理解中國(guó)大氣污染協(xié)同治理組織的多樣性：類型差異與選擇邏輯

鎖利銘， 闞艷秋

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)，給中央以及地方政府帶來了治理困境。生態(tài)環(huán)境作為典型的區(qū)域公共事務(wù)，因其廣泛存在的外部性而成為地方政府的治理難題[1]。現(xiàn)階段的大氣污染呈現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域污染特征，即污染的影響范圍已不再囿于單一屬地空間，而是跨越了多個(gè)行政區(qū)劃的邊界[2]。原有基于行政區(qū)的屬地治理模式下，區(qū)域間大氣交叉污染和重復(fù)治理現(xiàn)象很難避免，往往造成各治理主體的積極性下降和“搭便車”行為傾向[3-5]。在大氣污染治理的具體實(shí)踐中，面臨著污染源主體在地理邊界和行政邊界上的模糊性和流動(dòng)性；在治理上又面臨著“一畝三分地”的邊界問題[6]，體現(xiàn)出對(duì)于突破政府間協(xié)同治理需求與治理邊界剛性之間矛盾的迫切性[7]。

在實(shí)踐中，無論是中央還是地方政府，都嘗試通過采取跨區(qū)域政府間協(xié)同治理方式，來改善屬地化管理造成的大氣污染治理邊界剛性的格局。在此背景下，大氣污染政府間協(xié)同治理組織應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)了以聯(lián)席會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組以及協(xié)作小組等為代表的協(xié)同治理組織形式。這些組織將大氣污染治理涉及的各地方政府以及各職能部門聯(lián)合在一起，成為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、溝通的協(xié)同平臺(tái)，以緊密協(xié)作的方式來提高大氣污染治理的效率，促進(jìn)大氣污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于地方政府間自發(fā)協(xié)同的動(dòng)力匱乏在現(xiàn)實(shí)中尤為突出，破解地方政府集體行動(dòng)困境成為理論研究的焦點(diǎn)，學(xué)者們尤其關(guān)注大氣污染領(lǐng)域中的地方政府間府際協(xié)議[8]、政策協(xié)同[9-10]、聯(lián)席會(huì)[11]等協(xié)同機(jī)制的實(shí)踐命題。

首先，對(duì)于協(xié)同治理組織，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到了組織建設(shè)對(duì)于環(huán)境治理的重要性。城市政府內(nèi)部政策制定和執(zhí)行的分散性使得環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相關(guān)工作的開展較為困難；同時(shí)，行政結(jié)構(gòu)是影響官僚程序、績(jī)效和響應(yīng)能力的重要因素[12]，進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)需要對(duì)其優(yōu)化來有效地整合城市部門的不同目標(biāo)以促進(jìn)協(xié)同，包括設(shè)立行政部門或辦公室、負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)可持續(xù)性發(fā)展工作等[13]。特定的管理者或辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)可持續(xù)發(fā)展的主要優(yōu)勢(shì)之一，是當(dāng)可持續(xù)性的要求被視為城市治理的高度優(yōu)先事項(xiàng)時(shí)，職能部門達(dá)成協(xié)同的可能性更大[14]。因此，區(qū)域環(huán)境治理需要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，以確保在追求環(huán)境保護(hù)效果時(shí)保持客觀和公正。

其次，學(xué)者們也意識(shí)到了組織結(jié)構(gòu)的多樣性與動(dòng)態(tài)性特征。從組織結(jié)構(gòu)看，其中的行動(dòng)者應(yīng)該包括政府、企業(yè)、公眾、專家學(xué)者等多方利益主體[15-16]；從組織分類看，基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視角，中國(guó)大氣污染區(qū)域協(xié)同治理組織可以劃分為聯(lián)席類、牽頭類和支持類三種樣態(tài)[17]；從組織演變看，中國(guó)大氣污染政府間協(xié)同組織并不是固定不變，而且即使在同一個(gè)階段，不同區(qū)域也呈現(xiàn)出不同的組織形態(tài)。比如，京津冀及周邊地區(qū)由最初的“部委合作牽頭、地方分割執(zhí)行”，逐漸演化出“部委引導(dǎo)支持、地方主動(dòng)聯(lián)系”的結(jié)構(gòu)[8]。針對(duì)中國(guó)的大氣污染協(xié)同治理組織實(shí)踐，多數(shù)文獻(xiàn)提出了當(dāng)前組織制度設(shè)計(jì)的不足，權(quán)威性的組織協(xié)調(diào)很大程度主導(dǎo)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡和政府間合作制度的設(shè)計(jì)[18]。具體而言，當(dāng)前的大氣污染協(xié)同治理組織缺乏權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)[19]、組織化程度較低[2]、內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力缺乏[20]以及強(qiáng)有力的正式組織和制度化的決策機(jī)制尚未形成[21]。

因此，不僅頂層設(shè)計(jì)提出了大氣污染中組織建設(shè)的重要性，學(xué)者也關(guān)注到了組織建立的必要性、組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及其權(quán)威性、持續(xù)性的不足。然而，目前的討論缺少必要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基準(zhǔn)：一是，關(guān)于中國(guó)大氣污染治理中的組織建設(shè)的實(shí)踐缺乏對(duì)其復(fù)雜功能形態(tài)的歸納，以致難以更為全面了解組織建設(shè)的多樣性；二是，對(duì)于各類組織之間的內(nèi)在關(guān)系缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而對(duì)于中央及地方政府從事組織建設(shè)的績(jī)效識(shí)別缺乏理論依據(jù)的支持。

事實(shí)上，在具體公共事務(wù)治理實(shí)踐中，在黨政機(jī)構(gòu)及其職能部門之外一直存在著大量的跨部門、跨地域和跨層級(jí)并承擔(dān)著特定事項(xiàng)的任務(wù)型組織，這種以解決某個(gè)階段特定問題為出發(fā)點(diǎn)的臨時(shí)性組織普遍存在[22-23]。與這類專項(xiàng)任務(wù)型組織類似，大氣污染協(xié)同治理組織的職能特定性和運(yùn)行周期性，與其需要解決問題的針對(duì)性之間存在著適配性問題，而在過往的研究中卻為研究者所忽視，進(jìn)而缺乏基于任務(wù)型機(jī)構(gòu)屬性的考量，難以識(shí)別職能、周期與其目標(biāo)之間的匹配情況。對(duì)于任何一個(gè)專項(xiàng)任務(wù)的協(xié)調(diào)組織而言，其建立是針對(duì)狹窄而有時(shí)限的特定目的，而非無限責(zé)任，因此，組織管理本身在決策上具有有限理性的特征[24]。這類組織的運(yùn)行依賴于內(nèi)外部的資源支撐，具有強(qiáng)烈的資源依賴性[25]，決定了其功能發(fā)揮的效果也是有限的，并非具有無限能力。這些組織有限性的約束，決定了組織功能、結(jié)構(gòu)和機(jī)制的選擇。

如何理解大氣污染協(xié)同治理組織的多樣性以及中國(guó)大氣污染協(xié)同治理組織的有限性和有效性，是本文在理論上需要回答的問題。從專項(xiàng)協(xié)調(diào)類任務(wù)組織面臨有限性約束這一前提出發(fā)，結(jié)合中國(guó)大氣污染治理組織的多樣性實(shí)踐，本文力圖為協(xié)同治理組織的功能、屬性、周期、結(jié)構(gòu)等提供一個(gè)理論分析的框架。

二、大氣污染協(xié)同治理組織的功能結(jié)構(gòu)類型

(一)大氣污染政府間協(xié)同治理組織內(nèi)涵

對(duì)于大氣污染政府間協(xié)同治理組織，目前尚未形成權(quán)威的界定。組織的范圍與機(jī)構(gòu)不同，組織既包含了機(jī)構(gòu)，也是多個(gè)機(jī)構(gòu)共同運(yùn)行機(jī)制的集合體。在現(xiàn)有研究中，往往包括聯(lián)席會(huì)議、協(xié)議、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等不同表現(xiàn)形式。聯(lián)席會(huì)議是通過自愿協(xié)商形成的工作機(jī)制，為了更好地實(shí)現(xiàn)不同主體間的充分協(xié)同而形成的自組織機(jī)制[11]；協(xié)議主要是通過協(xié)議文本的簽署與發(fā)布，在不同地方政府之間形成契約合作機(jī)制；議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)為完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[26]。這些定義都從不同側(cè)面描述了大氣污染協(xié)同治理現(xiàn)有的機(jī)制特征，但卻忽略了組織多樣性的全景呈現(xiàn)及其內(nèi)在因素。

首先，大氣污染協(xié)同治理的需求多樣化。大氣污染的出現(xiàn)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響，存在于不同層面和不同階段，決定了對(duì)其協(xié)同治理的需求在周期、對(duì)象等方面是多樣的。這種多樣性需求，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，解決的是生態(tài)和人均環(huán)境的需求問題，受益的對(duì)象是廣泛的人類社會(huì)。根據(jù)長(zhǎng)期需求，協(xié)同應(yīng)該發(fā)生在最廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治行政系統(tǒng)之中，形成環(huán)境共治體系[27-28]，從而有效地減少公地的悲劇。中期來看，大氣污染治理牽涉產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市生活方式等，而大氣污染本身作為一種環(huán)境現(xiàn)象只是其出現(xiàn)的末端，其治理目標(biāo)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市民生活改善，受益對(duì)象是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)體系，而協(xié)同需要發(fā)生在政府不同管理部門之間。短期來看，則可能需要針對(duì)某項(xiàng)具體活動(dòng)和具體人群，提供特定服務(wù)功能，比如臨時(shí)性的人員聚集需要的環(huán)境條件，或者氣候原因引致的突發(fā)性大氣污染等，此時(shí)的協(xié)同發(fā)生于某個(gè)具體空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行政組織。

其次，大氣污染協(xié)同治理組織面臨著有限理性的約束。與所有組織一樣，協(xié)同治理的構(gòu)建和決策依然面臨著有限理性約束。制度性集體行動(dòng)理論(ICA)認(rèn)為，地方政府往往基于交易成本、合作風(fēng)險(xiǎn)和合作收益的衡量，決定是否參加協(xié)作以及采取何種方式協(xié)作。交易成本與合作風(fēng)險(xiǎn)的疊加組合，形成了地方政府合作行為選擇的制約因素[29]。決策者的理性是有限的，因?yàn)槭澜缡菑?fù)雜的，人類的計(jì)算能力是有限的[24]。ICA框架假設(shè)決策者尋求集體行動(dòng)利益的最大化，為“滿足”擺脫目前困境而尋求最佳解決方案。對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)的感知是主觀的，參與者準(zhǔn)確評(píng)估這種風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)的能力也是有限的，疊加到組織協(xié)同上，就出現(xiàn)了有限理性集體行動(dòng)，“記憶、身份和可能規(guī)定或阻止集體問題解決的狹隘價(jià)值觀”導(dǎo)致集體行動(dòng)進(jìn)一步復(fù)雜化，解決集體行動(dòng)問題往往會(huì)更加困難[30]。

再次，大氣污染協(xié)同治理組織面臨著資源依賴的約束。資源依賴?yán)碚撝赋?，組織無法單獨(dú)運(yùn)行，需要依賴于環(huán)境賦予的資源條件，以及與其他組織或權(quán)威的交換，為組織提供運(yùn)行的條件[25]。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，單個(gè)部門往往缺乏與集體行動(dòng)關(guān)鍵問題有關(guān)的專門知識(shí)、技術(shù)信息、財(cái)政資源和權(quán)威等，由此政府機(jī)構(gòu)比其他類型的利益相關(guān)者參與協(xié)同治理的傾向更大[31]。大氣污染協(xié)同治理組織之所以不是同質(zhì)的，與其所被賦予和占用的資源有限密切相關(guān)。大氣污染治理需要科技、資金、政策、人員等多方面資源的支持，同時(shí)協(xié)同組織內(nèi)部的資源共享、交換等本身也需要協(xié)同平臺(tái)和合作的過程性投入，即克服交易成本和合作風(fēng)險(xiǎn)仍然需要付出資源。這些資源可能來自中央或上級(jí)政府的投入或者地方的財(cái)政資金，組織規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系會(huì)受到資源約束的影響。一方面，資源尤其是財(cái)政性資源越充足，其職責(zé)范圍可能越廣泛，且規(guī)模越大，結(jié)構(gòu)也可以越復(fù)雜；另一方面，有些資源具有專用性，比如政策資源針對(duì)某個(gè)具體政策目標(biāo)，并且政策也有起始和結(jié)束的時(shí)間限制，大氣污染中的技術(shù)資源也具有專用性，這使得組織的職能和周期都需要與資源供給相匹配，從而形成了多樣化的組織形態(tài)。

最后，協(xié)同治理組織本質(zhì)上是府際網(wǎng)絡(luò)治理的體現(xiàn)，是在面對(duì)公共事務(wù)治理中的集體行動(dòng)困境時(shí)，促進(jìn)不同利益相關(guān)者有效合作的重要途徑[17]。大氣污染的協(xié)同治理組織，是面向不同的大氣污染治理和集體行動(dòng)需求，充分考慮到組織的有限理性和資源約束的情況下，設(shè)立的高效溝通協(xié)作的多樣化政府機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)。

(二)組織類型劃分

大氣污染協(xié)同治理組織的多樣性源自治理需求的差異化以及協(xié)同組織自身的約束條件，對(duì)其進(jìn)行類型劃分，可以更好地呈現(xiàn)出組織形式的理性選擇結(jié)果。治理需求反映了治理功能和目標(biāo)，而組織的約束則典型地反映在其存續(xù)的周期上。由此，針對(duì)大氣污染治理，基于周期和職能兩個(gè)維度，本文將組織劃分為：綜合常設(shè)類、常設(shè)單一類、單一應(yīng)急類以及應(yīng)急事件類(見圖1)。

圖1 組織建設(shè)目標(biāo)定位的兩個(gè)維度

從組織運(yùn)行的周期維度來看，綜合常設(shè)類和常設(shè)單一類組織都屬于常規(guī)性組織，雖然可能發(fā)展過程中有部分組織涉及名稱變化或者機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整，但總體而言這兩類組織運(yùn)行周期相對(duì)較長(zhǎng)。單一應(yīng)急類組織主要是針對(duì)秋冬季重污染天氣應(yīng)急，因此組織存在的周期較短。應(yīng)急事件類組織主要是針對(duì)某項(xiàng)活動(dòng)或大型事件而設(shè)立，其存在的周期就是活動(dòng)或事件的時(shí)長(zhǎng)，由于具體的活動(dòng)不具有重復(fù)性，因而應(yīng)急事件類組織不存在組織周期。

從組織的職能維度來看，如果只針對(duì)大氣污染防治，則是專項(xiàng)組織；如果還涉及其他領(lǐng)域的污染防治，則屬于綜合類組織。綜合常設(shè)類組織主要涉及整個(gè)生態(tài)保護(hù)層面的工作，涉及的職能范圍廣，而大氣污染防治只是其中的一個(gè)主要工作。常設(shè)單一類、單一應(yīng)急類以及應(yīng)急事件類組織則是專項(xiàng)針對(duì)大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控、日常治理、應(yīng)急防控等，因此屬于專項(xiàng)職能的組織。但就具體職能的復(fù)雜性程度而言，常設(shè)單一類組織涉及大氣污染防治各方面的工作；單一應(yīng)急類組織則只涉及重污染天氣的應(yīng)對(duì)；應(yīng)急事件類組織更是只針對(duì)特定事件過程的大氣保障工作，從而其職能復(fù)雜性依次減少。

(三)組織分類表現(xiàn)

綜合常設(shè)類組織屬于存在周期長(zhǎng)的綜合職能組織，該類組織基于環(huán)境治理的各方面現(xiàn)實(shí)需求而設(shè)立，涉及具體的大氣污染、水污染以及土壤污染的治理，有些則是在宏觀層面起到督查、協(xié)助、支持以及咨詢的作用。常見的包括：聯(lián)席類組織，如長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議；督查類組織，如陜西省環(huán)境保護(hù)督查巡查工作領(lǐng)導(dǎo)小組；社會(huì)層面的組織，如山西省環(huán)境保護(hù)法律協(xié)會(huì)等。從周期和職能的角度看，例如京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議，其在2015年召開第一次聯(lián)席會(huì)以來，后續(xù)每年都在輪流召開，同時(shí)每半年會(huì)商研究一次，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每季度會(huì)商一次，形成了相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，周期較長(zhǎng)。此外，該組織主要是排查與處置環(huán)境污染問題、環(huán)境違法案件或突發(fā)環(huán)境污染事件、違法排污企業(yè)、特殊時(shí)期保障、調(diào)查處理上級(jí)交辦的重點(diǎn)案件等，表現(xiàn)出綜合型的組織職能。

常設(shè)單一類組織屬于存在周期長(zhǎng)的專項(xiàng)職能組織。這類組織針對(duì)大氣污染防治而設(shè)立，在目前的大氣污染相關(guān)組織中占據(jù)了大多數(shù)，主要包括：領(lǐng)導(dǎo)小組，如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組；聯(lián)席類組織，如安徽省大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議；督查類組織，如成都市大氣污染防治強(qiáng)化督察組；專項(xiàng)技術(shù)支持組織，如大氣復(fù)合污染成因與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。從周期和職能的角度看，例如山東省省會(huì)城市群及周邊重點(diǎn)城市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作小組，其會(huì)定期組織召開聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)大氣污染防治政策和措施，推進(jìn)省會(huì)城市群區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)，形成了針對(duì)大氣污染治理的長(zhǎng)效組織。

單一應(yīng)急類組織屬于存在周期較短的專項(xiàng)職能組織。這類組織主要是針對(duì)大氣污染中的應(yīng)急性短期集中性攻堅(jiān)任務(wù)，特別是重污染天氣的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)防聯(lián)控等，如濟(jì)南市重污染天氣應(yīng)急工作指揮部、濱州市大氣污染防治百日會(huì)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組以及遂寧市重污染天氣應(yīng)急指揮部辦公室等。這類組織目前相對(duì)較少，但其存在的必要性很大。

應(yīng)急事件類組織屬于不具有存在周期的專項(xiàng)職能組織。這類組織以在中國(guó)國(guó)內(nèi)極具影響力的活動(dòng)如全運(yùn)會(huì)等，或在世界范圍內(nèi)具有深刻影響并能從側(cè)面反映國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治實(shí)力的活動(dòng)如奧運(yùn)會(huì)、G20等為背景，針對(duì)活動(dòng)舉辦城市及周邊范圍進(jìn)行重點(diǎn)聯(lián)防聯(lián)控，為在活動(dòng)開始之前和進(jìn)行期間營(yíng)造良好的空氣環(huán)境，以保證活動(dòng)的順利進(jìn)行而設(shè)立的組織。這類組織在目前的大氣污染相關(guān)組織中占比最少，但為大型活動(dòng)的順利開展提供了“藍(lán)天”保障，比如青奧會(huì)環(huán)保工作小組。

三、大氣污染協(xié)同治理組織的差異結(jié)構(gòu)與形成邏輯

大氣污染協(xié)同治理組織在建設(shè)之初，會(huì)基于差異化治理需求進(jìn)行相關(guān)政策指導(dǎo)，并在正式化與自發(fā)性相結(jié)合的過程中由不同行動(dòng)主體在互動(dòng)和協(xié)作中逐步建立并穩(wěn)定[32]，為大氣污染治理提供協(xié)商平臺(tái)與協(xié)調(diào)機(jī)制。但高效有序的治理實(shí)踐需要依托設(shè)置合理且適配性高的組織結(jié)構(gòu)，不同工作情景與治理需求下的差異化組織結(jié)構(gòu)，旨在促進(jìn)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同、信息共享與信任增強(qiáng)，回應(yīng)資源依賴與有限理性約束下的困境緩解[33]，從而有必要基于微觀視角審視中國(guó)大氣污染政府間協(xié)同治理組織的多樣態(tài)結(jié)構(gòu)特征與邏輯機(jī)理。目前，協(xié)同結(jié)構(gòu)的研究主要分析結(jié)構(gòu)成員的正式化程度、結(jié)構(gòu)本身的規(guī)范性程度、結(jié)構(gòu)配置的合理性程度與協(xié)同結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性及其與績(jī)效高低的關(guān)系[2，34]?；诖?，本文結(jié)合周期與職能特征下的大氣污染治理呈現(xiàn)出的四種組織形態(tài)，梳理相關(guān)政策目標(biāo)，從組織結(jié)構(gòu)形態(tài)、結(jié)構(gòu)配置以及結(jié)構(gòu)運(yùn)作等方面[35]，結(jié)合實(shí)踐運(yùn)行的組織實(shí)例或基于法律內(nèi)容的組織結(jié)構(gòu)，歸納差異化的協(xié)同結(jié)構(gòu)特征，呈現(xiàn)中國(guó)大氣污染協(xié)同治理組織的多樣化結(jié)構(gòu)設(shè)置是如何回應(yīng)治理過程中的有限性約束的。

(一)綜合常設(shè)類組織

政策層面，從國(guó)家到區(qū)域的政策制定中都為綜合常設(shè)類組織提供了建設(shè)基礎(chǔ)和發(fā)展要求，即實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理多領(lǐng)域、多主體的共保聯(lián)治。中共中央、國(guó)務(wù)院2014年印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，以城市群為主要平臺(tái)，推動(dòng)跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，為生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理提供了政策基礎(chǔ)。2015年出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了綜合常設(shè)類組織的應(yīng)有之義，即要求建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并在管理制度上探索將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門，形成有序整合、權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制。區(qū)域?qū)用娴摹毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》特別強(qiáng)調(diào)突破行政區(qū)劃限制，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn) 、協(xié)同監(jiān)管等方面實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的共保聯(lián)治，并在組織機(jī)制上成立推動(dòng)環(huán)境協(xié)同聯(lián)治或一體化發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和重大事項(xiàng)的規(guī)劃、安排、監(jiān)督等。在政策層面，對(duì)于綜合常設(shè)類組織從“打破行政區(qū)劃限制”的指導(dǎo)性提法，轉(zhuǎn)向更為具體的指導(dǎo)和要求，即建立聯(lián)席會(huì)議制度、成立組織機(jī)構(gòu)，政策目標(biāo)的核心在于注重聯(lián)防聯(lián)控的機(jī)制構(gòu)建與權(quán)威統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。

綜合常設(shè)類組織涉及的治理領(lǐng)域廣泛且治理主體復(fù)雜。“長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議”是2008年蘇、浙、滬兩省一市環(huán)保部門在簽署《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議(2008—2010年)》的基礎(chǔ)上成立，旨在發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)效益，共同提升長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，屬于典型的環(huán)境治理綜合常設(shè)類組織。以該組織為例，這類組織從組織結(jié)構(gòu)形態(tài)來看屬于由平行主體協(xié)議推動(dòng)形成的分工牽頭機(jī)制，各執(zhí)行主體組織結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為一種平行網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。而在一個(gè)協(xié)同機(jī)制運(yùn)行中，行動(dòng)者之間形成協(xié)同要避免出現(xiàn)搭便車的機(jī)會(huì)主義，或者分配不公的合作風(fēng)險(xiǎn)，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)出互惠性質(zhì)，以提升協(xié)議可執(zhí)行承諾的可信程度[36]。因此，這類協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)多主體之間的交叉聯(lián)系與協(xié)調(diào)互信，如上海市、浙江省、江蘇省以及后來加入的安徽省，在組織運(yùn)行中呈現(xiàn)出互利共贏態(tài)勢(shì)，進(jìn)而也對(duì)多主體的資源能力互補(bǔ)以及決策目標(biāo)協(xié)同提出了更高要求。

從組織結(jié)構(gòu)配置來看，綜合常設(shè)類組織需要完成的功能目標(biāo)較為綜合，往往涉及環(huán)境保護(hù)的多個(gè)領(lǐng)域，尤其需要環(huán)境治理相關(guān)部門間的高效協(xié)同以解決行動(dòng)者之間參與約束與合作風(fēng)險(xiǎn)問題。大氣污染屬于環(huán)境治理的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，需要與其他領(lǐng)域的工作產(chǎn)生協(xié)同和互惠，即由不同成員牽頭不同領(lǐng)域工作，保證各主體與各事務(wù)之間的有效分工。由于單個(gè)主體理性有限，主體間的有效分工需要外部支持加以協(xié)調(diào)。這種結(jié)構(gòu)在“長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議”2009年的會(huì)議上形成了工作方案，包括上海牽頭“加強(qiáng)區(qū)域大氣污染控制”工作，落實(shí)區(qū)域聯(lián)動(dòng)空氣質(zhì)量保障措施；浙江省環(huán)保廳牽頭“健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，加強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法；江蘇省環(huán)保廳牽頭開展“完善區(qū)域‘綠色信貸’政策”；并且有“環(huán)保部華東督察局”這一外部支持，重點(diǎn)承擔(dān)協(xié)調(diào)指導(dǎo)和糾紛處置等職責(zé)，體現(xiàn)出對(duì)于協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)降低的制度性追求，旨在減少違約的可能，強(qiáng)化了協(xié)同行動(dòng)執(zhí)行的可信性[37]。

從組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行來看，綜合常設(shè)類組織有相對(duì)固定的工作機(jī)制，在明確分工的同時(shí)系統(tǒng)地推進(jìn)治理事項(xiàng)。“長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議”針對(duì)不同的專項(xiàng)內(nèi)容，所有行動(dòng)者均有牽頭事項(xiàng)，保證在同一時(shí)期內(nèi)所有協(xié)同主體相互制約，有利于減少機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生；同時(shí)，會(huì)議定期召開、協(xié)議簽署和中央派出監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為支撐該組織運(yùn)行的重要制度性約束與協(xié)調(diào)性支撐。在具體運(yùn)行過程中，組織需要會(huì)議機(jī)制推動(dòng)主體協(xié)商與共識(shí)塑造，伴有協(xié)議文本的產(chǎn)出與公布有利于形成協(xié)同執(zhí)行的社會(huì)約束。同時(shí)，將中央機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)到組織網(wǎng)絡(luò)之中，一方面，中央環(huán)保督查的強(qiáng)制性約束力在協(xié)議執(zhí)行和協(xié)同行動(dòng)中具備更強(qiáng)的政治約束性；另一方面，增加組織主體層次并加強(qiáng)央地互動(dòng)，以緩解生態(tài)環(huán)境不同領(lǐng)域協(xié)同治理資源有限的局面，加強(qiáng)在不同環(huán)境治理問題中的再協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

(二)常設(shè)單一類組織

政策層面，國(guó)家政策為針對(duì)大氣污染治理的聯(lián)防聯(lián)控工作提供了逐漸細(xì)化的指導(dǎo)，尤其強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門牽頭下不同政府及職能部門的協(xié)同。中央政府在2010年首次出臺(tái)專門政策文件《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，要求建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)制。2012年發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，要求建立“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，并明確要求由環(huán)保部牽頭，成立重點(diǎn)跨省區(qū)域和城市群的領(lǐng)導(dǎo)小組，表明了中央政府強(qiáng)調(diào)大氣污染治理機(jī)制性質(zhì)的轉(zhuǎn)變以及區(qū)域協(xié)調(diào)的必要性。2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)區(qū)域大氣污染治理進(jìn)入新時(shí)期：通過加強(qiáng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域中心城市的帶動(dòng)，提升組織協(xié)調(diào)效力。隨著中國(guó)大氣污染治理進(jìn)入三年“攻堅(jiān)保衛(wèi)戰(zhàn)”時(shí)期，中央政府于2018年出臺(tái)了系統(tǒng)性的協(xié)同計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮職能部門的作用。

作為大氣污染治理最高準(zhǔn)則的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》由1987年到2018年共修訂了5次(見圖2)。其中，2015年提出環(huán)保職責(zé)不僅局限于環(huán)境保護(hù)部，要求與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門協(xié)同，從一定程度上突破了職能嚴(yán)格劃分的情形，從法律上為協(xié)同組織建設(shè)和相關(guān)改革提供了導(dǎo)向與要求；在政策與法律層面對(duì)于常設(shè)單一類組織的指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了從“協(xié)調(diào)機(jī)制”到“工作機(jī)制”的轉(zhuǎn)變；同時(shí)，對(duì)于打破部門職責(zé)局限，促進(jìn)職能部門協(xié)同提出明確要求，其政策目標(biāo)的核心在于大氣污染治理這一明確目標(biāo)下的部門協(xié)同力與執(zhí)行力提升。

圖2 《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》歷年組織與職責(zé)變遷

常設(shè)單一類組織是針對(duì)區(qū)域大氣污染防治的核心治理平臺(tái)，在《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》2015年的修訂中增加了第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建提供了結(jié)構(gòu)化指導(dǎo)。本研究據(jù)此刻畫出常設(shè)單一類組織在法律層面體現(xiàn)出的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)(見圖3)。從組織結(jié)構(gòu)形態(tài)來看，常設(shè)單一類的組織網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為中央和地方之間由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門作為“樞紐”的治理機(jī)制，體現(xiàn)出中央的戰(zhàn)略支持。此外，該類型組織中重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府需要在區(qū)域內(nèi)再確定牽頭組織，并及時(shí)向相鄰省、自治區(qū)、直轄市通報(bào)對(duì)本區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目，共同協(xié)商處理，從而發(fā)揮地方層面的銜接與協(xié)調(diào)職能，體現(xiàn)出地方的回應(yīng)與支持。但在大氣污染防治實(shí)踐中，組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為各人民政府或有關(guān)部門聯(lián)合防治的協(xié)商機(jī)制。

圖3 常設(shè)單一類組織協(xié)同結(jié)構(gòu)

從組織結(jié)構(gòu)配置與運(yùn)行來看，常設(shè)單一類組織中的中央部門注重規(guī)則制定、向下賦權(quán)與指導(dǎo)督促等職能的發(fā)揮，尤其是環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，制定計(jì)劃、明確目標(biāo)并提出措施，體現(xiàn)出中央和區(qū)域?qū)用嬲块T的戰(zhàn)略指導(dǎo)。具體重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理中需要?jiǎng)澏ū拘姓^(qū)域的大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，并確定實(shí)際牽頭的地方人民政府來發(fā)揮集體行動(dòng)的執(zhí)行與協(xié)商功能，反映出常設(shè)單一類組織中向下依附性較強(qiáng)。在各主體發(fā)揮功能的過程中，應(yīng)當(dāng)定期召開聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，這形成了常設(shè)單一類組織常態(tài)化與持續(xù)性的工作運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于牽頭政府而言，在協(xié)調(diào)同級(jí)政府進(jìn)行大氣污染聯(lián)防聯(lián)控以及與上級(jí)政府進(jìn)行匯報(bào)溝通中會(huì)缺乏一定的權(quán)威性，進(jìn)而需要在組織成員中擁有足夠的話語(yǔ)權(quán)與較高的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)地位，以推進(jìn)組織的有效運(yùn)行。由此看出，央地戰(zhàn)略支持的目的在于彌補(bǔ)具體執(zhí)行主體的資源配置不足與組織權(quán)威缺乏的有限性。

(三)單一應(yīng)急類組織

政策層面，國(guó)家關(guān)于單一應(yīng)急類組織的政策指導(dǎo)逐漸成熟，尤其是強(qiáng)調(diào)建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系以及部門間基于數(shù)據(jù)共享的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急治理格局。環(huán)保部在2013年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》，要求各省市政府將重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)納入各地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中，各地方按照中央政策予以執(zhí)行，設(shè)立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任指揮長(zhǎng)的應(yīng)急指揮部，指揮部辦公室設(shè)在環(huán)保部門。由于區(qū)域性的大氣污染信息共享機(jī)制還在建設(shè)之中，各地區(qū)未能實(shí)現(xiàn)大氣污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享，從而區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)基本屬于行政區(qū)治理模式，治理標(biāo)準(zhǔn)也具有屬地化特征，體現(xiàn)出資源建設(shè)能力以及協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力有限約束的特征。

2018年《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》要求“強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心能力建設(shè)”。隨著全國(guó)污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的打通以及區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)超級(jí)中心站的建設(shè)，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不斷深化，逐步統(tǒng)一預(yù)警啟動(dòng)和解除標(biāo)準(zhǔn)，在政策層面也將區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施納入城市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，逐漸形成了以信息共享為主要驅(qū)動(dòng)力的多主體聯(lián)動(dòng)應(yīng)急格局。對(duì)于單一應(yīng)急類組織的政策指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急體系的構(gòu)建與聯(lián)動(dòng)執(zhí)行的要求，其政策目標(biāo)的核心在于重污染天氣污染治理這一明確目標(biāo)下的主體多層次聯(lián)動(dòng)。

重污染天氣的治理是單一應(yīng)急類組織的核心職能，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(2015修訂)》第六章“重污染天氣應(yīng)對(duì)”明確了相應(yīng)內(nèi)容，可以由此刻畫出單一應(yīng)急類組織在法律層面體現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與協(xié)同機(jī)制(見圖4)。從組織結(jié)構(gòu)形態(tài)來看，單一應(yīng)急類組織在中央和地方之間仍然由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭，但在具體的應(yīng)急治理中，由具體行政區(qū)域內(nèi)的政府與各部門建立會(huì)商機(jī)制協(xié)同治理，從而總體表現(xiàn)為單一應(yīng)急類組織在國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭下，構(gòu)建起了地方政府部門間的協(xié)同機(jī)制。

圖4 單一應(yīng)急類組織協(xié)同結(jié)構(gòu)

從組織結(jié)構(gòu)配置與運(yùn)行來看，單一應(yīng)急類組織中作為中央機(jī)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)主管部門與作為地方機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府之間強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)。由央地政府協(xié)調(diào)并會(huì)同其他相關(guān)部門建立重點(diǎn)區(qū)域重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)通報(bào)，在中央規(guī)則制定的過程中賦予了地方政府執(zhí)行依據(jù)與權(quán)威支撐。重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府需要建立本行政區(qū)域重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，并納入縣級(jí)政府；制定應(yīng)急預(yù)案后向上一級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門備案，并向社會(huì)公布，在地方機(jī)制構(gòu)建與備案公布的過程中，為執(zhí)行主體的治理塑造了合理性來源。此外，單一應(yīng)急類組織治理層次較多，從國(guó)務(wù)院到縣級(jí)政府都包括在內(nèi)，說明單一應(yīng)急類組織主體廣泛。而多層次主體間的資源有效配置、執(zhí)行力保證與協(xié)調(diào)機(jī)制有序運(yùn)行，一方面依靠中央與省級(jí)環(huán)保部門的牽頭推動(dòng)，確保了組織的權(quán)威，緩解了地方主體的理性有限程度；另一方面也有賴于地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同氣象主管機(jī)構(gòu)建立會(huì)商機(jī)制，促進(jìn)了主體間的協(xié)調(diào)與治理任務(wù)的落實(shí)。

(四)應(yīng)急事件類組織

政策層面，中國(guó)對(duì)于應(yīng)急事件類組織主要是強(qiáng)調(diào)在國(guó)家大型節(jié)事期間充分運(yùn)用區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制來保障活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量。中國(guó)在2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2010年上海世博會(huì)、2010年廣州亞運(yùn)會(huì)籌備及舉辦期間探索運(yùn)用了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，前兩者由于協(xié)調(diào)屬于跨省層級(jí)的，因此主要由中央部門與區(qū)域地方政府協(xié)同；而廣州亞運(yùn)會(huì)則主要由廣東省委省政府牽頭建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了聯(lián)席會(huì)議的議事制度，確定了組織工作程序。由此看出，該類型組織面臨的大型事件可能涉及不同區(qū)域、不同層級(jí)以及不同領(lǐng)域，從而環(huán)境的復(fù)雜性較高。

在2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)之后，包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝地區(qū)在內(nèi)的重點(diǎn)區(qū)域均在國(guó)家政策指導(dǎo)下建立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，以聯(lián)席會(huì)議或工作小組的形式進(jìn)行組織保障。但事實(shí)上，應(yīng)急事件類組織的性質(zhì)與職權(quán)等問題并沒有明確界定，缺乏行政管理權(quán)力，治理組織的構(gòu)成和組織活動(dòng)的開展并不具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，往往是在重大節(jié)事等應(yīng)急事件中才真正采取短期、高強(qiáng)度協(xié)作。中央政府在多次動(dòng)員中強(qiáng)調(diào)，要將節(jié)事活動(dòng)作為檢驗(yàn)和深化協(xié)作機(jī)制的重要契機(jī)。具體實(shí)踐過程中，應(yīng)急事件類組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出很強(qiáng)的協(xié)同能力，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的大氣治理目標(biāo)。但是，應(yīng)急事件類組織的特殊性、臨時(shí)性、短期性和治理的高強(qiáng)度，并不是常態(tài)化制度安排，而是復(fù)雜情景下有限理性的權(quán)變選擇，因?yàn)槠鋮f(xié)調(diào)的高成本和收益分配問題造成可持續(xù)和可復(fù)制的困難，并不能解決長(zhǎng)期的或大規(guī)模的環(huán)境問題。

應(yīng)急事件類是只針對(duì)某個(gè)重大活動(dòng)而設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與單一應(yīng)急組織的跨部門協(xié)同框架不同，該組織主要在“省部協(xié)同”的框架下實(shí)現(xiàn)。以?shī)W運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例，從組織結(jié)構(gòu)形態(tài)來看，組織的設(shè)立是為保證北京奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，在環(huán)保部的支持下，由北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和山東省六地共同組成了奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極探索的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制。由此可見，應(yīng)急事件類組織內(nèi)多主體之間主要表現(xiàn)為基于精準(zhǔn)目標(biāo)導(dǎo)向的省部間協(xié)同聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)。

從組織結(jié)構(gòu)配置與運(yùn)行來看，通過奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組這一組織形式，各省市負(fù)責(zé)人聚集召開了五次會(huì)議，共同商討活動(dòng)期間大氣污染政策落實(shí)的相關(guān)問題，著力合作推進(jìn)奧運(yùn)會(huì)活動(dòng)期間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理。在空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，由主管副市長(zhǎng)牽頭，國(guó)內(nèi)外環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c成立了空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面開展奧運(yùn)期間空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)工作，為出臺(tái)針對(duì)性空氣質(zhì)量政策和賽事安排決策提供依據(jù)。在此期間，環(huán)保部一直發(fā)揮著動(dòng)員、督促、指導(dǎo)的職能，與六個(gè)地區(qū)保持著協(xié)同會(huì)商的運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)還將企業(yè)、專家等社會(huì)力量融合進(jìn)應(yīng)急事件類組織的治理過程。從而，在應(yīng)急事件類組織的治理過程中，面臨影響因素多樣化與環(huán)境復(fù)雜性共同作用下治理要求很高的局面，環(huán)保部與省級(jí)政府的協(xié)同聯(lián)動(dòng)有利于加強(qiáng)執(zhí)行力，同時(shí)又充分容納了多元主體以克服組織剛性與資源有限性。

四、組織比較與優(yōu)化方向

政府間協(xié)同治理組織在大氣污染防治領(lǐng)域中已經(jīng)整體形成了常規(guī)化程度不斷提升的環(huán)境治理策略與平臺(tái)，本文梳理了目前中國(guó)大氣污染協(xié)同治理組織的類型樣態(tài)與協(xié)同特征，并在具體分析中回歸到治理組織設(shè)置的起源中。具言之，從周期和職能兩個(gè)角度出發(fā)，揭示了當(dāng)前大氣污染治理中的政府間協(xié)同組織主要存在的四種樣態(tài)，即綜合常設(shè)類、常設(shè)單一類、單一應(yīng)急類以及應(yīng)急事件類；通過相關(guān)政策的梳理與組織結(jié)構(gòu)分析，進(jìn)一步總結(jié)和分析了大氣污染治理組織的多樣化政策導(dǎo)向與協(xié)同結(jié)構(gòu)特征中如何回應(yīng)有限性約束。

(一)組織比較

從治理組織的功能屬性與政策導(dǎo)向來看(見表1)，綜合常設(shè)類組織屬于周期較長(zhǎng)且職能廣泛的治理組織，在政策制定導(dǎo)向?qū)用娌粩鄰?qiáng)化了環(huán)境治理共保聯(lián)治的趨勢(shì)，核心在于縱向權(quán)威與橫向聯(lián)動(dòng)的構(gòu)建。常設(shè)單一類組織則是針對(duì)大氣污染治理且周期較長(zhǎng)的組織，在近年來不斷細(xì)化了不同層級(jí)政府及其不同部門在大氣污染治理中的角色和職能，強(qiáng)調(diào)主體的協(xié)同力與執(zhí)行力提升。單一應(yīng)急類組織是針對(duì)重污染天氣治理的短周期組織，近年來針對(duì)相關(guān)應(yīng)急治理的規(guī)范程度呈現(xiàn)出愈發(fā)成熟的趨勢(shì)，關(guān)注主體的層級(jí)互動(dòng)與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。應(yīng)急事件類組織則是在重大活動(dòng)中保障空氣質(zhì)量的治理組織，主要針對(duì)相關(guān)應(yīng)急事件形成了一定的非正式的規(guī)則慣例。

表1 四類組織的功能屬性與協(xié)同結(jié)構(gòu)比較

從治理組織的協(xié)同結(jié)構(gòu)來看，四類組織都強(qiáng)調(diào)處理好央地關(guān)系、省部關(guān)系以及職能部門間關(guān)系，旨在形成有序協(xié)調(diào)和高效協(xié)同的大氣污染政府間治理組織。但不同工作情境下的治理組織，其協(xié)同治理結(jié)構(gòu)需要根據(jù)具體的治理目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)情況有所側(cè)重，表現(xiàn)為橫向上的形態(tài)多樣化與縱向上的主體關(guān)系不斷演化，旨在緩解單一主體資源有限帶來的組織依賴性和有限理性決策，以及多元主體間互信度、執(zhí)行力與權(quán)威性構(gòu)建帶來的有限性約束困境，尋求理性的 (有效率的) 組織行動(dòng)[38]。

常設(shè)單一類和單一應(yīng)急類組織的協(xié)同結(jié)構(gòu)分析主要源于《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》2015年修訂版的相關(guān)內(nèi)容，可以反映出法律層面的組織建設(shè)導(dǎo)向；綜合常設(shè)類和應(yīng)急事件類組織主要是通過中國(guó)大氣污染治理的組織實(shí)例進(jìn)行說明。如表1所示，綜合常設(shè)類組織呈現(xiàn)出“交叉聯(lián)系+外部支持”的特征，強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理多領(lǐng)域的不同職能部門需要實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同互信與相互制約機(jī)制，通過中央機(jī)構(gòu)等相關(guān)外部支持提升組織內(nèi)部協(xié)調(diào)能力與執(zhí)行力，并強(qiáng)調(diào)塑造組織的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)對(duì)于多領(lǐng)域多主體有限性基礎(chǔ)上的再協(xié)調(diào)。常設(shè)單一類組織呈現(xiàn)出“戰(zhàn)略性央地支持結(jié)構(gòu)”的特征，尤其是關(guān)注中央機(jī)構(gòu)與地方政府如何在大氣污染治理領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)，突出戰(zhàn)略導(dǎo)向下的支持力度，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)具體執(zhí)行部門間的協(xié)商。單一應(yīng)急類組織呈現(xiàn)出“跨部門牽頭組織”的特征，強(qiáng)調(diào)在特定時(shí)期內(nèi)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭，并協(xié)調(diào)跨部門協(xié)作關(guān)系，以增強(qiáng)組織的結(jié)構(gòu)權(quán)威性與任務(wù)落實(shí)程度。上述兩種組織的具體實(shí)施有法律依據(jù)與支撐，在精準(zhǔn)目標(biāo)下表現(xiàn)出的組織有限性約束相對(duì)較低的特征。應(yīng)急事件類組織呈現(xiàn)出“省部協(xié)同支持網(wǎng)絡(luò)”的特征，針對(duì)特定活動(dòng)事項(xiàng)，需要由中央相關(guān)部門做好府際協(xié)同工作，協(xié)調(diào)活動(dòng)區(qū)域內(nèi)的不同主體，并在面對(duì)不同情境時(shí)表現(xiàn)出緩解組織剛性的權(quán)變選擇。

(二)優(yōu)化方向

政府間協(xié)同治理組織不同于過去基于科層制的政府行政組織，具有不同的構(gòu)建邏輯與特征，并呈現(xiàn)出松散性和靈活性，針對(duì)不同的治理需求和問題，能夠呈現(xiàn)出不同的組織形態(tài)，這對(duì)于傳統(tǒng)政府組織形式而言是一種有效補(bǔ)充。但相較而言，政府間協(xié)同治理組織的資源分配和調(diào)度能力存在有限性，因其基于既定政府組織的合作而構(gòu)建，在缺乏穩(wěn)定制度安排和資源配置的情況下，更容易在合法性壓力下陷入形式主義的困境[25]。雖然常設(shè)單一類和單一應(yīng)急類組織的建立除了政策指導(dǎo)外，還有相應(yīng)的法律依據(jù)，但在具體的組織中也會(huì)面臨諸多問題，比如常設(shè)單一類組織強(qiáng)調(diào)中央和省級(jí)的支持，具體執(zhí)行中向下依附性較強(qiáng)；單一應(yīng)急類組織強(qiáng)調(diào)協(xié)商機(jī)制，有效處理多層級(jí)的主體關(guān)系較難等。同時(shí)，大氣污染政府間協(xié)同治理組織還處于制度化的過程之中，雖然作為一種新的組織制度形式已經(jīng)越來越普遍地建立起來，但總體而言，其制度化的程度還比較低，相應(yīng)的制度執(zhí)行力更加不足，有限性約束的充分緩解還有待進(jìn)一步探索其組織結(jié)構(gòu)和制度安排的模式；換言之，其進(jìn)行政策創(chuàng)新與組織優(yōu)化的可能和空間也更大。

未來需進(jìn)一步促進(jìn)其組織發(fā)展和制度創(chuàng)新的優(yōu)化方向。第一，對(duì)于單一應(yīng)急類與應(yīng)急事件類這兩類組織，因其應(yīng)急性質(zhì)與環(huán)境復(fù)雜程度而具有較高的靈活性，但相應(yīng)的組織常態(tài)化與制度化程度也最低，因此在保持其組織結(jié)構(gòu)靈活性與強(qiáng)調(diào)“一事一議”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于應(yīng)急前中后期更加清晰的界定和安排，從而也有助于在應(yīng)急發(fā)生的過程中，盡快實(shí)現(xiàn)組織的組建和功能的響應(yīng)。第二，常設(shè)單一類組織是當(dāng)前應(yīng)對(duì)大氣污染治理問題時(shí)最重要和直接的組織形式，但值得指出的是，作為組織構(gòu)架中核心部門的環(huán)保部門是一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的政府部門，其本身存在可支配的資源和在傳統(tǒng)政府中的調(diào)配能力都較為不足的有限性約束，進(jìn)而如何保證其在府際行動(dòng)中具有更有效的調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)能力至關(guān)重要。第三，綜合常設(shè)類組織的運(yùn)作關(guān)系到整個(gè)環(huán)境治理的制度框架和制度基礎(chǔ)，特別是聯(lián)席會(huì)等組織形式，往往由一級(jí)政府中的核心領(lǐng)導(dǎo)出席，進(jìn)而如何破解行政治理碎片化問題，并且制定好一系列具有基礎(chǔ)性的制度安排便成為該類組織未來發(fā)展的重中之重。(感謝電子科技大學(xué)張珉雪同學(xué)對(duì)本文的貢獻(xiàn))