中國需要什么樣的城市化

陳季冰

每年春節(jié)期間對(duì)“農(nóng)村凋敝”“故鄉(xiāng)淪陷”的憑吊，隨著潮水般的返城人流一同迅速消退，只留下一段日漸疏離的關(guān)于鄉(xiāng)村的無奈記憶。然而，除卻社交媒體上那些傷感的文學(xué)抒情、空洞的道德指控和欲言又止的個(gè)人體驗(yàn)式報(bào)道之外，我們總還是應(yīng)當(dāng)多做一些什么，方能讓祖祖輩輩的家園免于繼續(xù)凋敝下去。

農(nóng)村的凋敝是一個(gè)囊括了經(jīng)濟(jì)衰敗、生態(tài)破壞與道德滑坡等社會(huì)生活諸多層面問題的系統(tǒng)性困境，它的成因和解決方案也應(yīng)該是復(fù)雜、多樣和系統(tǒng)性的。最表面和直觀的原因是史無前例的大規(guī)模城市化吸納了鄉(xiāng)村中大量的青壯年——他們既是經(jīng)濟(jì)財(cái)富的創(chuàng)造者，也是最有活力的社會(huì)中堅(jiān)力量。

城市化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，然而城市化必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村凋敝嗎？可以說，歐、美、日等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家走過的現(xiàn)代化路程均不支持上述判斷。

從很大程度上說，無論是經(jīng)濟(jì)蕭條、生態(tài)惡化還是民風(fēng)敗壞……這些問題都可以追究到一個(gè)重要原因上：中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的嚴(yán)重不足——包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、休閑娛樂等。而公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的主因，可以說，又是縣鄉(xiāng)兩級(jí)公共財(cái)政的嚴(yán)重困窘。

循著這一邏輯，我認(rèn)為，上世紀(jì)80年代興起的“（地級(jí)）市管縣”行政體制和90年代的分稅制改革，是其中兩個(gè)最重要的動(dòng)因。

“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”

財(cái)政部幾年前曾發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，提出了在非民族自治地區(qū)全面推行省直接管理縣財(cái)政的改革“時(shí)間表”。

這是在技術(shù)層面對(duì)2009年中央一號(hào)文件中再一次提出的“推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革”的落實(shí)。

我注意到，幾乎所有的媒體評(píng)論都對(duì)這一改革持正面肯定態(tài)度，并寄予了相當(dāng)高的期望。人們普遍認(rèn)為這一改革能夠減少財(cái)政行政管理層次，促進(jìn)“扁平化的管理方式”，從而減少地方稅收的“跑冒滴漏”。還有專家認(rèn)為，財(cái)政“省管縣”為下一步的行政“省管縣”鋪平了道路。

具有鮮明特色的“市管縣”行政體制的開始幾乎是與改革開放同步的。不過，自上世紀(jì)80年代初首次出現(xiàn)“市管縣”以后，有關(guān)的爭(zhēng)議就從未停止。

首先，它不符合憲法對(duì)國家行政層級(jí)的規(guī)定。憲法中并沒有地級(jí)市這一層級(jí)。事實(shí)上，新中國成立一直到上世紀(jì)80年代，一直是中央、省、縣三級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但從80年代之后逐漸演變?yōu)橹醒?、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)。

當(dāng)然，更重要的還不是法理或習(xí)慣上的理想模式，而是這種“市管縣”行政體制隨著時(shí)間推移顯現(xiàn)出來的日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)弊端。許多人認(rèn)為，在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，并動(dòng)用各種行政力量將絕大多數(shù)要素集中到城市，致使城鄉(xiāng)差距越拉越大?！爸袊鞘邢駳W洲，而農(nóng)村像非洲”。特別是實(shí)施分稅制改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難現(xiàn)象愈加突出。財(cái)政部科研所公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年分稅制改革后，中央財(cái)政收入占總收入的比重從40%上升到了55%左右，省級(jí)財(cái)政從16.8%上升到了30%左右，市級(jí)財(cái)政的收入比重也有所上升。五級(jí)財(cái)政中三級(jí)財(cái)政收入的比重都在上升，而縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅下降，且越是貧困的地級(jí)市，這種情況就越嚴(yán)重。因此，“市管縣”在很多地方被形象地稱為“市卡縣”“市擠縣”或“市刮縣”……

撇開國家與省之間的收入支出關(guān)系不論，造成這種財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移狀況的根源恐怕并不是分稅制改革本身，而是邊界劃分清晰的分稅制僅能落實(shí)于國家與省的層面，省以下不可能真正實(shí)行分稅制。正如財(cái)政部科研所所長賈康曾經(jīng)撰文分析的：“二十幾種稅，在五個(gè)層級(jí)里怎么分？分不下去！”于是在省以下就形成了實(shí)際上是討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜易變、五花八門、很不規(guī)范的“分成制”“包干制”等。這種狀況給地方行政高層級(jí)“上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)”留下了很大的空間，也使轉(zhuǎn)移支付做不實(shí)。

從這里就能清晰地看到，如果不把在發(fā)達(dá)國家良好運(yùn)行了幾百年的分稅制進(jìn)一步推進(jìn)到省以下的層級(jí)，簡(jiǎn)單地將財(cái)政上的“市管縣”改為“省管縣”，也許并不能真正解決問題，它所改變的只是“討價(jià)還價(jià)”的主體而已——市能夠利用行政權(quán)力去“刮”縣，省就一定不會(huì)嗎？別忘了，省可是比市的權(quán)力大得多。而且在現(xiàn)行體制下，一些省對(duì)于集中資源發(fā)展省內(nèi)中心城市——尤其是省會(huì)城市——的熱情，一點(diǎn)也不比地級(jí)市片面追求地級(jí)市政府所在城市發(fā)展的熱情低。

要將分稅制改革推進(jìn)下去，精簡(jiǎn)財(cái)政層級(jí)

當(dāng)然是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)——分三層顯然比分五層

要容易和可行得多。簡(jiǎn)單地說，國家應(yīng)當(dāng)留給省

更多的稅源，這樣它對(duì)其下一級(jí)的縣、市才有稅

可分。從政治效應(yīng)上看，如果國家層面開始就有

明顯的“上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)”的取向，怎么能

指望省和省以下各級(jí)政府不依樣效尤呢？

“省管縣”要學(xué)會(huì)“不管”

另一方面，一些有識(shí)之士已指出，要建立

更科學(xué)合理的行政分級(jí)管理體系，僅從財(cái)政上

單兵突進(jìn)，前景是不樂觀的。正因如此，他們把

財(cái)政“省管縣”視為最終實(shí)現(xiàn)行政“省管縣”的

一個(gè)前奏和短暫的過渡。有些學(xué)者甚至還擔(dān)心，

在沒有后者的情況下僅在財(cái)政上貿(mào)然實(shí)施“省管

縣”，有可能造成意想不到的其它后果。

例如，對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地級(jí)市，

在“市管縣”體制下，市對(duì)縣是有財(cái)力支持

的。實(shí)行“省管縣”后，市級(jí)財(cái)政當(dāng)然就會(huì)認(rèn)

為從此再無相應(yīng)責(zé)任了。因此，在某些財(cái)政配

套資金問題上，原由市級(jí)財(cái)政配套的部分，卻

由于管理體制的改變而不能到位，反而加重了

一些縣級(jí)財(cái)政的困難，相信今后地級(jí)市域內(nèi)一

定會(huì)出現(xiàn)比現(xiàn)在更多的“斷頭路”和“半截管

道”現(xiàn)象。此外，財(cái)政“市管縣”體制會(huì)使地

級(jí)市產(chǎn)生強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，將所轄的富?？h改為區(qū)，

同時(shí)千方百計(jì)把貧困縣踢出去。站在地級(jí)市的

立場(chǎng)看，財(cái)政“市管縣”實(shí)在是一種在事權(quán)不

匹配并未得到實(shí)質(zhì)性改變的前提下增加新的事

權(quán)不匹配的做法——市對(duì)縣沒有了財(cái)權(quán)，卻要

繼續(xù)承擔(dān)過去的所有責(zé)任，如市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)

治安等公共服務(wù)。

可以想象到的更壞的可能性還不是上述

行為的改變，而是市利用對(duì)縣的其它行政權(quán)

力——最重要的是干部人事權(quán)——以各種變相

手段阻礙財(cái)政“省管縣”的真正落實(shí)。按照目

前的干部管理體制，地市級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)

黨委，縣一級(jí)官員的任免權(quán)還牢牢掌握在地級(jí)

黨委手里，這就決定了縣難以違抗市的意志。

當(dāng)下，許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)往來遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公開

賬面上的那個(gè)“錢袋子”，只要市仍舊管著縣的

“官帽子”，縣在財(cái)政上與省之間的直接往來就

難免遭遇“梗阻”，其獨(dú)立性也將大打折扣。所

以有縣級(jí)官員已經(jīng)說了，“你怎么也翻不出人家

的手掌心，其中關(guān)系微妙，只可意會(huì)”。

由此可得出基本結(jié)論：財(cái)政“省管縣”只

是行政“省管縣”這項(xiàng)重大改革中的一個(gè)重要

部分。雖然總方向是正確的，但如果行政“省

管縣”的整體改革不能及時(shí)跟進(jìn)，則財(cái)政“省

管縣”非但不能取得應(yīng)有效果，反而還可能孕

育新的更加復(fù)雜的矛盾和問題。中央黨校教授

周天勇就曾建議，省管縣改革，總體上可分三

步進(jìn)行：第一步就是財(cái)政省直管，仍維持市對(duì)

縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，使

它們不再是上下級(jí)關(guān)系，各自均由省直管，重

新定位市縣的功能，市的職能要有增有減，縣

的職能要合理擴(kuò)充；第三步是市的改革，合理

擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。

但這樣一來，又會(huì)立刻碰到一個(gè)新的棘手

問題。根據(jù)現(xiàn)代組織管理學(xué)的基本原理，某一

個(gè)層級(jí)（長官）的管理半徑是有限的。中國研

究區(qū)域行政管理的專家普遍認(rèn)為，一個(gè)省管轄

30個(gè)左右的縣、市，是最理想高效的模式，最

多不應(yīng)超過50個(gè)。我國目前有2700多個(gè)縣（含

縣級(jí)市），也就是說平均每個(gè)省管轄大約90個(gè)

縣（市），已是理想狀態(tài)的兩倍多。

解決這個(gè)問題的真正出路其實(shí)不在于如何

提高“管”的水平和效率，而恰恰需反其道而

行之，即學(xué)會(huì)怎樣“不管”。歷史地看，分稅制

是一種與聯(lián)邦制的行政體制高度匹配的財(cái)政體

制。中國固然歷來就是一個(gè)高度中央集權(quán)的國

家，但這并不意味著我們不能借鑒聯(lián)邦制行政

體制的長處。托克維爾在其傳世經(jīng)典《論美國

的民主》一書中曾打過一個(gè)比方，他認(rèn)為，在

美國式的聯(lián)邦制下，國家就像一個(gè)家庭，聯(lián)邦

政府是父親，各州是兒子；而在法國式的中央

集權(quán)制下，國家就像一個(gè)人，中央是大腦，各

省是身體器官。托克維爾是想借此說明聯(lián)邦制

的優(yōu)越性，因?yàn)橐粋€(gè)人離開家庭后仍可存活，

而一個(gè)器官離開了人體之后就什么都不是了。

我們且不論這種說法究竟正確與否，但它的確

很精妙地揭示了聯(lián)邦制的精髓：行政分權(quán)。

如果想要將縮小行政層級(jí)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人

員、提高政府服務(wù)水平的目標(biāo)落到實(shí)處，那么

即使完成了行政“省管縣”的改革，也只是搭

建了一個(gè)表面的組織架構(gòu)而已。改革的真正核

心應(yīng)該是分權(quán)，即明確省與縣之間的權(quán)力、責(zé)

任邊界，讓省、市、縣分別專心致志地去做好

各自應(yīng)該做的事。

城市化莫以鄉(xiāng)村凋敝為代價(jià)

我父母的故鄉(xiāng)在與上海一水之隔的江蘇省

海門縣。1994年，在“撤縣建市”的大潮中，它

也急不可耐地扔掉了已穿在身上1000多年的那件

土里土氣的“縣”的外衣（據(jù)史書記載，海門第

一次建縣是在五代十國時(shí)期的后周顯德五年，即

公元958年——筆者注），改稱自己為海門市。目

前，它是地級(jí)的南通市下轄的一個(gè)縣級(jí)市。

不過，出生和居住在上海的我以及我的親

戚們?cè)谂龅礁鞣N表格中的“籍貫”一欄時(shí)，依舊

會(huì)認(rèn)真地填上那個(gè)實(shí)際上已不存在的“江蘇省海

門縣”。另外，我這一生也從未在任何籍貫欄上

填過“南通市”。我那對(duì)故鄉(xiāng)充滿眷戀的老父母

一向認(rèn)為自己是江蘇人氏，是海門人氏，但他們

從來沒有告訴過我，他們是南通人。在我的觀念

里，南通與我的關(guān)系差不多相當(dāng)于蘇州——它是

我老家農(nóng)村的一個(gè)鄰近城市。

我妻子祖輩的老家是江蘇宜興，但她似乎

也從來不認(rèn)為自己是無錫人（現(xiàn)宜興市也是一個(gè)

縣級(jí)市，隸屬于地級(jí)的無錫市）。我想，這大概

就是中國這個(gè)歷史悠久的、廣袤的國家的自然和

文化傳統(tǒng)?！翱h”是一個(gè)擁有2000多年歷史的基

本行政單位，省”只有六七百年歷史，而“市”

則完全是近代以后的產(chǎn)物。因此，在絕大多數(shù)情

況下，中國鄉(xiāng)土的方言、風(fēng)俗以及建立在它們之

上的地域歸屬也是以縣為基本單位的。

說起城市化，有一點(diǎn)讓我父親頗為不滿。

他小時(shí)候曾從鄉(xiāng)下到縣城的海門中學(xué)求學(xué)，那

時(shí)還是民國末年。就像所有的縣城一樣，過去

的海門縣城也有自己的名字，叫茅家鎮(zhèn)。它甚

至未必是全縣規(guī)模最大的鎮(zhèn)，與縣域內(nèi)其它十

幾個(gè)鎮(zhèn)的唯一不同之處只在于縣政府設(shè)置于

此。這個(gè)名字寄托了我父親少年時(shí)代的艱苦歲

月和美好夢(mèng)想?？墒钱?dāng)“海門縣”變成了“海

門市”以后，始于乾隆時(shí)代的茅家鎮(zhèn)歷史也就

畫上了句號(hào)。如今，如果在過去的鎮(zhèn)中心隨便

向一個(gè)小孩打聽“茅家鎮(zhèn)在哪里”的話，他多

半會(huì)以為你問的是一個(gè)外地名字。我妻子的老

家宜興差不多也是這樣，只是“陽羨”（宜興

古稱）這個(gè)擁有2000多年歷史的古老名稱消失

得比茅家鎮(zhèn)更早。我當(dāng)然不是一個(gè)食古不化的

人，從不認(rèn)為我們不能夠?qū)v史上沿襲下來的東西做任何改變。我舉的例子只是想說明，歷

史和文化的自然延續(xù)有其道理，靠行政力量驟

然改變它，也許會(huì)產(chǎn)生許多意想不到的后果。

可見和已見的后果是：縣城的急速擴(kuò)張是

以鄉(xiāng)村和其它市鎮(zhèn)的凋敝為代價(jià)的。比如在宜

興，自古以來，以出產(chǎn)紫砂壺著稱于世的丁蜀

鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直遠(yuǎn)強(qiáng)于縣城宜城鎮(zhèn)，其市況

之繁華也勝于后者。但僅過了短短20多年，今

天你再去比較一下丁蜀鎮(zhèn)與宜興市區(qū)的市容市

貌，差距恐怕不會(huì)小于縣級(jí)的宜興市之于江蘇

省會(huì)南京市。過去20多年里，我對(duì)父母故鄉(xiāng)的

最大印象是：每回去一趟，就會(huì)感覺鄉(xiāng)村比過

去不但沒有令人欣喜的改觀，反而更加臟亂不

堪，小時(shí)候?qū)庫o美麗的田園記憶日益被污濁的

河流和雜亂空置的房屋所取代。如今，我那些

堂表兄姊們相繼離開了祖先的鄉(xiāng)村，遷入一天

比一天膨脹的“海門市”，從“農(nóng)民”變成“市

民”。去年秋天，連我母親出生的那幢建于清朝

時(shí)期的搖搖欲墜的老宅也被一場(chǎng)大火吞噬……

存在了至少250年的茅家鎮(zhèn)的確沒有必要

繼續(xù)存在下去，因?yàn)樗俺浴钡袅苏麄€(gè)海門

縣，憑借這一點(diǎn)，它上升為“市”。假如這就

是上世紀(jì)80年代以來城市化的基本邏輯的話，

這是一種對(duì)農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)攫取的畸形城市

化。與世界上最早實(shí)現(xiàn)城市化的歐洲所看到的

如畫的鄉(xiāng)村景致作一比較，這種“城市化”與

真正的“現(xiàn)代化”是背道而馳的。

那么，再往上一層又是怎樣的狀況呢？經(jīng)

濟(jì)和財(cái)政方面我沒有作詳實(shí)的了解，不敢輕易評(píng)

論，但僅從能直接看到和聽到的事情上就能感受

到地級(jí)市對(duì)縣資源的剝奪。如同中國的所有鄉(xiāng)土

地方一樣，海門縣也有自己引以為豪的歷史人物

和地方特產(chǎn)，包括近代著名民族實(shí)業(yè)家張謇、金

石書畫家王個(gè)簃及詩人卞之琳，還有海門茵陳酒

等。其中最出名的當(dāng)數(shù)清末狀元、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)干將

張謇。由于他是海門縣長樂鎮(zhèn)（現(xiàn)常樂鎮(zhèn)）人，

且長期跟隨合肥籍的晚清重臣李鴻章從事洋務(wù)

運(yùn)動(dòng)，因此我老家有一句流傳甚廣的對(duì)子，叫做

“狀元長樂百姓憂，宰相合肥天下瘦”，以形容

晚清末年民不聊生的狀況。不過，自從海門成為

南通市管轄的一個(gè)縣以后，張謇就變成了南通

人，他的博物館也建在南通市區(qū)內(nèi)；當(dāng)然，茵陳

酒等也變成了南通特產(chǎn)……

我并非站在海門一縣的立場(chǎng)上，氣量狹

1

窄地不愿意讓家鄉(xiāng)的歷史文化在更廣層面上讓

更多人分享。假如南通市的確是為了更好地保

護(hù)和發(fā)揚(yáng)本地的文化傳統(tǒng)，那么它將張謇“據(jù)

為己有”，客觀上理應(yīng)是好事。但事實(shí)上，眼

下許多地方爭(zhēng)歷史名人——甚至像諸葛亮這樣

一千多年前的古代人物——的籍貫地，究竟是

出于何種動(dòng)機(jī)，相信所有人都心知肚明，所謂

“文化搭臺(tái)，經(jīng)濟(jì)唱戲”嘛。這件小事讓我們

一目了然地看到“市”是如何拿取“縣”的文

化資源的，文化資源畢竟還是一種間接的資

源，其它能帶來直接財(cái)富的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)

資源，也就可想而知了。

結(jié) 語

的確，工業(yè)化和城市化是中國未來的一項(xiàng)

長期任務(wù)，也可以說是中國經(jīng)濟(jì)在本世紀(jì)內(nèi)能

夠保持持續(xù)快速增長的最重要的引擎。發(fā)達(dá)國家

農(nóng)村城市化的歷史，也確實(shí)伴隨著資本、人才和

其它要素資源向城市集聚的過程，不過這種要素

流動(dòng)的原動(dòng)力應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)本身，而非行政力量。

也就是說，要素會(huì)往能產(chǎn)出更大效益而不是行政

權(quán)力更高的地方流去，真正市場(chǎng)化的要素流動(dòng)一

定是雙向的。這樣的城市化必定是城市與鄉(xiāng)村相

互支持，相互補(bǔ)充，共同發(fā)展，而不是城市依托

行政力量對(duì)農(nóng)村進(jìn)行單向的索取。

放到更為寬廣的歷史中去審視，自秦制

“廢封建、設(shè)郡縣”以來的兩千多年間，中國

政治的核心問題之一便是如何管理好郡縣。我

們的社會(huì)正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)文明向工業(yè)文明的劇

烈轉(zhuǎn)型，縣本身的職能也正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型，從

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的工業(yè)化

經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元，但有一條古老原則恐怕是不會(huì)

改變的：郡縣治則天下治。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元社會(huì)的條件下，何為把

縣“管”好？其實(shí)就是要讓以縣為代表的基層

行政擁有更大的自主權(quán)，成為充滿活力的獨(dú)立

的經(jīng)濟(jì)單元和社會(huì)單元（以我之見，財(cái)政是牽

一發(fā)而動(dòng)全身的樞紐）。

因此，我很希望大家談?wù)摰年P(guān)于“鄉(xiāng)村凋

敝”的話題能讓越來越多的人搞清楚這樣一些

基本問題：“縣”是什么，“市”又是什么，什

么是真正的城市化，以及中國需要什么樣的城

市化。