英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約的新進(jìn)展及其借鑒*

吳常青 王方倩

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 天津 300134)

0 引 言

現(xiàn)代民主社會(huì)，對(duì)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控進(jìn)行有效監(jiān)督制約是情報(bào)民主歸責(zé)和公民基本權(quán)利保障不可或缺的要素。進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)恐怖主義威脅的巨大挑戰(zhàn)，大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控逐漸成為英國(guó)預(yù)防、打擊恐怖主義的關(guān)鍵舉措，與此同時(shí)，大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的監(jiān)督制約機(jī)制也不斷演進(jìn)。2013年以來(lái)，特別是英國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)大規(guī)模監(jiān)控計(jì)劃曝光后，大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控法律依據(jù)模糊、監(jiān)督制約不足等問(wèn)題得以凸現(xiàn)，導(dǎo)致英國(guó)對(duì)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的議會(huì)監(jiān)督、審批、專(zhuān)員監(jiān)督等方面進(jìn)行大幅改革，強(qiáng)化監(jiān)督的獨(dú)立性、增強(qiáng)監(jiān)督主體的權(quán)力和能力、注重監(jiān)督的技術(shù)性，提升了公眾對(duì)情報(bào)屆的信心。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者已開(kāi)始關(guān)注英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約相關(guān)問(wèn)題，例如，蔣東龍?jiān)凇墩撚⒚狼閳?bào)監(jiān)督體系及其啟示》一文中研究了英美情報(bào)監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、存在的問(wèn)題及原因、啟示，但該文主要從宏觀層面研究情報(bào)監(jiān)督體系問(wèn)題，且更側(cè)重于美國(guó)情報(bào)監(jiān)督體系[1]；筆者在《英國(guó)情報(bào)部門(mén)大規(guī)模通訊截取制度研究》一文中也曾涉及大規(guī)模通訊截取的“雙鎖審查”機(jī)制問(wèn)題[2]，不過(guò)，現(xiàn)有研究對(duì)英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約新近的制度安排及特點(diǎn)仍然缺乏微觀的分析和總結(jié)歸納。在我國(guó)，建立科學(xué)、合理、符合國(guó)情的大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約機(jī)制是落實(shí)“總體國(guó)家安全觀”“健全國(guó)家安全法律制度體系”的題中之義。英國(guó)是一個(gè)有著悠久法治傳統(tǒng)的國(guó)家，對(duì)其大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約的新進(jìn)展進(jìn)行深入研究，對(duì)于我國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建有著重要的借鑒意義。

1 英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約的新進(jìn)展

1.1大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控議會(huì)監(jiān)督的新進(jìn)展20世紀(jì)90年代，伴隨著英國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的法制化，議會(huì)監(jiān)督機(jī)制得以建立。1994年英國(guó)頒布的《情報(bào)機(jī)構(gòu)法》在將秘密情報(bào)局和政府通訊總部法定化的同時(shí)，設(shè)立了情報(bào)與安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查情報(bào)與安全機(jī)構(gòu)的“開(kāi)支、管理和政策”，并可經(jīng)政府同意，對(duì)內(nèi)閣辦公室其他機(jī)構(gòu)(如聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)、評(píng)估辦公室)的情報(bào)事務(wù)進(jìn)行審查。為履行職責(zé)，情報(bào)與安全委員會(huì)成員可從內(nèi)閣部長(zhǎng)和其他高級(jí)官員處獲取資料，并在遵守《1989年官方機(jī)密法》的情況下可接近高度機(jī)密的材料。毋庸置疑，情報(bào)與安全委員會(huì)的建立是英國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)議會(huì)監(jiān)督邁出的重要一步，然而，該委員會(huì)與通常意義上的議會(huì)監(jiān)督委員會(huì)有著本質(zhì)的區(qū)別，其雖由議員組成，但并非議會(huì)委員會(huì)，而是由首相任命成員并向首相匯報(bào)的委員會(huì)；它完全秘密地開(kāi)展工作，其報(bào)告在提交議會(huì)并發(fā)布之前，接受內(nèi)閣辦公室的審查和修訂。這使得一些學(xué)者認(rèn)為，情報(bào)與安全委員會(huì)在提高情報(bào)機(jī)構(gòu)歸責(zé)方面幾乎無(wú)所作為[3]。在2013年“斯諾登事件”之前，該委員會(huì)主席馬爾科姆.里夫金德沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)政府通訊總部試圖掌控互聯(lián)網(wǎng)的“TEMPORA”項(xiàng)目。他自稱(chēng)委員會(huì)是政府部門(mén)溫順的寵物，但對(duì)公眾卻張牙舞爪[4]。

歐洲人權(quán)法院的潛在影響、避免不利判決的動(dòng)力，以及已在美國(guó)、澳大利亞設(shè)立的議會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)等因素共同作用下[5]，英國(guó)于2013年頒布《司法和安全法》對(duì)情報(bào)與安全委員會(huì)進(jìn)行大幅改革，將其重構(gòu)為議會(huì)委員會(huì)，擴(kuò)大了其權(quán)力和職權(quán)范圍，增強(qiáng)了其監(jiān)督的獨(dú)立性。主要改革體現(xiàn)在：第一，委員會(huì)及其成員?！?013年司法和安全法》開(kāi)宗明義，直接將委員會(huì)命名為“議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)”。成員仍為9人，但首相不再享有任命權(quán)，而是經(jīng)首相與反對(duì)黨領(lǐng)袖協(xié)商后提名，由其所屬的議會(huì)任命；首相也不再涉足委員會(huì)主席的任命，而改由委員會(huì)成員選舉。第二，審查范圍和內(nèi)容。《2013年司法和安全法》將國(guó)防部、內(nèi)閣辦公室和內(nèi)政部等政府部門(mén)的情報(bào)活動(dòng)納入委員會(huì)審查的范圍；同時(shí)，審查的內(nèi)容被擴(kuò)展至情報(bào)機(jī)構(gòu)所采取的行動(dòng)。不過(guò)，委員會(huì)僅能夠?qū)彶榻?jīng)首相要求、涉及“重大國(guó)家利益”且非正在進(jìn)行的行動(dòng)；也僅能基于情報(bào)機(jī)構(gòu)自愿披露的信息進(jìn)行審查。第三，獲取信息的權(quán)力。委員會(huì)有權(quán)要求情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人披露信息，與《1994年情報(bào)機(jī)構(gòu)法》的規(guī)定不同，情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不再有權(quán)否決委員會(huì)的要求，僅在內(nèi)閣大臣否決了委員會(huì)要求時(shí)，才能拒絕披露信息。第四，報(bào)告。委員會(huì)無(wú)需向首相而是向議會(huì)提交報(bào)告，即委員會(huì)需就其履行職責(zé)的情況向議會(huì)提交年度報(bào)告和就其職責(zé)的任何方面作出其認(rèn)為適當(dāng)?shù)奶貏e報(bào)告。若首相在與委員會(huì)協(xié)商后，認(rèn)為報(bào)告的內(nèi)容有損于委員會(huì)所監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能的繼續(xù)履行，則委員會(huì)應(yīng)將這些內(nèi)容排除在報(bào)告之外。

作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，委員會(huì)除提交年度報(bào)告外，就具體事項(xiàng)提交過(guò)23份特別報(bào)告，其中，自委員會(huì)建立至改革之前的19年多時(shí)間內(nèi)提交了10份，改革之后的7年多時(shí)間內(nèi)則提交過(guò)13份，這表明該委員會(huì)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督在不斷強(qiáng)化。截止目前，對(duì)于2013年4月25日后提交的13份特別報(bào)告，政府對(duì)其中9份作出了回應(yīng)[6]。例如，該委員會(huì)于2018年11月22日提交了“2017年恐怖襲擊：需要改變什么？”的報(bào)告，針對(duì)與通訊服務(wù)提供商合作、極端分子囚犯訪(fǎng)客監(jiān)控、租用車(chē)輛監(jiān)控等情報(bào)機(jī)構(gòu)43個(gè)方面的工作提出建議。2019年1月19日，英國(guó)政府針對(duì)報(bào)告的每一項(xiàng)建議一一作出了詳細(xì)的回應(yīng)[7]。

1.2大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控審批的新進(jìn)展在英國(guó)，由內(nèi)閣大臣負(fù)責(zé)簽發(fā)通訊截取令狀的實(shí)踐可追溯至16世紀(jì)。為回應(yīng)歐洲人權(quán)法院Malone v. the United Kingdom案裁判，英國(guó)制定了《1985年通訊截取法》，將通訊截取及內(nèi)閣大臣簽發(fā)截取令狀的實(shí)務(wù)操作法定化。在隨后的《1994年情報(bào)機(jī)構(gòu)法》《2000年偵查權(quán)力規(guī)制法》等法律中，這一傳統(tǒng)得以延續(xù)。不過(guò)，批評(píng)人士一直主張，由內(nèi)閣大臣負(fù)責(zé)簽發(fā)通訊截取令狀在人權(quán)保障方面缺乏獨(dú)立性和嚴(yán)謹(jǐn)性，與國(guó)際慣例不符。作為對(duì)“斯諾登事件”和歐盟法院、歐洲人權(quán)法院裁判的回應(yīng)，以及在令狀簽發(fā)程序中引入司法因素更有可能說(shuō)服美國(guó)主要通訊服務(wù)商協(xié)助英國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)截取通訊的務(wù)實(shí)考量，《2016年偵查權(quán)力法》改變了傳統(tǒng)行政審批模式，引入大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控令狀的“雙鎖審查”機(jī)制，強(qiáng)化了對(duì)大規(guī)模通訊截取的監(jiān)督制約。

《2016年偵查權(quán)力法》一方面將散見(jiàn)于《1985年通訊截取法》《1994年情報(bào)機(jī)構(gòu)法》和《2000年偵查權(quán)力規(guī)制法》的情報(bào)機(jī)構(gòu)大規(guī)模監(jiān)控權(quán)整合到第6部分，即大規(guī)模通訊截取(Bulk interception)、大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)調(diào)取(Bulk acquisition)和大規(guī)模設(shè)備干預(yù)(Bulk equipment interference)；另一方面，改造大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的審批程序。根據(jù)《2016年偵查權(quán)力法》第138條、第140條、第158條、第159條、第178條、第179條和第180條的規(guī)定，大規(guī)模通訊截取、大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)調(diào)取和大規(guī)模設(shè)備干預(yù)令狀均須由內(nèi)閣大臣簽發(fā)，但在其生效之前需取得司法專(zhuān)員的批準(zhǔn)。

以大規(guī)模通訊截取為例，根據(jù)《2016年偵查權(quán)力法》第138條規(guī)定，大規(guī)模通訊截取令狀的簽發(fā)由外交大臣負(fù)責(zé)。外交大臣在簽發(fā)令狀時(shí)須對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)提出的申請(qǐng)進(jìn)行目的明確性、必要性和相稱(chēng)性審查。外交大臣須確信大規(guī)模通訊截取的主要目的是截取與海外有關(guān)的通訊和(或)從這些通訊中獲取次級(jí)數(shù)據(jù)；確信簽發(fā)令狀對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全利益、預(yù)防或偵查嚴(yán)重犯罪、維護(hù)聯(lián)合王國(guó)與國(guó)家安全有關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益有必要；確信選擇檢查的內(nèi)容和次級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)于特定的操作目的有必要；確信檢查截取的內(nèi)容和次級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)于令狀所列的理由有必要；確信令狀授權(quán)的行為與其所尋求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相稱(chēng)，才能夠同意簽發(fā)令狀。但在簽發(fā)大規(guī)模通訊截取令狀前，外交大臣的決定必須得到司法專(zhuān)員的批準(zhǔn)。司法專(zhuān)員須審查外交大臣關(guān)于令狀必要性和相稱(chēng)性的結(jié)論是否準(zhǔn)確。審查時(shí)，司法專(zhuān)員適用與司法審查相同的原則，應(yīng)足夠謹(jǐn)慎，且遵守第2部分規(guī)定的職責(zé)。若司法專(zhuān)員拒絕批準(zhǔn)簽發(fā)令狀的決定，其必須向外交大臣提交拒絕的書(shū)面理由。外交大臣可以接受該決定，不簽發(fā)該令狀；或提交偵查權(quán)力專(zhuān)員決定是否批準(zhǔn)簽發(fā)該令狀[2]。

1.3大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控專(zhuān)員監(jiān)督的新進(jìn)展近40年來(lái)，英國(guó)在國(guó)家安全領(lǐng)域設(shè)置過(guò)不同的專(zhuān)員角色，以監(jiān)督情報(bào)監(jiān)控權(quán)?！?985年通訊截取法》就設(shè)立了專(zhuān)員一職，負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)閣大臣簽發(fā)通訊截取令進(jìn)行審查，并協(xié)助新設(shè)立的特別法庭。《1989年安全局法》增加了安全局專(zhuān)員。不久，安全局專(zhuān)員并入《1994年情報(bào)局法》設(shè)立的情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員。不過(guò)，早年專(zhuān)員的報(bào)告大多沒(méi)有什么價(jià)值。例如，有學(xué)者認(rèn)為，安全局專(zhuān)員的工作從來(lái)沒(méi)有超出敷衍的程度。實(shí)踐中，專(zhuān)員的報(bào)告大多是對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的重新整理，實(shí)質(zhì)性審查僅限于程序性問(wèn)題和錯(cuò)誤的報(bào)告[8]?！?000年偵查權(quán)力規(guī)制法》廢除了前述立法中的各種專(zhuān)員，設(shè)立新的通訊截取專(zhuān)員和情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員，同時(shí)賦予《1997年警察法》確立的首席監(jiān)控專(zhuān)員以新的職責(zé)。

為滿(mǎn)足歐洲人權(quán)法院倡導(dǎo)的獨(dú)立監(jiān)督的要求，《2016年偵查權(quán)力法》將原來(lái)情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員、通訊截取專(zhuān)員和監(jiān)控專(zhuān)員予以統(tǒng)合，設(shè)立偵查權(quán)力專(zhuān)員的新角色，避免了以往立法根據(jù)被監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督對(duì)象設(shè)置不同專(zhuān)員的復(fù)雜狀況。主要改革體現(xiàn)在：第一，專(zhuān)員的任命。偵查權(quán)力專(zhuān)員由首相經(jīng)大法官、英格蘭和威爾士首席大法官、蘇格蘭最高法院院長(zhǎng)和北愛(ài)爾蘭首席大法官聯(lián)合推薦并咨詢(xún)蘇格蘭大臣后，從高等法院或更高級(jí)別法院的法官中任命。目前，偵查權(quán)力專(zhuān)員辦公室更加注重專(zhuān)家審查的趨勢(shì)，雇傭了包括檢查員、律師(法律專(zhuān)家)、通訊專(zhuān)家(技術(shù)專(zhuān)家)和其他人員在內(nèi)的大約50名工作人員，以支持偵查權(quán)力專(zhuān)員履行其職責(zé)。第二，專(zhuān)員的職責(zé)。偵查權(quán)力專(zhuān)員被賦予通過(guò)審計(jì)、檢查和調(diào)查的方式全面審查情報(bào)機(jī)構(gòu)履行截取通訊、留存或調(diào)取通訊數(shù)據(jù)、設(shè)備干預(yù)和使用大量個(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)等法定職能的情況。為確保偵查權(quán)力專(zhuān)員行使其監(jiān)督職責(zé)，情報(bào)機(jī)構(gòu)必須披露或提供所有必要的文件和資料，并在儀器設(shè)備、系統(tǒng)或其他設(shè)施方面提供協(xié)助。第三，報(bào)告。偵查權(quán)力專(zhuān)員必須向首相提交其審計(jì)、檢查和調(diào)查結(jié)果的年度報(bào)告；此外，還應(yīng)在首相要求的任何時(shí)間或?qū)T認(rèn)為適當(dāng)?shù)那闆r下提交報(bào)告。首相有義務(wù)將年度報(bào)告提交議會(huì)，并向公眾公布，但須根據(jù)公眾利益的要求進(jìn)行必要的修訂。

偵查權(quán)力專(zhuān)員從2017年9月1日開(kāi)始履行監(jiān)督職責(zé)，不過(guò)，其團(tuán)隊(duì)建設(shè)貫穿于整個(gè)2018年。自2017年9月以來(lái)，偵查權(quán)力專(zhuān)員遵從獨(dú)立、守法、透明、參與、安全的基本原則，通過(guò)審計(jì)、檢查和調(diào)查的方式全面履行監(jiān)督職責(zé)。年度報(bào)告全景式的反映了偵查權(quán)力專(zhuān)員履責(zé)的過(guò)程和結(jié)果。例如，2017年的年度報(bào)告針對(duì)通訊截取的必要性、相稱(chēng)性和附帶侵入性等提出了26條建議；針對(duì)大規(guī)模個(gè)人數(shù)據(jù)集記錄保存的充分性、清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、大規(guī)模個(gè)人數(shù)據(jù)集收集的必要性和比例性提出了若干改進(jìn)建議[9]?！?016年偵查權(quán)力法》規(guī)定的大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控權(quán)于2018年6月27日開(kāi)始陸續(xù)生效并成為偵查權(quán)力專(zhuān)員監(jiān)督的重心。以偵查權(quán)力專(zhuān)員對(duì)政府通訊總部大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督為例，2018年的年度報(bào)告顯示，偵查權(quán)力專(zhuān)員對(duì)政府通訊總部IT系統(tǒng)數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力實(shí)施的內(nèi)控程序等均感到滿(mǎn)意，但對(duì)其在某些情況下向行業(yè)合作伙伴提供記錄任務(wù)、執(zhí)行和授權(quán)行動(dòng)的項(xiàng)目?jī)?nèi)部文件感到不滿(mǎn)意[10]。2019年的年度報(bào)告則指出，整體而言，大規(guī)模權(quán)力的運(yùn)作是必要和相稱(chēng)的，但內(nèi)部審批申請(qǐng)的質(zhì)量卻各不相同，仍有改善的空間[11]。

2 英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約新進(jìn)展的特色

2.1強(qiáng)化大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督的獨(dú)立性監(jiān)督主體的獨(dú)立性是強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制不可或缺的條件。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)特別報(bào)告員馬丁.謝寧在2010年《聯(lián)合國(guó)關(guān)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)良好做法》的報(bào)告中指出，一個(gè)有效的情報(bào)監(jiān)督系統(tǒng)至少應(yīng)包括一個(gè)獨(dú)立于情報(bào)機(jī)構(gòu)和行政部門(mén)的監(jiān)督主體[12]。在英國(guó)，冷戰(zhàn)的結(jié)束為情報(bào)機(jī)構(gòu)提供了更大的開(kāi)放和問(wèn)責(zé)的環(huán)境，情報(bào)監(jiān)督體系逐步得以規(guī)范化，但情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督主體的獨(dú)立性不足一直遭到詬病?！?994年情報(bào)機(jī)構(gòu)法》所建立的情報(bào)與安全委員會(huì)是一個(gè)議員委員會(huì)，而非議會(huì)委員會(huì)，其人、財(cái)、物及其運(yùn)作，無(wú)不體現(xiàn)著行政依附性；大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控由相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)、內(nèi)閣大臣審批、情報(bào)機(jī)構(gòu)實(shí)施，然后由首相任命的專(zhuān)員進(jìn)行監(jiān)督，行政性色彩濃厚，缺乏獨(dú)立的司法因素介入?！八怪Z登事件”后，人們意識(shí)到大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控計(jì)劃所暴露的問(wèn)題，政府并不是唯一應(yīng)指責(zé)的對(duì)象，也有理由將某些責(zé)任歸咎于監(jiān)督主體。例如，“斯諾登事件”前不久，情報(bào)與安全委員會(huì)就《通訊數(shù)據(jù)法(草案)》中情報(bào)機(jī)構(gòu)使用通訊數(shù)據(jù)的規(guī)定發(fā)表了一份公開(kāi)的報(bào)告，其僅在“其他國(guó)家安全能力”部分含蓄地提及情報(bào)機(jī)構(gòu)大規(guī)模收集、調(diào)取、分析通訊數(shù)據(jù)，但并未描述細(xì)節(jié)。隨后的一項(xiàng)審查顯示，早在2004年，政府法律顧問(wèn)就與時(shí)任情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員針對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)根據(jù)《1984年電信法》第94條指示的大規(guī)模收集通訊數(shù)據(jù)的合法性進(jìn)行過(guò)廣泛的私下磋商。在政府法律顧問(wèn)和情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員通信之后，自2006年起，情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員和通訊截取專(zhuān)員每年都對(duì)指示的部分內(nèi)容進(jìn)行審查，但由于該指示的秘密性質(zhì)，公開(kāi)的報(bào)告從未顯示情報(bào)機(jī)構(gòu)使用這一權(quán)力的情況。政府法律顧問(wèn)與情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員之間的通信被公布后，國(guó)際隱私組織指出，這兩封信是監(jiān)督“完全失敗”的例證[13]。這一事例足以表明，如若監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督效果必是鏡花水月。

近年來(lái)，強(qiáng)化大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督的獨(dú)立性一直是英國(guó)情報(bào)監(jiān)督制度改革的重要方向。向來(lái)被認(rèn)為具有獨(dú)立監(jiān)督主體地位的情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)員、通訊截取專(zhuān)員和監(jiān)控專(zhuān)員，被《2016年偵查權(quán)力法》整合為偵查權(quán)力專(zhuān)員，并強(qiáng)化其人員配置、擴(kuò)大職權(quán)范圍。情報(bào)與安全委員會(huì)從議員委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽h會(huì)委員會(huì)，在成員選任和報(bào)告等方面，減少行政機(jī)構(gòu)的控制。在大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控審批領(lǐng)域，也走出了傳統(tǒng)行政審批模式，引入司法專(zhuān)員，建立“雙鎖審查機(jī)制”。不過(guò)，應(yīng)注意的是，英國(guó)在強(qiáng)化大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督獨(dú)立性的同時(shí)，亦注重了情報(bào)工作秘密性和民主歸責(zé)的要求。為了限制接觸秘密信息的議員人數(shù)，在建立和改革情報(bào)與安全委員會(huì)時(shí)，其人數(shù)不是按議會(huì)特別委員會(huì)通常11至14名成員的建制，而是更少的9人；同時(shí)，首相仍能夠一定程度上參與成員的任命[14]。同樣，在偵查權(quán)力專(zhuān)員和司法專(zhuān)員制度設(shè)置上，仍像其前身一樣由首相而非議會(huì)或獨(dú)立的機(jī)構(gòu)任命。首相出于維護(hù)公眾利益的要求可對(duì)偵查權(quán)力專(zhuān)員提交的報(bào)告進(jìn)行必要的修訂。在大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控審批問(wèn)題上，也并未采取學(xué)者所建議的“單鎖審查機(jī)制”——由司法專(zhuān)員獨(dú)立審批，而是由內(nèi)閣大臣審查后交由司法專(zhuān)員批準(zhǔn)的“雙鎖審查機(jī)制”[15]。

2.2增強(qiáng)監(jiān)督主體的權(quán)力和能力監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)必須擁有足夠的權(quán)力和能力，否則，勢(shì)必影響監(jiān)督的實(shí)效。對(duì)于大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控而言，監(jiān)督主體的權(quán)力和能力，一方面涉及對(duì)大規(guī)模監(jiān)控措施的適當(dāng)審查，另一方面涉及在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)監(jiān)督主體能夠采取有效行動(dòng)的能力。不過(guò)，監(jiān)督主體享有何種權(quán)力和能力才算足夠，既取決于監(jiān)督主體的具體職能，又受制于各國(guó)的制度安排。

長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督主體的權(quán)力和能力較為有限，監(jiān)督信息依賴(lài)于監(jiān)督對(duì)象，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果。正如英國(guó)學(xué)者基爾所言，監(jiān)督主體對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)信息的依賴(lài)會(huì)導(dǎo)致對(duì)整個(gè)監(jiān)督進(jìn)程的破壞[16]。為增強(qiáng)監(jiān)督主體的權(quán)力和能力，2013年以來(lái)，英國(guó)在以下方面做出了努力：第一，增強(qiáng)議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)獲取信息的能力。在《1994年情報(bào)機(jī)構(gòu)法》中，情報(bào)與安全委員會(huì)獲取信息的能力受情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的掣肘，《2013年司法和安全法》將提供信息材料的否決權(quán)從情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)到內(nèi)閣部長(zhǎng)，一定程度上增強(qiáng)了議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)獲取信息的能力。第二，增加偵查權(quán)力專(zhuān)員對(duì)議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)的支持。雖然，議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)能夠要求情報(bào)機(jī)構(gòu)提供信息，但其無(wú)權(quán)進(jìn)行獨(dú)立的調(diào)查，盡管其有時(shí)會(huì)與其他機(jī)構(gòu)合作雇傭通過(guò)安全審查的調(diào)查員作為替代解決方法。然而，該委員會(huì)基本上是一個(gè)由忙碌的、非專(zhuān)家的政治家組成的兼職委員會(huì)，只有少量的支持人員。正如2017年議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)主席所述：該委員會(huì)由一個(gè)7名核心工作人員和7名被拘留者調(diào)查人員組成的小組支持其工作。這些人員的工作非常艱難。他們獨(dú)立采取行動(dòng)，支持該委員會(huì)，這并不總是容易的，也不受那些不了解強(qiáng)有力的獨(dú)立監(jiān)督重要性的人的歡迎[12]。雖然，這些制度安排至今并未得到改變，但《2016年偵查權(quán)力法》以另一種方式緩解了議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)缺乏調(diào)查能力的問(wèn)題。根據(jù)該法第236條規(guī)定，議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)可將某一事項(xiàng)轉(zhuǎn)交偵查權(quán)力專(zhuān)員，由其進(jìn)行調(diào)查。不過(guò)，偵查權(quán)力專(zhuān)員有決定是否進(jìn)行調(diào)查的裁量權(quán)，做出決定后其有義務(wù)通知議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)。這一制度設(shè)置，一方面增強(qiáng)了議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)的調(diào)查能力；另一方面強(qiáng)化了偵查權(quán)力專(zhuān)員與議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)的協(xié)作，使得監(jiān)督主體之間的關(guān)系變得更加緊密。第三，強(qiáng)化偵查權(quán)力專(zhuān)員、司法專(zhuān)員對(duì)偵查權(quán)力法庭的支持。長(zhǎng)期以來(lái)，專(zhuān)員都有協(xié)助偵查權(quán)力法庭處理大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控權(quán)違法訴愿的職責(zé)?！?016年偵查權(quán)力法》將這一職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)展。根據(jù)該法第232條的規(guī)定，司法專(zhuān)員必須向偵查權(quán)力法庭提供與裁決訴愿所需的一切文件、資料及其他協(xié)助(包括司法專(zhuān)員對(duì)偵查權(quán)力法庭裁決相關(guān)事項(xiàng)的意見(jiàn))。這使得司法專(zhuān)員能以專(zhuān)門(mén)知識(shí)為偵查權(quán)力法庭提供服務(wù)。另外，根據(jù)該法第231條的規(guī)定，在偵查權(quán)力專(zhuān)員履行監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)某人受到嚴(yán)重錯(cuò)誤(即對(duì)其造成重大損害或傷害的錯(cuò)誤)的影響，在符合公共利益情況下，其有義務(wù)告知該人，并應(yīng)告知其有權(quán)向偵查權(quán)力法庭提交訴愿，同時(shí)需提供足夠的細(xì)節(jié)。這是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，在適當(dāng)?shù)那闆r下，其使得向偵查權(quán)力法庭提出針對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的成功投訴變得更加容易[17]。

2.3注重大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督的技術(shù)性情報(bào)機(jī)構(gòu)常常以推動(dòng)和快速適應(yīng)技術(shù)變革而聞名。當(dāng)今社會(huì)，通訊網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展、大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度運(yùn)用正推動(dòng)著情報(bào)監(jiān)控技術(shù)的更迭。目前，歐洲各國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)正在部署大量的新技術(shù)(如生物識(shí)別)以增強(qiáng)情報(bào)監(jiān)控能力，應(yīng)對(duì)諸多長(zhǎng)期存在的挑戰(zhàn)(如信息超載)。相比之下，情報(bào)監(jiān)督卻往往滯后于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。這導(dǎo)致人們普遍感受到：盡管情報(bào)機(jī)構(gòu)經(jīng)常被授予更大的監(jiān)控權(quán)和利用技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，但監(jiān)督主體卻缺少先進(jìn)的技術(shù)監(jiān)督手段[18]。

近年來(lái)，為適用監(jiān)控技術(shù)的發(fā)展，英國(guó)越來(lái)越注重通過(guò)技術(shù)賦能提升監(jiān)督實(shí)效：第一，允許監(jiān)督主體直接訪(fǎng)問(wèn)情報(bào)機(jī)構(gòu)的操作系統(tǒng)。英國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)需在辦公地點(diǎn)為偵查權(quán)力專(zhuān)員提供專(zhuān)門(mén)用于監(jiān)督的計(jì)算機(jī)終端。如此以來(lái)，偵查權(quán)力專(zhuān)員一方面可隨時(shí)進(jìn)入系統(tǒng)進(jìn)行定期或不定期的檢查；另一方面，可要求情報(bào)機(jī)構(gòu)工作人員有針對(duì)性的提取并導(dǎo)出數(shù)據(jù)，以便進(jìn)行更為詳細(xì)的檢查和分析。2017年、2018年的偵查權(quán)力專(zhuān)員年度報(bào)告均顯示：在檢查期間，我們的檢查人員可以訪(fǎng)問(wèn)軍情五處的調(diào)查人員和分析人員用來(lái)申請(qǐng)?jiān)L問(wèn)大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，我們對(duì)該系統(tǒng)進(jìn)行了抽樣和檢查。例如，調(diào)查人員可以使用該系統(tǒng)向我們顯示每個(gè)包含“記者”一詞的具體操作。這意味著，我們的檢查人員可以評(píng)估調(diào)查人員和分析人員的必要性和相稱(chēng)性考量因素、檢查特定的操作、檢查敏感數(shù)據(jù)的查詢(xún)情況等[9-10]。第二，建立技術(shù)咨詢(xún)小組，為偵查權(quán)力專(zhuān)員和司法專(zhuān)員提供建議。根據(jù)《2016年偵查權(quán)力法》，技術(shù)咨詢(xún)小組具有雙重功能：一是針對(duì)不斷變化的技術(shù)的影響提出建議；二是就如何減少利用技術(shù)進(jìn)行調(diào)查時(shí)的隱私干預(yù)提出建議。偵查權(quán)力專(zhuān)員必須任命其認(rèn)為能夠履行技術(shù)咨詢(xún)小組職責(zé)的人作為小組成員。技術(shù)咨詢(xún)小組不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，其建議不能限制司法專(zhuān)員的任何決定。根據(jù)偵查權(quán)力專(zhuān)員辦公室網(wǎng)站顯示，目前，技術(shù)咨詢(xún)小組成員包括：計(jì)算統(tǒng)計(jì)學(xué)專(zhuān)家伯納德.西爾弗曼爵士、計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜腋窭垢绱髮W(xué)副校長(zhǎng)穆菲.卡爾德、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)＜壹s翰.戴維斯、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜抑Z丁漢大學(xué)計(jì)算機(jī)科學(xué)學(xué)院德里克.麥考利教授和密碼學(xué)及網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)＜疫_(dá)里爾.伯恩斯。第三，建立技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，為內(nèi)閣大臣向電信服務(wù)提供者簽發(fā)技術(shù)能力通知提供建議。為使電信服務(wù)提供者能夠安全、快速的執(zhí)行內(nèi)閣大臣簽發(fā)的令狀，內(nèi)閣大臣可向電信服務(wù)提供者簽發(fā)執(zhí)行令狀應(yīng)具備的技術(shù)能力通知。為解決技術(shù)能力通知所涉及的技術(shù)問(wèn)題，英國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，其成員包括6名電信服務(wù)提供者成員、6名通訊截取機(jī)構(gòu)成員和1名中立的主席。現(xiàn)任主席是洛克希德馬丁國(guó)際公司的喬納森.霍伊爾；電信服務(wù)提供者成員為：鮑勃.休斯(O2)、馬丁·波尚(英國(guó)電信)、西蒙·麥肯齊·克魯克斯(英國(guó)天空廣播公司)、安德魯·梅(有線(xiàn)和無(wú)線(xiàn))、杰拉爾德·麥克奎德(沃達(dá)豐)、杰奎琳·梅勒(維珍傳媒)；政府代表的詳細(xì)情況并非公開(kāi)的信息。該委員會(huì)負(fù)責(zé)在制定技術(shù)能力規(guī)范和簽發(fā)、復(fù)核技術(shù)能力通知時(shí)向內(nèi)閣大臣提供咨詢(xún)建議。

3 英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約新進(jìn)展的借鑒

以習(xí)近平總書(shū)記提出的“總體國(guó)家安全觀”為指引，我國(guó)陸續(xù)頒布《國(guó)家安全法》《國(guó)家情報(bào)法》等國(guó)家安全領(lǐng)域的重要法律，推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)。2019年10月31日黨的第十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀......，完善集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，健全國(guó)家安全法律制度體系”“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約是情報(bào)治理的重要組成部分，是健全國(guó)家安全法律制度體系的題中之義。我國(guó)在構(gòu)建科學(xué)、合理、符合國(guó)情的大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約機(jī)制時(shí)，英國(guó)新近發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

3.1注重具有獨(dú)立性監(jiān)督主體的構(gòu)建要使情報(bào)監(jiān)督行之有效，監(jiān)督主體必須不受外界干擾，有較大的自主權(quán)，即具備充分的獨(dú)立性[16]。近年來(lái)，特別是“斯諾登事件”后，監(jiān)督主體獨(dú)立性問(wèn)題在英國(guó)變得尤為重要。因?yàn)榍閳?bào)治理的焦點(diǎn)問(wèn)題不再是現(xiàn)有監(jiān)督框架是否有效，而是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)是否符合公眾的期待。恰恰是具有獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠建立和維持公眾與情報(bào)界之間的信任[19]。為此，強(qiáng)化監(jiān)督主體的獨(dú)立性成為了英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約新近發(fā)展的一個(gè)重要面向。我國(guó)在構(gòu)建大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約機(jī)制時(shí)監(jiān)督主體的獨(dú)立性也是不可忽視的因素，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可供參酌之處包括：第一，建立類(lèi)似于英國(guó)的議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)。立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是現(xiàn)代民主社會(huì)的基本內(nèi)涵。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，其以各級(jí)人民代表大會(huì)為基石，各級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。全國(guó)人民代表大會(huì)作為人民參與國(guó)家重大事務(wù)、行使憲法權(quán)力的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，依法享有最高立法權(quán)與最高監(jiān)督權(quán)。在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作為其常設(shè)機(jī)關(guān)，依法行使包括監(jiān)督在內(nèi)的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，人大常委會(huì)可通過(guò)如下形式進(jìn)行監(jiān)督：(一)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告；(二)審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取審議計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取審議審計(jì)工作報(bào)告；(三)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查；(四)規(guī)范性文件備案審查；(五)質(zhì)詢(xún)；(六)特定問(wèn)題調(diào)查；(七)撤職。這表明，審查情報(bào)機(jī)構(gòu)的預(yù)算、管理、政策乃至特定行動(dòng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)的當(dāng)然職責(zé)。不過(guò)，在全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)類(lèi)似于英國(guó)的議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)仍然是必要的，因?yàn)榍閳?bào)工作極具秘密性，特別是大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控，對(duì)其監(jiān)督須平衡民主歸責(zé)和秘密性，既要賦予監(jiān)督主體充分獲取信息的途徑和手段，以形成報(bào)告予以提交，又要控制議會(huì)情報(bào)與安全委員會(huì)成員的人數(shù)、對(duì)其報(bào)告進(jìn)行符合國(guó)家安全利益的審查等。第二，設(shè)立類(lèi)似于英國(guó)偵查權(quán)力專(zhuān)員和司法專(zhuān)員的獨(dú)立審批、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于行政監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和較低的監(jiān)督意愿、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)限相對(duì)較小和事后性，建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)于確保大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的合法性就變得尤為重要?！八孤宓鞘录焙?，英國(guó)重構(gòu)負(fù)責(zé)情報(bào)監(jiān)督的專(zhuān)員體系，建立偵查權(quán)力專(zhuān)員、司法專(zhuān)員制度，強(qiáng)化對(duì)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的事前審查、事中和事后監(jiān)督。因大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控會(huì)涉及不特定對(duì)象的隱私權(quán)、個(gè)人信息的干預(yù)，加之情報(bào)工作的秘密性，在我國(guó)，對(duì)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控進(jìn)行事前審查、事中和事后監(jiān)督不宜是行政機(jī)關(guān)，也不宜交由作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，可參考英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，從高級(jí)司法官(高級(jí)法官、高級(jí)檢察官)中選任特定專(zhuān)員負(fù)責(zé)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的事前審查、事中和事后監(jiān)督。

3.2賦予監(jiān)督主體足夠的權(quán)力和能力《聯(lián)合國(guó)關(guān)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)良好做法》實(shí)踐7指出，監(jiān)督機(jī)構(gòu)須有資源和專(zhuān)家來(lái)發(fā)起和進(jìn)行它們自己的調(diào)查。歐洲人權(quán)法院判例亦認(rèn)為，監(jiān)督主體應(yīng)該擁有足夠的權(quán)力、能力實(shí)施持續(xù)的控制[12]。一般而言，監(jiān)督主體享有的權(quán)力和能力與監(jiān)督實(shí)效成正比，即在其他因素不變的情況下，監(jiān)督主體的權(quán)力和能力越大，監(jiān)督實(shí)效往往越大。但其與情報(bào)秘密性程度成反比，監(jiān)督主體的權(quán)力和能力越大，情報(bào)秘密性往往更低。所謂足夠，其實(shí)就是在監(jiān)督實(shí)效與情報(bào)秘密之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶?。我?guó)在構(gòu)建大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約機(jī)制時(shí)，賦予監(jiān)督主體足夠的權(quán)力和能力是不可回避的問(wèn)題，從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)注意以下問(wèn)題：第一，應(yīng)賦予特定監(jiān)督主體進(jìn)行調(diào)查、檢查和審計(jì)的權(quán)力。賦予監(jiān)督主體調(diào)查、檢查和審計(jì)權(quán)，對(duì)于充分獲取監(jiān)督信息，發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效意義重大，不過(guò)，鑒于情報(bào)秘密性考量和不同監(jiān)督主體的職能劃分，享有調(diào)查、檢查和審計(jì)權(quán)的主體應(yīng)被限制在一定范圍內(nèi)。第二，注重監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)、配合。為充分發(fā)揮特定監(jiān)督主體調(diào)查、檢查和審計(jì)權(quán)，解決其他監(jiān)督主體需調(diào)查事項(xiàng)和被監(jiān)控對(duì)象權(quán)利干預(yù)的救濟(jì)，發(fā)揮監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)，可課予特定監(jiān)督主體應(yīng)其他監(jiān)督主體請(qǐng)求在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)查并予以反饋的義務(wù)，以及在特定監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)被監(jiān)控對(duì)象權(quán)利遭受不當(dāng)干預(yù)時(shí)告知其權(quán)利被干預(yù)的事實(shí)和救濟(jì)途徑的義務(wù)。

3.3注重大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約的技術(shù)性情報(bào)收集和應(yīng)用離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)手段的運(yùn)用。我國(guó)2017年頒布的《國(guó)家情報(bào)法》第15條規(guī)定，國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施。第22條第2款規(guī)定，國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段，提高對(duì)情報(bào)信息的鑒別、篩選、綜合和研判分析水平。伴隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展而生的大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控收集、處理的是信號(hào)情報(bào)，是先進(jìn)通訊技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的典型場(chǎng)景。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，若不彌補(bǔ)監(jiān)督制約主體的技術(shù)鴻溝，僅依賴(lài)傳統(tǒng)監(jiān)督制約手段和方式，將難以發(fā)揮控權(quán)實(shí)效。有鑒于此，我國(guó)在構(gòu)建大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約機(jī)制時(shí)，應(yīng)注重技術(shù)因素的引入：第一，賦予監(jiān)督主體直接訪(fǎng)問(wèn)情報(bào)機(jī)構(gòu)操作系統(tǒng)的權(quán)限。大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控是大規(guī)模數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、過(guò)濾、分析，這一過(guò)程均依賴(lài)于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。要對(duì)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控進(jìn)行有效監(jiān)督，就不能僅依靠情報(bào)機(jī)構(gòu)向監(jiān)督主體提供的數(shù)據(jù)信息。有必要借鑒英國(guó)的做法，在情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)為監(jiān)督主體提供專(zhuān)門(mén)用于監(jiān)督的計(jì)算機(jī)終端。符合安全要求的監(jiān)督人員，可登陸情報(bào)機(jī)構(gòu)用于大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，這樣既可以進(jìn)行定期檢查，也可以隨機(jī)抽查，確保情報(bào)機(jī)構(gòu)收集、存儲(chǔ)、過(guò)濾、分析、銷(xiāo)毀等處理數(shù)據(jù)行為的合法性。第二，建立為大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控措施審批和監(jiān)督主體提供建議的技術(shù)咨詢(xún)小組。不斷發(fā)展的技術(shù)往往影響著采取大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控措施必要性、相稱(chēng)性的判斷，這就使得由專(zhuān)家組成的技術(shù)咨詢(xún)小組成為必要?？沙闪⒂捎?jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)、信息與通信工程、控制科學(xué)與工程、系統(tǒng)科學(xué)、數(shù)學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的專(zhuān)家組成的咨詢(xún)小組，必要時(shí)就不斷變化的技術(shù)影響以及如何減少情報(bào)機(jī)構(gòu)活動(dòng)的隱私干預(yù)為大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控措施審批和監(jiān)督主體提供咨詢(xún)建議。第三，建立技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)。可借鑒英國(guó)的做法，成立由行業(yè)代表和情報(bào)機(jī)構(gòu)代表組成的技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，為向電信服務(wù)提供者簽發(fā)技術(shù)能力通知的決策者提供建議，一方面可使得電信服務(wù)提供者能夠安全、快速的實(shí)施大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控令狀，另一方面可避免對(duì)電信服務(wù)提供者不必要的限制，減輕其營(yíng)業(yè)負(fù)擔(dān)。不僅如此，如果在技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)中引入監(jiān)督主體，還能夠促進(jìn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與電信服務(wù)提供者之間的對(duì)話(huà)交流，進(jìn)而有利于發(fā)現(xiàn)情報(bào)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控令狀時(shí)的不合法和技術(shù)變通做法，打破以往監(jiān)督的盲區(qū)[18]。

4 結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，因應(yīng)情報(bào)治理外部環(huán)境的變化，英國(guó)不斷改革大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控的監(jiān)督制約機(jī)制，確保公眾對(duì)情報(bào)屆的信任和情報(bào)治理的合法性，然而，改革的實(shí)效如何，有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。正如彼得·吉爾所言，“斯諾登事件”雖對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)大規(guī)模監(jiān)控能力幾乎沒(méi)有什么影響，但其導(dǎo)致諸多國(guó)家對(duì)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控進(jìn)行了一些影響深遠(yuǎn)的改革，不過(guò)，新的結(jié)構(gòu)和監(jiān)督者的政治意愿能否真正發(fā)揮作用，仍有待觀察[19]。大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約是情報(bào)治理的重要一環(huán)，雖然中英兩國(guó)在政治體制、法律制度、情報(bào)制度等領(lǐng)域均存在著顯著差異，但在推進(jìn)情報(bào)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，英國(guó)大規(guī)模情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督制約的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)仍具有較強(qiáng)的借鑒意義。