我國礦產(chǎn)資源保護法律問題研究

貴州民族大學(xué) 黃韻霖

一、提出問題

（一）案例一

孫某某等三人投資承包內(nèi)蒙古自治區(qū)某村林地，將該林地用于開發(fā)礦產(chǎn)資源。因開發(fā)林地的需要，孫某某等三人委托玄某某辦理手續(xù)，玄某某收到辦證資金一百一十四萬元。內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳批準(zhǔn)了向社會出讓鐵礦普查探礦權(quán)后，進行了掛牌出讓并予以公告。玄某某私自刻印了遼寧省某地質(zhì)大隊的公章用于偽造勘查合同，并且將孫某某所委托的辦證資料上的名字改成了自己的名字，將勘查許可證辦至自己名下。隨后，玄某某用孫某某交付的一百一十四萬元的辦證資金，把自己作為公司法定代表人參與競標(biāo)。主管部門向其辦理了許可證，孫某某等三人得知后，請求確認案涉勘查許可證歸其所有。

本案一審法院認為，玄某某是以欺騙的手段取得勘查許可證，在得到孫某某交付的材料以及辦證資金后私自篡改成自己的名字，造假申請材料，屬于以不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取許可證，此行為嚴(yán)重侵害了孫某某等人的探礦申請權(quán)。因此判決將案涉許可證的歸屬判給孫某某等人所有。二審法院經(jīng)過審理認為，當(dāng)孫某某等人發(fā)現(xiàn)了案涉當(dāng)事人偽造申請資料，企圖以篡改名字，偽造資料等欺騙手段騙取勘查許可證的時候，應(yīng)當(dāng)采取以下兩種措施：其一，向有關(guān)部門反應(yīng)案件具體情況，請求有關(guān)部門在查清案件事實后采取措施；其二，在玄某某通過非法手段成功騙領(lǐng)到許可證之后，依法提起行政訴訟，請求法院撤銷許可證。因此基于以上兩點的考量，二審法院認為該案件屬于行政訴訟的范疇，而不屬于民事訴訟，裁定撤銷了一審判決，駁回起訴。最高人民法院經(jīng)再審審查支持二審法院的裁定。

（二）案例二

2017年10月，貴州省銅仁某市的某居民王某某伙同其余兩人，在未經(jīng)法律許可的情況下，私自到國家級自然保護景區(qū)（某景區(qū)）盜采紫袍玉帶石，并且盜取的玉石金額高達六萬多元。這一非法采礦的案件受到了國土資源主管部門的高度重視，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門對案件多次進行了調(diào)查取證。

本案法院依法判決王某某等人構(gòu)成了非法采礦罪。其理由在于，首先，王某某等六人在該景區(qū)的禁止采礦區(qū)域所進行的采礦行為是未取得有關(guān)部門批準(zhǔn)的；其次，以王某某為代表的涉案人員違反相關(guān)法律規(guī)定盜采礦石的價值較大，已經(jīng)達到了非法采礦罪情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)。基于以上理由，相關(guān)法院認為六名涉案人員構(gòu)成非法采礦罪。

二、我國礦產(chǎn)資源保護存在的法律問題

（一）礦業(yè)權(quán)侵害的救濟

我國的礦業(yè)權(quán)是兼具民事物權(quán)屬性和行政許可特性的一項權(quán)利。當(dāng)事人如何行使礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)受到侵害時又如何救濟，這就需要法律對行政權(quán)和司法權(quán)的職責(zé)進行明確。委托人的探礦權(quán)受到了受委托人的侵害，委托人對于自己權(quán)利的救濟有以下幾種方法，一是委托人向國土資源主管部門申請撤銷受委托人的礦產(chǎn)資源勘查許可證，請求行政機關(guān)依法撤銷受委托人的探礦許可權(quán)，并對探礦權(quán)的歸屬依法處理；二是委托人對于探礦權(quán)的歸屬可以依法向人民法院提起行政訴訟，請求人民法院審查國土資源主管部門的行政行為；三是依據(jù)委托人與受委托人簽訂的委托合同，向人民法院請求受委托人承擔(dān)違約責(zé)任或者民事?lián)p害賠償。這三種方式都是委托人在探礦權(quán)受到侵害后能夠獲得的法律救濟。因此，法律需要對礦業(yè)權(quán)受到侵害時，多種救濟途徑的適用順序作出具體規(guī)定，明確行政權(quán)和司法權(quán)的職責(zé)。

（二）取得采礦許可證是否能在國家自然保護區(qū)進行開發(fā)

在國家規(guī)定的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域所發(fā)生的環(huán)境資源糾紛，根據(jù)功能區(qū)規(guī)劃規(guī)定需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況合理利用環(huán)境容量發(fā)展經(jīng)濟，做到可持續(xù)性發(fā)展。但是，例如像梵凈山自然保護區(qū)這樣的有國家保護政策的特殊區(qū)域，就必須做到保護生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)則，嚴(yán)格限制主體開發(fā)甚至是禁止開發(fā)自然資源。對于非法采礦行為，行政機關(guān)必須在執(zhí)法過程中依法及時進行查處，對于糾紛的解決，人民法院必須在審理過程中貫徹最嚴(yán)格的保護。對于限制開發(fā)或者禁止開發(fā)自然資源的區(qū)域，國土資源主管部門要注意審查批準(zhǔn)已經(jīng)辦理了的勘查許可證，已經(jīng)簽訂了的勘查、開采合同，人民法院在受理行政訴訟后，也需要對合同的效力進行具體審查，一旦勘查、開采合同違反了有關(guān)部門的規(guī)定，造成了公眾的實際損失，國土資源主管部門要依法撤銷當(dāng)事人的勘查許可證，人民法院就應(yīng)當(dāng)認定合同無效。我國法律規(guī)定，像梵凈山自然保護區(qū)這樣的特殊區(qū)域?qū)儆诘V產(chǎn)禁采區(qū)，因此，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)依據(jù)兩高的司法解釋規(guī)定，加大打擊自然保護區(qū)內(nèi)非法采礦行為的力度。

（三）礦業(yè)權(quán)司法保護

礦產(chǎn)資源是目前人類不可或缺的自然資源，這種不可逆的珍貴資源國家必須要保障它的合理利用。我國礦業(yè)權(quán)是我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系中處于核心地位的一項權(quán)利，它的性質(zhì)較為復(fù)雜，具有公法與私法雙重屬性。要取得礦業(yè)權(quán)不僅要平等協(xié)商訂立合同，也需要得到國土資源管理部門的行政許可。礦業(yè)權(quán)的司法保護不僅要充分尊重達成協(xié)議雙方的合意，也需要充分考慮到對社會環(huán)境的影響，保護當(dāng)?shù)刈匀毁Y源環(huán)境，既開發(fā)同時也保護礦產(chǎn)資源。取得礦業(yè)權(quán)不能僅靠當(dāng)事人之間訂立勘查、開采合同，這份合同是無法直接取得探礦權(quán)許可證的，必須經(jīng)過主管部門的行政許可。

我國要取得礦業(yè)權(quán)，首先需要有資質(zhì)的主體向國土資源管理部門申請，在得到行政機關(guān)的許可后進行登記，另外想要進行變更也要得到主管部門的許可。當(dāng)事人委托他人幫忙申請，受委托人欺騙當(dāng)事人，不履行或不忠實履行義務(wù)私自將勘查許可證辦理在自己名下，當(dāng)事人是不能夠直接向人民法院直接提起民事訴訟請求撤銷受委托人的礦產(chǎn)資源勘查許可證，將礦業(yè)權(quán)辦理到自己名下，歸自己所有的。當(dāng)事人如果提起訴訟則不屬于民事訴訟的受案范圍，不是其救濟權(quán)利的正確選擇。

礦業(yè)權(quán)司法保護要運用民法、行政法、刑法等進行綜合保護，調(diào)整礦業(yè)權(quán)人的行為需要公權(quán)力的介入，取得礦業(yè)權(quán)后的開采行為更要受到國土資源主管部門的嚴(yán)格監(jiān)管。對于礦業(yè)權(quán)權(quán)屬所產(chǎn)生的糾紛，其不同機關(guān)之間會存在不同的處理方式，當(dāng)事人據(jù)此能夠?qū)で蠖喾N不同的救濟方式，司法機關(guān)在審理案件時要綜合考慮當(dāng)事人的利益和社會公共利益，平衡雙方的利益作出判決。

（四）自然保護區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)問題

礦產(chǎn)開發(fā)會占用大量的土地資源，原生植被修復(fù)的難度很大。像自然保護區(qū)此類特殊區(qū)域，保護生態(tài)環(huán)境是第一要義，開采礦物與建立自然保護區(qū)，理念相悖，在這些區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟和保護自然資源的矛盾非常突出。目前我國各地方還未完全樹立生態(tài)環(huán)境保護理念，生態(tài)文明建設(shè)這樣的理念還沒有納入法律的規(guī)定。在我國的自然保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)，國家一方面倡導(dǎo)開發(fā)利用自然資源以加速發(fā)展經(jīng)濟，另一方面同時也在倡導(dǎo)可持續(xù)性保護環(huán)境，兩者之間存在的問題十分突出。因此，人民法院在受理違法開采自然保護區(qū)等區(qū)域的案件后，會根據(jù)中央和地方規(guī)劃規(guī)定的，定位各不同功能區(qū)的功能針對案件的不同情形作出不同的處理。

自然保護區(qū)的礦產(chǎn)資源進行開發(fā)后，將礦區(qū)的自然環(huán)境進行修復(fù)是一大難題，礦區(qū)的環(huán)境是不可能復(fù)原的，只能進行適當(dāng)修復(fù)，這樣追求經(jīng)濟效益的損害后果會一直存在。司法機關(guān)、行政機關(guān)要加大對礦產(chǎn)資源保護工作打擊問責(zé)，還要積極修復(fù)治理已受損的自然保護區(qū)，在審查自然保護區(qū)等特殊區(qū)域的礦產(chǎn)資源開發(fā)上要嚴(yán)格監(jiān)督管理、主動審查。從國土資源主管部門審查開礦人資質(zhì)開始就要提前對開礦的方案、礦產(chǎn)的利用、礦區(qū)環(huán)境修復(fù)等流程進行完善地審查，事前審查、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)管不能放過任何一個環(huán)節(jié)，防患于未然。

三、完善我國礦產(chǎn)資源保護的建議

（一）更新礦產(chǎn)資源保護立法理念

自2003年《礦產(chǎn)資源法》修改以來，至今還沒有對修改方向達成共識，因此立法的滯后性在實踐中對權(quán)利人礦業(yè)權(quán)的保護不周密，政府對市場的監(jiān)督不夠完善等問題等發(fā)起挑戰(zhàn)。

我國應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護作為優(yōu)先考慮的準(zhǔn)則，這一準(zhǔn)則對于保護已開采的礦山周邊環(huán)境具有深刻意義。樹立新的立法理念能夠?qū)ΦV業(yè)權(quán)管理進行嚴(yán)密地規(guī)劃避免自然資源遭到破壞，應(yīng)對突發(fā)情形，綜合配置各部門法使得礦產(chǎn)資源的責(zé)任制度更易于保護礦產(chǎn)資源。環(huán)境保護優(yōu)先的立法理念先行更符合我國社會主義建設(shè)的要求，更好開采中的各種突發(fā)事件。

（二）健全我國礦產(chǎn)資源法律保護制度的措施

嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)管理制度的規(guī)定，就要強化對礦產(chǎn)資源的規(guī)劃，只有在具體的規(guī)劃下，才能充分考慮到對環(huán)境的影響，在開發(fā)的過程中能夠及時協(xié)調(diào)好相關(guān)措施，把對自然環(huán)境的損害降到最低。完善礦業(yè)權(quán)民事責(zé)任制度，不能僅靠行政機關(guān)的執(zhí)法，實際生活中會存在違法開采的行為，這就需要依靠法律來規(guī)范，但依靠行政法律是無法進行裁判的，并不是對每一種違法行為進行裁判都能在行政法律中找到依據(jù)，在行政責(zé)任之外再規(guī)定礦業(yè)權(quán)民事責(zé)任制度能夠更完全地對違法行為作出評價。完善刑事責(zé)任救濟制度，行政法的規(guī)定要和刑法合理協(xié)調(diào)，調(diào)整與實際情況脫節(jié)的法條，兩高也在制定司法解釋對非法采礦罪和破壞性采礦罪作出更為詳細、貼合實際情況的解釋，加重刑事處罰能夠更好地達到震懾非法采礦行為的作用從而完善我國的法律規(guī)定。各部門法協(xié)同監(jiān)督，使得監(jiān)管的手段相輔相成，健全我國礦產(chǎn)資源保護制度的措施。

（三）對采礦權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營進行干預(yù)

修改《礦產(chǎn)資源法》除了要繼續(xù)保護礦產(chǎn)資源，還要健全對礦產(chǎn)權(quán)進行管理的行政機關(guān)執(zhí)行方法，目前我國采礦技術(shù)越來越成熟、高效，生產(chǎn)力也在增高，對于自然環(huán)境的破壞程度也在減小，能夠更有利地保護礦產(chǎn)資源。采礦人取得礦業(yè)權(quán)是沒有國家財政支持的，自己進行礦產(chǎn)資源開采會充分地考慮礦物的特質(zhì)，市場的需求，充分開采，但對于開采礦物給環(huán)境所造成的不可逆?zhèn)ι暇托枰獓疫m當(dāng)進行干預(yù)。除了嚴(yán)抓勘查、開采資質(zhì)外，還要注重在經(jīng)營過程中進行抽查，行政機關(guān)要及時對礦物開采人進行監(jiān)督管理，起到一個指導(dǎo)性的約束作用，但也要避免過分介入生產(chǎn)造成矛盾，形成不必要的行政干預(yù)。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償體系就能夠監(jiān)督開發(fā)者進行恢復(fù)治理，礦區(qū)周圍群眾受到侵害的利益由生產(chǎn)經(jīng)營者進行補償，要犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟利益的礦區(qū)就需要政府對開采活動進行干預(yù)，對群眾經(jīng)濟損失進行補償。

四、結(jié)語

礦產(chǎn)資源是人們生產(chǎn)、生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要發(fā)展我國的經(jīng)濟就離不開對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，必須考慮個人利益和社會公共利益，更新礦產(chǎn)資源保護理念，制定平衡經(jīng)濟發(fā)展和資源保護的法律法規(guī)，保護好礦產(chǎn)資源，完善立法使我國礦業(yè)市場更規(guī)范、促進國家經(jīng)濟發(fā)展。修改《礦產(chǎn)資源法》具有必要性，制定更嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源保護制度能夠使得采礦人在追求經(jīng)濟效益的同時，注重污染防治、修復(fù)礦區(qū)環(huán)境。