“珠澳合作開發(fā)橫琴”語境下深化粵澳兩地檢察合作之思考

周利人

摘 要：隨著“珠澳合作開發(fā)橫琴”提上日程，橫琴新區(qū)作為實(shí)施國家戰(zhàn)略的重要平臺，擔(dān)負(fù)著越來越重大的使命和任務(wù)。作為該地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，利用兩地加強(qiáng)檢察合作的優(yōu)勢和條件，主動(dòng)攜手澳門檢察機(jī)關(guān)開展檢察交流。廣東省人民檢察院應(yīng)牽頭協(xié)調(diào)，促進(jìn)粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)從加強(qiáng)“四大檢察”及兩地檢察人才合作培養(yǎng)等多個(gè)方面開展檢察合作，為“珠澳合作開發(fā)橫琴”營造良好的法治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：珠澳合作開發(fā)橫琴 粵澳檢察 路徑選擇

珠海橫琴新區(qū)地處南海之濱，與澳門一河相望、橋隧相連。2019年12月20日，習(xí)近平在慶祝澳門回歸祖國20周年大會(huì)暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話中明確指出：“當(dāng)前，特別要做好珠澳合作開發(fā)橫琴這篇文章，為澳門長遠(yuǎn)發(fā)展開辟廣闊空間、注入新動(dòng)力”。在這樣的一個(gè)特殊區(qū)域進(jìn)行國家戰(zhàn)略的實(shí)施規(guī)劃和布局，必須把法治保障列入至為重要的內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)作為中國法治的一支重要力量，在實(shí)施這一重大國家戰(zhàn)略中不能缺席或旁觀，應(yīng)以積極主動(dòng)的作為，攜手澳門檢察機(jī)關(guān)共同履行好護(hù)航珠澳合作的重要職責(zé)。

一、“珠澳合作開發(fā)橫琴”任務(wù)前瞻及粵澳[1]檢察合作可行性分析

橫琴新區(qū)成立于2009年12月16日，國家設(shè)立橫琴新區(qū)的初心使命是為澳門產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展創(chuàng)造條件、提供空間。習(xí)近平總書記親自部署、高度關(guān)注，十年內(nèi)4次視察橫琴。橫琴新區(qū)成立以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，珠澳合作日趨緊密。2019年，橫琴新區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值461.13億元，區(qū)級一般公共預(yù)算財(cái)政收入63.95億元，增速連續(xù)6年居全市之首，累計(jì)實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資2908億元。[2]特別是“珠澳合作開發(fā)橫琴”方面，近年來創(chuàng)新頻頻、效果顯著。截至今年9月底，全區(qū)注冊澳資企業(yè)總數(shù)達(dá)到3184家，注冊資本（金）達(dá)867.77億元，占全區(qū)外資企業(yè)總數(shù)的59.88%。[3]澳門單牌車入出橫琴指標(biāo)翻倍，已達(dá)5000輛。澳門居民跨境購買橫琴物業(yè)近7000套，4000多名澳門居民辦理橫琴居住證，500余名澳門在橫琴參加跨境醫(yī)保。[4]占地面積約19萬平方米的“澳門新街坊”項(xiàng)目用地已正式出讓澳門，可為澳門居民提供約4000套住房。[5]今年8月，橫琴口岸新旅檢區(qū)域正式開通，采用“合作查驗(yàn)、一次放行”的新型通關(guān)查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，通關(guān)效率大幅提高。橫琴還通過跨境辦公、跨境創(chuàng)業(yè)、跨境通勤、跨境執(zhí)業(yè)等一系列舉措，為澳門發(fā)展創(chuàng)造條件、提供空間。

澳門與橫琴地理距離相近，經(jīng)濟(jì)、民生交流基礎(chǔ)也日益牢固，在中央大力支持在橫琴設(shè)立粵澳深度合作區(qū)，探索在民商事法律適用、貿(mào)易等領(lǐng)域深化改革擴(kuò)大開放的趨勢下，探索兩地的法治規(guī)則對接顯得尤為重要。雖在“一國兩制”交匯點(diǎn)、“一島兩法域”的現(xiàn)實(shí)背景下，仍有諸多政策、法律方面的障礙，需要不斷探索，但無論從理論上還是實(shí)踐中來看，兩地加強(qiáng)檢察合作都具有得天獨(dú)厚的先天條件和優(yōu)勢。

首先，“一國兩制”方針和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱“澳門基本法”）為加強(qiáng)粵澳檢察合作提供了政治基礎(chǔ)和法律依據(jù)。“一國兩制”方針是兩地開展司法合作的政治基礎(chǔ)。澳門基本法第93條規(guī)定“澳門特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)通過協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助”?；洶臋z察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)司法協(xié)作與交流合作，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)規(guī)則銜接，探索與港澳相關(guān)執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)開展交流與合作的途徑，共同打擊跨境犯罪。

其次，澳門與內(nèi)地趨近的法律制度為加強(qiáng)粵澳檢察合作提供了法理基礎(chǔ)。澳門與內(nèi)地，從法律結(jié)構(gòu)和外在形式來看，同屬于成文法體系，澳門地區(qū)無論是法治理念、法制體系，還是運(yùn)作程序都與內(nèi)地極為接近，在技術(shù)層面上存在較多的共同之處。

再次，兩地已有的司法合作為加強(qiáng)粵澳檢察合作奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。針對有效打擊跨境犯罪，內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)和港澳司法執(zhí)法機(jī)關(guān)已做出了大膽的嘗試和有益探索。近年來，廣東、珠海、橫琴檢察機(jī)關(guān)與澳門檢察院、廉政公署開展過多次互訪交流。

最后，特殊地緣關(guān)系為加強(qiáng)粵澳檢察合作提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)?；洶膬傻卦谡Z言文化、歷史淵源、風(fēng)土人情等方面存在相近之處。在“珠澳合作開發(fā)橫琴”這樣的大背景和形勢下，粵澳兩地都已經(jīng)認(rèn)識到開展合作是大勢所趨，發(fā)展必要。

二、加強(qiáng)粵澳檢察機(jī)關(guān)合作的路徑選擇

為助力橫琴打造具有中國特色、結(jié)合“兩制”優(yōu)勢的高水平開放區(qū)，成為“一國兩制”下區(qū)域合作的先行示范區(qū)，以及“一國兩制”實(shí)踐的新平臺，兩地檢察機(jī)關(guān)可以探索共同開展以下工作。

（一）探索以個(gè)案協(xié)查為重點(diǎn)的刑事檢察合作機(jī)制，共同構(gòu)建安全穩(wěn)定、和諧有序的社會(huì)環(huán)境

珠澳兩地政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流日漸加強(qiáng)，人財(cái)物方面流動(dòng)的便捷，也給跨境犯罪留有可乘之機(jī)，犯罪形態(tài)也呈現(xiàn)新特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)共同打擊犯罪，為“珠澳合作開發(fā)橫琴”提供良好的治安秩序和社會(huì)環(huán)境。

一是做好個(gè)案協(xié)查工作。在缺少規(guī)范指導(dǎo)的情況下，兩地檢察機(jī)關(guān)在處理具有跨境因素案件時(shí)，尤其內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)在立案偵查14種職務(wù)犯罪案件和自行補(bǔ)充偵查的其他刑事案件時(shí)，需要澳門檢察機(jī)關(guān)協(xié)助的，或者澳門檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中需要內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)協(xié)查的，在上級院的協(xié)調(diào)下，可采取個(gè)案協(xié)查的方式，促進(jìn)合作。建議廣東省檢察院作為與澳門檢察院直接對口聯(lián)系機(jī)關(guān)，在協(xié)助對方開展協(xié)查的過程中，根據(jù)實(shí)際情況自行補(bǔ)充偵查，或者領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)開展偵查。

二是開展易發(fā)多發(fā)性犯罪聯(lián)合整治行動(dòng)。隨著“珠澳合作開發(fā)橫琴”步伐逐漸加快，一些危害橫琴新區(qū)社會(huì)治安、影響兩地融合發(fā)展的犯罪頻發(fā)。以橫琴檢察院近年來辦理案件為例，妨害國邊境管理類犯罪占所有案件的48%，這就亟需聯(lián)合開展該類犯罪打擊活動(dòng)?；洶膬傻貦z察機(jī)關(guān)可以針對一定時(shí)期某類突出的犯罪，由廣東省檢察院牽頭，指定珠海市檢察院聯(lián)合澳門檢察院密切協(xié)作、協(xié)調(diào)兩地警方聯(lián)合開展專項(xiàng)行動(dòng)。

（二）以平等保護(hù)內(nèi)地與澳門兩地居民、企業(yè)合法權(quán)益為重點(diǎn)，加強(qiáng)民事行政檢察工作

隨著在珠海橫琴的澳門投資企業(yè)的逐漸增多和“澳門新街坊”項(xiàng)目的全面啟用，粵澳兩地的人員、貿(mào)易、資金等要素的來往和流通更加頻繁，隨之而來的民商事糾紛也會(huì)持續(xù)增長。

一是建立司法文書移送流轉(zhuǎn)機(jī)制。2014年，橫琴法院開始集中管轄珠海市一審涉外、涉港澳臺民商事案件。2014年至2016年，橫琴法院共受理涉澳民商事案件811件。2017年至2019年，橫琴法院新收涉外、涉港澳臺民商事案件2500余件。[6]涉澳民事案件在審理過程中，最常遇到的問題就是司法文書送達(dá)難。2017年橫琴法院發(fā)布的涉澳民商事審判白皮書顯示，司法文書送達(dá)這一方式環(huán)節(jié)復(fù)雜，時(shí)間較長，平均耗時(shí)151天，直接影響審判效率。為此，可在橫琴檢察院設(shè)立司法協(xié)助專員，直接將司法文書送至澳門檢察院，減少司法文書在境內(nèi)的流轉(zhuǎn)時(shí)間;也可以直接對接澳門檢察院向內(nèi)地送達(dá)司法文書的請求，提高兩地檢察工作效率。

二是互相協(xié)助做好法律查明工作。根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的信息，在橫琴設(shè)立粵澳深度合作區(qū)，將會(huì)進(jìn)一步探索在民商事法律適用、貿(mào)易等領(lǐng)域深化改革擴(kuò)大開放。隨著粵澳深度合作區(qū)的建立和珠澳共同開發(fā)橫琴不斷深化，澳門民商法在橫琴的適用將會(huì)大幅增長并成為常態(tài)。因此，粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立相應(yīng)的互相委托查詢當(dāng)?shù)胤傻臋C(jī)制?？梢月?lián)合開展專項(xiàng)培訓(xùn)，加深兩地檢察人員對兩地法律的認(rèn)知。也可以借力外腦，邀請澳門相關(guān)專家、學(xué)者參與內(nèi)地檢察工作，解決澳門法查明和適用難的問題。

（三）以守護(hù)兩地綠水青山為重點(diǎn)，聯(lián)合探索推進(jìn)公益訴訟檢察工作

賀一誠在施政報(bào)告中提到，要推進(jìn)澳門世界旅游休閑中心建設(shè)，與橫琴國際休閑旅游島聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)展?；洶膬傻毓蚕硪黄?、同飲一江水，《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》也提出了要共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，這就要求兩地檢察機(jī)關(guān)共同深入推進(jìn)環(huán)保等領(lǐng)域公益訴訟檢察工作。

《澳門民事訴訟法典》第59條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主體即公民、社團(tuán)或財(cái)團(tuán)、市政廳及檢察院。粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮澳門社團(tuán)在特區(qū)政府及相關(guān)部門之間的溝通橋梁作用，維護(hù)環(huán)境公益，助力綠色、優(yōu)質(zhì)、低碳灣區(qū)建設(shè)。

（四）以在橫琴普及澳門和內(nèi)地相關(guān)法律為目標(biāo)，聯(lián)合開展法治宣傳活動(dòng)

一是聯(lián)合開展檢察開放日活動(dòng)?？梢栽跈M琴檢察院聯(lián)合開展檢察開放日活動(dòng)，邀請?jiān)跈M琴經(jīng)營創(chuàng)業(yè)的澳門企業(yè)家、在橫琴工作生活的澳門居民以及橫琴本地企業(yè)家和居民參與活動(dòng)，由粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)分別宣講，充分保障在橫琴經(jīng)營的澳門企業(yè)和在橫琴工作居住的澳門居民對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是聯(lián)合開展檢察官法治宣傳“進(jìn)企業(yè)”“進(jìn)社區(qū)”“進(jìn)校園”等活動(dòng)。兩地檢察機(jī)關(guān)可聯(lián)合進(jìn)入社區(qū)、企業(yè)開展基層調(diào)研活動(dòng)，通過召開座談會(huì)，征求居民、企業(yè)對檢察工作的意見和建議。在澳門檢察院和橫琴檢察院官方網(wǎng)站互相鍵入對方外網(wǎng)鏈接，方便企業(yè)、居民了解兩地檢察信息、表達(dá)檢察訴求。

（五）加強(qiáng)粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)的來往交流，互鑒互助全面提升檢察隊(duì)伍綜合素質(zhì)

一是聯(lián)合舉辦教育培訓(xùn)工作。通過共建培訓(xùn)基地，以高校為平臺，每年輪流承辦兩地檢察官聯(lián)合培訓(xùn)。二是開展跟班學(xué)習(xí)。兩地檢察機(jī)關(guān)每年互相派遣若干名檢察人員到對方單位，深入了解各自的工作運(yùn)行情況，有利于后期業(yè)務(wù)工作的對接和協(xié)助。三是共同開展檢察研究工作。通過設(shè)置調(diào)研專題，聯(lián)合舉辦司法合作論壇，加強(qiáng)內(nèi)地和澳門法律規(guī)則銜接研究。四是加強(qiáng)文化交流活動(dòng)。通過舉辦各種文化體育活動(dòng)，增進(jìn)相互了解、加深彼此感情、促進(jìn)工作開展。

（六）借助中葡檢察交流合作基地條件，搭建粵澳檢察合作交流實(shí)體平臺

在最高人民檢察院支持下，廣東省檢察院正籌備在珠海橫琴檢察院設(shè)立“中國與葡萄牙語國家檢察交流合作基地”。待時(shí)機(jī)成熟，建議粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)可以借助該基地的硬件設(shè)施和活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，成立“粵澳檢察合作交流辦公室”，辦公室成員由廣東省檢察院、珠海市檢察院、橫琴檢察院和澳門檢察院檢察人員組成，橫琴檢察院承擔(dān)日常與澳門檢察院具體對接聯(lián)系工作，為粵澳兩地檢察機(jī)關(guān)開展合作交流活動(dòng)提供平臺和載體。

注釋：

[1]本文主要研究方向?yàn)樵凇爸榘暮献鏖_發(fā)橫琴”背景下，廣東省檢察院如何牽頭協(xié)調(diào)加強(qiáng)與澳門特區(qū)檢察院的合作，所以文中會(huì)出現(xiàn)“粵澳”“珠澳”兩種表述方式。

[2]參見《珠海橫琴全區(qū)2019年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值461.13億元》 ，鳳凰網(wǎng)廣東頻道http：//gd.ifeng.com/a/20200122/8157285_0.shtml，最后訪問日期：2020年9月28日。

[3]參見《橫琴新區(qū)2020年第三季度商事主體發(fā)展分析報(bào)告》，《橫琴工商信息》2020年第111期 。

[4]參見《珠海橫琴新區(qū)注冊澳資企業(yè)突破三千》，鳳凰網(wǎng)廣東頻道https：//gd.ifeng.com/a/20200826/14468115_0.shtml，最后訪問日期：2020年9月28日。

[5]參見《橫琴出讓19萬平方米用地予澳門打造“澳門新街坊”項(xiàng)目》，中國新聞網(wǎng)http：//www.chinanews.com/ga/2020/04-09/9152194.shtml，最后訪問日期：2020年9月28日。

[6]參見《珠海橫琴新區(qū)人民法院涉澳民商事審判白皮書（2014年-2016年）》。