脫貧鞏固階段教育扶貧政策的實施困境與治理突破
——基于連片特困地區(qū)村(社區(qū))的質(zhì)性研究

方 征， 金 平， 張雯聞

(1.華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院/基礎(chǔ)教育治理與創(chuàng)新研究中心，廣州 510631； 2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510642)

隨著脫貧減貧工作的勝利收官，如何夯實脫貧成果防止返貧是當(dāng)下面臨的主要挑戰(zhàn)之一。2020中央一號文件明確指出要“鞏固脫貧成果防止返貧”[1]。教育作為扶貧的重要內(nèi)容和實施路徑，對實現(xiàn)貧困人口可持續(xù)發(fā)展具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用。本研究考察脫貧鞏固階段教育扶貧政策的執(zhí)行情況與困境突破，為確保脫貧效果的可持續(xù)性、有效阻止返貧、建立解決貧困的教育長效機(jī)制提供政策思路。

一、中國教育扶貧政策的演變

早在新中國成立初期，中國就開展了形式多樣的、廣泛意義上的教育扶貧運動，如農(nóng)村掃盲、農(nóng)民短期技能培訓(xùn)等。1984年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出要重視貧困地區(qū)的教育問題，增加智力投資，有計劃地發(fā)展和普及初等教育，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育[2]。這是中國政府文件中第一次明確提出把發(fā)展教育作為擺脫貧困的重要手段之一。隨著《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》等一系列扶貧政策文件的出臺，中國教育扶貧的工作重心圍繞推進(jìn)貧困地區(qū)教育改革、基本普及初等教育和積極掃除青壯年文盲展開，力圖從面上改變貧困地區(qū)落后的教育狀況。到2000年聯(lián)合國發(fā)布《千年宣言》時，中國文盲率從建國初期的80%左右下降至4.08%[3]，全國普及九年義務(wù)教育的地區(qū)人口覆蓋率達(dá)到85%，青壯年文盲率降至5%以下[4]，如期實現(xiàn)“基本普及義務(wù)教育”的目標(biāo)。2001年，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，文件提出進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，普遍提高貧困人口的受教育程度[5]。至2012年，學(xué)前教育毛入園率達(dá)64.5%，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)99.85%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)102.1%，基礎(chǔ)教育普及程度進(jìn)一步提高[6]。

隨著扶貧事業(yè)向縱深發(fā)展，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題凸顯，深度貧困地區(qū)、邊緣特殊群體逐漸成為扶貧工作的關(guān)鍵對象。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準(zhǔn)扶貧”理念。隨后，中共中央辦公廳在《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中明確“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”的要求，并將教育扶貧納入扶貧開發(fā)重點工作[7]。教育扶貧作為國家扶貧政策的有機(jī)組成部分，通過駐村(社區(qū))干部入村及幫扶干部與貧困戶結(jié)對，改變了以往“大水漫灌”式扶貧方式，進(jìn)入了扶貧“精準(zhǔn)化”階段。中國教育扶貧政策目標(biāo)逐步由實現(xiàn)兜底性掃盲和普惠性普及，擴(kuò)展到關(guān)注個體的教育機(jī)會公平與教育質(zhì)量均衡；教育扶貧政策對象重心下移，逐步由縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))下沉到戶。

根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，到2020年底中國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會。從2016年開始，各地區(qū)逐步以村(社區(qū))為單位在教育、住房、生活條件等指標(biāo)上達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)并通過考核驗收，先后進(jìn)入脫貧鞏固階段。針對現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下已脫貧的連片深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，如何科學(xué)評估“精準(zhǔn)扶貧”以來教育扶貧政策的執(zhí)行情況和實施困境，并據(jù)此探索建立后脫貧時代教育扶貧長效機(jī)制是本研究探討的問題。

二、研究設(shè)計與取樣邏輯

精準(zhǔn)扶貧重在打通脫貧攻堅“最后一公里”，關(guān)鍵在于到村(社區(qū))、到戶、到人。村(社區(qū))作為政策執(zhí)行的末梢單元，是政策到戶、到人的關(guān)鍵所在。教育扶貧作為“五個一批”脫貧措施的重要組成部分，與產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧等其他脫貧工作同部署、同考核。教育扶貧政策到戶采用的是“政府—村(社區(qū))—家庭”路徑?；诖耸聦?，本研究選擇以最基層的村(社區(qū))為單位開展，從基層政策執(zhí)行者和政策服務(wù)對象的角度考察教育扶貧政策實施的成就和面臨的困境。

(一)研究設(shè)計

質(zhì)性研究是教育實證研究常用的方法。作為理解政策的手段，它在教育政策研究中被廣泛運用，通過微觀層面對有代表性個體的深描，闡釋并最終理解教育政策賦予的主觀意義[8]，進(jìn)而分析政策過程中的問題并以質(zhì)性證據(jù)為基礎(chǔ)提出政策建議。較之定量研究，質(zhì)性研究往往能更為細(xì)致地展示個體行為的過程，進(jìn)一步挖掘潛藏于統(tǒng)計數(shù)據(jù)背后的“動機(jī)”[9]，也更能抓住政策執(zhí)行及其效果的細(xì)節(jié)，提供與經(jīng)驗層面更相適的政策建議。因此，本研究選擇質(zhì)性研究方法展開經(jīng)驗調(diào)查，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，以連片特困地區(qū)已實現(xiàn)“脫貧摘帽”的村(社區(qū))的基層政策執(zhí)行者和政策服務(wù)對象為研究對象，考察在“脫貧不脫政策”的脫貧鞏固階段，連片特困地區(qū)教育扶貧政策實施的現(xiàn)狀，主要集中在結(jié)對幫扶、學(xué)生資助、控輟保學(xué)、發(fā)展職業(yè)教育和繼續(xù)教育等方面。

(二)抽樣選擇

結(jié)合研究問題，本研究采用分層目的抽樣，以武陵山區(qū)中部Y市七個村(社區(qū))作為研究樣本。武陵山區(qū)是國家確定的14個連片特困地區(qū)之一。Y市作為武陵山區(qū)較早脫貧的一批貧困縣(市)，各類扶貧工作都走在前列，是其他尚未脫貧縣(市)的學(xué)習(xí)對象，具有典型價值。Y市共有150個村(社區(qū))，其中140個村(社區(qū))存在建檔立卡貧困戶。樣本包括兩個城市社區(qū)、三個近城村落、兩個高山偏遠(yuǎn)村落(詳細(xì)資料見表1)。

表1 樣本村(社區(qū))基本情況(2019年)

(三)數(shù)據(jù)收集

本研究考察脫貧鞏固階段教育扶貧政策在貧困戶層面的落實情況，以扶貧村(社區(qū))政策執(zhí)行者和貧困家庭作為資料收集對象開展研究。具體包括：每個樣本村(社區(qū))分別抽取一名駐村(社區(qū))扶貧干部、一名村(社區(qū))干部、兩戶貧困學(xué)生家庭；樣本村(社區(qū))中所有有殘疾兒童的建檔立卡戶(共三戶)；樣本村(社區(qū))中所有有控輟貧困兒童的建檔立卡戶(共四戶)。

數(shù)據(jù)收集包括兩個方面：(1)訪談?wù){(diào)研。本研究針對駐村(社區(qū))扶貧干部、村(社區(qū))干部、貧困學(xué)生家庭、貧困殘疾兒童家庭和控輟學(xué)生家庭開展深度訪談(訪談對象身份及編碼見表2，三類貧困家庭基本情況見表3)。通過駐村(社區(qū))扶貧干部和村(社區(qū))干部的訪談重點了解該村(社區(qū))的貧困家庭兒童分布、控輟學(xué)生勸學(xué)、致富帶頭人培訓(xùn)、推普脫貧等信息；通過貧困學(xué)生家庭和貧困殘疾兒童家庭的訪談重點了解其家庭基本情況、享受獎助情況、助學(xué)資金使用情況、殘疾兒童就學(xué)的意愿和困難等信息；通過控輟學(xué)生家庭的訪談重點了解輟學(xué)原因、家庭對輟學(xué)的態(tài)度等信息。(2)實物資料收集。包括村(社區(qū))基本情況資料、村級勸學(xué)臺賬、助學(xué)獎補(bǔ)發(fā)放臺賬、建檔立卡貧困戶的扶貧手冊等。實物資料和訪談材料相互補(bǔ)充和檢驗，提高了研究的可靠性。

表2 訪談對象身份及編碼表

表3 三類貧困家庭基本情況(2019年)

三、脫貧鞏固階段連片特困地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行情況

(一)“免”“補(bǔ)”雙管齊下，有效減輕貧困家庭教育負(fù)擔(dān)

通過“免”“補(bǔ)”的方式減輕貧困家庭教育負(fù)擔(dān)是當(dāng)?shù)亟逃鲐氈饕胧┲?詳見表4)。根據(jù)Y市人民政府官網(wǎng)資料，該市教育扶貧“免”“補(bǔ)”政策覆蓋從幼兒園到大學(xué)學(xué)段，補(bǔ)助通過銀行打卡發(fā)放，發(fā)放時間大多為每年五月和十月，或新生開學(xué)前。學(xué)生教育資助政策實現(xiàn)了對貧困家庭學(xué)生應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。2019年，樣本村(社區(qū))的學(xué)生補(bǔ)助金額占當(dāng)年家庭人均年收入的69.57%，有效地解決了因?qū)W致貧問題。

表4 樣本村(社區(qū))學(xué)生資助情況(2019年)

對這種資金資助的效果，駐村(社區(qū))干部持肯定態(tài)度?！按謇锶舜箢~支出就是在學(xué)生和疾病上，我們村從幼兒園到高中有60名貧困學(xué)生，每個學(xué)期僅生活費補(bǔ)助，就發(fā)放5萬多，加上一些費用的免除，因貧上不起學(xué)的現(xiàn)象已經(jīng)不存在了?！?E1)這種“免”和“補(bǔ)”的方式能夠直接減少貧困家庭的教育支出，也是貧困家庭感受最直接的扶貧措施?！昂⒆由蠈W(xué)是家里的主要負(fù)擔(dān)，2018年以前有三個學(xué)生，每年可獲得生活費資助和雨露計劃資助8 000元左右。2018年6月，大的畢業(yè)后，二女和小兒一個讀職校一個讀初中，每年也能獲得補(bǔ)助5 000多，初中還減免學(xué)費?！?E3)

(二)政校合力，確保義務(wù)教育階段零輟學(xué)

堅決落實義務(wù)教育階段實行的嚴(yán)格零輟學(xué)的控輟保學(xué)制度，建立“政府—學(xué)?！甭?lián)合勸學(xué)機(jī)制，保障所有學(xué)生順利完成義務(wù)教育。一是提早預(yù)防，如多渠道進(jìn)行《義務(wù)教育法》宣傳?！敖o村民宣傳法律法條是不行的，我們主要從違法后果上給村民說明不送孩子上學(xué)的嚴(yán)重性，我們村口、村內(nèi)都貼有固定標(biāo)語(如：不送孩子上學(xué)是違法行為！)，出村進(jìn)村都能看到；建檔立卡戶都有結(jié)對幫扶干部，按要求每年入戶走訪六次以上，經(jīng)常宣傳政策法規(guī)；村里召開代表大會、群眾大會時也經(jīng)常講?！?C2)據(jù)各村走訪臺賬顯示，自2014年以來的每學(xué)期開學(xué)季，Y市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、扶貧后盾單位幫扶干部、學(xué)校教師聯(lián)合村(社區(qū))干部開展“萬名干部下基層”大走訪行動，重點關(guān)注建檔立卡戶、低保戶、留守兒童和心理行為有偏差的學(xué)生，確保開學(xué)不落一人。二是及時上門勸學(xué)。根據(jù)各村(社區(qū))勸學(xué)臺賬顯示，2017—2018年，樣本村(社區(qū))共有四名學(xué)生多次輟學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))干部通過電話勸學(xué)23次，上門走訪勸學(xué)11次，到務(wù)工地勸學(xué)一次。截至2019年6月，其中三名學(xué)生已順利完成義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)。義務(wù)教育階段零輟學(xué)要求的執(zhí)行效果得到了駐村(社區(qū))扶貧干部的肯定，“現(xiàn)在村里小學(xué)、初中都沒有輟學(xué)的，即便是開學(xué)前已經(jīng)去外地打工的孩子，我們也都給勸回學(xué)校上課”。(D1)

(三)繼續(xù)教育與技能培訓(xùn)統(tǒng)籌推進(jìn)，提高貧困人口“造血”能力

積極引導(dǎo)初中或高中畢業(yè)未接受進(jìn)一步教育的學(xué)生接受職業(yè)技術(shù)教育，并對接教育資助體系，使建檔立卡貧困家庭學(xué)生就讀中職學(xué)校一律免費；鼓勵青年農(nóng)民、城鄉(xiāng)勞動者參與技能培訓(xùn)，對參加繼續(xù)教育的農(nóng)村貧困人口給予補(bǔ)貼?！澳壳皣覍嵤淮逡淮蟆嗄贽r(nóng)民培養(yǎng)計劃，這是一個很好的提升學(xué)歷和知識的方式，目前我們村有兩人在讀，其中一人是建檔立卡戶,另一人是村干部。”(E2)“普通話培訓(xùn)活動和致富帶頭人培訓(xùn)活動每年都會舉辦，主要是村里青年農(nóng)民或年輕黨員參加學(xué)習(xí)。”(A2)2015—2019年，樣本村(社區(qū))繼續(xù)教育與技能培訓(xùn)幫扶政策落實情況詳見表5。

表5 2015—2019年樣本村(社區(qū))繼續(xù)教育與技能培訓(xùn)幫扶政策落實情況

雖然相關(guān)工作績效并不在政府對精準(zhǔn)扶貧工作的常規(guī)檢查范圍內(nèi)，但繼續(xù)教育與技能培訓(xùn)工作在宣傳和落實方面的成效一定程度上得到了受訪貧困家庭的肯定。受訪的21個家庭中，85.7%的對象表示知曉這些教育與培訓(xùn)政策。由于“一村一大”計劃和致富帶頭人培訓(xùn)項目需要一定的條件且名額有限，受訪家庭參與的項目主要是普通話培訓(xùn)?！皡⒓舆^幾次村里的普通話培訓(xùn)活動，是在村部的會議室舉行的，請了中學(xué)的語文老師來上課?！?F3)

四、脫貧鞏固階段連片特困地區(qū)教育扶貧政策實施的困境

(一)缺乏內(nèi)生動力，貧困家庭教育幫扶依賴度高

扶貧先要扶志，要從思想上淡化“貧困意識”[10]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些群眾主動脫貧意識不強(qiáng)，存在不同程度的“等靠要”思想。一旦政策進(jìn)入調(diào)整期，幫扶干部下沉力度減弱，貧困戶如何主動關(guān)注教育、自主進(jìn)行教育決策將成為突出的問題。

一是教育投入靠獎補(bǔ)。脫貧后，對部分貧困家庭的教育幫扶可能會削減，這會影響貧困家庭持續(xù)的人力資本投資。從表4計算可知，教育支出是農(nóng)村家庭生活消費支出的重要部分。獎補(bǔ)前，樣本家庭的平均教育支出占家庭總收入的23%，因?qū)W致貧現(xiàn)象突出。獎補(bǔ)后，這一支出平均占比降至約17%，人力資本投入降低，貧困家庭可支配收入有所增長。在扶貧政策的關(guān)照下，部分貧困戶甚至拒絕“脫貧”。根據(jù)政策，貧困戶在經(jīng)過幫扶后，家庭條件好轉(zhuǎn)，達(dá)到現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)即可按程序脫貧。脫貧申請可由貧困戶提出，也可由村里民主評議提出。樣本村(社區(qū))脫貧臺賬顯示，截至2019年，七個樣本村(社區(qū))共脫貧325戶，其中主動申請脫貧的僅十戶。究其原因，從教育方面來看，90%以上的受訪貧困家庭對脫貧后家庭教育投入來源表示擔(dān)憂。

二是教育決策靠干部。調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，貧困戶教育獎補(bǔ)申請?zhí)顖笕恳蕾噹头龈刹?，甚至一些家庭子女升學(xué)決策都由干部完成，貧困戶只最終簽名確認(rèn)?！靶?幫扶干部)很熱心，獎補(bǔ)申請都是他弄好的，我自己什么都沒管，就是最后簽個字。”(B4)而且貧困戶對政策信息的了解，幾乎全部來源于幫扶干部走訪告知，本研究訪談的14戶貧困家庭中，有13戶表示自己對教育補(bǔ)助政策信息的了解源于幫扶干部的告知，僅有一戶會通過村微信群主動了解政策信息，主動獲取相關(guān)政策信息的貧困家庭僅占7.1%。

出現(xiàn)上述情況的原因可能有三點。一是教育獎補(bǔ)的性質(zhì)和渠道都較為單一。當(dāng)下的教育獎補(bǔ)有學(xué)費減免、生活費資助、雨露計劃等多個項目，但基本都是政策性獎補(bǔ)，執(zhí)行主體均為政府，受眾也以建檔立卡貧困戶為主，這直接導(dǎo)致了貧困戶對政策和身份變化敏感，受自利性驅(qū)動不愿失去貧困戶的身份。二是結(jié)對幫扶的工作方式可能滋生貧困戶的依賴心理。2013年以來，中國采取干部與貧困戶結(jié)對方式，以干部的精準(zhǔn)幫扶促進(jìn)貧困戶的精準(zhǔn)脫貧，但在執(zhí)行過程中，精準(zhǔn)服務(wù)容易異化成“一切包辦”，使貧困戶滋生依賴心理。另外，“扶志”工作難以量化落實也是原因之一。貧困戶脫貧的內(nèi)生動力沒有得到激發(fā)，“等靠要”的思想必然滋生。

(二)缺乏學(xué)習(xí)興趣，農(nóng)村學(xué)生“隱性輟學(xué)”凸顯

“控輟保學(xué)”是教育扶貧的重要指標(biāo)之一，從政策內(nèi)涵上看，既包括“控輟”，即防止有輟學(xué)傾向的學(xué)生輟學(xué)及勸返已輟學(xué)學(xué)生；也包括“保學(xué)”，即確保在校學(xué)生和勸返學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在樣本地，雖然通過減免和補(bǔ)助政策有效解決了因貧失學(xué)問題,并且通過政校合作勸學(xué)基本實現(xiàn)零輟學(xué)的目標(biāo)，但脫貧鞏固階段農(nóng)村學(xué)生受教育狀態(tài)更多轉(zhuǎn)化為“隱性輟學(xué)”。主要表現(xiàn)為：一是短期輟學(xué)現(xiàn)象繁發(fā)，學(xué)生逃離學(xué)校幾天、一周甚至一個月，被勸學(xué)后又回到學(xué)校；二是普遍存在學(xué)習(xí)困難，雖然人在學(xué)校，但思想?yún)s游離在正常學(xué)習(xí)范圍之外，上課出勤率低，學(xué)習(xí)成績差，處于自我放棄的狀態(tài)。這類學(xué)生多數(shù)在完成義務(wù)教育后立即進(jìn)入勞動力市場。

此外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，樣本村(社區(qū))的控輟學(xué)生均非因貧導(dǎo)致無法繼續(xù)學(xué)業(yè)，“厭學(xué)”是主要原因。“現(xiàn)在因貧輟學(xué)的都沒有了，主要是學(xué)生自己確實不想讀書，尤其是以前輟學(xué)過的學(xué)生，在外面混野了，雖然勸回去(學(xué)校)，但是根本坐不住，幾個星期又跑了，我們又得去勸?！?D2)“孩子在學(xué)校也沒心思讀書，考試成績都是倒數(shù)，本來初二就不想讀了，后來被勸回學(xué)校讀了一年，拿了個初中畢業(yè)證，沒考上高中也不想讀職中就去打工了?！?G7)樣本村(社區(qū))共涉及四名控輟學(xué)生(詳見表6)，四名控輟學(xué)生被多次勸學(xué)，雖然當(dāng)時都成功返校，但其中三名學(xué)生完成初中學(xué)業(yè)后均進(jìn)入勞動力市場。研究樣本顯示，初二是農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)的高峰學(xué)段，家庭情況復(fù)雜、學(xué)習(xí)成績靠后是輟學(xué)學(xué)生的共同特征。當(dāng)下義務(wù)教育輟學(xué)的首因已從“貧困”轉(zhuǎn)為“厭學(xué)”，從“被動輟學(xué)”變成“主動輟學(xué)”，輟學(xué)學(xué)生被勸回校后仍表現(xiàn)為“人在心不在”的“隱性輟學(xué)”狀態(tài)。

表6 樣本村(社區(qū))涉及的控輟學(xué)生情況(2019年)

農(nóng)村學(xué)校助學(xué)主體性發(fā)揮不足與教育脫貧考核指標(biāo)設(shè)計不完善是出現(xiàn)上述情況的主要原因。一方面，教育精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行主體主要在基層政府，作為教育發(fā)生的專業(yè)場域——學(xué)校，特別是農(nóng)村學(xué)校缺乏針對“隱性輟學(xué)”學(xué)生提供的教育關(guān)注和幫扶設(shè)計，而采取放任自流的態(tài)度；另一方面，當(dāng)下教育脫貧考核指標(biāo)聚焦于確保“零輟學(xué)”紅線，而忽視了學(xué)困生的出勤率、學(xué)業(yè)成績變化等在校受教育狀態(tài)指標(biāo)。學(xué)校教育過程性幫扶的缺位，導(dǎo)致原本基礎(chǔ)薄弱、興趣不足的貧困學(xué)生喪失了彌合差距的機(jī)會。

(三)缺乏“造血”能力，成年貧困群體扶智效率低

“扶智”是教育扶貧的重要功能，對提高貧困人口的脫貧內(nèi)生動力起關(guān)鍵作用。但調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，樣本地區(qū)“扶智”相關(guān)的教育扶貧培訓(xùn)存在群眾參與度有限、培訓(xùn)內(nèi)容吸收率低、轉(zhuǎn)化困難和效果不可持續(xù)的問題。

首先，樣本村(社區(qū))推普脫貧工作存在工作重心低、師資缺乏、資金不足的問題。扶貧先扶智，扶智先通語。根據(jù)教育部等部門印發(fā)的《推普脫貧攻堅行動計劃(2018—2020年)》，要求每個行政村舉辦“人人通”推普脫貧培訓(xùn)班，使現(xiàn)有貧困地區(qū)青壯年勞動力具備基本的普通話交流能力，為提升“造血”能力打好語言基礎(chǔ)[11]。樣本村(社區(qū))以使用方言為主，少部分群眾使用苗語。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下各地普通話專項學(xué)習(xí)培訓(xùn)主要由駐村(社區(qū))干部和村民委員會負(fù)責(zé)組織村民集中開展。“普通話推廣周集中開展培訓(xùn)1—2天，時間不固定，因為要到學(xué)校邀請老師來上課，得看老師的時間?！?E2)“一方面，是沒有專門的經(jīng)費做培訓(xùn)，另一方面沒有專門對應(yīng)的部門領(lǐng)導(dǎo)，都是村里自己搞?！?G2)

其次，創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)參與意愿與吸收轉(zhuǎn)化率“雙低”。樣本村(社區(qū))所在省的扶貧辦提出，從2018—2020年，為貧困村培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)致富帶頭人三人以上，為貧困人口100人以上的非貧困村培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)致富帶頭人一人的工作目標(biāo)[12]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各村(社區(qū))普遍存在培訓(xùn)選人難的狀況?！按謇锛揖潮容^好的，有能力的都到外面打工賺錢；培訓(xùn)時間長也沒有培訓(xùn)補(bǔ)貼，在家的村民也不愿意去，我們村兩年去了三個人，有一個還是村組長?！?F2)不僅如此，村民參加完這種一次性培訓(xùn)后的效果也不明顯，理論知識向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化困難?！拔覀兇?018年有兩人參加培訓(xùn)，其中一人2019年外出打工去了，另外一人也沒有創(chuàng)業(yè)?！?D2)這種情況并不是個例，根據(jù)各村臺賬資料顯示，截至2019年底，樣本村(社區(qū))共培訓(xùn)32人(見表5)，除了C村和E村有兩位本來就是合作社負(fù)責(zé)人，沒有其他參訓(xùn)人員進(jìn)行創(chuàng)業(yè)致富并起帶動脫貧作用。另外，科技特派員制度在樣本村(社區(qū))發(fā)揮作用有限。樣本村(社區(qū))共有科技特派員17名(見表5)，但似乎并沒有常態(tài)化進(jìn)駐開展工作，受訪七個村(社區(qū))干部均表示不認(rèn)識本村科技特派員。

面向成年貧困群體，缺乏有效的工作機(jī)制是導(dǎo)致“扶智”工作效率偏低的主要原因。農(nóng)村成年人在年齡、受教育程度、個人經(jīng)歷、家庭條件等方面存在很大的差異性，以正規(guī)學(xué)校教育的思維模式開展“扶智”教育難免效果不佳。

(四)缺乏有效供給，農(nóng)村貧困特殊兒童教育仍是短板

改善特殊教育學(xué)校和接收殘疾學(xué)生融合教育的普通學(xué)校辦學(xué)條件，保證不讓一個殘疾兒童因貧失學(xué)，是特殊教育扶貧的目標(biāo)[13]。樣本村(社區(qū))356個建檔立卡戶涵蓋三個貧困殘疾兒童家庭，涉及三名智力輕度殘疾或腿部殘疾的孩子(詳見表3)。

當(dāng)下，農(nóng)村貧困特殊兒童教育仍是教育公共服務(wù)推進(jìn)的最短板。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三名貧困殘疾兒童均留守在家，從未上學(xué)。其中E5和F5家庭中父親外出務(wù)工，母親在家照顧殘疾兒童。E6家庭中父母均外出務(wù)工，由爺爺奶奶在家照顧。對于孩子的未來，父母也都沒有明確的想法。“多存點錢，希望她以后能夠嫁一個愿意照顧她的好人家，我們存的錢就給她做嫁妝?！?E6)“一直養(yǎng)著唄，我們父母活著就得管著他吃穿。”(F5)對于殘疾兒童上學(xué)問題，家長和駐村(社區(qū))干部都表示不太現(xiàn)實?！笆欣镉刑厥鈱W(xué)校，但太遠(yuǎn)了，娃兒小又不能寄宿，每天接送不現(xiàn)實?！?F5)“孩子腳不能走，沒有自理能力，去特殊學(xué)校也十分不便，需要人陪著照料，不如多存點錢讓孩子下半生有個安排。”(E5)“我們這邊家長大部分都還是很重視教育的，主要是其他因素導(dǎo)致這些孩子沒有接受到基本的教育。一方面是投入，雖然建檔立卡戶家庭的孩子讀書不需要交錢，但需要陪學(xué)的話，家里就少一個干活的人，這樣一算其實也要花很多錢；路程遠(yuǎn)也是一方面，鄉(xiāng)里雖然有中小學(xué)，但沒有特殊教育的班級，周邊特殊兒童畢竟不多，開不起一個班，每天接送孩子去城里上學(xué)也很不便。”(F1)樣本村(社區(qū))所在Y市2018年常住人口達(dá)到35.82萬人[14]，目前Y市沒有市屬特殊學(xué)校，州立特殊學(xué)校位于A市，面向全州八個縣市招生。盡管如此，家校距離仍是特殊家庭面臨的難以逾越的障礙。以樣本家庭為例，三個家庭到特殊學(xué)校的距離平均約17公里，有些還需步行五公里山路，單程需2—3.5小時。

缺乏充足的特教資源供給是農(nóng)村貧困特殊兒童教育難以獲得保障的根本原因。一方面是普通學(xué)校接收難，貧困戶居住地附近能提供融合教育服務(wù)的普通學(xué)校有限；另一方面是特殊學(xué)校入學(xué)難，特殊學(xué)校距離遠(yuǎn)，學(xué)位緊張，交通不便，上學(xué)給家庭帶來的直接和間接成本過高。殘疾兒童的自理能力一般要弱于正常兒童，需要家長花更多心思照顧，在客觀上會影響家庭勞動力的釋放，導(dǎo)致家庭收入的減少。同時這類特殊群體沒有接受過教育，在家里處于事實上的“隔絕”狀態(tài)，長大后難以融入社會，不僅無法贍養(yǎng)父母，甚至自己的生活都無法自足，最終形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致整個家庭無法穩(wěn)定脫貧。

五、脫貧鞏固階段連片特困地區(qū)教育扶貧治理突破

本研究在村級層面探索了脫貧鞏固階段教育扶貧政策在深度貧困地區(qū)落實過程中存在的困境。基于這些發(fā)現(xiàn)，在已完成消除絕對貧困任務(wù)，推動全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新時期，需要不斷發(fā)掘貧困人口的內(nèi)生發(fā)展能力，持續(xù)增強(qiáng)貧困人口的人力資源儲備，提升貧困人口的教育水平，夯實當(dāng)前連片貧困地區(qū)已取得的扶貧成果。

(一)關(guān)注脫貧邊緣群體需求，建立教育幫扶銜接機(jī)制

脫貧鞏固階段需要著力破解“一扶就脫貧，不扶又返貧”的惡性循環(huán)，做好過渡期邊緣群體幫扶政策銜接的制度設(shè)計，實現(xiàn)鞏固期教育幫扶政策平穩(wěn)過渡，并注重“扶志”教育，做好“脫貧不脫政策”銜接工作。

首先，對脫貧邊緣戶設(shè)立教育獎補(bǔ)鞏固制度。靈活安排貧困戶學(xué)生獎補(bǔ)退出政策，根據(jù)教育支出占家庭總收入的比重設(shè)置分級教育獎補(bǔ)退出標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)則退出政策享受序列，低于標(biāo)準(zhǔn)則可繼續(xù)享受獎補(bǔ)，避免因升學(xué)而返貧。同時，完善臨時性貧困學(xué)生救助制度。設(shè)立專項資金，暢通申請渠道，讓因病、因災(zāi)造成家庭暫時性困難的學(xué)生，有機(jī)會獲得臨時性救助。

其次，創(chuàng)新駐村(社區(qū))工作制度，著重提升貧困戶教育決策參與意愿和能力?；鶎訋头鲇僧?dāng)下“一對一”“手把手”模式，逐步過渡到“集中培訓(xùn)—個別咨詢”模式。通過以村(社區(qū))為單位開展集中培訓(xùn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)置咨詢熱線電話和專門的農(nóng)村政策咨詢崗位的方式，重點提高貧困戶自主教育決策能力。另外，對于貧困程度深、自身發(fā)展意愿不強(qiáng)的家庭，在鞏固期內(nèi)繼續(xù)保留結(jié)對幫扶，重點激發(fā)其家庭關(guān)注教育、積極反貧的意愿和信心。

最后，開展扶志教育，增強(qiáng)貧困群體脫貧的信心，形成“恥感文化”。對貧困群體進(jìn)行責(zé)任文化觀念教育和主體性文化觀念教育，建立貧困群體反貧困主體意識，樹立自尊、自主、自強(qiáng)的精神。同時，也要加強(qiáng)“勤勞致富光榮”“懶惰致貧、賴在政策上可恥”的宣教，在全社會形成“加油干出好日子”的積極氛圍。

(二)激發(fā)學(xué)校助困的主體性，創(chuàng)建教育扶貧專項督導(dǎo)機(jī)制

將基礎(chǔ)教育學(xué)校納入教育扶貧的工作主體中，創(chuàng)建教育扶貧過程性督導(dǎo)機(jī)制，督導(dǎo)內(nèi)容包括貧困生在校學(xué)習(xí)狀態(tài)數(shù)據(jù)及學(xué)校貧困學(xué)困生教育幫扶制度的落實情況。

首先，調(diào)整教育幫扶考核指標(biāo)，著重降低隱性輟學(xué)率。教育扶貧應(yīng)從先期經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向幫扶，逐步實現(xiàn)向教育規(guī)律導(dǎo)向幫扶的轉(zhuǎn)變。從政府的角度來看，應(yīng)從對扶貧干部、學(xué)校等教育扶貧的考核指標(biāo)開始調(diào)整，從關(guān)注勸返和學(xué)籍的“硬”數(shù)據(jù)向關(guān)注在校學(xué)習(xí)質(zhì)量和效果的“軟”指標(biāo)調(diào)整，將貧困學(xué)生學(xué)校教育幫扶獲得和學(xué)生學(xué)習(xí)狀態(tài)等細(xì)化指標(biāo)納入考核細(xì)則，重點關(guān)注貧困學(xué)生的出勤情況、心理健康、在校表現(xiàn)和學(xué)業(yè)成績變化。

其次，以學(xué)校為中心，建立貧困學(xué)困生教育幫扶制度。只有提升學(xué)習(xí)興趣，提高學(xué)習(xí)成績，貧困學(xué)生在校的學(xué)習(xí)情況才能得到根本改善，才有可能真正留住學(xué)生。大量研究證明，根據(jù)學(xué)生的學(xué)習(xí)水平提供針對性的輔導(dǎo)措施是有效的。如巴納吉(Banerjee)和杜弗洛(Duflo)在印度城市學(xué)校針對弱勢學(xué)生的學(xué)習(xí)開展了兩項隨機(jī)實驗。其一是學(xué)校教育補(bǔ)習(xí)方案，安排老師在課堂外教授落后的學(xué)生基本識字和算術(shù)技能；其二是計算機(jī)輔助學(xué)習(xí)項目，讓學(xué)生每周用計算機(jī)玩兩個小時的數(shù)學(xué)難題游戲。研究發(fā)現(xiàn)，這兩個方案對成績落后的學(xué)生都有效[15]。學(xué)校要充分利用現(xiàn)有的鄉(xiāng)土資源，根據(jù)學(xué)生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)習(xí)程度、家庭情況和思想心理狀況，為貧困學(xué)困生提供針對性的輔導(dǎo)措施，提升貧困家庭子代的學(xué)習(xí)興趣和學(xué)業(yè)成績。

(三)關(guān)注成年貧困群體發(fā)展，創(chuàng)新“扶智”實施機(jī)制

教育是“百年樹人”的基礎(chǔ)性工程，其效果具有長期性、遲效性和潛隱性。在扶貧鞏固階段，針對農(nóng)村地區(qū)成年貧困群體“扶智”效果難以持續(xù)的問題，要堅決防止“游擊戰(zhàn)”“一陣風(fēng)”“運動式”的工作方式。“輸血”容易“造血”難，對成年貧困群體的“扶智”可謂難上加難。亟待戰(zhàn)線穩(wěn)定、準(zhǔn)備充分、保障嚴(yán)密的“陣地戰(zhàn)”工作方式，應(yīng)按中長期規(guī)劃來制定落實成年貧困群體的“扶智”措施。

第一，探索創(chuàng)新推普脫貧工作機(jī)制。落實資源保障，制定“以縣為主”的推普脫貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，由縣級教育(語言文字工作)部門組織師資定期授課，確保各地繼續(xù)深入推行普通話專項學(xué)習(xí)培訓(xùn)。充分考慮村民語言基礎(chǔ)不同、空閑時間不一致的實際情況，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、幫扶干部、村干部帶頭說普通話，營造良好的語言環(huán)境；鼓勵家庭學(xué)生向長輩進(jìn)行普通話教學(xué)；建立普通話過級獎勵制度，鼓勵村民自學(xué)考級，以考以獎促學(xué)。

第二，著力提升成人技能培訓(xùn)實效。精準(zhǔn)選派培訓(xùn)對象，在充分了解當(dāng)?shù)匚幕A(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展意向、村里人際關(guān)系等基礎(chǔ)上選人；因地制宜安排課程，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、產(chǎn)業(yè)狀況、消費情況等條件安排適宜的課程；落實課程跟蹤指導(dǎo)，確保培訓(xùn)對象學(xué)得會、用得上、能致富?？萍继嘏蓡T制度要嚴(yán)格落實，人員下沉到村，規(guī)定每月駐村、宿村數(shù)天，參照駐村工作隊同標(biāo)準(zhǔn)考核。

第三，適當(dāng)擴(kuò)大“一村一名大學(xué)生”計劃范圍。支持有意愿學(xué)習(xí)的農(nóng)村青壯年通過該計劃提升學(xué)歷，同時加強(qiáng)教育與就業(yè)的工作銜接，轉(zhuǎn)移就業(yè)優(yōu)先推薦“一村一名大學(xué)生”計劃的畢業(yè)合格學(xué)員，鼓勵學(xué)員通過考試進(jìn)入村官、社工等公職崗位，充分發(fā)揮“一人就業(yè)、全家脫貧”的帶動效應(yīng)。

(四)聚焦特教短板，探索建立農(nóng)村特教保障機(jī)制

農(nóng)村貧困特殊兒童群體是貧困群體中的最短板，他們的發(fā)展關(guān)系到整個家庭的未來，對一個地區(qū)的穩(wěn)定脫貧也有直接的影響。針對連片特困地區(qū)農(nóng)村特殊學(xué)生教育仍落后的現(xiàn)狀，應(yīng)通過資源“引進(jìn)來”的方式幫助特殊兒童“走出去”，打通農(nóng)村特殊兒童教育扶貧“最后一公里”。

首先，要完善普通學(xué)校條件配備和特殊學(xué)校布點規(guī)劃。加大投入改造當(dāng)?shù)仄胀▽W(xué)校并配置相應(yīng)師資，確保輕度智力障礙和有限肢體障礙兒童實現(xiàn)隨班就讀。同時，發(fā)揮和完善特殊教育學(xué)校的骨干作用，落實市(地)和30萬人口以上的地區(qū)有一所特殊教育學(xué)校政策，過渡期內(nèi)暫時有困難的，地市也應(yīng)主動對行政區(qū)域內(nèi)的特殊教育學(xué)校招生進(jìn)行統(tǒng)籌。

其次，協(xié)同多種力量，多渠道整合特教資源。一是推廣特殊留守兒童之家。充分利用各村新建的村級綜合服務(wù)平臺，建立各村(社區(qū))特殊留守兒童之家，并將其與村級農(nóng)家書屋結(jié)合，邀請村(社區(qū))里的賢達(dá)人士、駐村(社區(qū))干部、大學(xué)生村官或志愿者參與特殊兒童的關(guān)愛教育，為他們打造一個走出家門、接觸社會和學(xué)習(xí)提高的平臺。二是引進(jìn)特殊教育學(xué)校老師或高校志愿者開展送教上門活動，由政府對參與送教上門的教師和志愿者給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，提高教師的積極性，為尚未能進(jìn)入特殊學(xué)?；螂S班就讀的殘障兒童提供過渡性的基本教育服務(wù)。