如何把握“重大”。

(一) 質(zhì)的維度:風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的界分

環(huán)境民事公益訴訟中規(guī)范性構(gòu)成要件的不確定性十分凸顯,這些要件往往需要通過(guò)價(jià)值判斷對(duì)其加以評(píng)價(jià)[3]。 風(fēng)險(xiǎn)就屬于典型的規(guī)范性要件判斷。 在界定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)必須同危險(xiǎn)相界分。 依環(huán)境損害發(fā)生的可能性程度區(qū)分為危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn),通常會(huì)發(fā)生的損害稱之為“危險(xiǎn)”；通常不會(huì)發(fā)生,只是有造成損害可能性的為“風(fēng)險(xiǎn)”[4]。 風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的臨界在于損害發(fā)生的蓋然性上危險(xiǎn)高于風(fēng)險(xiǎn),危險(xiǎn)具有明顯的可預(yù)知性,而風(fēng)險(xiǎn)具有高度不確定性。 筆者認(rèn)為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵應(yīng)包括三個(gè)方面:第一,不確定性可表見(jiàn)為無(wú)知和無(wú)法決定兩種情形,無(wú)知即不知未知之物(what is not known is not known)；無(wú)法決定即隨機(jī)的鏈?zhǔn)疥P(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和過(guò)程使預(yù)測(cè)難以進(jìn)行[5]。無(wú)知情形已經(jīng)超越人類認(rèn)知范圍,應(yīng)當(dāng)排除在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟之外。 第二,可預(yù)見(jiàn)性、發(fā)生的蓋然性越接近危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)行為或決策,越應(yīng)成為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的防御對(duì)象。 從成本與效益角度而言,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和界定需要?jiǎng)佑么罅考夹g(shù)力量、科學(xué)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)資源分配等,成本并不低,通常可預(yù)知性和發(fā)生蓋然性越高的就越能達(dá)致一個(gè)相對(duì)合理的成本與收益比,那么所采取的防御措施更易被證明是正確且可接受的,況且司法作為最后一道防線,理應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)行為反對(duì)者發(fā)動(dòng)司法時(shí),課以其一定的限制條件以警示其認(rèn)真對(duì)待權(quán)利。 第三,應(yīng)藉由環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定彌合社會(huì)大眾與科學(xué)認(rèn)知在風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)上的裂縫。 風(fēng)險(xiǎn)、不確定性、公共利益都是高度抽象的法律概念,終歸是主體的價(jià)值判斷,風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知本質(zhì)上是一種主觀性評(píng)價(jià),即便在風(fēng)險(xiǎn)量化中相似,也可能因?yàn)槿藗儾煌脑u(píng)價(jià)帶來(lái)截然相反的認(rèn)識(shí)。 如何在官方交往和社會(huì)公眾之間形成統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)共識(shí),需要借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)的量化評(píng)估,以期在科學(xué)認(rèn)知上達(dá)成共識(shí)。 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)最核心的兩個(gè)變量是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn),前者明確了可接受的環(huán)境質(zhì)量水平,確定了允許環(huán)境損害的剩余水平；后者界定了特定種類污染源可以向環(huán)境排放多少污染,被認(rèn)為是一個(gè)具體危險(xiǎn)抵抗或排除的標(biāo)準(zhǔn),是最低保護(hù)限度的標(biāo)準(zhǔn),針對(duì)明顯可預(yù)見(jiàn)危險(xiǎn)的最低限度。 在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司案中,法院認(rèn)為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為可以視為是具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”,因此,某一行為能否成為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所要防御的風(fēng)險(xiǎn)行為,需要通過(guò)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)這一工具識(shí)別行為客體即環(huán)境,在作出風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)判斷時(shí)進(jìn)一步識(shí)別行為客體所指向的利益保護(hù)是否指涉公共利益。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和判斷需要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化和統(tǒng)一化,那么如何確保標(biāo)準(zhǔn)的可接受,這就需要在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定嵌入風(fēng)險(xiǎn)交流,減少公眾感知與客觀風(fēng)險(xiǎn)的差距(詳見(jiàn)量的分析,此處不贅述)。

(二) 量的維度:“不可接受”到“可接受”的命題轉(zhuǎn)換

何謂重大? 涉及定量分析并反映危害程度。 筆者認(rèn)為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟以重大為量,反面意思是這些重大行為已經(jīng)超出環(huán)境承載力并且是人類不可接受的,那么在界定重大時(shí)可以反向解釋,即轉(zhuǎn)換到可接受的定義中,將問(wèn)題轉(zhuǎn)換為什么樣的風(fēng)險(xiǎn)行為是能被環(huán)境和人類所容忍與接受? 此時(shí)可容許性風(fēng)險(xiǎn)就不應(yīng)當(dāng)成為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的防御對(duì)象。 這其實(shí)就是國(guó)際通行的環(huán)境預(yù)防原則的強(qiáng)弱之分。 強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(The Strong Precautionary Principle)是指除非能確定一項(xiàng)行動(dòng)沒(méi)有任何危害,否則不能進(jìn)行；弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(The Weak Precautionary Principle)是指缺乏充分的確定性不能作為采取措施預(yù)防可能帶來(lái)危害的行為的理由[6]。 由此,對(duì)可接受的探討必須回到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)定量化中。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是尋求安全的活動(dòng),但在追求安全過(guò)程中必然會(huì)對(duì)個(gè)人和企業(yè)的行為產(chǎn)生限制,比如更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)會(huì)要求企業(yè)對(duì)污水進(jìn)行更嚴(yán)格的治理或者提高產(chǎn)品的安全水平,這會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)成本的上升甚至影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益[7]137。 這意味著對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防某種程度上就是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制。 因而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定是一種政治過(guò)程,它必須妥善地平衡安全、發(fā)展、繁榮等不同價(jià)值[8]。 說(shuō)到底環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否具有可接受性的衡量尺度在于是否符合比例原則與成本收益原則,是否在風(fēng)險(xiǎn)決策和評(píng)估中展開(kāi)充分的風(fēng)險(xiǎn)溝通與交流,這兩點(diǎn)影響到官方?jīng)Q策的可接受性(可接受性是科學(xué)性與合理性的統(tǒng)一)。

第一,比例原則。 比例原則圍繞手段與目的關(guān)系展開(kāi),最終落腳點(diǎn)在于二者不得不成比例,立法者并非要求達(dá)致一個(gè)最圓滿的衡量,而只是禁止“不合比例”,因而審查比例原則應(yīng)框定在消極面,即否定性要求“不得不成比例”,無(wú)論是對(duì)決策者還是行為的被規(guī)制者而言都是一種較低限度的要求。 置換到預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟語(yǔ)境中,不成比例可等同于超出社會(huì)可接受范圍。 對(duì)于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟而言,并非預(yù)防水平越高越好,而是“要從社會(huì)可接受水平出發(fā),采取切合實(shí)際且適當(dāng)?shù)姆婪洞胧?因此要符合成本收益比”①隨著行政行為的可接受性理論提出,比例原則也逐步強(qiáng)調(diào)可接受性。。 由此可見(jiàn),本益分析鑲嵌在不成比例的判斷標(biāo)準(zhǔn)之中,但環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)不同的是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切,常常處于此消彼長(zhǎng)的對(duì)立之中,因此環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的衡量并非都是屬于可計(jì)價(jià)的工具合理性或技術(shù)化風(fēng)險(xiǎn)管理,更多關(guān)涉到價(jià)值判斷、政治決策、公共選擇等非定量的本益分析。 此時(shí)比例性判斷只能依流動(dòng)的、發(fā)展的社會(huì)平均見(jiàn)解,依具體場(chǎng)合、各事情、各要素綜合判斷[9]57。 2007 年廈門(mén)PX 事件②廈門(mén)PX 項(xiàng)目在投產(chǎn)后預(yù)計(jì)工業(yè)產(chǎn)值可達(dá)廈門(mén)市GDP70%,帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。 但一旦遷建,則損失巨大,包括預(yù)計(jì)工業(yè)產(chǎn)值歸零,還包括賠償給前期建設(shè)投入項(xiàng)目發(fā)展商的損失,但最后政府還是決定順從民意,以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主。是典型的社會(huì)政治價(jià)值在最后的遷建決定中起決定性作用。 但這些非經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不存在現(xiàn)實(shí)的相關(guān)市場(chǎng),在對(duì)它們進(jìn)行利益衡量時(shí),尤其是公益與私益、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境權(quán)與人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及個(gè)人主體與類主體之間發(fā)生沖突時(shí),法官除了需要將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為界定是否具有重大風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一規(guī)范指引,更需要法官充分依靠情境理性做出本益分析,正如哈貝馬斯所言“理性必須放置在一定的情境里加以判斷,一方面我們?cè)诟鞣N社會(huì)的和自然的場(chǎng)景內(nèi)習(xí)得理性,另一方面,我們行為的理性程序依賴于我們所處的場(chǎng)景”[10]78,這些對(duì)法官的日常生活經(jīng)驗(yàn)、政策敏感度、風(fēng)險(xiǎn)感知能力以及專業(yè)水準(zhǔn)的考量越發(fā)嚴(yán)格,所以環(huán)境司法專門(mén)化亟需在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步統(tǒng)籌。

第二,風(fēng)險(xiǎn)交流在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的作用。 風(fēng)險(xiǎn)行為的社會(huì)容忍度和風(fēng)險(xiǎn)決策的可接受性,關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)行為是否屬于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所言的重大風(fēng)險(xiǎn)。 可接受性的判別除了借用比例原則中本益分析和情境理性,更需要將風(fēng)險(xiǎn)交流嵌入到預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟之中。 風(fēng)險(xiǎn)溝通即信息交流并非局限于信息披露或公開(kāi),更為重要的是信息接收者能否及時(shí)接收且理解。 因而我們不僅要關(guān)心提供何種信息(說(shuō)什么)、意向中的信息接收者有何種特征(向誰(shuí)說(shuō))、還要注意到不同信息表達(dá)方式(如何說(shuō))也會(huì)影響到意向聽(tīng)眾對(duì)信息的接收和反應(yīng),甚至自己的形象和地位(誰(shuí)在說(shuō))也會(huì)影響到信息交流的效果③參考了交流理論中廣泛應(yīng)用的分析框架:誰(shuí)(who)向誰(shuí)(whom)說(shuō)了什么(what)有何種影響(what effect)。。 那么體現(xiàn)在訴訟中則轉(zhuǎn)化為司法運(yùn)行的微觀社會(huì)結(jié)構(gòu)分配,即誰(shuí)告、誰(shuí)辯、誰(shuí)審、誰(shuí)說(shuō)等,關(guān)系到訴訟構(gòu)造的安排,關(guān)乎法官、當(dāng)事人、律師、專家等問(wèn)題,其中要解決好法官與當(dāng)事人之間的訴審關(guān)系,當(dāng)事人之間的權(quán)義分配。

三、 審查標(biāo)準(zhǔn):行為附帶損害原則

有學(xué)者指出,環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐中普遍存在“污染環(huán)境行為要件存在與造成環(huán)境損害事實(shí)捆綁適用”[11]的錯(cuò)位現(xiàn)象,如在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司案,法院在裁量本案是否屬于《解釋》第1 條受案范圍時(shí),除了在認(rèn)定重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)以生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)外,在說(shuō)理過(guò)程中格外強(qiáng)調(diào)超標(biāo)排污行為損害財(cái)產(chǎn)及人身利益的風(fēng)險(xiǎn),可見(jiàn)法院在判定重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)并不認(rèn)為超標(biāo)排污行為本身足以構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”,而傾向于認(rèn)為對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身的損害是認(rèn)定是否存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的重要標(biāo)準(zhǔn)。 這就導(dǎo)致環(huán)境司法實(shí)踐中受案范圍的審查標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生從行為轉(zhuǎn)向結(jié)果的錯(cuò)位,而這并不利于尚未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性損害后果的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)動(dòng)。

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟側(cè)重源頭性風(fēng)險(xiǎn)行為的預(yù)防,通常是指那些尚未發(fā)生或者正在發(fā)生且有可能造成損害之虞而非損害之實(shí)的行為。 如果以損害后果為側(cè)重,不僅不利于司法提前介入環(huán)境保護(hù)的全過(guò)程,也不利于發(fā)揮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事前防控的作用。 因此,要將行為要件作為審查標(biāo)準(zhǔn),意在防范那些尚未發(fā)生或正在發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。 具體而言應(yīng)側(cè)重環(huán)境侵害行為的類型化。 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟以行為為導(dǎo)向,類型化分析有助于厘清環(huán)境侵害行為彼此邊界。 環(huán)境侵害行為傳統(tǒng)分類多數(shù)依據(jù)致害主體性質(zhì)、人數(shù)等劃分為生活性污染與企業(yè)經(jīng)營(yíng)性污染、單獨(dú)的環(huán)境侵害與環(huán)境共同侵害等,對(duì)于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟而言應(yīng)當(dāng)首要根據(jù)侵害行為性質(zhì)劃分為污染環(huán)境行為和破壞生態(tài)行為,與規(guī)范分類保持一致。 雖然污染環(huán)境和破壞生態(tài)都是不合理開(kāi)發(fā)利用自然資源與環(huán)境,但二者在原因行為、行為的表現(xiàn)形態(tài)、主要損害后果、受害人對(duì)侵權(quán)后果的可預(yù)測(cè)性等方面并不相同[12]。 不僅要區(qū)分二者本身的行為邊界,更要進(jìn)一步細(xì)化它們的具體類型。 破壞生態(tài)行為通常是因采礦、取水、工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)滑坡、泥石流、地裂、地面塌陷等災(zāi)害,可以劃分為土地資源破壞、草地資源破壞、森林資源破壞、水資源破壞、礦產(chǎn)資源破壞、物種資源破壞等①但雖說(shuō)二者有區(qū)分也不可否認(rèn)在特定情境下發(fā)生轉(zhuǎn)換的可能,比如污染環(huán)境的同時(shí)進(jìn)一步損害生態(tài)環(huán)境,而生態(tài)環(huán)境的破壞反過(guò)來(lái)降低環(huán)境自凈能力從而加劇污染。。 不僅如此,為了體現(xiàn)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的源頭防范性,應(yīng)當(dāng)將被告違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境法律規(guī)定的行為納入受案范圍。

此外,環(huán)境侵害的二元性決定行為和損害具有不可分離性,在審查行為的同時(shí)可附帶審查是否有損害之虞。 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可分為突發(fā)性和常規(guī)性兩類,突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的損害后果可能是緊緊伴隨著風(fēng)險(xiǎn)行為而出現(xiàn)的“即刻且危險(xiǎn)的存在”(顯而易見(jiàn)且即時(shí)發(fā)生),而常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的損害后果往往是長(zhǎng)期累積逐漸顯現(xiàn)出來(lái),環(huán)境侵害的潛伏性和滯后性特征使得行為與損害之間存在顯明或隱縮兩種關(guān)系,“環(huán)境侵權(quán)行為與損害密不可分”[13]。 所以在審查行為的同時(shí)可附帶審查是否具有損害之虞。

四、 保護(hù)對(duì)象:環(huán)境公益與環(huán)境私益的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及順位選擇

普通環(huán)境公益訴訟在公共利益要件的裁判中存在三個(gè)問(wèn)題:一是公共利益要件虛置化②張旭東教授[11]指出,“目前環(huán)境民事公益訴訟中對(duì)于污染環(huán)境行為是否損害社會(huì)公共利益問(wèn)題,當(dāng)事人幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議,法院在裁判文書(shū)中也不作任何討論,16 起勝訴案件法官都以存在損害事實(shí)且訴至法院為由默認(rèn)了損害公益”。；二是公益保護(hù)私益化。 環(huán)境要素所呈現(xiàn)的公共和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性,兼具私益和公益雙重性質(zhì),導(dǎo)致環(huán)境民事公益司法保護(hù)的私益化進(jìn)而出現(xiàn)私益遮蔽公益[14]110；三是實(shí)踐中某一環(huán)境訴訟的公益與私益的屬性判斷,往往不是司法查明與自由裁量的結(jié)果,多數(shù)情況下原告類型塑造了環(huán)境訴訟的程序選擇③有學(xué)者[3]認(rèn)為原告類型對(duì)環(huán)境訴訟程序影響較大,通常檢察機(jī)關(guān)提起的,法院會(huì)支持其公益主張,而如果是公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟,則并非完全被法院支持。。因此如何界定環(huán)境公益以及如何調(diào)諧公益與私益的關(guān)系,應(yīng)在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中有所關(guān)照。

首先,預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的公益,指涉的是環(huán)境利益而非人身、財(cái)產(chǎn)等消費(fèi)利益。 環(huán)境法學(xué)者以環(huán)境對(duì)人的生態(tài)服務(wù)功能為依據(jù),將與環(huán)境相關(guān)的人類利益分為人格利益、財(cái)產(chǎn)利益以及環(huán)境利益三種[15]。 環(huán)境行為或環(huán)境消費(fèi)行為(是指使用環(huán)境,比如開(kāi)采環(huán)境資源、向環(huán)境排放廢棄物等)造成兩類損害(見(jiàn)圖1):一類是環(huán)境侵權(quán)范疇內(nèi)的環(huán)境消費(fèi)利益損害。 人與環(huán)境的消費(fèi)關(guān)系會(huì)產(chǎn)生“環(huán)境消費(fèi)利益”[16],它體現(xiàn)在具體消費(fèi)者身上,對(duì)應(yīng)的是人身和財(cái)產(chǎn)利益。 另一類環(huán)境侵害范疇內(nèi)的環(huán)境利益損害,是指“環(huán)境污染、生態(tài)破壞”。 環(huán)境利益是指原環(huán)境的自然面貌,即未發(fā)生不利變化的環(huán)境的自然面貌[16]。 原環(huán)境是以人類為尺度,比如“清潔”“能力”“多姿多彩”與“厚實(shí)”,表達(dá)的是環(huán)境在人類尺度之下的品質(zhì),反映的是環(huán)境滿足人類需求的一種狀態(tài)。環(huán)境因具有生態(tài)服務(wù)功能而能滿足人的多種需要所承載的公共性利益,因而也被稱為狹義的“環(huán)境公益”[15]。 受眾對(duì)象具有普惠性和非排他性,當(dāng)環(huán)境作為一種公共物品而被類主體所擁有時(shí)就不大可能排除任何人對(duì)公共物品的享用,環(huán)境利益原則上具有公益性。 因此從嚴(yán)格意義上而言環(huán)境消費(fèi)利益是私益范疇,環(huán)境利益才是公益范疇。 預(yù)防性環(huán)境公益的著力點(diǎn)在于防止環(huán)境發(fā)生了不利變化或者環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生,即防患負(fù)環(huán)境利益,而非救濟(jì)人身、財(cái)產(chǎn)消費(fèi)利益,這也是預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟區(qū)別于普通環(huán)境公益訴訟的意義所在。 因此,在判斷是否具有損害環(huán)境公益時(shí),可以考慮污染行為和破壞生態(tài)行為是否發(fā)生在自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等需要保護(hù)的區(qū)域；是否影響珍稀瀕危動(dòng)植物、生物多樣性；是否影響到生態(tài)功能等。

圖1 環(huán)境行為引發(fā)的私益與公益損害

其次,正確處理公益與私益之間的關(guān)聯(lián)與轉(zhuǎn)化問(wèn)題。 環(huán)境行為產(chǎn)生的兩類損害在理論上雖然可以明確界分,但實(shí)際操作卻很難達(dá)到?jīng)芪挤置鞯男Ч?原因在于環(huán)境要素具有公共和私人雙重屬性,公益保護(hù)并不排除私益。 《解釋》第29 條①第29 條:法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的,不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條的規(guī)定提起訴訟。允許公益訴訟與私益訴訟并存,第30 條②已為環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實(shí),因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起訴訟的原告、被告均無(wú)需舉證證明,但原告對(duì)該事實(shí)有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。 對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟生效裁判就被告是否存在法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形、行為與損害之間是否存在因果關(guān)系、被告承擔(dān)責(zé)任的大小等所作的認(rèn)定,因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起訴訟的原告主張適用的,人民法院應(yīng)予支持,但被告有相反證據(jù)足以推翻的除外。 被告主張直接適用對(duì)其有利的認(rèn)定的,人民法院不予支持,被告仍應(yīng)舉證證明。規(guī)定了前訴裁判對(duì)后訴裁判的預(yù)決效力。 但傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟從二者是否存在牽連性、是否有益于私益訴訟的規(guī)?；鉀Q、是否有助于糾紛的實(shí)質(zhì)解決等方面考量,往往將策略訴諸于強(qiáng)制合并或混合并存模式,并藉由“訴訟擔(dān)當(dāng)”[17]與“實(shí)體請(qǐng)求權(quán)”[3]理論以解決公法融合和轉(zhuǎn)化的問(wèn)題。 然而,與傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟不同的是,原告若就同一污染行為或破壞生態(tài)行為另行提起訴訟,首先面臨的是如何證明尚未形成或正在形成的風(fēng)險(xiǎn)行為對(duì)個(gè)人利益即將或可能造成損害? 本身預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟防御的是一種不確定危險(xiǎn),要么不發(fā)生,要么發(fā)生的可能性很小,侵害對(duì)象抽象性(難以確定是哪個(gè)具體受害者)、侵害的環(huán)境客體整體性(比如一條河、一個(gè)村莊、一塊區(qū)域等)這些潛在危險(xiǎn)如何顯現(xiàn)在具體個(gè)體上,這一點(diǎn)難以捕捉,此時(shí)舉證相當(dāng)困難。 相反將這種潛在危害依附在普遍性的類主體利益與相對(duì)而言更大的環(huán)境客體上,對(duì)原告而言舉證相對(duì)簡(jiǎn)單,比如對(duì)于工廠建設(shè)我們可以預(yù)判該工程項(xiàng)目實(shí)施對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境可能造成潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),但很難預(yù)測(cè)到它會(huì)損害到哪個(gè)具體的人。 既然就同一行為提起的公益訴訟與私益訴訟所涉的侵權(quán)行為和所依賴的事實(shí)基礎(chǔ)是一致的,那么脫離于公益訴訟去主張私益,對(duì)預(yù)防性環(huán)境訴訟的原告而言,可能因舉證不能而承擔(dān)敗訴或被駁回的后果,也會(huì)造成訴訟程序的重復(fù)和浪費(fèi),并不符合經(jīng)濟(jì)訴訟原則。 即便第30 條已生效的公益訴訟裁判判決對(duì)后訴私益訴訟裁判的拘束力明顯地向原告傾斜,減輕原告舉證責(zé)任,對(duì)原告的私益主張無(wú)疑是一種有利保護(hù),但原告與此同時(shí)必須負(fù)有容忍的義務(wù)即必須以已生效公益訴訟判決(必須等待前訴審理結(jié)果)作為私益主張的前提,這對(duì)私益保護(hù)而言可能是一種遲延的正義。 可見(jiàn),既有司法解釋缺少一種訴訟程序能夠同時(shí)包含公益與私益,解決因公益優(yōu)先帶來(lái)的私益保護(hù)遲延、因單獨(dú)主張私益而面臨舉證難的困境,這需要我們立法、司法解釋上做出更大膽的嘗試,應(yīng)允自益與他益形式的公益訴訟存在③自益形式的公益訴訟是指通過(guò)受害者個(gè)人提起的,但旨在維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟；他益形式的公益訴訟是指,即原告起訴并非由于自己的權(quán)利或利益受到某種直接的侵害,而是為了維護(hù)客觀的法律秩序或抽象的公共利益。,建立一種類似“公益附帶私益”[18]的訴訟程序,貫徹一次程序解決糾紛的司法理念,同時(shí)通過(guò)主位與次位的安排以保證公益對(duì)私益裁判在證據(jù)、事實(shí)與法律上的拘束力和預(yù)決力。

五、 訴訟主體:公民原告資格的授予和行政機(jī)關(guān)獨(dú)立參與人的肯定

據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)2013—2019 年環(huán)境民事公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)作為原告共21 起,占環(huán)境民事公益訴訟的28.77%；環(huán)保組織作為原告共47 件,占64.38%；行政機(jī)關(guān)作為原告的占0.21%[19]。 可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與公民的環(huán)境民事公益訴訟參與度較低,主要?dú)w咎于既有規(guī)范未向其提供合法性支撐,《解釋》第1 條仍將原告資格限定在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。如張某訴廣州鐵路(集團(tuán))公司、廣深鐵路股份有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案、張某與尚某訴國(guó)網(wǎng)遼寧省電力有限公司沈陽(yáng)供電公司、沈陽(yáng)特盛房產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司排除妨害糾紛案等①(2016)粵7101 民初135 號(hào)、(2014)沈鐵西民一初字第00089 號(hào)。,都否定了公民的原告資格。 此外在解釋“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”時(shí)通常采限縮解釋,不論是環(huán)保類的行政機(jī)關(guān)還是或非環(huán)保類的行政機(jī)關(guān)都難以作為適格原告。 筆者認(rèn)為公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)被賦予預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟原告資格,而負(fù)有環(huán)保職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為支持起訴者或特定情形下的被告參與環(huán)境公益訴訟。

首先,目前立法上排除公民公益訴訟原告資格主要?dú)w結(jié)于三個(gè)爭(zhēng)議:其一,公民有限的訴訟能力束縛其在公益訴訟中的作為空間,不一定有足夠的能力、財(cái)力、精力和動(dòng)力應(yīng)對(duì)耗時(shí)、耗費(fèi)和耗力的公益訴訟；其二,私人主體成為環(huán)境公益原告有無(wú)正當(dāng)性? 其三,私主體是否會(huì)濫用訴權(quán)。 筆者認(rèn)為公民訴訟能力、動(dòng)力不足完全可以通過(guò)其他力量支持起訴的方式彌補(bǔ),比如專家證人輔助、行政機(jī)關(guān)支持起訴、公益律師代理、公益基金支持等,具有可行性。而對(duì)于是否具有正當(dāng)性的質(zhì)疑,域外如美國(guó)的公民訴訟則是藉由“私人檢察總長(zhǎng)”[20]理論,賦予了普通公民(the private citizen)以個(gè)人名義就環(huán)境危機(jī)提起訴訟,即使沒(méi)有實(shí)質(zhì)上需要保護(hù)的權(quán)利,仍在環(huán)境立法中大量引入公民訴訟條款；國(guó)內(nèi)學(xué)界主要通過(guò)程序法上的訴訟擔(dān)當(dāng)與實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)嘗試彌補(bǔ)公民原告資格的合法性。 至于濫訴的爭(zhēng)議解決,可從三個(gè)方面加以防患:一是設(shè)置前置程序,如檢察建議前置或者磋商機(jī)制前置；二是確立實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn),由法院查明是否屬于無(wú)其他適格原告或公民是否存在濫用訴權(quán)等主觀惡意情形；三是建立懲罰機(jī)制,建立黑名單機(jī)制,對(duì)濫訴的公民實(shí)施信用懲戒,限制其出行、消費(fèi)等行為。

其次,行政機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)有區(qū)別于原告的獨(dú)立訴訟人身份。 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所要防御的風(fēng)險(xiǎn)行為是尚未發(fā)生或正在發(fā)生,可以在行政機(jī)關(guān)審批、評(píng)估、檢查等環(huán)節(jié)阻止行為或防止損害擴(kuò)大,因而行政機(jī)關(guān)在預(yù)防階段的參與至關(guān)重要,且行政機(jī)關(guān)本身負(fù)有維護(hù)公益的職責(zé),公益訴訟的發(fā)動(dòng)往往與行政機(jī)關(guān)履職狀況密切相關(guān),行政機(jī)關(guān)難以抽身于訴訟之外。 但行政機(jī)關(guān)不宜作為原告,應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立身份支持起訴參與到訴訟中,并在特定情形下轉(zhuǎn)為被告。 負(fù)有環(huán)保職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要責(zé)任部門(mén),掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息,應(yīng)當(dāng)積極參與到環(huán)境公益訴訟中以提供相關(guān)證據(jù),比如環(huán)評(píng)記錄、許可證書(shū)、定期檢查結(jié)果等,同時(shí)也能在訴訟參與中及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止被告侵權(quán)行為,避免損害擴(kuò)大。 不宜作為原告參與環(huán)境公益訴訟的理由在于對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和治理而言,司法只是發(fā)揮補(bǔ)強(qiáng)作用。 從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來(lái)看,構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的直接動(dòng)因源于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)管效果的差強(qiáng)人意,因而環(huán)境公益訴訟是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法不足的一種彌補(bǔ)[21]。 司法此時(shí)是檢思行政執(zhí)法實(shí)效的一面鏡子,用以敦促公權(quán)力品質(zhì)的改善。 相反,一旦應(yīng)允行政機(jī)關(guān)原告資格,則難以排除行政機(jī)關(guān)以公益訴訟方式履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé),反而加劇行政執(zhí)法的懶政與不作為現(xiàn)象。 此外,當(dāng)行政機(jī)關(guān)為被告,很有可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)告行政機(jī)關(guān)的情形,并不利于行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部的穩(wěn)定和工作開(kāi)展,反倒瓦解國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的信任關(guān)系。 未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的訴訟主體做出更細(xì)致的規(guī)范指引,同時(shí)行政機(jī)關(guān)作為被告參與環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)限定在以下兩種情形:行政機(jī)關(guān)在法院提前告知情況下仍然不作為,致使公益繼續(xù)遭受損害或?qū)е聯(lián)p害擴(kuò)大；以作為方式設(shè)置阻礙,干預(yù)環(huán)境民事公益訴訟的進(jìn)行。

六、 風(fēng)險(xiǎn)交流基礎(chǔ)上的商談主義型司法

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟能否向前進(jìn)一步完善與發(fā)展,關(guān)鍵在于法院環(huán)境規(guī)制角色的實(shí)質(zhì)發(fā)揮,而這種角色的塑造“兼具制衡者與規(guī)制者的雙重角色”[1]。 這意味著法院應(yīng)具有協(xié)調(diào)各方的權(quán)能,這又取決于訴訟中風(fēng)險(xiǎn)交流的充分性。 訴訟中的風(fēng)險(xiǎn)交流程度直接影響到預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的界定、證明程序、舉證程度等,促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)交流最大化需要在訴訟參與主體之間建構(gòu)商談主義司法。 哈貝馬斯認(rèn)為交往行為是人們?yōu)榱诉_(dá)成共識(shí)而展開(kāi)的一種言語(yǔ)溝通行為,他主張藉由交往機(jī)制的開(kāi)放鼓勵(lì)參與者獲取各種有利于形成其意見(jiàn)的信息,并鼓勵(lì)他們把這樣的意見(jiàn)自由而充分地表達(dá),在他看來(lái)只有參與者獲得的信息越充分,達(dá)成共識(shí)所體現(xiàn)的共同理性選擇的可能性就越大[22]6。 在司法裁判過(guò)程中難以避免異議者的存在,更需要通過(guò)充分商談達(dá)成共識(shí),使其基于自愿而非強(qiáng)制性而接受裁決,那么促成法官與當(dāng)事人之間、當(dāng)事人之間的交往行為尤為重要。 投射到預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中法官如何敦促信息交流及防止信息不對(duì)稱、當(dāng)事人如何分配證據(jù)開(kāi)示義務(wù)以實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱和攻擊防御平等,都是商談司法需要著重關(guān)照的。

首先,強(qiáng)化釋明與告知的職權(quán)干預(yù)主義。 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是對(duì)正在發(fā)生或尚未發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)行為的提前干預(yù),對(duì)被告或行政機(jī)關(guān)而言很可能造成因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),而這種風(fēng)險(xiǎn)的危害可能遠(yuǎn)大于前者,因而在原告發(fā)起預(yù)防性訴訟時(shí)法院應(yīng)當(dāng)釋明其要承擔(dān)一定的不利后果、禁止重復(fù)起訴、濫訴、拖延訴訟以及告知變更、增加訴訟請(qǐng)求；當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟轉(zhuǎn)化為環(huán)境行政公益訴訟或者由檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟時(shí),法院都應(yīng)提前將公益受損情況通知行政機(jī)關(guān)或其他被告,以便其及時(shí)履行行政職責(zé)進(jìn)行補(bǔ)救。

其次,強(qiáng)化事實(shí)調(diào)查與證據(jù)收集的職權(quán)探知主義。 一方面通過(guò)敦促環(huán)保行政機(jī)關(guān)提供被告企業(yè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)記錄、排污申報(bào)登記、排污許可證、被投訴或舉報(bào)記錄、定期或不定期檢查結(jié)果等證據(jù)材料以幫助法庭確認(rèn)是否存在可爭(zhēng)之訴以及推進(jìn)程序進(jìn)程。 另一方面在環(huán)境行政公益訴訟及檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中要側(cè)重訴訟構(gòu)造的平衡,在證據(jù)調(diào)查、專家鑒定上給予較弱一方必要的支持。

最后,強(qiáng)化職權(quán)進(jìn)行主義。 法官主導(dǎo)程序性事項(xiàng)進(jìn)行,當(dāng)事人負(fù)有促進(jìn)訴訟的義務(wù)。 一方面,在私益訴訟或公益訴訟進(jìn)行過(guò)程中,法院認(rèn)為此案件涉及公益或私益時(shí),主動(dòng)發(fā)布信息告知社會(huì),通知環(huán)保組織作為公益原告參加私益訴訟或允許私人加入到正在進(jìn)行的公益訴訟,將公益與私益合并,公益部分按公益條款與規(guī)則處理,充分協(xié)調(diào)好公益與私益的互動(dòng)；另一方面,有條件地禁止調(diào)解、和解與撤訴,使公益損害能得到完全的司法救濟(jì)。