復(fù)興大壩與尼羅河流域的水資源競爭*

王益明 任婷婷

內(nèi)容提要：作為世界第一長河，尼羅河孕育了沿岸多國文化。同時，它給各國提供了豐富的淡水資源和電力資源。在當(dāng)前非洲各國權(quán)力關(guān)系發(fā)生變化的背景下，尼羅河上游各國呼吁建立一個基于平等共享原則的尼羅河水資源多邊合作機(jī)制，取代此前由埃及主導(dǎo)的以權(quán)力分配水資源的1929年協(xié)議和1959年協(xié)議框架。自埃塞俄比亞政府于2011年提出修建復(fù)興大壩以來，埃及多次以用水安全受到威脅為由表示反對，尼羅河流域水資源競爭加劇。當(dāng)前復(fù)興大壩危機(jī)不僅是埃塞俄比亞與埃及兩國的地緣政治危機(jī)，也是尼羅河上下游國家遵循的水資源治理范式的碰撞。尼羅河流域各國應(yīng)在第三方調(diào)解下、盡快成立常設(shè)性多邊合作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和政治交流，利用復(fù)興大壩實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

伴隨著人類人口增長和經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展，自20世紀(jì)80年代開始，全球用水量正以每年1%的增長率增加。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，至2050年，全球用水量將比當(dāng)前用水量增加20%至30%，超過20 億人將生活在水資源嚴(yán)重短缺的國家，約40 億人每年將至少面臨一個月嚴(yán)重缺水的困擾，并且將會有22 個國家面臨嚴(yán)重的水壓力風(fēng)險(xiǎn)。②UNESCO: The United Nations World Development Report 2019: Leaving No One Behind, March 28,2019, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000367306, 訪問日期：2020年4月10日。伴隨當(dāng)前工業(yè)社會的快速發(fā)展、發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型以及全球變暖的加劇，水資源面臨的壓力還將持續(xù)增加。鑒于當(dāng)前全球水資源總量和人類需求量之間不平衡的供需關(guān)系，圍繞水資源分配產(chǎn)生的沖突將不斷加劇。

從地區(qū)視角看，非洲大陸雖然擁有豐富的淡水資源，但是其水資源的地理分布極不均勻，70%以上的水資源集中在非洲中部和西部，擁有大量人口的東非、北非地區(qū)的淡水資源儲量只占總量的5.5%。同時，作為發(fā)展中國家最集中的一個大洲，非洲大陸水資源的供水率、利用率和水治理能力都極為低下。此外，由于歷史因素、氣候變化和非洲各國實(shí)際發(fā)展需求的交織影響，跨界河流流經(jīng)的非洲國家因跨境水資源的使用權(quán)產(chǎn)生沖突。作為世界第一長河、非洲三大河流之一，主要源于埃塞俄比亞高原的尼羅河孕育了流域10 個國家約5 億人口，是東北非地區(qū)的重要淡水來源。在氣候變暖加劇、水力資源戰(zhàn)略重要性逐漸提升的背景下，以埃塞俄比亞、埃及和蘇丹等國為代表的尼羅河流域國家對尼羅河水資源的爭奪日益加劇。自2011年埃塞俄比亞政府提出在尼羅河上游的主要干流青尼羅河上建立用于蓄水和水力發(fā)電的復(fù)興大壩以來，以埃及為代表的下游國家就表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，尼羅河流域的地區(qū)安全、經(jīng)濟(jì)合作也因復(fù)興大壩的興建而受到?jīng)_擊。

一、尼羅河流域水資源分配的歷史依據(jù)

尼羅河全長6670 公里，由青尼羅河和白尼羅河兩大干流組成。根據(jù)流經(jīng)國家進(jìn)行劃分，包括青尼羅河河源在內(nèi)的500 英里（約805 公里）流段在今埃塞俄比亞境內(nèi)，白尼羅河河源在內(nèi)的3700 公里流段流經(jīng)布隆迪、烏干達(dá)、南蘇丹、蘇丹等國。其中，蘇丹是擁有尼羅河最長段的國家，約有2000 公里的尼羅河流段流經(jīng)蘇丹，青尼羅河和白尼羅河在蘇丹的喀土穆交匯。作為尼羅河流域的下游國家，埃及擁有占尼羅河全長約1500 公里的尼羅河流段，并擁有尼羅河的出海口。

在水資源匱乏的東北部非洲，尼羅河提供的充足水資源孕育了古埃及、努比亞、阿克蘇姆等人類文明。古埃及人利用尼羅河河水灌溉農(nóng)業(yè)，逐漸形成了成熟的農(nóng)耕社會。因此，埃及也被譽(yù)為“尼羅河的贈禮”。自法老時代開始，埃及就憑借其強(qiáng)大的實(shí)力享有尼羅河水資源的絕對使用權(quán)。

蘇丹擁有包括尼羅河在內(nèi)的眾多水源，盡管如此，尼羅河對蘇丹北部的農(nóng)業(yè)仍有極為重要的作用，尼羅河也是蘇丹古努比亞文明的“搖籃”。歷史上，蘇丹的地區(qū)影響力遠(yuǎn)低于埃及，因此，蘇丹雖然宣稱對尼羅河擁有絕對領(lǐng)土完整權(quán)，但在尼羅河水能的分配使用問題上仍然受到地區(qū)大國埃及的牽制。自1889年起，埃及開始建設(shè)阿斯旺水壩，蘇丹北部努比亞人被迫搬遷，而埃及僅以金錢對蘇丹進(jìn)行補(bǔ)償。此后，盡管蘇丹在尼羅河水資源分配問題上與埃及多有不滿，但受到埃及的牽制與英、法等國的斡旋，蘇丹在尼羅河問題上多處于被動角色。

作為青尼羅河河源所在國的埃塞俄比亞，在歷史上因宗教、民族的爭端多次以尼羅河水源威脅埃及。在十字軍東征期間，埃塞俄比亞皇帝拉里貝拉曾威脅埃及，將尼羅河的支流泰凱贊河改道。16世紀(jì)，埃塞俄比亞曾考慮請求葡萄牙派遣技術(shù)人員將尼羅河改道以摧毀埃及。盡管以上方案最終沒有付諸實(shí)踐，但卻反映出尼羅河在埃塞俄比亞、埃及兩國戰(zhàn)略布局中的重要地位以及圍繞尼羅河水資源使用權(quán)而展開的激烈競爭。

埃及、蘇丹、埃塞俄比亞三國在尼羅河流域擁有悠久的發(fā)展歷史，但尼羅河水資源分配至今仍以由英國和埃及于1929年達(dá)成的《尼羅河水資源分配協(xié)議》（以下簡稱“1929年協(xié)議”）和埃及與蘇丹于1959年達(dá)成的《1959年全面利用尼羅河水協(xié)議》（以下簡稱“1959年協(xié)議”）為主要法律文件，并未伴隨流域各國當(dāng)前的實(shí)際發(fā)展需求進(jìn)行修訂和更新。1929年簽定的《尼羅河水資源分配協(xié)議》由英國、埃及雙方就英國在蘇丹境內(nèi)建設(shè)大壩、進(jìn)行灌溉工程開發(fā)計(jì)劃而簽訂，是歷史上最早的尼羅河水資源分配方案。協(xié)議規(guī)定，埃及每年可使用尼羅河480億立方米的水量，蘇丹每年可使用40 億立方米。協(xié)議承認(rèn)，埃及對尼羅河水擁有“天然的和歷史的權(quán)利”，規(guī)定不得在英國管轄的尼羅河上游實(shí)施一切損害埃及利益的工程。因此，協(xié)議為埃及充分利用尼羅河水資源提供了保障。①張璡：《尼羅河流域的水政治：歷史與現(xiàn)實(shí)》，載《阿拉伯世界研究》，2019年第2 期，第62—75 頁。然而，1929年協(xié)議仍是英國為了自身利益，開發(fā)蘇丹、埃及兩大殖民地而起草的殖民主義的產(chǎn)物。該協(xié)議并未規(guī)定青尼羅河河源所在國埃塞俄比亞對尼羅河水資源進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利與責(zé)任，同時也忽略了域內(nèi)各國在獨(dú)立后對尼羅河水資源的實(shí)際需求。在此后的一段時間內(nèi)，埃及擁有尼羅河水資源的絕對使用權(quán)，并可以單方面在其境內(nèi)尼羅河河段建設(shè)、開發(fā)相關(guān)水利工程，因而引起蘇丹的強(qiáng)烈不滿。

1956年，蘇丹共和國成立。蘇丹新政府表示，將停止遵循1929年英國代其簽署的《尼羅河水資源分配協(xié)議》，認(rèn)為該協(xié)議是“一種政治妥協(xié)，完全沒有考慮蘇丹的利益”。此后，蘇丹多次在沒有告知埃及的情況下單方面增加了境內(nèi)尼羅河上游大壩的蓄水，以實(shí)際行動否定了1929年協(xié)議。因此，自1954年起，埃及與蘇丹開始就制定新的尼羅河水資源分配方案展開談判，談判因兩國在國家利益上的堅(jiān)定立場而進(jìn)展緩慢。直至1959年，由于兩國國內(nèi)政府發(fā)生較大變動，尼羅河水資源分配談判最終取得成果。作為其成果的《1959年全面利用尼羅河水協(xié)議》確立了未來其他尼羅河流域國家提出參與尼羅河水分配時，蘇丹和埃及保持一致立場的“捆綁”原則，并規(guī)定埃及每年可使用555 億立方米的尼羅河水，而蘇丹每年可使用185 億立方米，兩國總流量達(dá)到尼羅河年均總流量的99%。兩國為了加深協(xié)作、實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)共享，設(shè)立了常設(shè)聯(lián)合技術(shù)委員會（the Permanent Joint Technical Commission, PITC）。為避免尼羅河流域水資源不必要的流失，兩國承諾將共同承擔(dān)蘇丹境內(nèi)相關(guān)水利設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，蘇丹也可在進(jìn)行必要項(xiàng)目時充分利用河水。

1929年協(xié)議和1959年協(xié)議在一定程度上解決了尼羅河流域下游國家在水資源利用方面的爭端，在1959年協(xié)議簽署后成立的PITC 通過與世界水資源協(xié)會、世界氣象組織等國際和地區(qū)組織合作的方式，承擔(dān)了尼羅河流域的主要水利項(xiàng)目。但兩份協(xié)議實(shí)際是埃及、蘇丹兩國在尼羅河水資源分配問題上雙邊妥協(xié)的結(jié)果，1959年協(xié)議幾乎將尼羅河的全部用水量分配給了蘇丹、埃及兩國，忽略了其他沿岸國家的用水權(quán)益。1959年協(xié)議中規(guī)定的“上游國家在未經(jīng)埃及允許的情況下不準(zhǔn)在尼羅河河段修建大規(guī)模項(xiàng)目”肯定了埃及在使用尼羅河水資源的絕對權(quán)力，忽略并否定了尼羅河上游國家對自身境內(nèi)尼羅河水資源的開發(fā)需求。因此，兩份協(xié)議未得到尼羅河上游國家的承認(rèn)，特別是擁有青尼羅河河源的埃塞俄比亞政府對兩份協(xié)議一直持反對態(tài)度。伴隨埃塞俄比亞國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和工業(yè)水平的提高，自20世紀(jì)80年代起，埃塞俄比亞多次要求召開會議重新分配尼羅河水資源，但一直未得到埃及、蘇丹兩國的重視。2004年，在烏干達(dá)召開的尼羅河會議上，埃及水利部長再次重申“會談應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個一貫的原則就是：不應(yīng)觸犯埃及歷史上就已經(jīng)確立的權(quán)力”。①Yosef Yacob, “East Africa: From Undugu to the Nile Basin Initiative: An Enduring Exercise in Futility, ”January 23, 2004, https://allafrica.com/stories/200402200793.html, 訪問日期：2020年5月2日。此后的尼羅河流域各國部長會議上，上游各國明確表示“應(yīng)當(dāng)盡快明確并完整地確定尼羅河各沿岸國的權(quán)利義務(wù)”，并應(yīng)“盡快地建立相應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)”。②Brett Walton, “Nile Basin Countries Fail to Sign River Treaty Again, ” May 4, 2010, https://www.circleofblue.org/2010/africa/nile-basin-countries-fail-to-sign-river-treaty-again/,訪問日期：2020年5月2日。由于埃及的存在，建立一個基于公正合理利用原則的常設(shè)性尼羅河水資源管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)想一直難以實(shí)現(xiàn)。

二、復(fù)興大壩的發(fā)展歷史

歷史上，埃塞俄比亞對尼羅河水資源的利用一直受制于下游蘇丹、埃及兩國。1902年，蘇丹和埃及宗主國的英國，與埃塞俄比亞皇帝孟尼利克二世簽訂了《英國和埃塞俄比亞關(guān)于埃塞俄比亞與蘇丹邊界劃分協(xié)議》，協(xié)議規(guī)定埃塞俄比亞在青尼羅河上建造水利工程前應(yīng)告知英國，并與英國協(xié)商，這一協(xié)議在一定程度上確定了此后埃塞俄比亞在尼羅河水資源分配問題上的被動地位。隨著英國在非洲殖民歷史的結(jié)束和埃塞俄比亞現(xiàn)代國家的形成，埃塞俄比亞對此前不公平、不合理的尼羅河水資源分配方案的不滿和反對情緒迅速高漲。1959年協(xié)議簽訂之后，埃塞俄比亞皇帝海爾·塞拉西命令埃塞俄比亞東正教會脫離埃及亞歷山大教會的領(lǐng)導(dǎo)，并提出在青尼羅河上修建多座大壩的計(jì)劃，埃塞俄比亞與埃及關(guān)系迅速惡化。自20世紀(jì)70年代起，在尼羅河上游地區(qū)爆發(fā)的旱災(zāi)和隨之引發(fā)的饑荒促使埃塞俄比亞政府意識到了在青尼羅河及其沿岸建設(shè)水利設(shè)施、完善灌溉農(nóng)業(yè)的必要性和緊迫性。然而，受制于埃及強(qiáng)大的軍事實(shí)力和自身與厄立特里亞、索馬里之間的軍事沖突，埃塞俄比亞對其境內(nèi)尼羅河水資源的開發(fā)進(jìn)展緩慢。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，埃塞俄比亞經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)后順利由軍人獨(dú)裁過渡為民主聯(lián)邦制，以梅萊斯·澤納維為核心的首屆政府進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將國家發(fā)展重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)與工業(yè)振興。同時，埃塞俄比亞國內(nèi)也迎來了新一輪的人口增長。作為一個農(nóng)業(yè)占其國民生產(chǎn)總值的40%的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，埃塞俄比亞新政府決定著手制定因地制宜的尼羅河水資源開發(fā)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)糧食安全與以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)的繁榮。自1997年起，埃塞俄比亞政府宣布啟動在青尼羅河流域建造堤壩和運(yùn)河的“千禧年計(jì)劃”（Grand Millennium Dam Project）。同時，埃塞俄比亞政府通過加強(qiáng)與世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織和包括中國在內(nèi)的擁有豐富水電開發(fā)經(jīng)驗(yàn)國家的合作，在青尼羅河上建立了多座小型堤壩，進(jìn)行水力發(fā)電。

自2000年起，埃塞俄比亞開始進(jìn)入發(fā)展型國家道路上的經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展時期，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大。在此后埃塞俄比亞政府提出的可持續(xù)發(fā)展和減貧計(jì)劃、增長和轉(zhuǎn)型計(jì)劃等長期規(guī)劃中，工業(yè)生產(chǎn)增長總值顯著提升，旨在通過借鑒中國、日本等國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，利用埃塞俄比亞國內(nèi)龐大的勞動力優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)本國從自給自足的農(nóng)業(yè)向出口導(dǎo)向型工業(yè)的轉(zhuǎn)型。2008年，正值埃塞俄比亞增速與可持續(xù)發(fā)展減貧計(jì)劃的攻堅(jiān)期，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持巨大人口的需要，埃塞俄比亞政府提出在青尼羅河與埃及合建一座2100 兆瓦發(fā)電量的水壩，但埃及出于對下游用水安全的考慮，拒絕了這一提議。2010年5月，在埃塞俄比亞的大力倡導(dǎo)下，埃塞俄比亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)和肯尼亞等尼羅河上游流域國家簽署了《尼羅河合作框架協(xié)議》，協(xié)議規(guī)定尼羅河上游五國均等分享尼羅河水資源，并有權(quán)在不事先告知埃及和蘇丹的情況下建設(shè)水利工程。①王磊：《埃塞俄比亞的復(fù)興大壩，埃及的夢魘？》，載《世界知識》，2016年第21 期，第56—57 頁。這一協(xié)議顯示了埃塞俄比亞在均等分享尼羅河水資源上的堅(jiān)決主張，與埃及對尼羅河水的“絕對開發(fā)權(quán)利”存在嚴(yán)重沖突。然而，隨著埃及國內(nèi)“阿拉伯之春”的爆發(fā)，總統(tǒng)穆巴拉克離任，南北蘇丹分裂，埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)騰飛和政局的基本穩(wěn)定，埃塞俄比亞迅速加快對尼羅河水資源的開發(fā)力度。

2011年2月，埃塞俄比亞政府正式宣布，將在青尼羅河上建造非洲最大的水電工程——復(fù)興大壩，旨在緩解埃塞俄比亞的貧困現(xiàn)狀，緩解人口壓力，助力埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)騰飛，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興。據(jù)計(jì)劃，建成后的復(fù)興大壩的蓄水能力可達(dá)670 億立方米，預(yù)計(jì)發(fā)電量為6000 兆瓦，有望在實(shí)現(xiàn)蓄水的同時，為埃塞俄比亞提供充足電力，從根本上緩解埃塞俄比亞國內(nèi)電力短缺的情況，為其工業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)勁助力。除此之外，埃塞俄比亞還可通過向周邊電力短缺國家出售多余電量的方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收，解決國內(nèi)外匯危機(jī)。處于尼羅河下游的蘇丹、埃及兩國也可間接從復(fù)興大壩受益。據(jù)估計(jì)，大壩可攔截青尼羅河中的全部河沙和80%的淤泥，使蘇丹、埃及兩國大壩的蓄水能力得到有效的保護(hù)，使用壽命也得以延長。②Salman M.A.Salman, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: the Road to the Declaration of Principles and the Khartoum Document,” Water International, Vol.41, No.4, 2019, pp.512-527.

雖然復(fù)興大壩嚴(yán)重干擾了埃及在下游利用尼羅河水資源的絕對權(quán)力，但是，受到這一時期埃及國內(nèi)政局動蕩影響，蘇丹在開發(fā)其境內(nèi)尼羅河水資源問題上與埃及“背道而馳”以及以埃塞俄比亞為首的《尼羅河合作框架協(xié)議》成員國的巨大壓力，埃及政府逐漸改變此前的強(qiáng)硬反對立場，表示承認(rèn)埃塞俄比亞開發(fā)其境內(nèi)水資源的權(quán)利，只要其開發(fā)計(jì)劃不會減少流往埃及的尼羅河水量。2011年，蘇丹、埃及、埃塞俄比亞三國成立專家委員會評估復(fù)興大壩的影響并展開相關(guān)談判。在談判框架下，埃塞俄比亞表示其對于自身國內(nèi)水資源擁有完全開發(fā)權(quán)，而埃及則表示其對尼羅河水的既有權(quán)利不容受到損害，并不斷采取軍事壓力和外交攻勢阻礙埃塞俄比亞復(fù)興大壩的建成，談判進(jìn)展緩慢，雙邊解決方案一直難以達(dá)成。在這一情況下，埃塞俄比亞表示無論下游國家是否與其達(dá)成協(xié)議，埃塞俄比亞都將完成復(fù)興大壩的建設(shè)。①Tawfik Rawia, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: a Benefit-sharing Project in the Eastern Nile?”Water International, Vol.41, No.4, 2019, pp.574-592.目前復(fù)興大壩啟用在即，三國關(guān)系再度緊張，在美國調(diào)解后提出的“在尼羅河的雨季進(jìn)行蓄水，在旱季采取適當(dāng)措施緩解下游國家旱情”的分階段蓄水方案得到了三國的總體認(rèn)可。

三、關(guān)于復(fù)興大壩的潛在爭議

盡管當(dāng)前埃塞俄比亞、蘇丹與埃及就復(fù)興大壩運(yùn)行規(guī)則已達(dá)成總體共識，但在此后圍繞復(fù)興大壩的相關(guān)談判和實(shí)際運(yùn)行中，潛在的爭議還將阻礙方案的實(shí)施。首先是復(fù)興大壩的蓄水功能對尼羅河下游國家用水安全的威脅。埃及國內(nèi)90%以上的淡水資源由尼羅河提供，按照此前1929年協(xié)議和1959年協(xié)議規(guī)定，埃及可享有70%以上尼羅河水量的使用權(quán)利。然而，伴隨復(fù)興大壩的投入使用，埃及、蘇丹兩國境內(nèi)的尼羅河水量將受到極大限制，復(fù)興大壩的蓄水、泄水將不可避免地對下游尼羅河河中生物環(huán)境及流域周邊水土環(huán)境造成破壞，這一問題在旱澇災(zāi)害發(fā)生時會愈加凸顯。②Asegdew G.Mulat and Semu A.Moges, “Assessment of the Impact of the Grand Ethiopian Renaissance Dam on the Performance of the High Aswan Dam,” Journal of Water Resource and Protection, Vol.6, No.6, 2014,pp.583-598.

其次，除了具有重要的水利作用，復(fù)興大壩的戰(zhàn)略意義也威脅著埃及在東北非的地位。復(fù)興大壩強(qiáng)大的蓄水能力和水利發(fā)電能力使下游蘇丹、埃及兩國在東北非地區(qū)的影響力受到巨大挑戰(zhàn)。同時，蘇丹、埃及兩國在尼羅河問題上的自主性將受制于復(fù)興大壩，逐漸由主動轉(zhuǎn)為被動。在蘇丹、埃及兩國國內(nèi)政局動蕩的歷史機(jī)遇期，埃塞俄比亞力排眾議、自行承擔(dān)所有費(fèi)用建造復(fù)興大壩，顯示了埃塞俄比亞力求借助青尼羅河豐富的水力資源實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的決心，也凸顯了復(fù)興大壩在埃塞俄比亞國家戰(zhàn)略布局中的重要意義。作為一個國民生產(chǎn)總值農(nóng)業(yè)占比47%的國家，農(nóng)業(yè)在埃塞俄比亞國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的作用，也是其出口創(chuàng)匯的支柱產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)80年代和2011年發(fā)生的旱災(zāi)給埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)造成了巨大的打擊，復(fù)興大壩的蓄水能力減少了埃塞俄比亞國內(nèi)尼羅河水資源的蒸發(fā)，同時可在旱季為埃塞俄比亞提供灌溉用水，在發(fā)生洪災(zāi)時可實(shí)現(xiàn)及時泄洪防洪、助力埃塞俄比亞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，埃塞俄比亞還可通過出口復(fù)興大壩發(fā)電量的方式實(shí)現(xiàn)外匯創(chuàng)收。當(dāng)前埃塞俄比亞國內(nèi)用電量約為90 億千瓦·時，復(fù)興大壩預(yù)計(jì)發(fā)電量為150 億千瓦·時，而埃塞俄比亞周邊國家電力資源有限，因此復(fù)興大壩的落成將為埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展注入持久動力。①Huiyi Chen and Ashok Swain, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: Evaluating Its Sustainability Standard and Geopolitical Significance,” Energy Development Frontier,Vol.3, Iss.1, 2014, pp.11-19.在蘇丹與埃及兩國在開發(fā)尼羅河問題上的矛盾逐漸激化的當(dāng)下，埃塞俄比亞還可通過出口復(fù)興大壩提供的充足電力增進(jìn)與包括蘇丹在內(nèi)的周邊國家的關(guān)系，有望憑借豐富的自然資源和持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)提升自身在東北非地區(qū)的影響力與話語權(quán)，挑戰(zhàn)埃及在這一地區(qū)一直以來“一家獨(dú)大”的地位。在一定程度上，復(fù)興大壩可被看作埃塞俄比亞在戰(zhàn)略上扼住埃及咽喉的重要棋子。

復(fù)興大壩既是未來振興埃塞俄比亞、重整東北非格局的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也可能會是引發(fā)埃塞俄比亞與下游國家爭端的導(dǎo)火索。作為地區(qū)大國，埃及對尼羅河水資源的利用需求將伴隨其工業(yè)水平發(fā)展和國家實(shí)力提升而逐漸增加。鑒于埃及此前在大壩相關(guān)談判中的反復(fù)表現(xiàn)，不排除埃及跳出當(dāng)前“華盛頓協(xié)議”框架重新采取軍事和政治手段進(jìn)行威脅索取尼羅河水資源的可能。除此之外，以美國為首的域外大國對復(fù)興大壩問題的干涉也使圍繞復(fù)興大壩的相關(guān)政治談判進(jìn)程的不確定性增加。盡管尼羅河下游三國在美國的調(diào)解下就復(fù)興大壩問題展開了多輪談判，但由于美國在談判過程中對埃及的偏袒立場并以停止援助為由向埃塞俄比亞施壓的舉措引發(fā)埃塞俄比亞不滿，埃塞俄比亞頻繁跳出談判框架、采取單方措施開發(fā)大壩，導(dǎo)致談判進(jìn)程陷入僵局。因此，從當(dāng)前形勢看來，地區(qū)大國和域外大國的雙重施壓必將增加尼羅河流域政治格局的不穩(wěn)定性。

最后，伴隨復(fù)興大壩而來的尼羅河流域治理的規(guī)范競爭。由現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派提出的具有權(quán)力優(yōu)勢的國家主導(dǎo)流域內(nèi)水資源分配的“水霸權(quán)”模式和由國際制度學(xué)派提出的通過收益分配實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、建立流域國家之間的合作機(jī)制的共享合作模式是當(dāng)前的國際河流水資源分配中的兩大主要范式。埃及憑借自身國家實(shí)力和地區(qū)影響力在1929年協(xié)議和1959年協(xié)議中獲利，以不平等方式分配流量，取得開發(fā)、利用尼羅河水資源的絕對優(yōu)勢，否認(rèn)、忽視實(shí)力較弱的尼羅河上游各國對尼羅河水資源的合法權(quán)利，并以軍事恐嚇等手段威脅上游國家放棄對尼羅河的合理開發(fā)權(quán)。自20世紀(jì)60年代《尼雷爾宣言》發(fā)表以來，尼羅河上游各國積極聯(lián)合反對埃及的水霸權(quán)，但在埃及經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力的壓制下，尼羅河的“水霸權(quán)”秩序長期以來并未得到根本改善。復(fù)興大壩的落成將在限制埃及享有的地緣優(yōu)勢、改變區(qū)域?qū)嵙Y(jié)構(gòu)的同時引發(fā)流域內(nèi)治理規(guī)范的競爭。作為《尼羅河合作框架協(xié)議》的主要參與國，埃塞俄比亞無疑是水資源共享合作模式的支持者。①張梅：《尼羅河流域倡議組織》，載《中國投資（中英文）》，2019年第2 期，第76 頁。盡管當(dāng)前埃塞俄比亞、埃及、蘇丹在復(fù)興大壩使用規(guī)則的談判中取得全面進(jìn)展，但是，考慮到埃及自政治強(qiáng)人穆巴拉克離任以來國家政局頻繁更迭，各屆政府政策缺乏連續(xù)性，因此，作為階段性成就的“華盛頓協(xié)議”并不能保證埃及愿意放棄此前一直從中獲益的“水霸權(quán)”秩序，或接受埃塞俄比亞等上游國家提出的共享合作模式。在埃及與尼羅河上游國家在尼羅河水資源分配模式問題上未達(dá)成一致的情況下，由根本性范式差異而引發(fā)的埃及、蘇丹與尼羅河上游國家之間的沖突與矛盾還將持續(xù)產(chǎn)生。

四、“后復(fù)興大壩時代”尼羅河流域跨境水資源治理的思考

在當(dāng)前形勢下，復(fù)興大壩落成并投入使用已是既成事實(shí)，然而，依據(jù)傳統(tǒng)“稀缺—沖突”解釋模式，由于埃塞俄比亞、蘇丹和埃及都屬于缺水型國家，因此這三國很容易因?yàn)槟崃_河水資源分配問題發(fā)生全面沖突。但是，尼羅河流域上游各國仍同意采取平等共享的合作方式開發(fā)尼羅河水資源，尼羅河跨界水爭端有望在對話框架下得到解決。在非盟加大力度推進(jìn)《2063年議程》、非洲各國亟待實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)騰飛的大環(huán)境下，利用和平的方式解決尼羅河跨界水爭端，讓復(fù)興大壩發(fā)揮其自身卓越的蓄水、發(fā)電能力，造福尼羅河中下游流域，有利于尼羅河流域各國實(shí)現(xiàn)合作共贏和跨界河流的可持續(xù)發(fā)展。

（一）加強(qiáng)對話可促進(jìn)合作與共贏

通過對尼羅河流域水資源問題進(jìn)行剖析可知，埃塞俄比亞與埃及兩國之間就尼羅河水資源分配而引發(fā)的競爭多是因?yàn)閮蓢w戰(zhàn)略信任低，缺乏適當(dāng)?shù)淖銐蛲该鞯膶υ捛蓝鴮?dǎo)致的信息不對稱與誤解。兩國在外交往來中應(yīng)適當(dāng)權(quán)衡“國家利益”原則與“國家理性”原則。上游國家的埃塞俄比亞等國應(yīng)在開發(fā)尼羅河上游水電資源、發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的同時，充分考慮到下游國家的生存需求和合理利益訴求。當(dāng)前，“華盛頓協(xié)議”已為蘇丹、埃塞俄比亞、埃及三國合理利用復(fù)興大壩提供了有效的對話空間。①張林若等：《水外交框架在解決跨界水爭端中的應(yīng)用》，載《邊界與海洋研究》，2018年第5 期，第115—128 頁。通過加強(qiáng)對話的方式增進(jìn)流域各國政治信任與信息共享，有利于推動各國放棄對尼羅河水資源的絕對權(quán)力，對尼羅河水資源進(jìn)行公平合理的分配，減少對尼羅河水資源的單邊開發(fā)，實(shí)現(xiàn)利益共享、戰(zhàn)略互補(bǔ)，將尼羅河水爭端轉(zhuǎn)化為水合作。

（二）設(shè)立常設(shè)多邊合作機(jī)構(gòu)有利于規(guī)范各國行為

依照1959年協(xié)議而建立的常設(shè)聯(lián)合技術(shù)委員會在一定程度上為埃及、蘇丹兩國提供了信息共享、技術(shù)合作的平臺，然而在上游國家對尼羅河水資源使用需求逐漸增加的當(dāng)下，建立一個基于國家主權(quán)平等、尊重領(lǐng)土完整、平等互利以及善意基礎(chǔ)上的常設(shè)性尼羅河流域治理機(jī)構(gòu)，是域內(nèi)絕大多數(shù)國家的切實(shí)需求，也是確保尼羅河上下游國家權(quán)益的合法手段。②韓葉：《水權(quán)的合法性：國際河流水資源分配中的規(guī)范競爭》，載《外交評論》，2014年第5 期，第139—156 頁。在常設(shè)機(jī)構(gòu)下，各國有望通過水文信息共享與水利合作的方式增進(jìn)政治互信，更好地實(shí)現(xiàn)防洪抗旱并充分合理地利用尼羅河資源。常設(shè)機(jī)構(gòu)成員國應(yīng)嚴(yán)格遵守公平合理利用原則，在不損害他國利益的前提下對尼羅河水資源進(jìn)行合理開發(fā)利用。同時，設(shè)立一個具有強(qiáng)約束力的常設(shè)機(jī)構(gòu)有助于加強(qiáng)流域各國政治、經(jīng)濟(jì)往來，協(xié)調(diào)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在另一方面，常設(shè)機(jī)構(gòu)的存在也在規(guī)范各國對尼羅河水資源的開發(fā)的同時，規(guī)避了流域國家因水資源分配問題產(chǎn)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)，確保了尼羅河流域整體政治局勢的和平與穩(wěn)定。③饒健等：《國際水資源公平合理利用原則的發(fā)展——以國際河流為視角》，載《時代法學(xué)》，2018年第2 期，第106—112 頁。

（三）邀請第三方參與有助于化解爭端

2020年初，華盛頓談判的成功顯示了在強(qiáng)大的第三方國家的斡旋下，尼羅河流域各國可以更好地?cái)R置歷史、文化、綜合國力的差異，平等有效地解決尼羅河水爭端。第三方參與解決尼羅河流域跨界水爭端的優(yōu)勢在于，其可以站在公平、公正的立場上，提出沒有任何傾向性的技術(shù)解決方案和基于國際法原則的判決，促使各方在談判磋商中達(dá)成一致，避免流域各國因水資源分配問題展開更激烈的政治、軍事摩擦。同時，由于技術(shù)需求，在復(fù)興大壩投入使用后，埃塞俄比亞將不可避免地尋求與美國、中國等擁有豐富水利發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的國家進(jìn)行合作，合作方可通過自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在技術(shù)層面確保埃塞俄比亞發(fā)展需求的同時，保證下游國家的合法權(quán)益。當(dāng)前，在請求美國主持的“華盛頓會議”取得了一定進(jìn)展后，埃塞俄比亞再次請求非盟新任輪值主席、南非總統(tǒng)拉馬福薩介入復(fù)興大壩爭端。作為在非洲具有絕對影響力的政治大國，南非的參與將推動三國展開更深層次的政治交流，推進(jìn)復(fù)興大壩在2022年正式投入使用，同時確保復(fù)興大壩在最大程度上惠及流域其他國家，推動非洲國家可持續(xù)發(fā)展，為非盟實(shí)現(xiàn)《2063年議程》提供強(qiáng)勁動力。

五、結(jié)語

尼羅河流域的水資源分配爭端由來已久，伴隨著當(dāng)前埃塞俄比亞國民經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，蘇丹用電利益的需求增加以及埃及國內(nèi)政局的變動加劇，埃及在尼羅河水政治中具有的絕對優(yōu)勢地位正在逐步弱化，基于1929年協(xié)議和1959年協(xié)議形成的由埃及享有“水霸權(quán)”的尼羅河水資源分配格局開始受到倡導(dǎo)平等共享的尼羅河合作框架的巨大挑戰(zhàn)。同時，伴隨著上游國家對尼羅河水資源利用需求的增加和國家間相對實(shí)力的改變，尼羅河流域的權(quán)力關(guān)系也在發(fā)生變化。未來由于復(fù)興大壩對下游國家用水安全的威脅和尼羅河流域權(quán)力結(jié)構(gòu)以及水資源分配格局發(fā)生改變，尼羅河下游國家之間發(fā)生沖突的可能性還將持續(xù)增加。

但是，落成后的復(fù)興大壩也必將為尼羅河流域國家?guī)砀嗟姆e極影響。大壩強(qiáng)大的蓄水功能和水力發(fā)電能力足以為埃塞俄比亞及周邊國家提供用水、用電的安全保障，同時在旱季為流域國家提供灌溉用水、緩解糧食危機(jī)，促進(jìn)區(qū)域國家協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，復(fù)興大壩在投入使用后，對尼羅河流域各國帶來的切實(shí)利益遠(yuǎn)高于大壩對下游國家產(chǎn)生的地緣威脅。當(dāng)前，埃及、蘇丹、埃塞俄比亞三國在美國調(diào)解下就大壩使用規(guī)則方面取得全面進(jìn)展，尼羅河流域各國應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對話交流、增進(jìn)戰(zhàn)略互信，盡快建立具有強(qiáng)約束力的常設(shè)尼羅河流域治理機(jī)構(gòu)，在平等互利的原則下合理分配尼羅河水資源，促進(jìn)尼羅河流域各國政治、經(jīng)濟(jì)合作，努力實(shí)現(xiàn)《2063年議程》中所展望的非洲國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、地區(qū)一體化目標(biāo)，為尼羅河流域各國人民帶來福祉。