超越增長(zhǎng)邏輯：城市治理的多重情境與轉(zhuǎn)向

葉 林， 周 寒

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州 510275)

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)，城市成為資本積累、政治博弈、社會(huì)發(fā)展和全球連接的重要場(chǎng)域。人口、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素的集聚為城市發(fā)展帶來(lái)了無(wú)限可能。集聚、差異和多元既是城市本身的特質(zhì)，也塑造了城市治理的復(fù)雜性。城市既是全球體系運(yùn)作的重要節(jié)點(diǎn)、國(guó)家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和政府的管理單位，又有著自身的社會(huì)體系，并由此構(gòu)成城市治理情境的制度環(huán)境。城市治理情境的差異既來(lái)自不同歷史時(shí)期所面臨的特定城市問(wèn)題，也來(lái)自基于國(guó)別的治理體制差異，更來(lái)自植根于城市內(nèi)在的社會(huì)文化體系。

正因如此，城市治理情境的差異塑造了城市發(fā)展的約束條件，進(jìn)而形成城市治理的多重情境。城市治理情境如何塑造政府治理過(guò)程和城市治理結(jié)果？對(duì)于這一問(wèn)題的回答，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心邏輯的城市研究成為主導(dǎo)，一方面，城市成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿洼d體；另一方面，因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資本積累所帶來(lái)的城市社會(huì)分化和沖突成為城市危機(jī)產(chǎn)生的重要根源。新自由主義城市理論、增長(zhǎng)機(jī)器理論、全球城市理論和馬克思主義城市理論，都從資本積累及其所產(chǎn)生的復(fù)雜結(jié)果出發(fā)，理解城市在不同治理體系中的作用。但增長(zhǎng)邏輯同樣受到中央控制、組織依賴(lài)、文化傳統(tǒng)等非增長(zhǎng)邏輯的挑戰(zhàn)。更為重要的是，城市治理邏輯的演變始終與不同時(shí)期城市問(wèn)題的回應(yīng)與解決緊密關(guān)聯(lián)。從工業(yè)城市時(shí)期的集體消費(fèi)品供給失衡，到市場(chǎng)城市的社會(huì)極化，再到全球體系下基于身份和認(rèn)同的城市沖突，都呈現(xiàn)出復(fù)雜治理邏輯。

基于此，超越增長(zhǎng)邏輯來(lái)理解城市治理具有重要意義。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯相對(duì)忽視了城市治理過(guò)程以及城市政府行為所面臨的多重治理約束。即便是追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其背后的動(dòng)力機(jī)制也存在差異，并受不同治理邏輯的影響；城市政府不只是要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)還承擔(dān)國(guó)家任務(wù)并扮演多重角色。另一方面，作為研究對(duì)象的城市，其理論脈絡(luò)散落在不同學(xué)科中。盡管有研究者已經(jīng)從城市主義出發(fā)將城市治理研究分為三個(gè)階段，即基于伙伴關(guān)系的城市經(jīng)營(yíng)主義的興起、基于身份和參與的城市生活互動(dòng)過(guò)程、信息技術(shù)塑造下的智慧城市和個(gè)體意識(shí)的崛起[1]，但卻未能將城市治理演變的內(nèi)在邏輯聯(lián)系起來(lái)。對(duì)于城市治理邏輯的梳理不僅在于把握城市研究的主要脈絡(luò)，更為重要的是重新反思塑造城市治理的結(jié)構(gòu)性條件及其所面臨的張力。

因此，本文的主要任務(wù)是在增長(zhǎng)邏輯及其替代解釋的基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清城市治理的發(fā)展脈絡(luò)，并由此發(fā)現(xiàn)城市治理邏輯的復(fù)雜性及其最新轉(zhuǎn)向，具體來(lái)說(shuō)，即基于城市治理的視角分析城市治理情境差異對(duì)于政府治理和國(guó)家治理的塑造。無(wú)論是增長(zhǎng)邏輯的替代解釋還是超越城市限度的理解，都突顯了城市治理邏輯的轉(zhuǎn)向。這不僅體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)城市治理的直接影響，更體現(xiàn)在轉(zhuǎn)型時(shí)期城市治理進(jìn)程中央地間的持續(xù)互動(dòng)和博弈。因此，城市治理的國(guó)家在場(chǎng)使得城市治理邏輯更加復(fù)雜，那么，對(duì)于城市治理邏輯的梳理和反思，既是對(duì)城市發(fā)展動(dòng)力和治理過(guò)程的理解，也是在追溯城市治理風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)產(chǎn)生的根源，并為理論推進(jìn)提供可能。

二、 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：城市發(fā)展的傳統(tǒng)邏輯

新自由主義城市理論的崛起源于20世紀(jì)70年代以英美為代表的資本主義國(guó)家所面臨的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為新自由主義城市理論的核心邏輯，并重塑著城市治理結(jié)構(gòu)和政府角色。一方面，國(guó)家回應(yīng)危機(jī)的方式是縮減公共服務(wù)開(kāi)支，放松管制。這使得建立公私合作關(guān)系成為政府參與全球競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和進(jìn)行城市建設(shè)的主要機(jī)制[2]。另一方面，城市成為實(shí)現(xiàn)資本剩余最大化的理想場(chǎng)所，增長(zhǎng)聯(lián)盟的出現(xiàn)使得政府角色更加豐富，城市政府的治理職能由再分配向推動(dòng)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，營(yíng)造良好的商業(yè)環(huán)境成為經(jīng)營(yíng)城市的重要方向。基于此，針對(duì)以增長(zhǎng)邏輯為主導(dǎo)的城市治理主要基于“動(dòng)力機(jī)制—權(quán)力結(jié)構(gòu)—實(shí)現(xiàn)路徑”三大維度來(lái)展開(kāi)討論，并成為理解城市治理邏輯的起點(diǎn)。

(一)動(dòng)力機(jī)制：市場(chǎng)主導(dǎo)的城市發(fā)展

新自由主義城市的興起不僅意味著基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的城市增長(zhǎng)方式的回歸，更意味著城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制被重塑。具體來(lái)說(shuō)，以資本積累最大化為主導(dǎo)的新自由主義理論直接影響著城市資源的配置方式。一方面，城市與資本的天然契合不僅在于城市集聚屬性所帶來(lái)的規(guī)模增長(zhǎng)，更在于城市以及城市化進(jìn)程為資本循環(huán)和積累提供了時(shí)空體系的支撐[3]。由此，城市本身成為實(shí)現(xiàn)資本擴(kuò)張和資本流動(dòng)的核心機(jī)制。與此同時(shí)，金融資本成為城市建設(shè)的重要資金來(lái)源，城市金融化則呈現(xiàn)出多樣化的特征。與美國(guó)城市建設(shè)資本來(lái)自金融市場(chǎng)不同，荷蘭城市金融化進(jìn)程由地方官員、市政服務(wù)者、土地所有者和開(kāi)發(fā)商共同塑造，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)城市建成環(huán)境的資本收益并進(jìn)行再投資[4]。中國(guó)城市的金融化進(jìn)程呈現(xiàn)出國(guó)家主導(dǎo)的特征，即以中央部委、國(guó)有銀行、城投平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)和地方政府為核心的國(guó)家體系通過(guò)放松規(guī)制、利率調(diào)整、銀行借貸和替代性的金融路徑(如關(guān)系、信任)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的投融資[5]。在這個(gè)意義上說(shuō)，城市運(yùn)作受到資本運(yùn)作的支配。

另一方面，競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配制度形成并塑造城市政府行為和治理機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配影響公共財(cái)政的投入方向。偏向市政的貸款政策以及政治層面的壓力，破壞或消解了城市發(fā)展的其他領(lǐng)域，比如公共投資和社會(huì)福利[6]。因此，城市為資本積累最大化服務(wù)，而非回應(yīng)社會(huì)需求?；诔杀究剂康某鞘懈?jìng)爭(zhēng)策略使稅收激勵(lì)、公私合作和土地使用等政策對(duì)城市規(guī)劃和發(fā)展產(chǎn)生影響[7]。與此同時(shí)，全球化進(jìn)程使得城市競(jìng)爭(zhēng)的尺度進(jìn)一步擴(kuò)大，資本形態(tài)更加豐富，技術(shù)、房地產(chǎn)和投機(jī)行為都成為城市增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力的重要支撐[8]。

因此，新自由主義城市處于動(dòng)態(tài)變化中，并因其情境差異形成了城市治理的不同動(dòng)力機(jī)制[9]。新自由主義城市理論不僅關(guān)注到城市與資本的關(guān)系，同時(shí)也將新自由主義視為城市治理的一種形態(tài)[10]。以資本積累為導(dǎo)向的支配邏輯構(gòu)成了城市增長(zhǎng)的核心動(dòng)力，同時(shí)也重新塑造著城市內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)。增長(zhǎng)聯(lián)盟的出現(xiàn)維系著資本積累剩余價(jià)值的運(yùn)作，并決定著城市發(fā)展的結(jié)果。

(二)權(quán)力結(jié)構(gòu)：增長(zhǎng)聯(lián)盟的形成

城市增長(zhǎng)機(jī)器(growth machine)理論認(rèn)為，城市增長(zhǎng)是基于土地開(kāi)發(fā)而形成的精英聯(lián)盟通過(guò)不斷提升土地的交換價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)的[11]。增長(zhǎng)機(jī)器理論的貢獻(xiàn)在于將權(quán)力結(jié)構(gòu)特別是將地方政府納入到增長(zhǎng)邏輯的討論中，這也是其對(duì)新自由主義理論的推進(jìn)，從治理主體的角度分析“誰(shuí)在推動(dòng)城市增長(zhǎng)”，由此形成城市治理的主體。增長(zhǎng)機(jī)器理論的基本預(yù)設(shè)是地方政府在支持并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演重要角色。因?yàn)榈胤秸枰愂帐杖雭?lái)維持轄區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)，由此地方政府與土地開(kāi)發(fā)精英形成增長(zhǎng)聯(lián)盟；同時(shí)，增長(zhǎng)聯(lián)盟的構(gòu)成也日益多元，不僅包括地方政府和與土地緊密相關(guān)的開(kāi)發(fā)公司，還包括咨詢(xún)和技術(shù)人員等專(zhuān)業(yè)群體對(duì)于城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的參與和指導(dǎo)[12]。

關(guān)于增長(zhǎng)聯(lián)盟的討論從來(lái)都沒(méi)有離開(kāi)過(guò)政府體系。費(fèi)金在對(duì)休斯頓城市發(fā)展歷史進(jìn)程的分析中發(fā)現(xiàn)，中央政府、地方政府以及增長(zhǎng)聯(lián)盟之間的關(guān)聯(lián)處于變化中。中央政府可以繞過(guò)地方政府直接與地方聯(lián)盟合作，也會(huì)直接給地方政府以資金支持[13]。在地方層面，金融機(jī)構(gòu)被城市政府授權(quán)直接管理城市規(guī)劃項(xiàng)目，城市政府則通過(guò)正式制度設(shè)計(jì)來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資本收益最大化[14]。在這個(gè)意義上說(shuō)，城市增長(zhǎng)聯(lián)盟已經(jīng)超越其地方性特征，并卷入到全球資本的流動(dòng)中，這也成為財(cái)政緊縮背景下城市增長(zhǎng)聯(lián)盟的新特征。當(dāng)然，也有研究指出，中國(guó)城市更新場(chǎng)景下的城市增長(zhǎng)聯(lián)盟的地方政府角色已然發(fā)生改變，即在地方政府放權(quán)讓利的背景下，開(kāi)發(fā)商和村民結(jié)成聯(lián)盟，進(jìn)而主導(dǎo)利益的分配[15]。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政緊縮不僅構(gòu)成了增長(zhǎng)聯(lián)盟形成的背景，也是增長(zhǎng)聯(lián)盟形成的重要推動(dòng)力，使其從直接參與城市增長(zhǎng)項(xiàng)目擴(kuò)展到參與更多元的城市項(xiàng)目中。城市增長(zhǎng)聯(lián)盟不僅只面向城市增長(zhǎng)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，同時(shí)也將彰顯城市形象、象征城市身份的項(xiàng)目納入增長(zhǎng)聯(lián)盟的運(yùn)作中。在這一過(guò)程中，地方政府決定地方品牌化(place branding)的時(shí)機(jī)以及誰(shuí)參與到聯(lián)盟中并對(duì)發(fā)展負(fù)責(zé)[16]，但其本質(zhì)依然受到商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)。在制造業(yè)衰退、政府面臨財(cái)政危機(jī)的背景下，文化(產(chǎn)業(yè))成為城市的一種生意[17]，其突出體現(xiàn)即政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式來(lái)支持文化場(chǎng)所(如博物館)的運(yùn)作。此外，增長(zhǎng)聯(lián)盟還出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期衰退的收縮城市中。底特律的增長(zhǎng)聯(lián)盟通過(guò)空間分流(urban triage)政策，將衰敗區(qū)內(nèi)部劃分為具有投資潛力區(qū)和投資風(fēng)險(xiǎn)較大區(qū)，并對(duì)有投資收益潛力的地區(qū)予以開(kāi)發(fā)，同時(shí)放棄收益率較低的地區(qū)[18]。

當(dāng)然，增長(zhǎng)機(jī)器理論也受到了來(lái)自政體理論(regime theory)的挑戰(zhàn)。在城市政體理論看來(lái)，政府組織資源有限，而非政府組織掌握著對(duì)人類(lèi)社會(huì)非常重要的資源。尤其是商業(yè)組織，掌握著資本，創(chuàng)造就業(yè)和稅收[19]。城市政體理論認(rèn)為是結(jié)構(gòu)上松散但目標(biāo)一致的聯(lián)盟影響著城市的發(fā)展。城市政體理論與城市增長(zhǎng)機(jī)器理論最根本的分歧在于到底是精英群體控制了城市增長(zhǎng)還是松散的聯(lián)盟控制了城市增長(zhǎng)。城市政體理論認(rèn)為聯(lián)盟必然會(huì)存在訴求出現(xiàn)分歧的情況，而且聯(lián)盟也并不是穩(wěn)定的，會(huì)隨著公共議題和個(gè)體關(guān)注而發(fā)生改變，這就使得聯(lián)盟所掌握的資源和控制力隨城市議題而發(fā)生改變[20]。城市政體理論還認(rèn)為，城市聯(lián)盟的形成不僅是出于經(jīng)濟(jì)利益的考量，還有可能是出于社區(qū)責(zé)任感。因此，其討論和談判的議題也不僅是與城市發(fā)展相關(guān)的問(wèn)題，還包括社區(qū)事務(wù)以及與生活相關(guān)的事務(wù)。更為重要的是，增長(zhǎng)聯(lián)盟引發(fā)社會(huì)失衡,因此需要從增長(zhǎng)聯(lián)盟向權(quán)益共同體轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)城市公共利益[21]。無(wú)論城市增長(zhǎng)以何種聯(lián)盟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)路徑都與空間運(yùn)作緊密關(guān)聯(lián)。

(三)實(shí)現(xiàn)路徑：城市空間的運(yùn)作

在新自由主義成為共識(shí)的前提下，為了吸引資本流入和要素集聚，城市競(jìng)爭(zhēng)成為常態(tài)。以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展延伸到城市競(jìng)爭(zhēng)中，包含了基于勞動(dòng)力、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的競(jìng)爭(zhēng)。而如何在城市競(jìng)爭(zhēng)中保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)成為關(guān)鍵。城市更新(urban redevelopment)、地方營(yíng)造(place making)、巨型項(xiàng)目(mega-projects)等空間運(yùn)作成為城市發(fā)展的主要策略[22]。如果說(shuō)城市增長(zhǎng)聯(lián)盟理論為理解城市權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了框架，以空間政策(place-based policy)為支撐的城市運(yùn)作則為理解城市增長(zhǎng)聯(lián)盟的運(yùn)作提供了機(jī)制支撐。

歐洲大型城市發(fā)展項(xiàng)目的興起就是為了吸引投資，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，基于此，城市政府轉(zhuǎn)向支持各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者為加速資本流通提供便利[23]。城市巨型項(xiàng)目建設(shè)本身就被視為是以重塑經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向的[24]。對(duì)于新自由主義城市來(lái)說(shuō)，城市巨型項(xiàng)目是資本積累、推動(dòng)城市增長(zhǎng)的重要手段;對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō)，城市巨型項(xiàng)目既為高速的城市化進(jìn)程提供動(dòng)力，也為其吸引海外投資、融入全球化進(jìn)程提供支撐。國(guó)家越來(lái)越多地傾向于推動(dòng)規(guī)則制定、新技術(shù)以及規(guī)范形成，而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，由國(guó)家做背書(shū)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也能夠降低投資風(fēng)險(xiǎn)，保證利潤(rùn)回報(bào)[23]。一系列研究表明，基于空間政策而設(shè)立的各種功能區(qū)因投資和優(yōu)惠政策集聚而形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，由此突顯了城市發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)[25-26]。具體來(lái)說(shuō)，空間政策與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相關(guān)，特別是當(dāng)選定行業(yè)與當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)相契合時(shí)，更能夠提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率[27]。

土地是城市發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素，更是城市發(fā)展的空間體現(xiàn)。以土地為核心的空間運(yùn)作成為地方政府經(jīng)營(yíng)城市的重要機(jī)制；以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的治理邏輯則塑造著地方政府的土地出讓行為。這主要體現(xiàn)為地方政府通過(guò)控制土地供給和價(jià)格來(lái)降低公共產(chǎn)品投資成本并提供有吸引力的優(yōu)惠政策，以此突破來(lái)自中央政府和地方競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的增長(zhǎng)約束[28]。同時(shí)，土地配置目標(biāo)影響政府土地出讓行為，地理稟賦處于劣勢(shì)的城市更多地通過(guò)干預(yù)掛牌出讓過(guò)程來(lái)為投資者提供用地優(yōu)惠[29]。由此，基于土地的空間運(yùn)作更加直接體現(xiàn)了制度安排本身對(duì)于城市增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。

現(xiàn)有研究對(duì)于新自由主義的反思和批判更加深入，包括來(lái)自新自由主義理論內(nèi)部的反思，關(guān)注城市新自由主義特征在不同治理情境和治理體制下的多樣化呈現(xiàn)，更為重要的是反思因追求剩余價(jià)值最大化而產(chǎn)生的城市社會(huì)極化。已有研究發(fā)現(xiàn)，重大項(xiàng)目其實(shí)并沒(méi)有為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)福利帶來(lái)實(shí)質(zhì)性改變，但地方政府依然在積極推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，從而將公共投資轉(zhuǎn)入私人利潤(rùn)中[30-31]。地方政府在進(jìn)行城市更新的過(guò)程中，既要在維持現(xiàn)有和創(chuàng)造新的剩余積累間進(jìn)行選擇，也要面臨資本積累和合法性的兩難考驗(yàn)[32]。因此，新自由主義只是塑造城市發(fā)展的重要力量，而非唯一動(dòng)力機(jī)制；來(lái)自不同治理主體的博弈特別是央地互動(dòng)以及來(lái)自外部環(huán)境的壓力成為超越增長(zhǎng)邏輯的關(guān)鍵。

三、超越增長(zhǎng)邏輯：城市治理的多重約束

彼得森在《城市極限》一書(shū)中提出城市政府的限度決定了其只能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要任務(wù)在于確保財(cái)政收入；彰顯政治家自身的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)“廣泛利益的目標(biāo)”；承擔(dān)社區(qū)責(zé)任，維持社區(qū)經(jīng)濟(jì)福利[33]。但最新研究發(fā)現(xiàn)，城市政府在上級(jí)政府的財(cái)政支持下，能夠突破其自身限度來(lái)提供公共服務(wù)，回應(yīng)其選民偏好并為政黨競(jìng)爭(zhēng)提供選民基礎(chǔ)[34]。特別是在城市競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、官員晉升激勵(lì)依然延續(xù)的前提下，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然是中國(guó)地方政府治理的核心邏輯[35]。但問(wèn)題在于，無(wú)論是作為國(guó)家體系下的城市政府，還是作為科層組織的城市政府，其權(quán)威分配、目標(biāo)的多樣性以及組織關(guān)系的復(fù)雜性使得增長(zhǎng)邏輯受到挑戰(zhàn)。批評(píng)者還指出中國(guó)新自由主義城市的增長(zhǎng)是國(guó)家主導(dǎo)下的增長(zhǎng)，因此要區(qū)分為支持國(guó)家而進(jìn)行的積累和為獲取利潤(rùn)而進(jìn)行的積累[36]。這些研究更加明確了城市增長(zhǎng)邏輯面臨著多重治理約束。

(一)中央控制與國(guó)家任務(wù)

垂直體系下的中央控制使得城市發(fā)展超越增長(zhǎng)的單一邏輯，中央政府的控制與調(diào)節(jié)構(gòu)成了城市增長(zhǎng)邏輯的制度約束。國(guó)家不僅是城市治理的制度背景，同時(shí)也是積極的參與者。一方面，解決公共政策問(wèn)題、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是中央政府積極參與城市治理的直接原因。國(guó)家的公共投資既反映了其區(qū)域管理的偏好，也是在回應(yīng)特定的國(guó)家問(wèn)題，如抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、維持社會(huì)均衡和緩解城市問(wèn)題[37]。

另一方面，中央控制還出于在國(guó)家層面縮小區(qū)域差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的考量。陸銘等人的一系列研究發(fā)現(xiàn)，以控制建設(shè)用地指標(biāo)、城市人口規(guī)模以及轉(zhuǎn)移支付為偏好的中央政策降低了東部地區(qū)的增長(zhǎng)速度，并通過(guò)直接投資的方式拉高了西部的增長(zhǎng)速度，有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展[38-40]。中央控制旨在縮小東西部差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間以及不同規(guī)模城市間的均衡發(fā)展；但從經(jīng)濟(jì)效率上來(lái)說(shuō)，制度上的硬約束有可能擾亂市場(chǎng)規(guī)律，造成整體資源的錯(cuò)配，降低經(jīng)濟(jì)效率。

吳縛龍則用“國(guó)家企業(yè)家主義”(state entrepreneurialism)來(lái)概括中國(guó)城市增長(zhǎng)與新自由主義增長(zhǎng)機(jī)器的不同，即中國(guó)的城市不一定是為增長(zhǎng)服務(wù)，地方政府通過(guò)規(guī)劃上的集權(quán)和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成國(guó)家任務(wù)，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力[41]。具體來(lái)說(shuō)，規(guī)劃成為“新國(guó)家空間”的體現(xiàn)，即國(guó)家試圖通過(guò)區(qū)域政策超越傳統(tǒng)的行政邊界來(lái)控制區(qū)域[42]。同時(shí)，政治引導(dǎo)、行政壓力成為中央調(diào)節(jié)央地目標(biāo)的重要手段。在中央政府的指令下，地方政府不計(jì)機(jī)會(huì)成本必須執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)[43]。

國(guó)家任務(wù)還具有象征意義，其動(dòng)機(jī)是彰顯國(guó)家的偉大事業(yè)，并成為國(guó)家建設(shè)的抓手。以索契冬奧會(huì)為例，俄羅斯中央政府繞過(guò)城市政府直接控制項(xiàng)目實(shí)施；企業(yè)對(duì)于城市項(xiàng)目的支持并不是出于經(jīng)濟(jì)原因，而是出于政治安全或者政治游說(shuō)的考量[44]；地方政府積極參與城市發(fā)展項(xiàng)目的邏輯還在于向中央政府展示區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)的效率以及城市管理者有效動(dòng)員資源來(lái)完成任務(wù)的能力[45]。因此，中央控制本身就是在多元國(guó)家治理目標(biāo)中尋找均衡。國(guó)家希望通過(guò)城市群等規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的合作，但又通過(guò)新區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等空間政策來(lái)引導(dǎo)區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展[46]。但是，城市治理的中央控制并不意味著地方政府的不在場(chǎng)，地方政府因其自身利益、回應(yīng)激烈城市競(jìng)爭(zhēng)的需要等多重因素而與中央政府保持互動(dòng)。中央與地方之間的雙向互動(dòng)且持續(xù)變化加深了城市治理的復(fù)雜性。基于此，從科層組織內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程看，城市治理多重邏輯得以顯現(xiàn)。

(二)組織依賴(lài)與地方政府角色

政府間的相互依賴(lài)成為城市政府實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)邏輯的組織約束。這種組織依賴(lài)既來(lái)自央地關(guān)系的約束，還來(lái)自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。首先，中央政府被視為約束城市政府追求地區(qū)利益最大化的重要外部因素，主要體現(xiàn)在對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)程度影響了城市政府行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)中央財(cái)政依賴(lài)度高的城市政府，更有可能?chē)?yán)格執(zhí)行中央保護(hù)耕地制度而不是將其用于城市土地開(kāi)發(fā)，并將轉(zhuǎn)移支付資金用來(lái)維持組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)而非用于城市開(kāi)發(fā)[47]。國(guó)家治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變決定了城市治理中心工作的調(diào)整，主要體現(xiàn)在城市政府的中心任務(wù)逐漸從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向多元化任務(wù)方向轉(zhuǎn)變；特別是對(duì)于環(huán)境保護(hù)來(lái)說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并舉轉(zhuǎn)變，并直接影響地方治理的策略選擇。這一邏輯的轉(zhuǎn)變受到環(huán)境保護(hù)任務(wù)層層發(fā)包、考核機(jī)制以懲罰為導(dǎo)向、府際利益分配失衡等多重約束，在各種權(quán)衡之下，對(duì)于環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)情況存在差異，并成為一種權(quán)宜之策[48]。此外，官員的績(jī)效考核也逐漸向多元的考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為由唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與關(guān)注社會(huì)民生協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變[49]，推動(dòng)了官員激勵(lì)結(jié)構(gòu)的變化，使得地方政府兼顧社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在地方層面，城市政府本身有超越增長(zhǎng)邏輯的考量。這種動(dòng)力不僅來(lái)自地方政府追求財(cái)政收益的最大化，還來(lái)自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在中國(guó)，分稅制改革重塑了地方財(cái)政收入增長(zhǎng)方式，依靠企業(yè)增值稅而產(chǎn)生的稅收風(fēng)險(xiǎn)增大，轉(zhuǎn)向以建筑業(yè)為主要來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅，但其并沒(méi)有帶來(lái)公共服務(wù)的改善，而是主要投向維持行政部門(mén)的運(yùn)轉(zhuǎn)[50]。與此同時(shí)，地方政府向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變不僅是由于央地關(guān)系的調(diào)整，同時(shí)還源于橫向問(wèn)責(zé)制度的缺失，這使社會(huì)政策異化為地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化的重要手段[51]。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意味著不同層級(jí)地方政府在城市治理過(guò)程中會(huì)基于風(fēng)險(xiǎn)理性的考量。增長(zhǎng)邏輯已經(jīng)不足以解釋地方政府在土地開(kāi)發(fā)中的行為，在國(guó)家土地制度的硬約束下，地方政府即使自身利益受損也默許基層的違規(guī)開(kāi)發(fā)行為，原因就在于其依賴(lài)于基層來(lái)完成政治任務(wù)，并且需要與基層共同防范潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[52]。從組織層面看，在信息不對(duì)稱(chēng)、組織資源有限的前提下，為了突破組織資源限制并完成組織任務(wù)，基層政府會(huì)通過(guò)上馬資源密集型項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)短期利益，而其所產(chǎn)生的負(fù)面后果則由上級(jí)政府兜底[53]，因此，地方治理情境的差異使得城市治理邏輯更為豐富。除了科層體系內(nèi)部的復(fù)雜性外，社會(huì)壓力同樣倒逼城市政府回應(yīng)治理問(wèn)題，并開(kāi)始關(guān)注城市治理中的非增長(zhǎng)議題。

(三)社會(huì)壓力與治理目標(biāo)調(diào)整

增長(zhǎng)邏輯還受到來(lái)自社會(huì)壓力的挑戰(zhàn)，使得政府開(kāi)始被迫調(diào)試其政策目標(biāo)以及政策選擇。有些國(guó)家政府開(kāi)始通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、規(guī)劃?rùn)?quán)下放等方式來(lái)解決城市擁擠、污染等城市問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展[54]。阿特舒勒在《巨型項(xiàng)目：城市公共投資變遷政治學(xué)》一書(shū)中，揭示了聯(lián)邦以及地方政府在增長(zhǎng)、均衡和公平等多重價(jià)值偏好中做出選擇，以此來(lái)解釋城市政府由投資于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目向投資于“無(wú)傷害”的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變[55]。

研究者基于城市理論的知識(shí)生產(chǎn)，批評(píng)現(xiàn)有研究陷入了發(fā)展主義的窠臼，還將特定城市作為理論生產(chǎn)的基礎(chǔ)[56]。具體來(lái)說(shuō)，隨著跨國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)日益密切，交通日益便捷高速以及信息技術(shù)飛速發(fā)展，基于文化(如信仰)的差異將會(huì)越來(lái)越多地反作用于城市間的經(jīng)濟(jì)合作。因此，基于國(guó)別差異的歷史文化視角來(lái)理解城市政府行為也為解構(gòu)增長(zhǎng)邏輯提供了可能的方向。

城市增長(zhǎng)邏輯的替代解釋從不同的視角回應(yīng)了以資本積累為核心的增長(zhǎng)邏輯所不能解釋的城市治理過(guò)程(見(jiàn)表1)。這些替代解釋為理解資本積累邏輯為何不能在非資本主義國(guó)家奏效提供了思路。特別是中國(guó)，其城市治理既是國(guó)家體系的一部分，又處于科層體系之中，還直接與市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)，從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，中國(guó)城市政府的復(fù)雜性已經(jīng)超出了現(xiàn)有城市理論的預(yù)設(shè)。而城市治理的國(guó)家轉(zhuǎn)向?yàn)槌匠鞘邢薅葋?lái)理解城市治理邏輯提供了新的可能。

表1 超越城市增長(zhǎng)邏輯的內(nèi)在解釋

四、城市治理邏輯的國(guó)家轉(zhuǎn)向

無(wú)論是作為治理體制的國(guó)家制度安排，還是以央地關(guān)系為軸心的國(guó)家治理體系，國(guó)家對(duì)于城市治理的影響都更為突顯。城市治理的國(guó)家轉(zhuǎn)向源起于城市成為回應(yīng)資本主義國(guó)家治理失敗和治理危機(jī)的重要場(chǎng)域[57]。在轉(zhuǎn)型國(guó)家，“國(guó)家城市”主要呈現(xiàn)兩個(gè)特征，即城市治理是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的延伸和國(guó)家治理目標(biāo)優(yōu)于城市治理目標(biāo)[58]。城市治理的國(guó)家轉(zhuǎn)向不僅意味著中央控制對(duì)于城市增長(zhǎng)邏輯的制度約束，更在于城市本身成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。因此，城市治理邏輯的國(guó)家轉(zhuǎn)向本質(zhì)上是關(guān)注國(guó)家治理體制機(jī)制如何塑造城市治理過(guò)程，其對(duì)于增長(zhǎng)邏輯的超越在于國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)力對(duì)于城市治理過(guò)程的影響。這種影響不僅在于城市經(jīng)營(yíng)，更在于其在不同治理尺度上的制度安排以及空間選擇差異背后的行政分權(quán)邏輯。現(xiàn)有研究已經(jīng)基于治理的理論視角，強(qiáng)調(diào)了城市治理理論向多元協(xié)同治理方向發(fā)展的趨勢(shì)，但更為重要的是，如何識(shí)別轉(zhuǎn)型城市的國(guó)家角色及其對(duì)城市治理邏輯的塑造。

(一)尺度政治與均衡發(fā)展

城市治理視角下的尺度政治(scalar politics)不只是將尺度視為基于城市規(guī)模的地理空間單元，即領(lǐng)土(territorial)意義上對(duì)于“城市—國(guó)家—區(qū)域—全球”的劃分，而是具有多重意涵，不僅指向城市治理的權(quán)力關(guān)系互動(dòng)，即城市治理的政治維度，還指向作為過(guò)程的城市尺度調(diào)整和社會(huì)建構(gòu)以及既有尺度結(jié)構(gòu)對(duì)于城市治理的影響[59]。尺度政治在中國(guó)城市治理場(chǎng)景的集中體現(xiàn)主要有兩個(gè)面向，一方面，中央政府基于行政區(qū)劃制度而對(duì)行政級(jí)別進(jìn)行調(diào)整，即行政區(qū)劃層面的尺度重構(gòu)。行政級(jí)別的提升意味著行政權(quán)力的擴(kuò)張、財(cái)政資源的分配優(yōu)勢(shì)以及優(yōu)惠政策[60]；另一方面，基于特定空間的發(fā)展規(guī)劃，即特定區(qū)域的尺度調(diào)整?，F(xiàn)有研究已經(jīng)充分關(guān)注到中央政府通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃等方式對(duì)于區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)，并將其歸為“國(guó)家尺度重構(gòu)”(state rescaling)[61]。由中央政府推動(dòng)的基于區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃旨在協(xié)調(diào)多元的地方利益以實(shí)現(xiàn)更為均衡的發(fā)展。城市群不僅被視為國(guó)家治理單元，同時(shí)也是治理手段，旨在解決跨區(qū)域的城市問(wèn)題，如公共管理與社會(huì)服務(wù)。新城或是新區(qū)的設(shè)立成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要空間工具，這包含著實(shí)現(xiàn)沿海特大城市人口的合理分布、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及回應(yīng)住房需求等多元政策目標(biāo)[62]。不難發(fā)現(xiàn)，自上而下的尺度調(diào)整服務(wù)于國(guó)家治理層面的多元目標(biāo)。作為過(guò)程的尺度政治不僅包括自上而下的尺度調(diào)整，也包含自下而上的政策執(zhí)行和博弈過(guò)程，因此，尺度政治是中央與地方政府雙向互動(dòng)過(guò)程。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，積極爭(zhēng)取以開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)為代表的功能區(qū)的設(shè)立意味著權(quán)力自主性的增強(qiáng)以及行政成本的減輕[63],這也使得尺度調(diào)整成為地方政府塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并獲取資源的主要策略。尺度調(diào)整不僅來(lái)自地方政府為實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)在縱向體系中的談判，還來(lái)自其為了消解競(jìng)爭(zhēng)壓力而與企業(yè)、投資者和市民之間展開(kāi)互動(dòng)合作[64]。從更大尺度的區(qū)域?qū)用鎭?lái)說(shuō)，中心城區(qū)和郊區(qū)碎片化的區(qū)域管理體制使得芝加哥城市交通的一體化面臨困境[65]。這意味著基于尺度意義上的空間重構(gòu)既需要回應(yīng)資本所帶來(lái)的利益分歧，還要回應(yīng)因行政區(qū)劃的權(quán)威分配而帶來(lái)的管理分割，尤其是在發(fā)展環(huán)境不確定的情況下，國(guó)家以及國(guó)家間關(guān)系深刻地影響著城市治理的路徑選擇。

(二)空間異質(zhì)與行政分權(quán)

以行政分權(quán)為導(dǎo)向的“城市—區(qū)域”治理成為央地制造空間差異的機(jī)制。國(guó)家的自主性體現(xiàn)在其通過(guò)權(quán)力的共享、轉(zhuǎn)移和再生產(chǎn)回應(yīng)并塑造空間差異。其中，特定功能區(qū)或者特定城市成為中央政府進(jìn)行政策試點(diǎn)的重要載體。一方面，政策試驗(yàn)同樣體現(xiàn)著國(guó)家與地方之間的博弈。比如，在國(guó)家新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，地方政府通過(guò)行政授權(quán)來(lái)獲取城市發(fā)展空間的最大化成為其爭(zhēng)取國(guó)家新區(qū)頭銜的最主要原因；而中央政府不僅通過(guò)控制發(fā)展規(guī)劃范圍限制了地方此類(lèi)意圖，還倒逼地方政府通過(guò)政策試驗(yàn)的方式來(lái)進(jìn)行改革創(chuàng)新[66]。當(dāng)然,另一方面，特定城市(空間)的治理具有調(diào)試性的特征，試錯(cuò)本身也成為政策試驗(yàn)的重要意圖。

有研究者也挑戰(zhàn)了基于國(guó)家引導(dǎo)下的空間尺度重構(gòu)的治理模式，原因在于主體間存在資源的相互依賴(lài)，通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)想象國(guó)家權(quán)力對(duì)于城市發(fā)展的影響，即區(qū)域發(fā)展是不同行動(dòng)主體權(quán)力互動(dòng)的結(jié)果，而非由既定的權(quán)威分配決定[67]。毋庸置疑，合作治理是城市治理的未來(lái)趨勢(shì)之一，但不同治理主體的角色以及影響力還需進(jìn)行明確和區(qū)分，特別是理清政府自上而下的縱向分權(quán)以及橫向賦權(quán)對(duì)于城市治理的影響。

五、 總結(jié)與評(píng)論

增長(zhǎng)與均衡、流動(dòng)與固定、領(lǐng)土化與去領(lǐng)土化之間的張力始終存在于不同歷史階段的城市治理實(shí)踐中，塑造著城市治理的復(fù)雜邏輯，推動(dòng)著城市理論的創(chuàng)新。在中國(guó)，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城市理論的發(fā)展與演進(jìn)已然呈現(xiàn)出新的特征。我們首先需要強(qiáng)調(diào)治理情境的多元化，關(guān)注在非增長(zhǎng)領(lǐng)域以及衰敗地區(qū)的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究；繼而需要關(guān)注城市運(yùn)作的中觀機(jī)制，即特定城市事務(wù)的發(fā)生機(jī)制，城市治理的邏輯因治理體制的差異而不同；最后，需要關(guān)注國(guó)家在城市治理中的積極角色。特別是對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō)，城市治理本身承擔(dān)著多重任務(wù)。治理任務(wù)不僅來(lái)自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)層面的壓力，還來(lái)自回應(yīng)特定城市問(wèn)題和市民需求的需要；國(guó)家體系下的城市還需要經(jīng)歷國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并進(jìn)行政策試驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)更為有效的治理。

無(wú)論是城市空間本身還是國(guó)家層面的空間選擇都呈現(xiàn)差異化的特征?？臻g本身的異質(zhì)性不僅來(lái)自區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)、行政級(jí)別和治理規(guī)模等既有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，同時(shí)也體現(xiàn)在行政建構(gòu)的過(guò)程中。因此，空間異質(zhì)性的行政建構(gòu)既來(lái)自國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)于不同城市治理的想象以及偏好，同時(shí)也來(lái)自地方政府面向中央政府的談判能力和游說(shuō)能力。自上而下的行政分權(quán)以及自下而上的賦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)既建立在空間差異的基礎(chǔ)上，也進(jìn)一步塑造了空間的異質(zhì)性；既構(gòu)成了城市治理邏輯國(guó)家轉(zhuǎn)向的權(quán)力維度，也是塑造城市治理進(jìn)程中央地關(guān)系的關(guān)鍵。隨著國(guó)家轉(zhuǎn)型以及市場(chǎng)化改革的不斷深入，制度創(chuàng)新的重要性日益突顯。以制度創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)的城市治理能否推動(dòng)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變以及治理變革依然有待檢驗(yàn)。特別是對(duì)于特定城市空間來(lái)說(shuō)，城市政府如何權(quán)衡競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的保持與政策同構(gòu)之間的張力同樣值得關(guān)注。

超越城市限度本質(zhì)不是否認(rèn)增長(zhǎng)邏輯對(duì)于城市治理的重要意義，還要尋求理解城市治理邏輯的新變量和新趨勢(shì)。城市治理邏輯的國(guó)家轉(zhuǎn)向也不是只關(guān)注以國(guó)家為主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制，還要關(guān)注央地互動(dòng)過(guò)程中事權(quán)的分配及其對(duì)空間差異性的塑造。本文對(duì)于城市治理邏輯的綜述，旨在超越增長(zhǎng)邏輯來(lái)為觀察轉(zhuǎn)型中國(guó)城市發(fā)展路徑及其治理模式變遷提供可能思路。在城市治理中找回國(guó)家、在行政分權(quán)中關(guān)注事權(quán)分配成為理解城市治理過(guò)程的重要維度。特別是在區(qū)域發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，以自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)等為代表的特別政策區(qū)的興起拉開(kāi)了城市高質(zhì)量發(fā)展的序幕，且伴隨著更為差異化的行政放權(quán)實(shí)踐，這也為從城市治理視角理解國(guó)家治理韌性以及突破現(xiàn)有體制束縛的機(jī)制靈活性提供了新思路。