安全生產(chǎn)許可注銷程序初探

趙 建

(重慶煤礦安全監(jiān)察局，重慶 401121)

0 引言

習(xí)總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國家消防救援人員、危險(xiǎn)化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作[1]。近幾年來,我國安全生產(chǎn)工作總體上穩(wěn)定向好,但生產(chǎn)安全事故形勢(shì)依然嚴(yán)峻,安全監(jiān)管監(jiān)察的法律法規(guī)不健全等問題依然突出[2]。

2004年以來，隨著我國安全生產(chǎn)許可制度的建立，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)嚴(yán)格安全生產(chǎn)準(zhǔn)入條件，重視安全生產(chǎn)許可證的審核與發(fā)放，一定程度上促進(jìn)了安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。為了保證行政許可監(jiān)督檢查的針對(duì)性和效率，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)不僅要全面掌握新“進(jìn)入”的被許可人，而且還要及時(shí)掌握被許可人“出去”的情況，從而集中精力專注于對(duì)有效行政許可的監(jiān)督和管理；安全生產(chǎn)行政許可的功能集中表現(xiàn)在對(duì)危及人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)防控，其注銷制度更是發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能的內(nèi)在要求。

《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定，國家對(duì)煤礦、非煤礦山企業(yè)，建筑施工企業(yè)，危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆竹物品生產(chǎn)企業(yè)，實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度，但未規(guī)定注銷事項(xiàng)；上述行業(yè)主管部門制定了各自域內(nèi)許可證的注銷規(guī)章，但也缺乏安全生產(chǎn)許可注銷相關(guān)的程序規(guī)定。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)一方面存在“重許可、輕監(jiān)管”、“行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)只有權(quán)力、沒有責(zé)任”等弊端，另一方面也存在因?yàn)樾惺拱踩a(chǎn)許可注銷權(quán)缺乏程序性依據(jù)，容易導(dǎo)致行政相對(duì)人不服訴至法院。法院也缺乏明確的裁判依據(jù)，當(dāng)事人容易上訴甚至上訪。如巫溪縣興發(fā)煤業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司野鴨子溝煤礦不服重慶煤監(jiān)局所作注銷決定及應(yīng)急管理部復(fù)議維持決定案，經(jīng)歷了兩級(jí)法院的審理((2018)京0102行初第738號(hào)、(2019)京02行終第766號(hào))，當(dāng)事人仍不服判決，向北京市高級(jí)人民法院提出了再審申請(qǐng)((2019)京行申1189號(hào))。這樣浪費(fèi)司法資源，增加當(dāng)事人 “訴累”，又不利于監(jiān)督行政并實(shí)質(zhì)性地化解行政爭(zhēng)議，因此有必要對(duì)安全生產(chǎn)許可注銷程序進(jìn)行研究。

1 行政許可注銷

1.1 行政許可注銷的性質(zhì)

1.1.1 行政許可注銷定義

全國人大法工委在《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(二)》中對(duì)注銷的定義：“注銷”用于因一些法定事實(shí)出現(xiàn)而導(dǎo)致的取消登記在冊(cè)的事項(xiàng)或者已經(jīng)批準(zhǔn)的行政許可等。國務(wù)院法制辦對(duì)注銷的定義：行政許可的注銷，指基于特定事實(shí)的出現(xiàn)，而由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力[3]。

1.1.2 行政許可注銷的學(xué)說

現(xiàn)行法律上并未對(duì)行政許可注銷的概念加以明晰，關(guān)于行政許可注銷的性質(zhì)和定義，在法學(xué)理論界分為實(shí)體說和程序說兩大派。實(shí)體說認(rèn)為，行政許可注銷行為是許可效力終止的直接原因，是實(shí)體性行政行為；如：馬懷德認(rèn)為“行政許可注銷行為是指行政機(jī)關(guān)基于特定情況的出現(xiàn)，依法消滅已頒發(fā)行政許可的效力的行為”[4]，傾向認(rèn)為行政許可注銷是實(shí)體性行政行為。程序說認(rèn)為，行政許可注銷行為是在行政許可效力終止后，行政機(jī)關(guān)依法履行的后續(xù)監(jiān)管行為，包括回收許可證或者公告作廢，是程序性行政行為。持程序說的王太高認(rèn)為“行政許可注銷是行政機(jī)關(guān)在行政許可效力終止后辦理的手續(xù)，是一種程序行為”[5]，傾向認(rèn)為行政注銷是程序性行政行為。

1.1.3 行政許可注銷的性質(zhì)

實(shí)體說認(rèn)為，行政許可注銷具有實(shí)體上終止行政許可效力的作用，那么它應(yīng)當(dāng)與行政許可吊銷、撤銷和撤回等實(shí)體上終止行政許可行為具有同等效力。但《行政許可法》卻將行政許可吊銷、撤銷和撤回作為行政許可注銷的適用情形，將一個(gè)行政許可進(jìn)行了兩次實(shí)體性終止，一個(gè)行為進(jìn)行了兩次評(píng)價(jià)?？梢妼?shí)體說不符合現(xiàn)代法治思想的基本精神，程序說更為妥當(dāng)。

即行政許可注銷是行政機(jī)關(guān)在行政許可效力終止后辦理的手續(xù)，是一種程序行為。同時(shí)行政許可注銷是有當(dāng)事人參與的外部行政程序，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的程序性行政行為，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人相關(guān)的救濟(jì)權(quán)利[6]。

1.1.4 行政許可注銷與相關(guān)概念簡析

注銷與撤銷、吊銷、撤回被定性為終止性行政許可的(程序性)實(shí)體性行為，如何對(duì)它們做出區(qū)分，理論上需要進(jìn)一步研究，介紹一下目前公認(rèn)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

(1) 行政許可撤銷是行政機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤頒發(fā)許可的一種糾錯(cuò)行為。撤銷與注銷一樣，都屬于行政許可監(jiān)督方式，與注銷的區(qū)別：第一，兩者設(shè)立的目的不同。撤銷目的在于糾正行政許可頒證階段的違法，具有實(shí)體性；而注銷是消除許可記錄，具有程序性。第二，兩者的事由不同。撤銷的事由總體特點(diǎn)是具有違法性，分為行政機(jī)關(guān)違法和被許可人違法。而注銷的事由更為廣泛，不僅包括違法因素，還包括被許可人死亡，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)終止，不可抗力等情形。第三，做出的主體不同，撤銷的主體是原許可機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)。而注銷的主體一般是原許可機(jī)關(guān)。第四，效力不同。許可撤銷之前是有效的，撤銷后，許可自始無效。而注銷發(fā)生時(shí)，行政許可已經(jīng)失去效力。

(2) 行政許可吊銷是指合法取得行政許可后，由于被許可人的違法，由許可機(jī)關(guān)剝奪其許可的行政處罰行為。與注銷的區(qū)別：第一，性質(zhì)不同，法律明確規(guī)定吊銷是行政處罰，具有懲罰性；注銷是行政許可程序性行為，不具有懲罰性。第二，吊銷作為行政處罰方式之一，《行政處罰法》規(guī)定了嚴(yán)格的實(shí)體和程序要件，目前的法律對(duì)注銷程序則沒有嚴(yán)格規(guī)定。第三，啟動(dòng)的方式不同，吊銷是由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，而注銷是依職權(quán)和依申請(qǐng)都有。第四，法律后果不同。吊銷是對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的處分，許可被吊銷之后行政機(jī)關(guān)仍要辦理注銷手續(xù)。

(3) 行政許可撤回是指由于許可失去法律依據(jù)或者情勢(shì)變更，行政機(jī)關(guān)將許可合法收回的行為。與注銷的區(qū)別：第一，事由不同。撤回的事由規(guī)定在《行政許可法》第 8 條第二款，撤回是針對(duì)合法的行政許可，是出于公共利益的需要。注銷既有合法事由也有違法事由。第二，順序不同，撤回在前，注銷在后，注銷是行政許可撤回后的必經(jīng)程序。第三，關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不同。撤回是針對(duì)合法的行政許可實(shí)施的，因此法律明確規(guī)定了補(bǔ)償機(jī)制，而注銷未作此規(guī)定。

1.2 行政許可注銷的管理現(xiàn)狀

通過北大法寶法律檢索系統(tǒng)，輸入“行政許可”進(jìn)行全文搜索，有法律101篇，行政法規(guī)324 篇，司法解釋 59篇，部門規(guī)章(含規(guī)范性文件) 9530篇，地方性法規(guī)、規(guī)章總計(jì)為181090篇；在結(jié)果中檢索“注銷”有法律9篇，行政法規(guī)77篇，司法解釋8篇，部門規(guī)章(含規(guī)范性文件)1467篇，地方性法規(guī)、規(guī)章總計(jì)為47962篇?？梢姡挥?6%的許可規(guī)范中有注銷篇，行政許可注銷制度在許可規(guī)范中占比偏低。由于注銷類法律規(guī)范的缺失，各行政機(jī)關(guān)行使注銷權(quán)都不盡相同，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1) 在做出注銷決定前，是否保障行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)。廣東省食品藥品監(jiān)督管理局未賦予行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)，直接在注銷公告中決定自發(fā)文之日起將湛江廣醫(yī)眼鏡連鎖企業(yè)有限公司文明店等17家《醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)許可證》予以注銷(粵食藥監(jiān)械〔2012〕154號(hào))。北京市藥品監(jiān)督管理局在注銷《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》前，發(fā)布了《關(guān)于擬注銷<醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證>企業(yè)名單的公告》(公告〔2019〕16號(hào))，賦予了行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)。

(2) 注銷決定的送達(dá)方式不同。有行政機(jī)關(guān)采用公告的方式送達(dá)，如《山東省藥品經(jīng)營許可證注銷管理辦法(試行)》第五條：“《藥品經(jīng)營許可證》有效期屆滿未換證，持證單位未提出注銷申請(qǐng)的，發(fā)證機(jī)關(guān)可直接辦理注銷手續(xù)?！端幤方?jīng)營許可證》被依法撤回、撤銷、吊銷、宣布無效的，即視為已辦理注銷手續(xù)。發(fā)證機(jī)關(guān)收回《藥品經(jīng)營許可證》正、副本?！?、第十二條：“依法注銷的《藥品經(jīng)營許可證》，發(fā)證部門應(yīng)當(dāng)在有關(guān)媒體上發(fā)布注銷《藥品經(jīng)營許可證》公告；收回《藥品經(jīng)營許可證》正、副本?！?。有的行政機(jī)關(guān)采用書面形式通知送達(dá)，如重慶市規(guī)劃局在其規(guī)范性文件《行政許可變更、撤回、延續(xù)、撤銷、注銷管理暫行規(guī)定》第十三條明確規(guī)定：“變更、撤回、延續(xù)、撤銷、注銷行政許可的決定應(yīng)當(dāng)在報(bào)建窗口公布，并以書面形式通知被許可人或申請(qǐng)人，說明理由和依據(jù)，同時(shí)告知被許可人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利?！?/p>

(3) 在做出注銷決定后，是否告知行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利。如前述廣東、北京、山東的食品藥品監(jiān)督管理局在做出注銷決定后，均未告知行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利；重慶市規(guī)劃局在前述規(guī)范性文件中明確規(guī)定需要告知行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利。

由于《行政許可法》未規(guī)定行政許可注銷程序，其他法律法規(guī)也未對(duì)行政機(jī)關(guān)注銷行政許可的權(quán)力加以程序規(guī)制，加之我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，導(dǎo)致了上述亂象。安全生產(chǎn)許可注銷制度是安全生產(chǎn)許可發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能的內(nèi)在要求，因此規(guī)范安全生產(chǎn)許可注銷程序顯得尤為迫切。

2 安全生產(chǎn)許可注銷程序的立法缺陷

《行政許可法》第七十條規(guī)定了有五種情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)，但未規(guī)定行政許可注銷程序；《安全生產(chǎn)許可證條例》只規(guī)定對(duì)6類企業(yè)實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度，也未規(guī)定注銷事項(xiàng)；相關(guān)行業(yè)主管部門制定的注銷規(guī)章未規(guī)定注銷程序，卻違法增設(shè)注銷適用情形。

安全生產(chǎn)許可注銷類法律，在立法上還存在三點(diǎn)缺陷：一是未明確規(guī)定行政許可注銷的概念及性質(zhì)；二是未明確注銷程序，也無保障行政相對(duì)人程序性權(quán)利的規(guī)定；三是無行政相對(duì)人權(quán)利保障程序，未規(guī)定政相對(duì)人參與權(quán)，也為賦予其救濟(jì)權(quán)。

2.1 規(guī)章增設(shè)《行政許可法》注銷適用情形之外的相關(guān)規(guī)定

國務(wù)院各部位制定行政規(guī)章必須有法律和國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的授權(quán)。下一層級(jí)的制定機(jī)關(guān)在制定創(chuàng)制法的時(shí)候，必須得到上一層級(jí)制定機(jī)關(guān)的授權(quán)，否則因越權(quán)而無效[7]?！栋踩a(chǎn)法》《安全生產(chǎn)許可證條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)并未設(shè)定任何注銷情形，也未授權(quán)部門規(guī)章設(shè)定注銷情形。經(jīng)檢索安全生產(chǎn)許可規(guī)章中關(guān)于注銷的條文，發(fā)現(xiàn)均增設(shè)了《行政許可法》注銷適用情形之外的相關(guān)規(guī)定(見表1)。

表1 規(guī)章增設(shè)《行政許可法》注銷適用情形之外的相關(guān)規(guī)定

續(xù)表

將終止許可的生產(chǎn)活動(dòng)列為注銷情形：一是涉嫌違反《行政許可法》，二是如何判定終止生產(chǎn)活動(dòng)，并無相關(guān)解釋，給實(shí)踐操作帶來了不少困難。其它部門關(guān)于許可類規(guī)章，如《消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可規(guī)定》等，并未將終止生產(chǎn)活動(dòng)列為注銷情形?！缎姓S可法》第七十條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)辦理行政許可注銷手續(xù)，即行政機(jī)關(guān)依職權(quán)注銷，并未規(guī)定依申請(qǐng)注銷，但基于行政許可是授益行政行為，被許可人有放棄許可的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)注銷安全生產(chǎn)許可并不需要法律、法規(guī)授權(quán)規(guī)定。但規(guī)定被許可人“應(yīng)當(dāng)”申請(qǐng)注銷，“應(yīng)當(dāng)”指的是義務(wù)性規(guī)范，類似于民法中的“不真正義務(wù)”，即行政相對(duì)人不履行該義務(wù)，沒有行政法上的后果，行政機(jī)關(guān)也不得強(qiáng)制其履行。

在民法領(lǐng)域，如《合同法》為受害人規(guī)定的“不真正義務(wù)”即減輕損害的義務(wù)，對(duì)這種義務(wù)的違反不得讓義務(wù)人賠償其損失，與一般法定義務(wù)違反的后果不同，故稱“不真正義務(wù)”，其理論根據(jù)是民法中的誠實(shí)信用原則。行政法中的誠實(shí)守信原則是規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行保障行政相對(duì)人權(quán)利的，因此設(shè)置行政相對(duì)人 “不真正義務(wù)”沒有理論根據(jù)。因此，依申請(qǐng)注銷的情形，對(duì)行政相對(duì)人來說，應(yīng)當(dāng)是權(quán)利性規(guī)范，應(yīng)該表述為，被許可人“可以”申請(qǐng)注銷，而不應(yīng)表述為被許可人“應(yīng)當(dāng)”申請(qǐng)注銷。

2.2 安全生產(chǎn)許可注銷未體現(xiàn)正當(dāng)程序原則

《最高人民法院公報(bào)》2018年第8期案例《射陽縣紅旗文工團(tuán)訴射陽縣文化廣電新聞出版局程序不正當(dāng)注銷文化行政許可糾紛案》裁判摘要中明確，現(xiàn)行法律對(duì)行政許可注銷行為的程序沒有具體規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)在注銷行政許可時(shí)仍應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必要因素：告知義務(wù)(事先告知、告知決定的內(nèi)容和理由、教示救濟(jì)途徑等)，聽取當(dāng)事人意見之義務(wù)，公正而理性作為之義務(wù)[8]。

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)事故追責(zé)壓力大的情形下，在安全生產(chǎn)許可管理上往往容易采取“寧左勿右”的方針，在缺乏安全生產(chǎn)許可注銷程序性規(guī)定的情況下，容易忽視程序正當(dāng)原則，這種做法雖然提高了行政管理效率，但卻無法保障行政相對(duì)人的權(quán)利。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)實(shí)際上是在違法道路上實(shí)施安全生產(chǎn)許可注銷，卻因公共利益的裹挾得到了社會(huì)輿論的默許和包容，這在一定程度上使得安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在制定違法的注銷安全生產(chǎn)許可有關(guān)規(guī)范時(shí)變得更加“理直氣壯”。

3 安全生產(chǎn)許可注銷程序規(guī)范完善路徑

(1) 立法要回應(yīng)行政許可注銷的性質(zhì)之爭(zhēng)。在《行政許可法》中，給行政許可注銷的下定義，明確行政許可注銷是程序性行政行為，以立法的形式回應(yīng)程序說和實(shí)體說之爭(zhēng)議。如可以參考學(xué)者王太高的立法建議：“行政許可注銷是指行政機(jī)關(guān)在行政許可失效的情況下，依據(jù)法定程序收回行政許可標(biāo)志或者公告行政許可失效，并在內(nèi)部文書中進(jìn)行標(biāo)注的行為?！?/p>

(2) 規(guī)范安全生產(chǎn)許可注銷情形。根據(jù)《行政許可法》，行政法規(guī)有權(quán)規(guī)定其它注銷情形，因此可以在《安全生產(chǎn)許可證條例》中建立“應(yīng)當(dāng)注銷”、“可以注銷”[9]和“依申請(qǐng)注銷”三種注銷模式。有些情形要求行政機(jī)關(guān)辦理注銷手續(xù)不僅沒有任何意義，而且還非常困難，如淘汰落后產(chǎn)能過程中，需要關(guān)閉僵尸礦山企業(yè)，地方政府已做出關(guān)閉決定，這些情形就應(yīng)當(dāng)納入“可以注銷”的情形?；诒辉S可人有申請(qǐng)注銷的權(quán)利，因此可以規(guī)定“依申請(qǐng)注銷”模式。至于“應(yīng)當(dāng)注銷”模式，如可以將現(xiàn)有安全生產(chǎn)許可注銷規(guī)章中增設(shè)《行政許可法》注銷適用情形之外的相關(guān)規(guī)定可以納入進(jìn)來，對(duì)需要進(jìn)一步細(xì)化的部分，可以在規(guī)章中進(jìn)行明確。

(3) 明確安全生產(chǎn)許可注銷機(jī)關(guān)的告知義務(wù)及送達(dá)程序。在《安全生產(chǎn)許可證條例》中確立注銷機(jī)關(guān)的告知義務(wù)及送達(dá)程序。對(duì)安全生產(chǎn)行政許可有效期屆滿施行事前告知提醒[10]，如，國家煤礦安全監(jiān)察局《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)許可證注銷吊銷煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的意見(征求意見稿)》(煤安監(jiān)司函辦〔2016〕21號(hào))要求實(shí)行安全生產(chǎn)許可證有效期預(yù)警告知管理。行政行為送達(dá)是否違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，要嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的法定程序?qū)彶?，在沒有法定程序情形時(shí)，可以引入正當(dāng)程序原則[11]，因此必須明確上述告知義務(wù)的送達(dá)程序。

(4) 完善行政相對(duì)人權(quán)利保障程序。公眾參與通常情況下被認(rèn)為是政府民主的表現(xiàn)，參與是民主的方式與重要組成部分[12]。安全生產(chǎn)許可注銷決定需要被許可人知曉并配合執(zhí)行。行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)擬作出安全生產(chǎn)許可注銷可決定有異議時(shí)，有權(quán)進(jìn)行陳述申辯甚至要求聽證，按照程序正當(dāng)原則的要求，注銷許可的機(jī)關(guān)應(yīng)保障行政相對(duì)人行使相應(yīng)的權(quán)利[13]。關(guān)于行政相對(duì)人的聽證權(quán)利，可以參考《行政處罰法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在擬作出吊銷許可證的行政處罰決定，有保障被處罰人聽證的義務(wù)。有些注銷的情形，未經(jīng)前置性實(shí)體行政行為的處理，如行政機(jī)關(guān)在適用《行政許可法》第七十條第一、五項(xiàng)情形行使行政許可注銷權(quán)力前，可在擬作出行政許可注銷決定賦予行政相對(duì)人的聽證權(quán)利，充分保障其程序權(quán)利，促進(jìn)行政許可注銷行政行為的規(guī)范化。