區(qū)域性國(guó)際組織在抗擊新冠肺炎疫情中的作用及局限
——以歐盟為例

王 玨

內(nèi)容提要：新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）是21世紀(jì)全人類面臨的一次重大考驗(yàn)。面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的疫情，各國(guó)齊心協(xié)力，攜手應(yīng)對(duì)；全球性國(guó)際組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚合力。在此過(guò)程中，區(qū)域性國(guó)際組織發(fā)揮了不可小覷的作用，其中最具代表性的便是歐盟。無(wú)論在區(qū)域抗疫還是全球抗疫中，歐盟均作出了重要貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，歐盟的一些固有問(wèn)題或短板也通過(guò)此次疫情凸顯了出來(lái)，比如：面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的響應(yīng)速度緩慢，對(duì)內(nèi)不能團(tuán)結(jié)一致，存在保護(hù)主義傾向，等等。本文試圖通過(guò)歐盟這一高度一體化的區(qū)域性國(guó)際組織探討區(qū)域性國(guó)際組織在抗擊新冠疫情中的作用和局限。

一、引言

新型冠狀病毒肺炎（簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）堪稱全人類有史以來(lái)面臨的最大危機(jī)和挑戰(zhàn)之一。根據(jù)世界衛(wèi)生組織最新實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月6日14 時(shí)48 分左右，全球單日新增新冠肺炎確診病例605211 例，累計(jì)確診新冠肺炎病例65870030 例，單日新增死亡病例10264 例，累計(jì)死亡1523583 例。①World Health Organization, WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, 6 Dec.2020, https://covid19.who.int/table，訪問(wèn)日期：2020年12月7日。新冠肺炎疫情爆發(fā)之突然，蔓延之迅猛，形勢(shì)之嚴(yán)峻，防治之艱難，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。自從新冠肺炎疫情在中國(guó)爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)政府一方面調(diào)動(dòng)舉國(guó)上下所有力量抗擊疫情、救治病患，全力保護(hù)人民生命健康安全；另一方面，中國(guó)政府始終秉持信息公開(kāi)透明的原則，第一時(shí)間向國(guó)際社會(huì)通報(bào)新冠疫情最新發(fā)展及防控情況，并始終與各方保持緊密聯(lián)系和溝通，毫無(wú)保留地交流抗疫經(jīng)驗(yàn)、分享抗疫成果。在嚴(yán)防嚴(yán)控之下，國(guó)內(nèi)抗疫成果顯著，疫情形勢(shì)極大好轉(zhuǎn)，人民的生產(chǎn)生活穩(wěn)步恢復(fù)。而與此形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)外的疫情狀況卻不容樂(lè)觀。歐美的部分國(guó)家，如美國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)，甚至一度出現(xiàn)失控的局面。全球抗疫之所以困難重重，背后潛藏著多種原因，不一而足，但其中一個(gè)不可忽視的原因在于：直至新冠肺炎疫情在全球大肆蔓延之前，很多國(guó)家和國(guó)際組織都并未真正意識(shí)到疫情的嚴(yán)重性和緊迫性，甚至在形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下之際依然沒(méi)有采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，因而錯(cuò)失了遏制疫情蔓延的寶貴時(shí)機(jī)。

一般而言，應(yīng)對(duì)全球性公共衛(wèi)生事件的行為主體主要有兩類：一類是各個(gè)國(guó)家，另一類則為包括聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織、歐盟等在內(nèi)的各類國(guó)際組織。其中，聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織等屬于全球性國(guó)際組織，而本文重點(diǎn)研究的歐盟則屬于區(qū)域性國(guó)際組織，即特定區(qū)域內(nèi)的國(guó)家為了共同利益或政策而建立的國(guó)際組織。①程曉霞等：《國(guó)際法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第194 頁(yè)。歐盟是當(dāng)今世界上最重要的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和區(qū)域性國(guó)際組織，下設(shè)歐洲理事會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐洲法院等機(jī)構(gòu)，目前共有27 個(gè)成員國(guó)。雖然歐盟在學(xué)術(shù)上被界定為區(qū)域性國(guó)際組織，但它同時(shí)又帶有某些不同于或超越一般性區(qū)域組織的特質(zhì)，如具有一定的超國(guó)家性質(zhì)等。因此，堪稱區(qū)域性國(guó)際組織的一個(gè)特殊典范。以歐盟為代表的區(qū)域性國(guó)際組織一方面為區(qū)域乃至全球抗擊新冠肺炎疫情作出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面也在此過(guò)程中暴露出了種種問(wèn)題和不足。本文將以歐盟為主要研究對(duì)象，著重研究區(qū)域性國(guó)際組織在抗擊新冠疫情中發(fā)揮的作用及其存在的局限，并嘗試分析造成這些局限的原因。

二、歐盟抗擊疫情的階段性特點(diǎn)②此外僅針對(duì)歐盟在第一波疫情期間采取的措施。

新冠肺炎造成的破壞是全方位、多層次的，它不僅對(duì)人民的生命健康造成極大威脅，也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)劇烈沖擊。因此，歐盟抗擊疫情的重點(diǎn)主要落在四個(gè)方面：遏制病毒傳播；保障醫(yī)療物資供給；加快治療藥品及疫苗研發(fā)和促進(jìn)就業(yè)、扶持企業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。①European Union, The Common EU Response to COVID-19, https://europa.eu/european-union/coronavirusresponse_en,訪問(wèn)日期：2020年6月29日。根據(jù)歐盟委員會(huì)官網(wǎng)發(fā)布的信息，歐盟從2020年1月9日至6月30日采取了包括財(cái)政政策、貨幣政策、社會(huì)政策等的多項(xiàng)舉措，以遏制新冠肺炎病毒蔓延以及減輕疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面沖擊。根據(jù)歐盟在疫情發(fā)展不同時(shí)期出臺(tái)的紓困措施，可以觀察出其抗疫過(guò)程中的階段性特點(diǎn)。

爆發(fā)初期：這一時(shí)間段指2019年12月31日世界衛(wèi)生組織中國(guó)辦事處接到報(bào)告，稱中國(guó)出現(xiàn)不明原因肺炎，至2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織宣布此次疫情為“國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生緊急事件”。這一個(gè)月內(nèi)，新冠肺炎病毒的主要蔓延陣地在中國(guó)國(guó)內(nèi)，對(duì)歐洲大陸的影響尚不明顯。期間，歐盟采取的重要舉措包括：2020年1月9日，歐盟健康和食品安全總局（DG SANTE）啟動(dòng)預(yù)警應(yīng)對(duì)系統(tǒng)（EWRS）；2020年1月28日，歐盟就撤僑事宜啟動(dòng)歐盟民事保護(hù)機(jī)制；2020年1月31日，從歐盟科研創(chuàng)新項(xiàng)目“地平線2020”（Horizon 2020）撥款1000 萬(wàn)歐元用于新冠肺炎病毒研究。②European Commission, Timeline of EU Action, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/timeline-eu-action_en, 訪問(wèn)日期：2020年7月7日。可以看出，歐盟當(dāng)時(shí)的工作重心并非防疫，與之相關(guān)的措施也僅限于激活已有框架體系、支持中國(guó)抗疫和研究病毒等方面。雖然不能說(shuō)歐盟完全無(wú)所作為，但上述措施的確較為零散，遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)?；腕w系化的水平。這主要基于歐盟自身對(duì)疫情發(fā)展趨勢(shì)的估測(cè)。當(dāng)時(shí)雖然已有少部分亞歐國(guó)家受到新冠肺炎疫情波及，但由于主要受災(zāi)國(guó)為中國(guó)，因此，歐盟明顯低估了這種未知病毒的威力，選擇暫時(shí)持保守和觀望態(tài)度。

發(fā)展前期：這一階段指2020年1月30日世界衛(wèi)生組織宣布此次疫情為“國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生緊急事件”，至2020年3月11日世衛(wèi)組織總干事譚德塞（Tedros）宣布新冠肺炎構(gòu)成全球大流行。在這一時(shí)期，新冠病毒開(kāi)始在全球其他國(guó)家加速擴(kuò)散蔓延，波及范圍越來(lái)越廣，包括意大利、西班牙、德國(guó)等國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛“淪陷”。但在如此重要的時(shí)刻，歐盟出臺(tái)的重要防疫政策和措施依然寥寥可數(shù)：2020年2月1日至2日，歐盟從中國(guó)武漢撤離第一批歐盟公民；2020年2月24日，歐盟委員會(huì)宣布一項(xiàng)總規(guī)模為2.32 億歐元的一攬子計(jì)劃，用于全球范圍內(nèi)防控新冠肺炎；2020年3月2日，新冠疫情反應(yīng)小組建立；2020年3月10日，歐盟委員會(huì)提出“新冠投資反應(yīng)倡議”（The Coronavirus Response Investment Initiative）。①European Commission, Timeline of EU Action, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/timeline-eu-action_en,訪問(wèn)日期：2020年7月7日。上述重點(diǎn)措施分別從外交、財(cái)政以及組織機(jī)構(gòu)等層面出發(fā)，應(yīng)對(duì)新冠肺炎帶來(lái)的負(fù)面影響，雖已初具規(guī)模，但與爆發(fā)初期相比仍無(wú)實(shí)質(zhì)上的進(jìn)步，缺乏質(zhì)和量上的飛躍。尤其是與中國(guó)的當(dāng)機(jī)立斷、全力以赴相比，歐盟在疫情步步緊逼下的情況下依然采取一些不痛不癢的措施。

全面爆發(fā)階段：這一階段從2020年3月11日世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎構(gòu)成全球大流行開(kāi)始，一直延續(xù)至今。在這一時(shí)期，疫情在全球范圍內(nèi)全面爆發(fā)。除中國(guó)外，全球每日感染病例數(shù)和死亡人數(shù)持續(xù)高速增長(zhǎng)。而中國(guó)經(jīng)過(guò)三個(gè)月的艱苦奮戰(zhàn)，在2020年3月基本控制了國(guó)內(nèi)疫情，之后逐漸步入疫情防控常態(tài)化進(jìn)程。面對(duì)迅猛擴(kuò)散的疫情，多個(gè)國(guó)家或地區(qū)被迫關(guān)閉邊境或進(jìn)入緊急狀態(tài)。歐盟也終于認(rèn)清形勢(shì)，突然發(fā)力，多管齊下全力抗擊新冠肺炎。該階段歐盟出臺(tái)的措施數(shù)量之多、規(guī)模之大，幾乎可以說(shuō)是史無(wú)前例。而這些措施大體可以分為區(qū)域抗疫和全球抗疫兩個(gè)部分。

針對(duì)區(qū)域抗疫的措施涵蓋了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、人口流動(dòng)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，主要通過(guò)財(cái)政、貨幣和外交手段實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面，2020年4月2日，歐盟委員會(huì)提議建立減輕失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)援助（SURE）計(jì)劃；2020年4月6日，從歐洲戰(zhàn)略投資基金（EFSI）中撥款10 億歐元為歐洲投資基金（EIF）提供保障，以此資助10萬(wàn)中小企業(yè)；2020年4月22日，歐盟委員會(huì)推出30 億歐元的宏觀經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃；2020年5月27日，歐盟委員會(huì)提出“歐盟下一代”（Next Generation EU）復(fù)蘇計(jì)劃提案；2020年6月8日，通過(guò)歐洲創(chuàng)新理事會(huì)（EIC）“加速器”（Accelerator）試點(diǎn)項(xiàng)目為36 家創(chuàng)新企業(yè)提供3.14 歐元資金支持；2020年6月15日，歐盟委員會(huì)啟動(dòng)“Re-Open EU”項(xiàng)目，以保障后新冠時(shí)期歐盟旅游業(yè)的安全等。人口流動(dòng)方面，2020年3月17日，歐盟成員國(guó)一致決定限制非歐盟成員國(guó)前往歐盟的“非必要出行”，即封鎖歐盟邊境，并先后兩次對(duì)封鎖時(shí)間進(jìn)行了延長(zhǎng)。醫(yī)療衛(wèi)生方面，2020年3月17日，歐盟委員會(huì)建立了一支由流行病學(xué)家和病毒學(xué)家組成的新冠病毒專家顧問(wèn)小組；2020年4月20日，建立新冠肺炎數(shù)據(jù)共享平臺(tái)；2020年5月12日，投入1.17 億歐元用于新冠治療及檢測(cè)；2020年5月19日，從“地平線2020”項(xiàng)目撥款1.22 億歐元用于新冠肺炎病毒研究等。②Ibid.

歐盟針對(duì)全球抗疫的措施主要有三種表現(xiàn)形式：第一，捐贈(zèng)或籌措資金，推進(jìn)全球疫苗和藥物研發(fā)；第二，為東歐鄰國(guó)、西巴爾干半島國(guó)家以及非洲國(guó)家提供資金援助；第三，為接收敘利亞難民的約旦、黎巴嫩等國(guó)提供相應(yīng)支持和援助。

綜上，歐盟抗擊疫情具有以下階段性特點(diǎn)：在疫情爆發(fā)初期和發(fā)展前期，歐盟對(duì)防控疫情的態(tài)度不夠積極主動(dòng)，采取的相關(guān)舉措稀少單一，而且存在明顯的滯后、力度不足等情況；2020年3月之后，面對(duì)疫情猝不及防的全面爆發(fā)以及歐盟內(nèi)部形勢(shì)的急劇惡化，歐盟不得不傾其全力，多種措施并舉，全方位應(yīng)對(duì)新冠肺炎病毒帶來(lái)的生命健康、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)影響。

三、歐盟在抗疫中的作用及局限

由于疫情遠(yuǎn)未結(jié)束，而且各國(guó)目前正忙于應(yīng)對(duì)第二波疫情潮，因此，對(duì)歐盟的抗疫成果進(jìn)行總結(jié)還為時(shí)尚早。但不可否認(rèn)的是，通過(guò)實(shí)施以上列舉的各類措施，歐盟確實(shí)在其既定的目標(biāo)軌道上不斷前進(jìn)，并在不同層面的抗疫中發(fā)揮了一定的作用。這些作用主要可以概括為以下三個(gè)方面：

第一，為歐盟內(nèi)部紓困發(fā)揮巨大作用。雖然在初期和前期，歐盟存在應(yīng)對(duì)不力、反應(yīng)遲緩的情況，但好在其紓困措施“雖遲猶在”，且力度空前。從2020年3月起，歐盟在針對(duì)性地控制疫情、緩解經(jīng)濟(jì)上的負(fù)面沖擊、推進(jìn)科研攻關(guān)等方面推出了大大小小的措施，包括：出臺(tái)各項(xiàng)一攬子經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃，建立醫(yī)療設(shè)備儲(chǔ)備庫(kù)、多次撥款促進(jìn)治療藥物和疫苗研發(fā)，為中小企業(yè)提供資金支持等，還提出了歐盟歷史上規(guī)模最大的復(fù)興一攬子計(jì)劃，總金額高達(dá)7500 億歐元，如此規(guī)模是單獨(dú)的歐洲國(guó)家根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。毋庸置疑，歐盟為緩解內(nèi)部危機(jī)作出了巨大努力。根據(jù)歐盟委員會(huì)的夏季預(yù)測(cè)，歐盟經(jīng)濟(jì)在2020年將收縮8.3%，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)2020年將收縮8.7%，而到2021年，歐盟經(jīng)濟(jì)和歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)將分別增長(zhǎng)5.8%和6.1%。①European Commission, Jobs and Economy during the Coronavirus Pandemic, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/jobs-and-economy-during-coronaviruspandemic_en#supporting-recovery-of-eu-tourism, 訪問(wèn)日期：2020年7月9日。這一發(fā)展趨勢(shì)顯然與歐盟采取的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激措施密不可分。

第二，為全球抗疫作出重要貢獻(xiàn)。早在2020年2月底，歐盟就已為支持全球抗疫出臺(tái)了2.23 億歐元的一攬子計(jì)劃，之后又先后在全球范圍內(nèi)出臺(tái)多項(xiàng)援助項(xiàng)目，協(xié)助世界衛(wèi)生組織籌措資金推進(jìn)疫苗研發(fā)，為東部鄰國(guó)、西巴爾干半島國(guó)家以及非洲醫(yī)療體系較弱的國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助，以此表明與世界各國(guó)同舟共濟(jì)、守望相助的決心與信心。在這一過(guò)程中，歐盟勇于承擔(dān)自己作為主要區(qū)域性國(guó)際組織的責(zé)任，大力支持受疫情所困的國(guó)家，借助自身的國(guó)際影響力和多邊關(guān)系調(diào)動(dòng)全球資源，積極推動(dòng)國(guó)際合作，為全球戰(zhàn)疫作出了舉足輕重的貢獻(xiàn)。同時(shí)，歐盟也通過(guò)在全球范圍內(nèi)的行動(dòng)和作為維護(hù)了自身國(guó)際形象，鞏固乃至提高了自身國(guó)際地位。

第三，一定程度上加強(qiáng)了成員國(guó)的內(nèi)聚力，提高了歐盟的吸引力。由于歐盟及其成員國(guó)早期的僥幸和懈怠心理，歐盟內(nèi)部在抗疫初期呈現(xiàn)一團(tuán)亂麻的局面，成員國(guó)單打獨(dú)斗、甚至互相拆臺(tái)。在歐盟委員會(huì)的協(xié)調(diào)以及成員國(guó)的磋商下，各國(guó)開(kāi)始逐步摒棄嫌隙、互幫互助。例如，法國(guó)、德國(guó)、捷克等國(guó)先后向意大利提供醫(yī)療物資；奧地利、德國(guó)、盧森堡等國(guó)收治了來(lái)自意大利和法國(guó)的新冠病人；波蘭、羅馬尼亞等國(guó)也向意大利派遣醫(yī)療隊(duì)馳援。①European Union,The Common EU Response to COVID-19, https://europa.eu/european-union/coronavirusresponse_en,訪問(wèn)日期：2020年6月29日。一如其他區(qū)域性國(guó)際組織，歐盟很大程度上扭轉(zhuǎn)了該區(qū)域前期一盤散沙的局面，通過(guò)各種協(xié)調(diào)機(jī)制將成員國(guó)聚合起來(lái)，為它們提供了一個(gè)溝通協(xié)商的平臺(tái)。特別是在新冠肺炎疫情這樣的重大公共衛(wèi)生危機(jī)面前，歐盟作為“屋頂”，的確有效阻止了業(yè)已出現(xiàn)裂隙的“房屋”后期的坍塌，捍衛(wèi)了歐洲標(biāo)榜的凝聚力，向外界宣揚(yáng)和展現(xiàn)了一個(gè)團(tuán)結(jié)的歐洲，這也在無(wú)形之中提高了歐盟對(duì)非歐盟國(guó)家的吸引力，有助于歐盟今后的進(jìn)一步擴(kuò)張。

雖然歐盟在區(qū)域抗疫、全球抗疫和自身建設(shè)方面的作用和貢獻(xiàn)不容小覷，但也出現(xiàn)許多問(wèn)題，主要?dú)w納為以下幾個(gè)方面：

第一，反應(yīng)速度較慢，行動(dòng)遲緩。在新冠肺炎疫情尚未在歐洲爆發(fā)之前，歐盟乃至歐洲范圍內(nèi)的國(guó)家出于種種原因沒(méi)有對(duì)此次疫情給予重視或許還無(wú)可厚非。但是，從2020年1月24日法國(guó)報(bào)告歐洲首例感染新冠肺炎病例，②European Commission, Timeline of EU Action, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/timeline-eu-action_en, 訪問(wèn)日期：2020年6月29日。到2020年1月30日世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情構(gòu)成全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件，再到2020年2月28日意大利基于國(guó)內(nèi)疫情形勢(shì)提請(qǐng)啟動(dòng)“歐盟民事保護(hù)機(jī)制”，歐盟的工作重心始終沒(méi)有落在防控疫情上，其成員國(guó)也并未采取限制性或強(qiáng)制措施來(lái)預(yù)防和遏制新冠肺炎疫情的蔓延，歐洲很多國(guó)家的民眾甚至還在一片喧囂熱鬧的氣氛中歡度狂歡節(jié)，舉辦大型集會(huì)。歐盟由此錯(cuò)過(guò)了將疫情遏制在萌芽狀態(tài)的最好時(shí)機(jī)。直到疫情在各國(guó)大規(guī)模爆發(fā)、肆意橫行之時(shí)，歐盟各國(guó)才如夢(mèng)初醒，將取消大型集會(huì)活動(dòng)等措施提上日程。盡管如此，更為有力的管控措施和更為密集的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和科研政策也是在意大利被迫“封城”、“封國(guó)”之后才逐步推行的。在這一過(guò)程中，歐盟數(shù)次無(wú)視中國(guó)、世界衛(wèi)生組織乃至歐洲本土發(fā)出的警示信號(hào)，不僅未能做到未雨綢繆、及時(shí)應(yīng)對(duì)，其反應(yīng)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于疫情的發(fā)展態(tài)勢(shì)。歐洲理事會(huì)主席米歇爾向媒體承認(rèn)：“在當(dāng)今世界，哪怕是疫情爆發(fā)之前，歐洲的工作方式都太過(guò)緩慢?！雹貳URACTIV.com, Michel: EU’s Way of Working is ‘too Slow’, 20 April 2020, https://www.euractiv.com/section/future-eu/news/michel-eus-way-of-working-is-too-slow/,訪問(wèn)日期：2020年6月30日。正是因?yàn)闅W盟及其成員國(guó)行動(dòng)遲緩，歐洲才在2020年3月一度被世界衛(wèi)生組織宣布為疫情震中。

第二，向心力弱，不團(tuán)結(jié)。這是歐盟在此次疫情中表現(xiàn)出的最大問(wèn)題。作為在全球范圍內(nèi)舉足輕重的區(qū)域性國(guó)際組織和全方位的經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)盟，歐盟本該以步調(diào)一致、同心戮力的姿態(tài)出現(xiàn)在世人面前，身體力行，展現(xiàn)歐洲的凝聚力和一體化成果，但事實(shí)并非如此。在抗疫初期，歐盟各成員國(guó)自顧不暇、各自為戰(zhàn)，法、德等國(guó)于2020年3月初紛紛宣布控制或征收本國(guó)的口罩及其他防護(hù)物資，率先保障本國(guó)供應(yīng)。歐盟內(nèi)部甚至還出現(xiàn)了以鄰為壑、“內(nèi)訌”指責(zé)和互相攔截物資的局面。其中最典型的例子莫過(guò)于“被拋棄”的意大利。2020年2月28日，意大利要求啟動(dòng)歐盟民事保護(hù)機(jī)制，以確保個(gè)人保護(hù)所需的醫(yī)療裝備供應(yīng)?！安恍业氖牵瑳](méi)有一個(gè)歐盟國(guó)家響應(yīng)歐盟委員會(huì)的呼吁。只有中國(guó)作出了雙邊回應(yīng)。這必然不是歐洲團(tuán)結(jié)一致的良好信號(hào)?！雹贛aurizio Massari，Italian Ambassador to the EU: Italy Needs Europe’s Help，10 March 2020, https://www.politico.eu/article/coronavirus-italy-needs-europe-help/, 訪問(wèn)日期：2020年6月30日。這是意大利駐歐盟大使馬薩里（Maurizio Massari）在《政客》（Politico）歐洲版網(wǎng)頁(yè)發(fā)表的文章所講到的一句話。對(duì)此，歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）分別在意大利《共和報(bào)》（La Repubblica）③CrispianBalmer, EU Commission Apologises to Italy over Coronavirus Response, Deaths Push Higher, 2 April, 2020, https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-italy/eu-commission-apologises-to-italy-overcoronavirus-response-idUSKBN21K2AF, 訪問(wèn)日期：2020年6月30日。和歐洲議會(huì)的演講中兩次向意大利致歉。她在演講中表示：“在意大利最初需要幫助之時(shí)，很多國(guó)家確實(shí)未能伸出援手。為此，作為一個(gè)整體的歐洲確實(shí)應(yīng)該向意大利誠(chéng)懇道歉?！雹貳uropean Commission, Speech by President von der Leyen at the European Parliament Plenary on the EU Coordinated Action to Combat the Coronavirus Pandemic and Its Consequences, 16 April 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_675, 訪問(wèn)日期：2020年6月30日。歐盟內(nèi)部的分裂還可以通過(guò)爭(zhēng)議頗大的“新冠債券”顯示出來(lái)。意大利、西班牙、法國(guó)等九個(gè)歐元區(qū)成員國(guó)曾連署呼吁發(fā)行“新冠債券”，希望通過(guò)歐元區(qū)成員國(guó)聯(lián)合發(fā)行債券在市場(chǎng)上籌措資金，卻遭到德、法等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。②Euronews, What are “Corona Bonds” and how can They Help Revive the EU’s Economy?, 26 March 2020, https://www.euronews.com/2020/03/26/what-are-corona-bonds-and-how-can-they-help-revive-the-eu-seconomy,訪問(wèn)日期：2020年6月30日。在反對(duì)國(guó)看來(lái)，“新冠債券”無(wú)異于披著新衣的“歐元債券”，意在讓歐盟各成員國(guó)共同承擔(dān)債務(wù)。其實(shí)早在金融危機(jī)期間，各歐盟國(guó)家已就是否引入“歐元債券”進(jìn)行過(guò)討論，而根據(jù)《里斯本條約》第125 條規(guī)定，歐盟成員國(guó)只需承擔(dān)各自的債務(wù)，無(wú)須對(duì)公共債務(wù)負(fù)責(zé)。③Theo Geers, Streit um EU-Finanzhilfen in der Coronakrise（新冠危機(jī)中有關(guān)歐盟財(cái)政援助的爭(zhēng)論）,22 April 2020, https://www.deutschlandfunk.de/coronabonds-esm-rettungsschirm-und-co-streit-um-eu.2897.de.html?dram:article_id=473826,訪問(wèn)日期：2020年6月30日。這一提議由此無(wú)疾而終。正如德國(guó)政治學(xué)者格斯勒爾接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》采訪時(shí)所坦言的那樣：“‘新冠債券’進(jìn)一步凸顯歐盟內(nèi)部的分裂?！雹芮嗄镜龋骸兑咔橄聢F(tuán)結(jié)前景受質(zhì)疑，從“新冠債券”難產(chǎn)看歐洲的分與合》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2020年4月14日第7 版。此外，當(dāng)前德國(guó)、法等國(guó)主推的7500 億歐元的復(fù)蘇計(jì)劃也遭到奧地利、荷蘭等國(guó)的反對(duì)，反對(duì)的理由是：應(yīng)采取貸款而非贈(zèng)款的方式來(lái)支持受災(zāi)嚴(yán)重的國(guó)家?？偠灾?，無(wú)論是“新冠債券”還是復(fù)蘇計(jì)劃，歐盟各國(guó)始終無(wú)法跳出民族國(guó)家的框架，關(guān)注點(diǎn)也一直是本國(guó)的利益，這顯示出歐盟并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的一體化，也遠(yuǎn)未達(dá)到休戚與共的命運(yùn)共同體的地步。哪怕后來(lái)各國(guó)逐漸統(tǒng)一抗疫戰(zhàn)線，也不能不說(shuō)是“為形勢(shì)所迫”：鑒于復(fù)雜的抗疫形勢(shì)和艱巨的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)，各國(guó)終于意識(shí)到，憑借一己之力難以“逆天改命”、實(shí)現(xiàn)“后疫情”時(shí)代的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和社會(huì)重建，因而不得不冰釋前嫌、并肩前行，共同尋求歐盟的庇護(hù)和支持。

第三，協(xié)調(diào)不力，作用有限。這一方面的主要表現(xiàn)是：在抗疫早期各國(guó)抗疫片面依賴各自國(guó)家，歐盟框架只能擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)角色。⑤趙可金：《疫情沖擊下的全球治理困境及其根源》，載《東北亞論壇》，2020年第4 期，第27—42頁(yè)，第127 頁(yè)。在意大利請(qǐng)求援助、是否推行“新冠債券”及其他問(wèn)題上，決定權(quán)緊緊掌握在成員國(guó)自己的手中，歐盟委員會(huì)的號(hào)召顯得孱弱無(wú)力，無(wú)法像主權(quán)國(guó)家的決策機(jī)構(gòu)那樣真正起到規(guī)范作用和約束效力。2020年3月10日，歐洲理事會(huì)主席米歇爾緊急召開(kāi)視頻會(huì)議，確定了歐盟當(dāng)前面臨的4 項(xiàng)緊急任務(wù)，并指出，歐盟需要制定一套統(tǒng)一的抗疫規(guī)范，①李驥志：《歐盟舉行視頻會(huì)議，確定4 項(xiàng)緊急任務(wù)》，載《北京日?qǐng)?bào)》，2020年3月12日第8 版。但最終卻并未落實(shí)。在歐盟召開(kāi)的其他會(huì)議中，各國(guó)也是七嘴八舌，議論紛紛，對(duì)許多重要問(wèn)題僵持不下、難以落定。但這些例子并不意味著歐盟的相關(guān)機(jī)構(gòu)不作為或不想作為，而是受其體制和結(jié)構(gòu)所限，缺乏相應(yīng)的管轄權(quán)。另外，歐盟推行的措施大多集中在財(cái)政貨幣等一體化程度較深的事務(wù)上，對(duì)其他領(lǐng)域的紓困作用比較有限，依然依靠成員國(guó)相互妥協(xié)或在各自國(guó)家層面解決。

第四，過(guò)分注重“歐盟”本身，導(dǎo)致歐洲出現(xiàn)分裂乃至排外傾向。雖然歐盟的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌有助于各國(guó)放下成見(jiàn)、走向團(tuán)結(jié)，且加強(qiáng)了歐盟成員國(guó)之間的向心力，但從另一個(gè)角度來(lái)看，卻引發(fā)了其他問(wèn)題：歐盟層面的保護(hù)主義難以避免地呈現(xiàn)抬頭之勢(shì)。從2020年3月15日歐盟委員會(huì)宣布禁止向歐盟以外國(guó)家出口口罩等醫(yī)療物資，到2020年3月17日歐盟成員國(guó)一致決定封鎖歐盟外部邊界，再到2020年3月25日歐盟出臺(tái)相關(guān)方針?lè)乐雇鈬?guó)投資者并購(gòu)關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)或購(gòu)買關(guān)鍵技術(shù)，這些舉措均顯示出歐盟團(tuán)結(jié)自保的決心，卻也無(wú)形中將歐盟和其他非歐盟國(guó)家劃清界限，甚至可以說(shuō)將別國(guó)排除在外，這十分不利于維護(hù)或鞏固歐盟與非歐盟成員國(guó)的關(guān)系，在一定程度上使歐盟與歐洲其他國(guó)家乃至國(guó)際社會(huì)漸行漸遠(yuǎn)，或多或少對(duì)歐盟的國(guó)際形象造成了損害。

四、原因分析

歐盟在抗疫中發(fā)揮的積極作用主要得益于其作為區(qū)域性國(guó)際組織的性質(zhì)和功能，這一點(diǎn)毋庸置疑。至于其在抗擊新冠肺炎疫情過(guò)程中出現(xiàn)的眾多問(wèn)題和部分失靈情況，則有眾多原因?？偨Y(jié)起來(lái)大致有以下幾點(diǎn)：

第一，在結(jié)構(gòu)和機(jī)制層面。作為一個(gè)一般性區(qū)域性國(guó)際組織，歐盟的特殊之處在于它介于國(guó)家和一般意義上的國(guó)際組織之間，是一個(gè)高度一體化的區(qū)域國(guó)家聯(lián)合體。②王堅(jiān)著：《歐盟完全手冊(cè)》，中央編譯出版社2010年版，第12 頁(yè)。一方面，這種高度的一體化使歐盟內(nèi)部互通有無(wú)，各成員國(guó)間交往緊密，人員流通和商貿(mào)往來(lái)絡(luò)繹不絕。這在平時(shí)確實(shí)為歐盟帶來(lái)了諸多便利和好處，但在面對(duì)新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，卻帶來(lái)了重重障礙。如何在無(wú)內(nèi)部邊界的情況下有效遏制病毒蔓延，各國(guó)是否應(yīng)該當(dāng)機(jī)立斷進(jìn)行封鎖、切斷往來(lái)，究竟該如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保衛(wèi)人民生命健康之間的矛盾，這些都是歐盟在最初面對(duì)危機(jī)時(shí)需要慎重斟酌考量的問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題的舉棋不定，在很大程度上拖累了歐盟的決策進(jìn)程。另一方面，雖然歐盟具有某些超越國(guó)家的性質(zhì)，但依然沒(méi)有達(dá)到國(guó)家的高度，也不存在所謂的“中央政府”，其權(quán)限也隨之大打折扣。歐盟的一體化實(shí)際上是成員國(guó)主權(quán)讓渡的結(jié)果，但不同領(lǐng)域的主權(quán)讓渡程度卻不一樣：在一體化程度很高的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主權(quán)讓渡程度較高，而政治領(lǐng)域的主權(quán)讓渡程度則很低。比如，此次疫情主要關(guān)乎的公共衛(wèi)生領(lǐng)域就屬于成員國(guó)的主權(quán)范疇，歐盟幾乎沒(méi)有插手權(quán)。再說(shuō)決策方面，歐盟的決策一般在三個(gè)層面上進(jìn)行：歐盟層面、歐盟與成員國(guó)混合層面以及國(guó)家層面。①劉文秀：《界定歐盟政體性質(zhì)的幾個(gè)因素》，載《歐洲研究》，2004年第1 期，第85 頁(yè)。歐盟層面的決策權(quán)大多與經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域相關(guān)，而其他領(lǐng)域的決策則主要通過(guò)政府間磋商合作實(shí)現(xiàn)。因此，從機(jī)制上來(lái)看歐盟依然帶有很強(qiáng)烈的政府間色彩，缺少中央一級(jí)的統(tǒng)籌機(jī)制；從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，歐盟沒(méi)有真正意義上的權(quán)力中心。歐盟的主要機(jī)構(gòu)，包括職能無(wú)限趨近國(guó)家政府的“超國(guó)家機(jī)構(gòu)”——?dú)W盟委員會(huì)，也并無(wú)強(qiáng)制權(quán)限。說(shuō)到底，歐盟終究是由主權(quán)國(guó)家組成的國(guó)際聯(lián)盟，無(wú)論其性質(zhì)如何趨近國(guó)家，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的逾越。

第二，在權(quán)力分配層面。與其他國(guó)際組織一樣，歐盟也難以避免大國(guó)主導(dǎo)的命運(yùn)。在“脫歐”之前，英國(guó)與德國(guó)、法國(guó)一道被視為主導(dǎo)歐盟的中堅(jiān)力量。在英國(guó)“脫歐”之后，對(duì)歐盟的主導(dǎo)權(quán)便自然而然落在了德國(guó)和法國(guó)身上。作為歐洲一體化的奠基者和強(qiáng)力推動(dòng)者，德、法兩國(guó)同時(shí)也是歐盟人口最多且綜合實(shí)力最強(qiáng)的兩個(gè)國(guó)家，因而被稱為“德法發(fā)動(dòng)機(jī)”。兩國(guó)不僅在歐盟前進(jìn)的過(guò)程中發(fā)揮著火車頭的作用，還對(duì)歐盟內(nèi)部的重大決策享有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。這一點(diǎn)也可以從歐盟下設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配機(jī)制中窺見(jiàn)端倪。比如，在歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)中，決策由成員國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的部長(zhǎng)進(jìn)行投票表決，而各國(guó)擁有的加權(quán)票數(shù)與其人口成正比，這樣一來(lái)，德、法、意這樣的人口大國(guó)便擁有了相當(dāng)?shù)耐镀睓?quán)。此外，歐洲議會(huì)的議席數(shù)也基本按照各國(guó)的人口比例分配。這種大國(guó)主導(dǎo)的體制影響了歐盟此番抗擊疫情的進(jìn)程。在抗疫初期，法、德軸心的“缺席”就造成了歐盟內(nèi)部應(yīng)對(duì)不力、一片混戰(zhàn)的局面；而后期法、德聯(lián)手，有力推動(dòng)了包括“歐洲下一代”復(fù)蘇計(jì)劃等多項(xiàng)提議的發(fā)展，為攜手抗疫和歐洲團(tuán)結(jié)做出了表率。

第三，在國(guó)家層面。正如前面所提到的，因?yàn)闅W盟是主權(quán)國(guó)家的聯(lián)合體，自然而然會(huì)存在內(nèi)部的“不均質(zhì)”現(xiàn)象。這種不均質(zhì)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，東歐與西歐的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀分歧。以匈牙利、波蘭為代表的一些中東歐國(guó)家倡導(dǎo)的“非自由主義”， 強(qiáng)調(diào)民族主義身份認(rèn)同，與西方“自由民主”的價(jià)值觀背道而馳，被西歐國(guó)家視為違反歐盟民主與法治原則。①鄭春榮：《歐盟的問(wèn)題，在疫情中放大》，2020年5月8日，半月談網(wǎng)，http://www.banyuetan.org/gj/detail/20200508/1000200033136201588906119479252999_1.html，訪問(wèn)日期：2020年7月1日。這一局面在疫情中有愈演愈烈之勢(shì)，匈牙利等國(guó)借助新冠肺炎疫情進(jìn)一步加強(qiáng)強(qiáng)權(quán)，招致歐盟以及西歐國(guó)家更多的質(zhì)疑和不滿。東、西歐在價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)方面的差異是阻礙歐盟團(tuán)結(jié)的一個(gè)重要因素。其次，南歐與北歐的經(jīng)濟(jì)差距。在新冠肺炎疫情爆發(fā)之前，南、北歐之間的經(jīng)濟(jì)差距就業(yè)已存在。北歐的德國(guó)、荷蘭等國(guó)財(cái)政盈余，失業(yè)率低；而南歐的意大利等國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)則一直面臨財(cái)政赤字和債務(wù)的壓力。②張?。骸缎鹿谝咔閷?duì)歐洲的影響與中歐關(guān)系》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2020年第4 期，第15 頁(yè)。在此次疫情背景下，意大利、西班牙等南歐國(guó)家受到的重創(chuàng)也遠(yuǎn)大于北歐國(guó)家，因此，需要?dú)W盟的更多援助。南、北方這種難以彌合的經(jīng)濟(jì)差距使歐洲呈現(xiàn)分裂之勢(shì)；再次，不同國(guó)家之間的利益分化。除歐盟內(nèi)部各成員國(guó)的國(guó)家利益也不盡相同，在政策制定方面只能相互妥協(xié)，某些矛盾無(wú)法從根本上調(diào)和。在此次新冠肺炎疫情爆發(fā)的背景下甚至還出現(xiàn)了國(guó)家利益集團(tuán)，其中最具代表的是由荷蘭、奧地利、瑞典和丹麥組成的“節(jié)儉四國(guó)”，它們出于對(duì)本國(guó)財(cái)政利益的維護(hù)，堅(jiān)決反對(duì)債務(wù)共同化的提議，與歐盟其他國(guó)家的呼聲格格不入，招致許多不滿和積怨?！肮?jié)儉四國(guó)”的阻撓也直接導(dǎo)致歐盟7500 億歐元的復(fù)興計(jì)劃談判曠日持久、進(jìn)展緩慢。以上這些都是導(dǎo)致歐盟內(nèi)部不團(tuán)結(jié)，甚至出現(xiàn)自我瓦解態(tài)勢(shì)的重要因素。

第四，民族主義和民粹主義抬頭。民族主義和民粹主義的浪潮始終如影隨形，伴隨著歐洲一體化的進(jìn)程。而在此次疫情的推波助瀾下，各國(guó)民族主義浪潮頗有抬頭之勢(shì)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)民族主義也在歐洲大行其道、肆意橫行，包括意大利、法國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家紛紛號(hào)召民眾購(gòu)買本國(guó)商品。多年來(lái)，受到歐債危機(jī)、難民危機(jī)等影響，民粹主義政黨在歐洲不斷崛起。在2019年的歐洲議會(huì)選舉中，這一趨勢(shì)可見(jiàn)一斑。英國(guó)“脫歐”黨派憑借30.74%的選票獲得29 個(gè)席位，成為英國(guó)在歐洲議會(huì)的第一大黨；意大利的民粹主義政黨聯(lián)盟黨（北方聯(lián)盟）贏得了28 個(gè)席位，比上屆增加23 個(gè)席位；法國(guó)民粹主義政黨國(guó)民集會(huì)憑借30.7%的選票占據(jù)了23 個(gè)席位。①王明進(jìn)：《歐洲民粹主義思潮的進(jìn)與退》，載《光明日?qǐng)?bào)》，2020年1月2日第12 版。在意大利，聯(lián)盟黨（Lega）、五星運(yùn)動(dòng)（Five Star Movement）等民粹主義政黨一直如日中天；在德國(guó)，德國(guó)選擇黨（AfD）近年來(lái)一路高歌猛進(jìn)，于2019年10月成功拿下圖林根州23.4%的選票，由此成為東部五個(gè)州州議會(huì)的第二大黨。②Bundestagswahl 2021, Bundestagswahl 2021: Umfragen, Prognosen und Projektionen（2021年聯(lián)邦議會(huì)大選：?jiǎn)柧?、預(yù)測(cè)和寄托）, 1 July 2020,https://www.bundestagswahl-2021.de/umfragen/#afd,訪問(wèn)日期：2020年7月2日。而此次疫情造成的社會(huì)混亂和民眾恐慌也為民粹主義在歐洲的進(jìn)一步蔓延添磚加瓦。根據(jù)民調(diào)顯示，意大利的兩大極右翼政黨兄弟黨和聯(lián)盟黨的選民支持率總和仍然高達(dá)40%左右。③Giovanni Forti, Simulazione YouTrend: un anno dopo le elezioni europee, chi vince comune per comune(YouTrend 模擬：歐洲大選一年后，誰(shuí)會(huì)是各市的勝者？), 25 May 2020, https://www.youtrend.it/2020/05/26/simulazione-youtrend-un-anno-dopo-le-elezioni-europee-chi-vince-comune-per-comune/, 訪問(wèn)日期：2020年7月2日。民族主義和民粹主義抬頭對(duì)歐盟內(nèi)部的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)造成了巨大的沖擊，也在很大程度上干預(yù)了國(guó)家層面上的決策和作為，對(duì)此次疫情中各國(guó)的表現(xiàn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

第五，其他原因。除了上述原因之外，還有一些因素也影響了歐盟的整體抗疫效率。首先，歐盟所處的大背景。近些年來(lái)，歐盟一直在各種危機(jī)的夾縫中前行：無(wú)論是財(cái)政方面的債務(wù)危機(jī)，還是政治方面的難民危機(jī)、烏克蘭危機(jī)和英國(guó)“脫歐”，都讓歐盟疲憊不堪。此外，歐盟還要抽身應(yīng)對(duì)咄咄逼人、不按常理出牌的美國(guó)特朗普政府，可謂“前有猛虎，后有追兵”。因此，在面對(duì)突如其來(lái)、被譽(yù)為“‘二戰(zhàn)’以來(lái)最大挑戰(zhàn)”④Die Bundesregierung, Fernsehansprache von Bundeskanzlerin Angela Merkel （聯(lián)邦總理安吉拉·默克爾的電視講話）, 18 March 2020, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/fernsehansprache-von-bundeskanzlerinangela-merkel-1732134, 訪問(wèn)日期：2020年7月3日。的新冠肺炎疫情時(shí)，歐盟難免有力不從心之感。其次，歐盟應(yīng)對(duì)此類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)不足。雖然歐盟之前也有處理非典（SARS）、甲型H1N1 流感、埃博拉病毒等流行病的經(jīng)驗(yàn)，但此次新冠肺炎傳播之快，防控之難，感染人數(shù)之多，破壞之重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歐盟此前的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知和能力范圍。雖然新冠肺炎疫情對(duì)全人類來(lái)說(shuō)都是一次史無(wú)前例的挑戰(zhàn)，也沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或組織有經(jīng)驗(yàn)可供參考，但相較于中國(guó)、新加坡以及其他亞洲國(guó)家的有效應(yīng)對(duì)而言，歐盟的表現(xiàn)確實(shí)不夠成熟，應(yīng)對(duì)措施也不夠完善。因此，歐盟應(yīng)該通過(guò)此次疫情認(rèn)識(shí)和反思其在公共衛(wèi)生方面的短板和不足，進(jìn)一步加強(qiáng)防疫抗疫體系和公共衛(wèi)生及醫(yī)療體系建設(shè)，擴(kuò)大檢測(cè)能力和醫(yī)院收治患者的容量，真正做到有備無(wú)患、未雨綢繆，為將來(lái)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的此類重大疫情做好準(zhǔn)備。再次，歐洲乃至西方國(guó)家奉行的自由主義意識(shí)形態(tài)以及對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度保護(hù)。歐盟各國(guó)最開(kāi)始之所以未能采取行之有效的封鎖或限制措施，是受到西方固有民主自由思想的影響和禁錮，認(rèn)為采取限制性措施無(wú)異于破壞自由民主，甚至是對(duì)人權(quán)的侵犯。一些國(guó)家的民眾甚至為反對(duì)戴口罩等防疫手段上街游行示威。而對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)及隱私的過(guò)分重視也導(dǎo)致溯源和切斷感染鏈困難重重，包括后來(lái)歐盟多國(guó)欲推出的新冠肺炎預(yù)警APP 也因民眾對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)泄露的擔(dān)憂而一度陷入僵局。但隨著疫情呈現(xiàn)失控之勢(shì)，各國(guó)最終不得不采取它們?cè)椭员堑氖侄?，?duì)戴口罩有效性的說(shuō)辭也悄然轉(zhuǎn)變。最后，歐盟在不同方面利益間的游移徘徊。自從2019年換屆以來(lái)，歐盟設(shè)置了很多野心勃勃的議程和計(jì)劃，其范圍涵蓋了數(shù)字化、人工智能、無(wú)人駕駛、氣候保護(hù)、能源轉(zhuǎn)型等面向未來(lái)的領(lǐng)域，2020年本應(yīng)該是這些項(xiàng)目揚(yáng)帆起航的一年，因此，歐盟最初的關(guān)注重點(diǎn)主要在上述議程上，自然很難接受因疫情被迫中斷或者暫時(shí)擱置它們。除此以外，新冠肺炎疫情危機(jī)與歐盟之前面臨的危機(jī)也有很大的不同。其不同之處在于，歐盟需要在“救人”和“救經(jīng)濟(jì)”間進(jìn)行抉擇，找尋合理的平衡點(diǎn)。而這樣的平衡點(diǎn)確實(shí)很難找：若要救人，則需要當(dāng)機(jī)立斷對(duì)國(guó)家乃至歐盟整體進(jìn)行封鎖、采取社交限制等強(qiáng)制性措施，這就意味著要暫時(shí)擱置經(jīng)濟(jì)發(fā)展；若要“救經(jīng)濟(jì)”，則不得不放棄限制性舉措，繼續(xù)保持人員流動(dòng)和貿(mào)易往來(lái)，這意味著放任病毒傳播。①?gòu)埥。骸缎鹿谝咔閷?duì)歐洲的影響與中歐關(guān)系》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2020年第4 期，第10 頁(yè)。在抗疫初期，歐盟就面臨這樣的兩難境地：既想控制疫情，又不愿打亂正常的經(jīng)濟(jì)生活。這種對(duì)疫情發(fā)展抱有的不切實(shí)幻想以及在防疫和維持經(jīng)濟(jì)之間的搖擺不定、難以定奪，最終導(dǎo)致歐盟浪費(fèi)了寶貴的時(shí)間。

五、總結(jié)

新冠肺炎疫情作為一場(chǎng)重大的全球公共衛(wèi)生危機(jī)，從各個(gè)維度給人類社會(huì)帶來(lái)了極為沉重的打擊，將來(lái)甚至或可引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)大蕭條。在人類與新冠肺炎病毒斗爭(zhēng)的過(guò)程中，全球性國(guó)際組織固然發(fā)揮了組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌大局的作用，但區(qū)域性國(guó)際組織的重要性卻也同樣不容忽視。以歐盟為例，它不僅針對(duì)區(qū)域抗疫現(xiàn)狀推出了更為明確細(xì)化的措施，更加精準(zhǔn)地調(diào)動(dòng)區(qū)域力量，協(xié)調(diào)成員國(guó)更高效地應(yīng)對(duì)新冠肺炎造成的負(fù)面影響，還借助其多邊影響力為其他國(guó)家和組織提供援助、為全球抗疫貢獻(xiàn)一臂之力。其中尤其為值得一提的是，中、歐之間的互幫互助：在中國(guó)面臨新冠肺炎“突襲”時(shí)，歐盟慷慨伸出援手，支持中國(guó)戰(zhàn)疫；在歐盟深陷疫情困境中時(shí)，中國(guó)也傾力回報(bào)，竭盡所能提供援助。但與此同時(shí)，以歐盟為代表的區(qū)域性國(guó)際組織也暴露出其在應(yīng)對(duì)此類全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的短板與不足。受其高度一體化影響，歐盟內(nèi)部的抗疫形勢(shì)本身就十分復(fù)雜，因此對(duì)其決策和防控造成一定的難度；受其機(jī)制所累，歐盟總是“慢半拍”，延誤了抗擊疫情進(jìn)程，同時(shí)伴有效率低下、協(xié)調(diào)不力的問(wèn)題；由于各國(guó)的國(guó)家利益不一致，成員國(guó)之間的某些矛盾注定無(wú)法化解，導(dǎo)致“眾口難調(diào)”，呈現(xiàn)出不團(tuán)結(jié)、不凝聚的局面；又由于其區(qū)域性組織的固有特點(diǎn)，難免在某些方面出現(xiàn)“保內(nèi)排外”的情況。

上述問(wèn)題并非產(chǎn)生于一朝一夕，只是通過(guò)此次疫情一覽無(wú)余地暴露了出來(lái)。實(shí)際上，除了歐盟外，其他區(qū)域性國(guó)際組織在此次疫情中的表現(xiàn)都十分有限，甚至遠(yuǎn)不如歐盟。歐盟作為其中發(fā)展水平最高、一體化程度最深、影響范圍最廣的組織，其領(lǐng)導(dǎo)力和組織力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他一般性區(qū)域組織，如非盟、東盟等。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情方面，歐盟還有很多需要彌補(bǔ)和改進(jìn)的地方。比如在提高應(yīng)急響應(yīng)速度、加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)、保障醫(yī)療物資供給等方面，歐盟都應(yīng)該以抗疫成果顯著的國(guó)家為榜樣，學(xué)習(xí)和借鑒其經(jīng)驗(yàn)和做法，尤其是在全世界范圍內(nèi)都堪稱標(biāo)桿的中國(guó)。與此同時(shí)，中國(guó)也應(yīng)該從歐盟以及其他國(guó)際組織的表現(xiàn)中吸取教訓(xùn)，警醒自身。然而，若要從根本上解決本文提到的問(wèn)題，歐盟需要在結(jié)構(gòu)和機(jī)制上進(jìn)一步改革，更需要在各成員國(guó)在國(guó)家層面徹底拋棄成見(jiàn)、凝聚共識(shí)，樹(shù)立歐洲命運(yùn)共同體的意識(shí)。盡管如此，只要?dú)W盟一日沒(méi)有突破其主權(quán)國(guó)家聯(lián)合體的性質(zhì)，這些問(wèn)題便無(wú)法得到徹底解決，而歐洲完全一體化的道路依然漫長(zhǎng)。