國家治理效能視域下的公務(wù)員考核元評估研究

黃健新，王凌宇

(1.福建廣播電視大學(xué)，福建 福州 350013；2.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350108)

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革過程中，提升治理效能是黨和政府的重要目標之一。黨的十九屆四中全會強調(diào)：“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證?！盵1]自20世紀90年代以來，我國建立起的具有中國特色的公務(wù)員管理制度，已成為國家治理體系的重要環(huán)節(jié)之一。公務(wù)員是國家治理的具體執(zhí)行者，建立起一支能力強、績效高的公務(wù)員隊伍是實現(xiàn)高水平國家治理效能的關(guān)鍵。

公務(wù)員考核是對公務(wù)員工作能力及表現(xiàn)進行評價、促進績效水平提升的重要手段。自1994年《國家公務(wù)員暫行條例》和2007年《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》施行以來，我國的公務(wù)員考核工作已經(jīng)歷時二十余年。由于國家制訂的考核規(guī)定只對考核工作進行了總體性的規(guī)范，而各地區(qū)、各部門在考核落實、方案制定等具體措施方面做法不一，考核效果也就存在著較大的差異。為提高公務(wù)員考核的有效性，有必要對公務(wù)員考核方案進行準確的評估，并在評估的基礎(chǔ)上加以改進。本文從提升國家治理效能的視角，引入元評估作為公務(wù)員考核方案有效性的評價工具，并以某國家機關(guān)Z局的公務(wù)員考核方案的元評估為例加以闡述，旨在提升公務(wù)員考核的有效性，并進一步完善公務(wù)員考核和管理的相關(guān)制度，為更好地將中國特色公務(wù)員管理制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供參考。

一、治理效能與公務(wù)員考核：概念、歷史演進和相互作用

(一)治理效能

效能，從字面上看是“效”和“能”的結(jié)合?！靶А币馕吨省⑿б?、功效，而“能”可以解釋為能力、才干。綜合來看，治理效能是在治理過程中展現(xiàn)出的“效”(外在效果)與“能”(內(nèi)在能力)的統(tǒng)一，因此，有學(xué)者將治理效能總結(jié)為治理主體圍繞實現(xiàn)治理目標所展現(xiàn)出來的治理能力及所取得的治理效率與效益的綜合反映[1]。

“效能”概念在我國國家治理中的綜合應(yīng)用實踐始于福建。習(xí)近平同志在閩工作期間，于2000年率先推動機關(guān)效能建設(shè)，取得了實效，引起全國關(guān)注[2]。周志忍[3]將其總結(jié)為績效管理的福建模式。此后，效能建設(shè)在浙江、河北、吉林、寧夏、安徽等多個省份推廣，吳建南、張攀、劉張立[4]使用2000—2010年間31個省份的面板數(shù)據(jù)，分析了效能建設(shè)擴散的影響因素，可見當時效能建設(shè)已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十九屆四中全會又進一步提出將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，將“效能”概念從政府治理層面上升到國家的全面治理。

(二)公務(wù)員考核

公務(wù)員考核是對公務(wù)員德才表現(xiàn)和工作實績進行評價的活動，其目的是“促進勤政廉政，提高工作效能”(《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》第一條) 。由此可見，公務(wù)員考核制度制定的初衷就是為了提升個體效能，進而實現(xiàn)整個公務(wù)員群體的高效能，最終為實現(xiàn)整個國家治理的高效能奠定基礎(chǔ)。

1994年，《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布實施標志著我國公務(wù)員考核制度的基本確立；2006年實行的《公務(wù)員法》和2007年實行的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》對公務(wù)員考核制度作了進一步的明確和修訂；2020年實行的《公務(wù)員平時考核辦法(試行)》又對公務(wù)員的平時考核作出規(guī)定。

(三)改進公務(wù)員考核對國家治理效能的影響

公務(wù)員作為國家治理的具體執(zhí)行者，是國家治理中各項工作能否得以全面落實并扎實推進的決定性因素。因此，公務(wù)員群體能否實現(xiàn)較高的績效水平，是國家治理效能的根本保證。考核是一種重要的評價和激勵手段，通過對公務(wù)員工作能力和工作實績的評價考核來改進工作作風(fēng)，并依據(jù)考核結(jié)果對公務(wù)員進行獎懲，有利于公務(wù)員個人績效水平的提升?？梢?，改善公務(wù)員考核的有效性對于提升國家治理效能具有重要的意義。

二、公務(wù)員考核有效性的元評估

(一)公務(wù)員考核有效性評價的必要性

經(jīng)過二十多年的實踐和改革，公務(wù)員考核制度不斷完善，但在實踐中依然發(fā)現(xiàn)了許多問題。其中一個重要的原因是公務(wù)員在類型、層級、工作領(lǐng)域等方面都存在很大的差異，難以執(zhí)行同一套考核方案。國家層面制定的考核辦法主要針對的是公務(wù)員考核中的總體性和一般性問題，比如考核的總體目標、基本流程、基本內(nèi)容(一級指標)、應(yīng)用辦法等，而對于不同類型、層級、單位、部門的公務(wù)員考核只能像很多其他制度一樣，由各地區(qū)和相關(guān)部門根據(jù)實際情況來制定具體的配套實施辦法。在實踐中，各地區(qū)、各部門由于對公務(wù)員考核的理解程度、重視程度不同，考核方案的制定就存在偏差，而這種偏差很可能會降低考核結(jié)果的真實性和有效性，進而影響考核結(jié)果和評價。因此，針對不同地區(qū)、不同部門、不同崗位等具體考核實施方案進行評估，從而判斷方案的信度、效度等是否能夠?qū)崿F(xiàn)公務(wù)員考核和公務(wù)員隊伍管理的目標和需要是很有必要的。元評估作為一種“對評估的評估”，已經(jīng)在政府績效評估中得到了良好的應(yīng)用，本研究嘗試將其應(yīng)用于對公務(wù)員考核的有效性評估中。

(二)元評估及其應(yīng)用

“元”是對英文詞根meta的中文翻譯，意為“在……之后或超出”，“元評估”可以理解為評估之后的評估，也就是對評估工作的評估。自20世紀60年代美國學(xué)者斯克里文在一項教育評估活動中首次提出元評估這個概念以來，眾多學(xué)者對元評估的內(nèi)涵、方法、程序等進行了一系列探討，并將其運用于各種考核、評估工作效果的評估實踐中，取得了一定的效果。

在國內(nèi)，元評估的專門研究和實際應(yīng)用還不多，主要集中在教育評估和政府績效評估領(lǐng)域。這些研究雖然對元評估的內(nèi)涵認識并不完全一致，評估設(shè)計也各有側(cè)重，但都秉持著同一種思想，即必須通過對包括評估結(jié)構(gòu)、評估過程、評估結(jié)論在內(nèi)的整個評估系統(tǒng)進行深度評價，來確定其評估結(jié)論是否具有可靠性。

教育領(lǐng)域是元評估最初的應(yīng)用領(lǐng)域，國內(nèi)也有許多該領(lǐng)域的元評估應(yīng)用研究。王云峰、曲霏[5]就河北省重點學(xué)科評估的元評估進行了實證研究；嚴芳[6]就教育元評估的理論和方法進行了探索；王穎、張東嬌[7]設(shè)計了學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評估元評估量表，對17份省級基礎(chǔ)教育階段學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評估方案進行評定；程艷霞[8]探討了元評估在基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中的應(yīng)用。近年來，元評估技術(shù)在公共管理領(lǐng)域被大量運用，因而也有學(xué)者運用元評估手段對公共管理領(lǐng)域的評估進行檢驗，成為元評估的一個主要拓展方向。盛明科、彭國甫[9]用元評估方法分析了政府績效評估中主體一致信度、評估指標體系信度與效度、評估數(shù)據(jù)測量信度和評估結(jié)果效度等；吳建南、白波[10]針對政府績效評估的元評估框架、指標和方法等進行了建設(shè)性的探討；周碧華、方建云、楊婉貞[11]運用元評估方法對福建某縣級市政府績效考核進行了元評估分析，并建立了一個有實用價值的元評估框架；趙曉軍[12]以元評估理論為基礎(chǔ)，以浙江省社會評價為例，對萬人評議政府模式進行元評估分析。從這些應(yīng)用研究來看，元評估在公共管理領(lǐng)域評估的有效性評價方面是行之有效的。

(三)公務(wù)員考核元評估的方法設(shè)計

1.元評估程序

式中:H為單位質(zhì)量反應(yīng)熱;Cp為樣品平均比熱容。根據(jù)實驗得到的初始反應(yīng)溫度T0、反應(yīng)最高溫度Tf替代H/Cp及α,并聯(lián)立上述兩式可得絕熱溫升速率方程:

按照Stufflebean提出的元評估方法，主要程序包括：明確元評估的對象和內(nèi)容；組建元評估團隊；確定元評估的問題；明確元評估的評判標準；收集并分析評估相關(guān)的信息；通過訪談、觀察等方式獲取所需的補充信息；根據(jù)選定的評判標準對定性和定量信息進行分析；產(chǎn)生元評估報告，并對報告進行解釋分析[13]。

根據(jù)公務(wù)員考核的特點，元評估程序包括以下幾個步驟：首先是明確作為元評估對象的公務(wù)員考核方案，獲取考核的相關(guān)信息；其次是制定針對公務(wù)員考核的元評估標準和分析框架；再次是組建專家團隊，根據(jù)制定的元評估標準和分析框架，對考核活動進行定性或定量分析；最后是在定性和定量分析的基礎(chǔ)上，形成元評估報告，分析存在的問題，提出改進的建議和措施。

2.元評估的指標

元評估的關(guān)鍵是要建立一套科學(xué)合理且具備可操作性的評估標準。從20世紀80年代起，美國評估學(xué)者就對如何設(shè)置評估標準進行了大量嘗試，其中美國評估協(xié)會的項目評估標準(American Evaluation Association，簡稱AEA標準)受到廣泛的認可[11]。AEA的評估標準主要包括4個維度，即效用性標準、可行性標準、適用性標準和精確性標準，這4個維度還包含了30項指標。效用性標準主要考察評估所提供的信息能否滿足各方需求，從而達到評估的目的；可行性標準主要考察評估是否具備可操作性，是否適度；適用性標準主要考察評估過程是否有價值；精確性標準主要考察評估活動的結(jié)果是否準確，是否全面，是否具有技術(shù)上的適當性[10]。

本文主要采納AEA評估標準中的效用性、可行性、適用性和精確性4個維度，并在參考吳建南、白波[10]以及周碧華、方建云、楊婉貞[11]提出的政府績效評估元評估指標的基礎(chǔ)上，對評估的考核工作方案進行文本分析。在征求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的意見的基礎(chǔ)上，歸納出公務(wù)員考核的評估側(cè)重點，建立元評估指標框架(表1)。

表1 公務(wù)員考核工作元評估指標框架Tab.1 Framework of meta evaluation index for Z Bureau’s civil servant assessment

續(xù)表

3.評估方法

評估主要采用專家評價法。由于公務(wù)員考核評估屬于行業(yè)內(nèi)部評估的范疇，因此除了公務(wù)員考核方面的專家學(xué)者參加評估外，還將相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部以及公務(wù)員管理部門(組織人事部門)中考核經(jīng)驗豐富的工作人員納入專家小組。專家通過匿名獨立評分的方式，根據(jù)元評估指標體系對考核方案進行評價，最后對評價數(shù)據(jù)進行分析，并檢驗評價的信度和效度。

三、元評估的應(yīng)用案例

(一)Z局公務(wù)員考核的現(xiàn)狀

Z局為某國家行政機關(guān)，正式工作人員均為國家公務(wù)員。該局自2007年起實行《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》，根據(jù)要求制定考核工作方案，并根據(jù)工作經(jīng)驗和存在問題對考核工作方案進行過多次修訂。

Z局現(xiàn)行的考核工作方案主要有以下幾個方面的特點。在考核對象上，由于Z局是系統(tǒng)垂直管理，除了將公務(wù)員作為考核對象外，還根據(jù)《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法(試行)》的要求，將下一級領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)成員也列入考核對象。在考核方法上，建立了“年度考核管理信息系統(tǒng)”，采用線上填報的方式開展考核，實現(xiàn)考核無紙化。從2014年開始，采取線上述職的方式對領(lǐng)導(dǎo)班子以及領(lǐng)導(dǎo)成員進行考核。在考核程序上，除了按照考核規(guī)定的要求外，增加了對公務(wù)員和下一級領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)成員的民主測評；考核指標方面，在“全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”要求的基礎(chǔ)上，對不同層級考核對象的指標權(quán)重進行細化，比如，對于領(lǐng)導(dǎo)崗位的考核，將“能”的考核放在首位，而對于其他普通公務(wù)員的考核則將“績”，即完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益放在首位，并增加了“勤”的權(quán)重。

(二)Z局公務(wù)員考核方案元評估流程

本研究自2018年12月至2019年3月期間，對Z局公務(wù)員考核工作進行元評估分析。元評估專家團隊由5人組成，包括研究政府績效考核方面的專家、公務(wù)員管理部門長期從事考核工作的資深工作人員、Z局人事部門具體負責考核工作的干部等。

本次元評估的流程首先是確定元評估方案，方案包括元評估的對象、內(nèi)容、團隊和價值標準；然后是收集Z局公務(wù)員考核工作的相關(guān)信息，包括工作過程文檔和通過訪談、問卷等形式取得的調(diào)研資料。在此基礎(chǔ)上，按照元評估4個維度的各項指標對收集的信息進行整理。最后，組織評估專家對上述信息進行分析和評估，得出評估結(jié)論。

(三)Z局公務(wù)員考核方案元評估指標體系

根據(jù)調(diào)研和專家討論分析，Z局公務(wù)員考核方案元評估指標體系如表2～5所示。

表2 Z局公務(wù)員考核效用性評估Tab.2 Utility evaluation of Z Bureau’s civil servant assessment

表3 Z局基層公務(wù)員考核可行性評估Tab.3 Feasibility evaluation of Z Bureau’s grass roots civil servant assessment

續(xù)表

表5 Z局基層公務(wù)員考核精確性評估Tab.5 Accuracy evaluation of Z Bureau’s civil servant assessment

續(xù)表

(四)元評估結(jié)果分析

評估組在收集考核工作信息的基礎(chǔ)上，設(shè)計了專家調(diào)查量表，量表根據(jù)上述指標設(shè)計而成。本研究組織了40位專家參與元評估分析，其中包括政府績效考核方面的專家學(xué)者、公務(wù)員考核主管部門資深工作人員、Z局工作人員代表、下屬單位工作人員代表等。選取專家時，以能夠全面反映公務(wù)員的真實績效水平，促進公務(wù)員工作效能提升作為元評估的基本價值取向。由這40位專家對元評估量表進行打分，每項指標滿分為5分，分數(shù)越高表明專家對該指標項目的評價越高，越認同。專家評分結(jié)果如表6所示。經(jīng)過檢驗，量表信度良好(Cronbach’s Alpha= 0.818)，結(jié)構(gòu)效度良好(KMO=0.812，巴特利檢驗統(tǒng)計量=1 364.504，Sig.=0)。

表6 Z局元評估結(jié)果的描述性統(tǒng)計Tab.6 Descriptive statistics of meta evaluation results of Z Bureau

續(xù)表

從表6中可以看出，專家對Z局公務(wù)員考核工作的整體認同度較高，25個指標中有14個指標的認同度超過70%。認同度最高的是考核的制度化、考核組織者構(gòu)成和財政責任(認同度100%)，考核指標設(shè)計、結(jié)果計算方法、活動總結(jié)(認同度超過90%)也受到較多認可。從維度來看，精確性維度表現(xiàn)最好。

從評估結(jié)果來看，Z局考核方案的主要優(yōu)點有以下幾個方面。一是在考核制度化上較為突出。自2007年以來，堅持將考核作為全局的重要工作來抓，以考核作為管理的重要工具和手段，對考核開展情況進行及時總結(jié)。同時積極聽取專家學(xué)者的意見，持續(xù)改進、優(yōu)化考核方案，并組建了一支工作能力較強的考核人員隊伍。二是在考核指標設(shè)計上注重對不同層級、不同崗位類型的公務(wù)員加以區(qū)分，科學(xué)合理地設(shè)計量化考核指標，并在指標權(quán)重分配上體現(xiàn)差異化，既提高了考核的準確性，又保證考核的規(guī)范性。三是在考核手段上有所創(chuàng)新，積極采用信息化手段，建立線上考核系統(tǒng)，并參考各方評價意見，提高考核信息搜集的全面性、完整性和有效性，也在一定程度上降低了考核成本。

同時，元評估的結(jié)果也反映出Z局考核方案設(shè)計中存在的一些問題。一是考核結(jié)果的清晰度和區(qū)分度不夠強，年度考核結(jié)果除了15%～20%的優(yōu)秀之外，其余均為合格，大多數(shù)公務(wù)員的考核結(jié)果沒有顯著區(qū)別。雖然平時考核中增加了“良好”等次，但是和年度考核結(jié)果的等次之間關(guān)聯(lián)性不強。二是考核結(jié)果與實際脫節(jié)。考核結(jié)果對工資晉檔幾乎沒有影響，考核優(yōu)秀的獎金占收入比例不高，考核結(jié)果名義上作為職務(wù)晉升、崗位調(diào)整的重要參考，但是在制度上沒有具體的細則說明應(yīng)如何參考，弱化了考核的作用。三是考核尚未得到基層單位和普通公務(wù)員的認同與支持。加強公務(wù)員考核作為局領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)職能部門力推的重要工作，受到全系統(tǒng)各級的重視，但對于基層單位和普通公務(wù)員而言，由于考核指標的數(shù)量較多較細，需要提供的數(shù)據(jù)報表和支撐資料太多，即使近年來因信息化手段的加強使這些負擔有所減輕，但對于基層而言，完成考核任務(wù)仍需花費較多的時間和精力，且考核結(jié)果好壞的區(qū)分度不高，考核結(jié)果作用有限，因此頗有意見。

四、結(jié)語

從上述案例可見，元評估作為評價體系的評估方法，通過對考核方案、考核過程、考核結(jié)果以及所涉及的各類文本進行分析，形成相應(yīng)的評估指標體系。利用一定的量化評價手段，能夠較好地發(fā)現(xiàn)考核方案設(shè)計和考核執(zhí)行過程中的優(yōu)勢和問題所在，并為進一步改進考核工作提供方向。

加強公務(wù)員隊伍建設(shè)是實現(xiàn)高水平國家治理效能的重要保證，進一步改進公務(wù)員考核制度是大勢所趨。而公務(wù)員平時考核制度的出臺，也對公務(wù)員考核的科學(xué)化、規(guī)范化提出了更高的要求。本文提出了公務(wù)員考核方案元評估的一個基本框架，各地區(qū)、各部門在制定公務(wù)員考核方案時，可將元評估作為考核方案有效性檢驗的工具加以運用。