論家庭教育立法的宗旨及規(guī)范重點(diǎn)
——基于國外立法的思考

余雅風(fēng)， 姚 真

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

家庭教育指父母或其他年長者在家庭內(nèi)自覺地、有意識地對子女進(jìn)行的教育[1]，對促進(jìn)兒童健康成長和社會和諧穩(wěn)定具有重要作用。家長的家庭教育能力直接影響未成年人的思想品質(zhì)和行為習(xí)慣，也關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的前途命運(yùn)。伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，中國家長對家庭教育呈現(xiàn)出“不愿管”和“不會管”兩級分化狀態(tài)。一方面，社會發(fā)展對從業(yè)人員提出了更高的要求，家長無法同時(shí)兼顧工作與子女教育，將教育子女的任務(wù)轉(zhuǎn)移給老人或?qū)W校，在家庭教育中發(fā)揮的作用極其有限;另一方面，社會進(jìn)步加劇了教育競爭，導(dǎo)致多數(shù)家長面臨教育焦慮，奉行“唯分?jǐn)?shù)論”“唯智力論”等錯(cuò)誤觀念。多數(shù)父母忽視家庭教育對兒童成長的重要性，家庭教育能力普遍不足，不僅違背了教育規(guī)律和成長規(guī)律，不利于兒童的健康發(fā)展，更引發(fā)了未成年人聚眾斗毆、尋釁滋事、販毒等嚴(yán)重影響社會秩序的犯罪，搶劫、強(qiáng)奸、重傷害等嚴(yán)重暴力犯罪，以及慣竊、詐騙等嚴(yán)重侵害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的多發(fā)性刑事犯罪等不同程度的犯罪案件。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)年》明確提出推進(jìn)家庭教育立法；2015年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》對家庭教育中家長的主體責(zé)任、學(xué)校的重要作用、社會支持網(wǎng)絡(luò)、完善工作保障等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，由此引發(fā)家庭教育立法的研究熱潮。然而，學(xué)界對家庭教育是否應(yīng)立法仍存爭議，部分學(xué)者認(rèn)為家庭教育立法會嚴(yán)重介入私人領(lǐng)域。在此背景下，本文旨在研究國外家庭教育立法的宗旨，深入認(rèn)識各國家庭教育立法規(guī)范的重點(diǎn)，進(jìn)而分析中國家庭教育立法的必要性與功能定位以及立法規(guī)范家庭教育的邊界，以解決“為什么要立法”和“立法規(guī)范什么”這兩個(gè)前提性問題，作為中國家庭教育立法研究的基礎(chǔ)。

一、國外家庭教育立法的宗旨

立法宗旨是立法價(jià)值與法律任務(wù)的綜合體，通過彰顯法律的價(jià)值取向，體現(xiàn)相應(yīng)的利益保護(hù)傾向，為法律制度的構(gòu)建提供方向指引[2]。目前，主要發(fā)達(dá)國家均認(rèn)識到家庭教育的重要性和必要性，通過憲法、教育法和其他有關(guān)兒童保護(hù)、照管、教育及福利的立法，對家庭教育問題進(jìn)行規(guī)范?？傮w來看，各國家庭教育立法主要圍繞提高父母及其他監(jiān)護(hù)人家庭教育能力，進(jìn)而保護(hù)未成年人健康發(fā)展權(quán)這一目的展開。

(一)日本：對家庭教育提供支援，促進(jìn)家庭成員的相互成長和尊重

《日本國憲法》(1946)的制定對日本兒童觀的形成具有重大意義，促使兒童的角色由“作為服從者的存在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鳛闄?quán)利的主體”[3]。其中，為保障人權(quán)而設(shè)置的個(gè)別規(guī)定，同樣成為開展家庭教育的基本依據(jù)。如第二十四條確立了家庭生活的個(gè)人主義與民主主義，不僅要求夫妻平等，也要求兒童作為一個(gè)獨(dú)立的人格在家庭內(nèi)得到尊重，對提升兒童地位和促進(jìn)家庭教育起到了重要作用。

基于這種新的家庭教育觀，日本還在各相關(guān)領(lǐng)域制定了一套系統(tǒng)的、具體的未成年人法律，涵蓋兒童從出生到成長的各個(gè)階段，確立了“支援家庭教育，促進(jìn)家庭成員相互成長和尊重”的家庭教育宗旨。1947年3月，“家庭教育”作為一個(gè)正式概念出現(xiàn)在日本《教育基本法》中，并被納入社會教育范疇[4]。同時(shí)，《教育基本法》第七條(社會教育)對國家和各級地方政府在家庭教育中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)與義務(wù)作了明確規(guī)定，為家庭教育事業(yè)的發(fā)展提供了必要的條件和環(huán)境?！额A(yù)防兒童虐待等的法律》第四條進(jìn)一步規(guī)定，國家和地方政府應(yīng)充分考慮促進(jìn)親子關(guān)系修復(fù)、改善被虐待兒童家庭生活環(huán)境等措施，并在此基礎(chǔ)上，對被虐待兒童的保護(hù)人(主要包括親權(quán)行使人、未成年監(jiān)護(hù)人及其他正在監(jiān)護(hù)兒童的人)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和支援[5]。

此外，日本第一部家庭教育地方性法規(guī)《熊本家庭教育支援條例》(2013)也確立了“支援家庭教育”的基本理念，其立法目的主要包括三點(diǎn)：一是全面推進(jìn)支援家庭教育的政策措施；二是促進(jìn)父母及其他監(jiān)護(hù)人更好地學(xué)習(xí)和成長；三是引導(dǎo)兒童學(xué)習(xí)做父母的知識[6]。

(二)美國：對父母提供培訓(xùn)與支持，讓父母成為孩子的第一任老師

在美國，政府對粗暴對待兒童進(jìn)行干預(yù)的基礎(chǔ)是國家親權(quán)主義的觀念，即宣稱政府保護(hù)兒童利益，并在父母未能給予適當(dāng)監(jiān)護(hù)時(shí)進(jìn)行干預(yù)。19世紀(jì)以來，美國長期、廣泛的關(guān)注兒童權(quán)利，并將兒童權(quán)利歸納為被保護(hù)的權(quán)利、被提供照顧的權(quán)利和參與的權(quán)利[7]。其中，圍繞兒童被保護(hù)的權(quán)利和被提供照顧的權(quán)利的相關(guān)立法，在很大程度上體現(xiàn)了“增強(qiáng)家庭教育能力”的導(dǎo)向。

1994年，美國聯(lián)邦議會通過《2000年目標(biāo)：美國教育法》提出“確保所有美國兒童都做好入學(xué)準(zhǔn)備”的國家教育目標(biāo)，并將“開展父母培訓(xùn)和支持”作為一項(xiàng)分目標(biāo)寫進(jìn)該法，規(guī)定“每一位美國父母都應(yīng)當(dāng)成為孩子的第一任老師，每天預(yù)留一部分時(shí)間指導(dǎo)學(xué)齡前兒童學(xué)習(xí)，同時(shí)，確保家長能夠得到所需的培訓(xùn)和支持”。隨后，《早期學(xué)習(xí)機(jī)會法》《不讓一個(gè)兒童落后法》《入學(xué)準(zhǔn)備法案》等均將這一條款作為立法宗旨，對家庭教育指導(dǎo)及資助作了具體規(guī)定。由此可見，對父母提供培訓(xùn)與支持，促使父母成為孩子“合格”的第一任老師，是這一時(shí)期美國教育立法的主要目標(biāo)之一。

此外，美國政府還在一系列有關(guān)兒童保護(hù)的法規(guī)中對國家介入家庭教育的目的進(jìn)行規(guī)定?！额A(yù)防虐待兒童及處理法案》(2003)第二條第六款提出：“國家政策應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：其一，提高家長能力以預(yù)防兒童虐待和忽視；其二，提供必要服務(wù)以保護(hù)兒童在非必要情況下不脫離家庭或監(jiān)護(hù)人；其三，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，促進(jìn)家庭重聚。”第十款指出：“兒童保護(hù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是全面的，以兒童為中心的，關(guān)注家庭的……應(yīng)當(dāng)在有益于兒童的健康、安全、自重和尊嚴(yán)的環(huán)境中促進(jìn)身體和心理上的康復(fù)及重新融入社會?！薄渡倌晁痉ê头缸镱A(yù)防法案》將“鞏固出現(xiàn)少年犯罪問題的家庭”作為一項(xiàng)立法目的，并指出國會政策旨在發(fā)展并實(shí)行“特別維護(hù)和鞏固家庭的方法，從而可能由家庭來留住少年”?？梢?，這一時(shí)期的法律法規(guī)對“問題家庭”提出了更高的要求，不僅強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)家庭教育能力”，還強(qiáng)調(diào)“鞏固家庭關(guān)系”，對保護(hù)兒童健康發(fā)展權(quán)起到重要的作用。

2007年，為充分發(fā)揮家庭教育的功能和作用，全面提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成績和基礎(chǔ)教育質(zhì)量，美國教育部出臺《賦予家長學(xué)校席位》，明確規(guī)定實(shí)施家庭教育的具體措施和指導(dǎo)性建議等內(nèi)容，成為美國家長開展家庭教育的指導(dǎo)手冊，為家長參與學(xué)校教育提供了有效幫助和指導(dǎo)，并成功引導(dǎo)家長進(jìn)入學(xué)校，進(jìn)一步關(guān)注孩子的教育。

(三)挪威：培養(yǎng)父母養(yǎng)育兒童的能力，強(qiáng)化“父母責(zé)任”

作為最早批準(zhǔn)履行《兒童權(quán)利公約》的國家，挪威在20世紀(jì)90年代對國內(nèi)相關(guān)立法進(jìn)行了大范圍修改，其中，強(qiáng)化父母養(yǎng)育和照管兒童的責(zé)任成為修改的主要內(nèi)容。在1997年修訂的《兒童法》中，挪威用“父母責(zé)任”一詞取代“父母權(quán)利”，旨在降低父母教育、保護(hù)子女時(shí)的隨意性和任意性，保障父母嚴(yán)格履職。

此外，《兒童福利法》明確了“保證生活在對其健康和發(fā)展可能有害的環(huán)境中的兒童和青少年在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候得到必要的幫助和照顧；確保兒童和青少年在一個(gè)安全的環(huán)境中成長”的立法宗旨?？梢园l(fā)現(xiàn)，該法對“福利機(jī)構(gòu)”的定位并非是完全替代家庭，而僅是在家庭功能失效時(shí)暫時(shí)發(fā)揮作用。此外，《兒童福利法》對“福利機(jī)構(gòu)”的職責(zé)定位也更多地集中于幫助父母“培養(yǎng)他們養(yǎng)育兒童的能力”，更多地扮演輔導(dǎo)者和支持者的角色，[8]以幫助父母改善其角色，幫助家庭正常發(fā)揮其功能。

二、國外家庭教育立法的規(guī)范重點(diǎn)

兒童權(quán)利始終是國際社會關(guān)心的重大問題。20世紀(jì)80至90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷演進(jìn)，各國普遍面臨家長忽視、虐待甚至剝削子女的問題。1989年11月，第44屆聯(lián)合國大會一致通過《兒童權(quán)利公約》，明確了國際社會在兒童工作領(lǐng)域的目標(biāo)和努力方向。為提高父母及其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育能力，有效維護(hù)兒童健康發(fā)展權(quán)，多個(gè)國家依據(jù)國際趨勢和本國情況改革教育體系，通過立法對家庭教育領(lǐng)域相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，明確立法介入家庭教育的邊界。在這一進(jìn)程中，無論是成文法國家還是判例法國家，都將加強(qiáng)家庭教育指導(dǎo)和開展家庭教育援助作為家庭教育立法的主要內(nèi)容。

(一)家庭教育的主管機(jī)構(gòu)及職責(zé)

從各國立法實(shí)踐來看，日本、新加坡等主要發(fā)達(dá)國家多采取單獨(dú)管理模式，由教育行政部門或其他相關(guān)部門牽頭主管家庭教育工作。以日本為例，家庭教育的主管機(jī)關(guān)在中央層面為文部科學(xué)省，下設(shè)生涯學(xué)習(xí)政策局和生涯學(xué)習(xí)審議會，分別負(fù)責(zé)政策規(guī)劃、政策調(diào)查審議和咨詢等工作；地方家庭教育主管機(jī)關(guān)為都、道、府、縣(廣域地方公共團(tuán)體)以及市、町、村、特別區(qū)(基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體)兩級地方公共團(tuán)體的教育委員會。本部分主要以職責(zé)劃分相對完善的日本為例，對國家和地方各級家庭教育主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行介紹。

1.國家和地方公共團(tuán)體的共同職責(zé)。日本在《教育基本法》(1947、2006)和《社會教育法》(2001)中，對國家和地方公共團(tuán)體等各級政府的家庭教育職責(zé)進(jìn)行了概括性規(guī)定。主要包括：一是鼓勵(lì)家庭教育；二是設(shè)置圖書館、博物館、公民館，利用學(xué)校設(shè)施或以其他適當(dāng)方式，促進(jìn)教育活動的開展；三是促進(jìn)學(xué)校教育、家庭教育、社會教育的有效合作，提升家庭教育質(zhì)量；四是尊重家庭教育的自主性，提供學(xué)習(xí)機(jī)會以提高父母及其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育能力，促進(jìn)各家庭間良好家庭教育資源的共享。

2.都道府縣等廣域地方公共團(tuán)體的職責(zé)。都道府縣又稱廣域地方公共團(tuán)體，基本功能為處理涉及廣域團(tuán)體的事務(wù)及與市町村相關(guān)的聯(lián)絡(luò)事務(wù)，與中國行政區(qū)劃中的省市自治區(qū)類似，在家庭教育領(lǐng)域通常承擔(dān)著完善體制、制定和執(zhí)行政策、促進(jìn)家校社合作、提供財(cái)政支持等職責(zé)，同時(shí)，也需要為市町村開展家庭教育支援工作提供必要支持。以日本熊本縣為例，《熊本家庭教育支援條例》(2013)對縣政府及相關(guān)部門在家庭教育中的職責(zé)作了明確規(guī)定，主要包括：一是完善支援家庭教育的相關(guān)體制；二是在充分考慮監(jiān)護(hù)人身體狀況和經(jīng)濟(jì)狀況、兒童身體狀況及其他家庭情況的基礎(chǔ)上，在教育、福利等領(lǐng)域全方位制定并切實(shí)執(zhí)行有關(guān)支援家庭教育的政策措施；三是加強(qiáng)與市町村、監(jiān)護(hù)人、學(xué)校、社會公眾、社會團(tuán)體和企業(yè)等的合作；四是采取必要的財(cái)政措施；五是匯總、上報(bào)和公示每年度支援家庭教育的政策措施；六是向市町村提供相關(guān)信息、建議及其他必要的支援，以幫助市町村制定或?qū)嵤┲г彝ソ逃母黜?xiàng)政策措施[6]。

3.市町村等基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體的職責(zé)。市町村又稱“基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體”“基礎(chǔ)自治體”，是日本最底層的地方行政單位。市町村的機(jī)關(guān)包括作為表決機(jī)關(guān)的市町村議會、作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的市町村長和各種行政委員會。其中，市町村教育委員會負(fù)責(zé)主管本地區(qū)的家庭教育事項(xiàng)，其他相關(guān)部門承擔(dān)輔助職責(zé)。日本在2001年修訂的《社會教育法》中，對教育委員會的家庭教育職責(zé)作了明確規(guī)定。主要包括：一是提供有關(guān)家庭教育的學(xué)習(xí)機(jī)會，鼓勵(lì)開設(shè)講座及舉辦集會；二是負(fù)責(zé)市町村公民館營運(yùn)審議會委員的選舉和委派事項(xiàng)。

(二)家庭教育的服務(wù)機(jī)構(gòu)及職責(zé)

從世界范圍來看，多數(shù)國家都成立了專門的家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)家庭教育指導(dǎo)、家長培訓(xùn)、家庭咨詢與援助、相關(guān)課程研發(fā)等事項(xiàng)。從運(yùn)行機(jī)制來看，主要有兩種模式。一種是第三部門模式，資金來源通常包括服務(wù)收費(fèi)、民間捐款和政府撥款等多種渠道。如新加坡為改善社會援助政策的推行方式，成立了慈善性公共機(jī)構(gòu)——家庭服務(wù)中心和社會服務(wù)中心。其中，家庭服務(wù)中心幫助需要援助的家庭解決問題，專注于處理有復(fù)雜和長期問題的個(gè)案，如家暴、有精神問題者；社會服務(wù)中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的各種社會援助及服務(wù)，讓有需求的居民更容易、更便利地獲得全面援助。社會服務(wù)中心不再重復(fù)家庭服務(wù)中心的工作，而是在社區(qū)內(nèi)建立更緊密的伙伴關(guān)系及促進(jìn)資料共享，協(xié)助家庭服務(wù)中心更有效率地服務(wù)社區(qū)居民。另一種是政府部門模式，通常由政府撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障運(yùn)行。以挪威為例，一方面，根據(jù)《家庭咨詢服務(wù)法》規(guī)定，各郡均設(shè)立家庭咨詢服務(wù)中心，為遭遇家庭問題的家庭成員提供建議和指導(dǎo)；另一方面，各郡還依據(jù)《兒童福利法》建立大量的兒童福利機(jī)構(gòu)，由國家、市政府、郡政府共同承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。兒童福利機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是為兒童或有兒童的家庭提供幫助，具體包括：一是通過建議、指導(dǎo)和幫助為每個(gè)兒童提供健康的環(huán)境和發(fā)展機(jī)會；二是當(dāng)兒童由于家庭環(huán)境或其他原因特別需要某項(xiàng)措施時(shí)，兒童福利部門要采取措施幫助兒童和家庭；三是為兒童委派監(jiān)督人員，使家庭處于監(jiān)督下；四是在其他援助措施不能滿足需要的情況下，為兒童在寄養(yǎng)家庭、母嬰之家或福利機(jī)構(gòu)安排位置等[8]。此外，美國加州也成立了專門的“父母中心”，在全州范圍內(nèi)對家長實(shí)施教養(yǎng)技能援助。

(三)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、社會的職責(zé)

調(diào)動學(xué)校和社會力量參與家庭教育，并通過立法確立其在家庭教育中的定位及職責(zé)，是各國推進(jìn)家庭教育事業(yè)的普遍做法。本部分主要以日本為例，基于《培養(yǎng)下一代支援對策推進(jìn)法》(2003)、《少子化社會對策基本法》(2003)、《熊本家庭教育支援條例》(2013)等法律法規(guī)，對學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、社會公眾、社會團(tuán)體、企業(yè)(監(jiān)護(hù)人所在的單位)等在促進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展方面的職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行分析和總結(jié)。

1.學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！缎鼙炯彝ソ逃г畻l例》(2013)規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)“加強(qiáng)與家庭、社會公眾和社會團(tuán)體的合作”，促進(jìn)家庭教育“養(yǎng)成必需的生活習(xí)慣，培養(yǎng)自立能力，實(shí)現(xiàn)身心和諧發(fā)展”的基本功能的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)“配合縣以及市町村實(shí)施有關(guān)支援家庭教育的政策措施”。由此可見，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在家庭教育中承擔(dān)著廣泛開展家校社合作和支援家庭教育的主要職責(zé)。

2.社會公眾和社會團(tuán)體。根據(jù)《熊本家庭教育支援條例》(2013)，社會公眾在推進(jìn)家庭教育事業(yè)中承擔(dān)著營造環(huán)境、宣傳、舉辦活動等職責(zé)，具體包括“營造有利于家庭教育的良好社會環(huán)境”“宣傳當(dāng)?shù)貧v史、傳統(tǒng)、文化”及“舉辦各種活動”等；社會團(tuán)體則負(fù)責(zé)“加強(qiáng)與家庭、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的合作”，“積極參與支援家庭教育的各項(xiàng)工作”，“配合各級政府執(zhí)行政策措施”等。

3.企業(yè)。根據(jù)《培養(yǎng)下一代支援對策推進(jìn)法》(2003)、《少子化社會對策基本法》(2003)、《熊本家庭教育支援條例》(2013)等，企業(yè)在支援家庭教育事業(yè)上同樣負(fù)有責(zé)任，主要承擔(dān)制定計(jì)劃、改善勞動條件、開展活動、配合進(jìn)行支援等職責(zé)。具體內(nèi)容如下：一是制定包括重新審視勞動方式等在內(nèi)的行動計(jì)劃；二是改善雇員的勞動條件，幫助雇員實(shí)現(xiàn)工作與生活的平衡； 三是開設(shè)專門的談話、講座等宣傳活動；四是配合縣及市町村實(shí)施有關(guān)支援家庭教育的政策措施。

三、比較與借鑒

國家和父母共同承擔(dān)家庭教育職責(zé)，已成為世界各國公認(rèn)的、具有普遍意義的法律原則。在推進(jìn)家庭教育的過程中，作為公權(quán)力的國家教育權(quán)與作為私權(quán)利的家庭教育權(quán)之間不可避免地會產(chǎn)生各種矛盾和沖突。其中，國家教育權(quán)作為由法律保障其強(qiáng)制性和公共性的公權(quán)力[9]，對家庭教育權(quán)的越界將直接導(dǎo)致父母及其他監(jiān)護(hù)人的教育權(quán)利形同虛設(shè)，其他權(quán)益受損；與此對應(yīng)，家庭教育權(quán)對國家教育權(quán)的越界，將直接導(dǎo)致政府在家庭教育中的職能難以正常、有效發(fā)揮，影響家庭教育的公共性。為有效避免國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突，促進(jìn)家庭教育功能的發(fā)揮，必須對中國家庭教育立法的必要性與功能定位、立法規(guī)范家庭教育的邊界等問題進(jìn)行綜合思考和研判。

(一)中國家庭教育立法應(yīng)以提高父母及其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育能力為宗旨

從中國立法實(shí)踐來看，以1982年《憲法》的頒布為標(biāo)志，家庭教育在中國被正式納入法制建設(shè)軌道。此后，中國相繼頒布實(shí)施《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《教育法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《民法典》等法律法規(guī)，都不同程度地對家庭教育的基本事項(xiàng)作了原則性規(guī)定。但總體來看，各法之間缺乏必要的關(guān)聯(lián)、映射和支持，存在制定主體不同、詳略程度不一、規(guī)范效力不等等問題[10]，缺乏對家庭教育能力提升方面的具體規(guī)范，對家庭教育的指導(dǎo)和支持力度不足，導(dǎo)致實(shí)踐中家長“舍不得管”“不會管”及“不愿管”等問題頻發(fā)。

2018年，北京師范大學(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心、北京師范大學(xué)中國教育與社會發(fā)展研究院等對中國內(nèi)地31個(gè)省份(自治區(qū)、直轄市，以下簡稱“省”)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的18萬余名學(xué)生、3萬余名班主任，開展了全國家庭教育狀況調(diào)查，發(fā)布了《全國家庭教育狀況調(diào)查報(bào)告(2018)》。調(diào)查顯示，在學(xué)生層面，有關(guān)家長“不尊重自己”“從不或幾乎不與自己進(jìn)行溝通”“沒有教自己做人的道理、安全知識、法律常識、傳統(tǒng)文化”“從不或幾乎不進(jìn)行親子閱讀”“經(jīng)常做出不良行為示范”的報(bào)告不計(jì)其數(shù)；在教師層面，普遍認(rèn)為家長最關(guān)注孩子的“考試成績”，對“學(xué)習(xí)興趣”的關(guān)注度較低[11]。上述現(xiàn)象表明，中國家長在家庭教育中，存在缺教少護(hù)、教而不當(dāng)、重智輕德、重知輕能、重身體健康輕心理健康等突出問題[12]，家長教育能力普遍較低，家庭教育工作整體水平不高。這不僅影響未成年人的健康成長和全面發(fā)展，導(dǎo)致兒童和青少年健康發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利減損，也不利于社會和諧穩(wěn)定和長治久安。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，諸多國家在婦女、兒童和教育相關(guān)立法中不斷凸顯家庭教育的重要地位，強(qiáng)調(diào)開展家庭教育指導(dǎo)和家校合作，并通過各種手段和方式支援家庭教育，實(shí)質(zhì)上是對父母及其他監(jiān)護(hù)人家庭教育能力的考量。從中國實(shí)際來看，為解決中國家庭教育事業(yè)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)和問題，保障未成年人健康成長和全面發(fā)展，應(yīng)進(jìn)行家庭教育專門性立法，通過立法集中為家庭教育提供必要的公共服務(wù)及明確相應(yīng)的規(guī)范[13]，從而提高父母和監(jiān)護(hù)人的家庭教育能力，提升家庭教育的整體水準(zhǔn)，促進(jìn)未成年人全面發(fā)展和健康成長。綜上所述，提升父母及其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育能力，應(yīng)成為中國家庭教育立法的基本宗旨。

(二)采取單獨(dú)管理模式，明確將教育行政部門作為家庭教育的主管機(jī)關(guān)

《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》明確了中國家庭教育工作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，即“建立由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，婦聯(lián)、教育、文明辦、衛(wèi)生、民政、人口計(jì)生、關(guān)工委等有關(guān)部門共同參與的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、婦聯(lián)和教育部門主抓、多部門合作、社會力量參與的家庭教育工作格局”。同時(shí)，還提出“婦聯(lián)、民政、教育、衛(wèi)生、人口計(jì)生、關(guān)工委等部門共同承擔(dān)做好城鄉(xiāng)社區(qū)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作”的要求。事實(shí)上，這種多層級、多主體的管理體制，在實(shí)踐中必然會導(dǎo)致工作重復(fù)、遺漏，甚至引起各部門間的相互推諉，不利于家庭教育工作的順利、有效開展。

從各國立法實(shí)踐來看，日本、新加坡等主要發(fā)達(dá)國家多采取單獨(dú)管理模式，明確由教育行政部門或其他相關(guān)部門牽頭主管家庭教育工作。為保證家庭教育工作的順利開展，立法應(yīng)明確家庭教育的主管機(jī)構(gòu)。從家庭教育工作的運(yùn)行實(shí)際來看，教育、婦聯(lián)相比其他部門，往往承擔(dān)著更多的家庭教育職責(zé)，在推進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展上有更強(qiáng)的資源和組織優(yōu)勢。由誰作為家庭教育的主管機(jī)構(gòu)，成為家庭教育立法應(yīng)解決的首要問題。

從中國實(shí)際來看，盡管婦聯(lián)一直是家庭教育工作的主導(dǎo)者和積極推動者，但作為群團(tuán)組織的法律地位決定其缺乏保障政策執(zhí)行的約束性權(quán)力，在資源調(diào)動方面能力不足，同時(shí)其主要工作陣地在社區(qū)，在調(diào)動家長參與積極性、提高指導(dǎo)服務(wù)覆蓋率方面存在較大的困難[14]。考慮到教育主管部門的一體性及中國立法的傳統(tǒng)[15]，應(yīng)采取單獨(dú)管理模式，明確將教育行政部門作為家庭教育的主管機(jī)關(guān)。一方面，中國教育行政部門長期領(lǐng)導(dǎo)和管理各級各類教育事業(yè)，了解教育發(fā)展的基本特點(diǎn)和規(guī)律，在教育內(nèi)容和方式的選擇上更具專業(yè)性和權(quán)威性；另一方面，由各級各類學(xué)校設(shè)立的家長學(xué)校、家長委員會等是中國當(dāng)前開展家庭教育指導(dǎo)的主要服務(wù)機(jī)構(gòu)，由教育行政部門作為主管機(jī)構(gòu)，有利于家庭教育工作的全面、順利開展。

(三)建立專門家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確公立學(xué)校開展家庭教育指導(dǎo)的法定義務(wù)

2015年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》明確提出“推動建立街道、社區(qū)(村)家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”；2016年，《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》進(jìn)一步要求“普遍建立家長學(xué)?；蚣彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)站點(diǎn)”，并提出“城市社區(qū)達(dá)到90%，農(nóng)村社區(qū)(村)達(dá)到80%”的基本目標(biāo)。從實(shí)踐層面來看，各級各類家長學(xué)校、社區(qū)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站、家庭教育服務(wù)中心等是當(dāng)前中國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主要提供者。其中，家長學(xué)校主要包括由學(xué)校舉辦的家長學(xué)校和網(wǎng)絡(luò)家長學(xué)校，由學(xué)校舉辦的家長學(xué)校作為一種業(yè)余教育形式，專業(yè)性不足，且提供的課程偏重家校合作，難以滿足家庭多層次、個(gè)性化的需求；網(wǎng)絡(luò)家長學(xué)校也普遍存在教育內(nèi)容質(zhì)量參差不齊、專家答疑過于隨意和理論化、指導(dǎo)意義不強(qiáng)等問題[16]。此外，社區(qū)家庭教育服務(wù)站和家庭教育服務(wù)中心尚處于起步探索階段，機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制尚未落實(shí)[17]，教師流動較大，師資隊(duì)伍不穩(wěn)定，同時(shí)，指導(dǎo)服務(wù)開展也存在一定難度，家長參與率整體較低。

從世界范圍來看，多數(shù)國家都成立了專門的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，面向父母和其他監(jiān)護(hù)人廣泛開展系統(tǒng)化、科學(xué)化的家庭教育指導(dǎo)、培訓(xùn)及咨詢，對提高家長家庭教育能力發(fā)揮了重要作用。具體而言，一種是以新加坡為代表的第三部門模式，資金來源通常包括服務(wù)收費(fèi)、民間捐款和政府撥款等多種渠道；另一種是以挪威為代表的政府部門模式，通常由政府撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障運(yùn)行?！吨袊谌块T觀察報(bào)告(2011)》顯示，中國第三部門整體弱小，缺乏自主性，命運(yùn)掌握在政府、企業(yè)、海外力量等手中，尚不具備主宰自己未來的能力，存在結(jié)構(gòu)和功能失調(diào)等問題，將長期處于“依附”地位而發(fā)展[18]。在第三部門自主性相對較弱且發(fā)展態(tài)勢不樂觀的背景下，由政府部門牽頭建立專門家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，更符合中國的國情，有利于確保家庭教育工作的順利開展。

具體而言，立法應(yīng)明確建立國家、省、市、縣(區(qū))、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))五級家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員列入事業(yè)單位正式編制人員管理并按國家規(guī)定享受事業(yè)單位相關(guān)的工資福利待遇。其中，國家層面的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各類家庭教育資源，開發(fā)、推廣及評估家庭教育指導(dǎo)服務(wù)項(xiàng)目，組織開展省級家庭教育培訓(xùn)；省級家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)聯(lián)合相關(guān)部門制定本省家庭教育工作規(guī)劃，設(shè)計(jì)符合省情的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)方案，溝通和協(xié)調(diào)本省各級家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，組織開展市級家庭教育培訓(xùn)等職責(zé)；市級家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)；縣(區(qū))級家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)具有嚴(yán)重家庭問題的個(gè)案指導(dǎo)和介入；街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))級家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)面向本區(qū)域內(nèi)的父母及監(jiān)護(hù)人開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，并進(jìn)行監(jiān)測及評估。

此外，立法應(yīng)明確公立學(xué)校開展家庭教育指導(dǎo)的法定義務(wù)。一是建立家長學(xué)校，采取培訓(xùn)講座、咨詢服務(wù)、經(jīng)驗(yàn)交流會、社會實(shí)踐、親子活動等形式，為父母及其他監(jiān)護(hù)人提供系統(tǒng)、專業(yè)、科學(xué)的指導(dǎo)。二是建立校級、年級、班級三級家長委員會，校級家長委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)家庭教育指導(dǎo)事項(xiàng)；年級家長委員會負(fù)責(zé)舉辦家長講座和開展家長培訓(xùn)等事項(xiàng)；班級家長委員會負(fù)責(zé)家校即時(shí)溝通與合作。三是公立學(xué)校應(yīng)組建志愿者服務(wù)隊(duì)，定期走進(jìn)社區(qū)提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。

(四)強(qiáng)化政府職責(zé)，將家庭教育經(jīng)費(fèi)納入各級政府財(cái)政預(yù)算，保障家庭教育工作獲得必需的財(cái)力支持

《教育部關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》指出：“積極爭取政府統(tǒng)籌安排相關(guān)經(jīng)費(fèi)，中小學(xué)幼兒園要為家庭教育工作提供必要的經(jīng)費(fèi)保障?！薄蛾P(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》提出“加大對家庭教育事業(yè)財(cái)政投入以及購買服務(wù)的力度”“拓展經(jīng)費(fèi)來源渠道”等要求。這些規(guī)定以宏觀指導(dǎo)性的條款規(guī)定了家庭教育的經(jīng)費(fèi)來源，界定了政府在家庭教育服務(wù)經(jīng)費(fèi)支持中的責(zé)任，但是責(zé)任范圍不明確，沒有規(guī)定政府財(cái)政投入的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，條款模糊、不確定，弱化了法律條款的強(qiáng)制性[19]，且作用范圍不足以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政投入的約束力。

從現(xiàn)實(shí)層面來看，中央財(cái)政在安排教育轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，一般不再設(shè)立新的教育專項(xiàng)，僅部分地區(qū)將家庭教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，或從婦聯(lián)人均一元經(jīng)費(fèi)中劃撥，或從婦兒工委經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌列支，或?qū)⒓彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)納入政府民生實(shí)事項(xiàng)目[20]。此外，學(xué)校、婦聯(lián)、街道辦事處、各級文明辦等為家長學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，提供了一定的經(jīng)費(fèi)支持?？傮w來看，中國對家庭教育的財(cái)政投入相對不足，不僅嚴(yán)重影響各類機(jī)構(gòu)開展家庭教育指導(dǎo)的積極性，也不利于家庭教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。家庭教育指導(dǎo)服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由各級政府承擔(dān)。借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)通過立法，明確將家庭教育經(jīng)費(fèi)納入各級政府財(cái)政預(yù)算，保障家庭教育工作獲得必需的財(cái)力支持。