有效降低“案-件比”的實(shí)踐分析與思考

劉歡 譚怡軍

摘 要：“案-件比”是檢察機(jī)關(guān)衡量辦理刑事案件質(zhì)量的核心指標(biāo)，是衡量司法辦案質(zhì)效的“GDP”。檢察機(jī)關(guān)要對照辦案實(shí)踐分析，通過發(fā)揮好案件管理功能、設(shè)置好退查延期程序、履行好同步監(jiān)督職能、加強(qiáng)自行補(bǔ)充偵查工作、適用好兩項(xiàng)辦案制度等探索降低“案-件比”的有效措施，力爭把每一個辦案環(huán)節(jié)做到極致。

關(guān)鍵詞：案-件比 實(shí)踐分析 優(yōu)化建議

2020年1月9日，最高人民檢察院印發(fā)以“案-件比”為核心指標(biāo)的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，對該指標(biāo)的概念、意義、計(jì)算方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和說明?！鞍?件比”作為觀測評價檢察機(jī)關(guān)辦案運(yùn)行態(tài)勢、反映各個辦案環(huán)節(jié)是否將工作做到極致的重要指標(biāo)，對于防止和減少不必要的辦案環(huán)節(jié)、提升檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效具有重要的作用。本文結(jié)合辦案實(shí)際，從基層院視角對影響“案-件比”指標(biāo)的主要原因進(jìn)行分析并提出控制、降低該指標(biāo)的對策建議，為提升檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效提供參考。

一、“案-件比”概念的提出及意義

2019年4月9日，張軍檢察長在最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)講座第一講中，首次提出“案-件比”這一概念。[1]

根據(jù)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，“案-件比”是指發(fā)生在人民群眾身邊的案，與案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)出來的件相比，形成的一組對比關(guān)系?！鞍浮笔侵赴l(fā)生的具體案件，即發(fā)生在人民群眾身邊的由某個具體事件所引發(fā)的案件。“件”是指案件進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后，因經(jīng)歷不同的訴訟環(huán)節(jié)，被統(tǒng)計(jì)為“案件”的數(shù)量。從當(dāng)事人的角度出發(fā)，同一個事件引發(fā)的案件只有一個。無論這個案件經(jīng)歷多少訴訟環(huán)節(jié)，無論這些訴訟環(huán)節(jié)是否必要，只要案件沒有最終塵埃落定，其自身權(quán)益、法律關(guān)系都處于不確定狀態(tài)，其生活也無法回歸正常。因此，辦案過程越長，當(dāng)事人對辦案活動的評價就越低?！鞍?件比”指標(biāo)的作用，就在于通過將工作做到極致，最大限度減少非必經(jīng)訴訟環(huán)節(jié)，減少辦案時間。其意義主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）“案-件比”能夠反映檢察業(yè)務(wù)工作質(zhì)量

檢察業(yè)務(wù)工作質(zhì)量包括檢察官辦案中的證據(jù)審查、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、文書制作、應(yīng)急處置、釋法說理等多項(xiàng)內(nèi)容，是對整個辦案活動的綜合反映。檢察辦案活動由一系列緊密銜接的辦案環(huán)節(jié)組成，每一個辦案環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量都會影響到整個案件質(zhì)量。前一個辦案環(huán)節(jié)的質(zhì)量不好，可能會造成下一個辦案環(huán)節(jié)多出一個本應(yīng)避免的訴訟環(huán)節(jié)，甚至引發(fā)新的訴訟環(huán)節(jié)，導(dǎo)致“案-件比”升高，影響案件質(zhì)量。

（二）“案-件比”能夠反映檢察業(yè)務(wù)工作效率

“案-件比”指標(biāo)高，就意味著對當(dāng)事人而言的一個案件，在檢察環(huán)節(jié)被辦成了N個案件。意味著“件”數(shù)增多，辦案周期加長，辦案效率降低，需要投入的司法資源也越多。如果案件每進(jìn)入一個環(huán)節(jié)，檢察官都能以求極致的態(tài)度認(rèn)真辦案，就會減少一些不必要的訴訟環(huán)節(jié)，防止不必要的程序產(chǎn)生，從而縮短辦案時間，提高工作效率。

（三）“案-件比”能夠反映檢察業(yè)務(wù)工作效果

努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，是評價“三個效果”的標(biāo)尺。新時代背景下，人民群眾期待的不僅僅是合乎實(shí)體公正的辦案結(jié)果，更是希望在等待最終辦案結(jié)果的訴訟流程中、在程序流轉(zhuǎn)之間，感受到司法機(jī)關(guān)的勤勉與敬業(yè)，感受到司法過程的有序與效率，[2]感受到辦案人員為民司法的理念與情懷。通過降低“案-件比”提高辦案質(zhì)效，將必需的訴訟環(huán)節(jié)的工作做到極致，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，防止程序空轉(zhuǎn)，減少當(dāng)事人訴累，節(jié)約司法資源，提升人民群眾的滿意度，這是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)，也是為民司法的最好效果。

二、“案-件比”的實(shí)踐分析

通過對本院2019年刑事案件“案-件比”情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，案數(shù)為509，件數(shù)為780，“案-件比”為1：1.53。其中，涉及16項(xiàng)非常態(tài)化訴訟程序案件數(shù)及其所占比例情況如下：一次延長審查起訴期限97件，占35.79%;二次延長審查起訴期限5件，占1.85%;三次延長審查起訴期限3件，占1.11%;一次退回補(bǔ)充偵查（扣除直訴案件未提前介入案件）118件，占43.54%;二次退回補(bǔ)充偵查35件，占12.92%;被告人上訴11件，占4.06%;國家賠償2件，占0.74%。從以上情況看，影響本院“案-件比”指標(biāo)的主要是兩類案件數(shù)：一是退回補(bǔ)充偵查153件，占非常態(tài)化訴訟程序案件總數(shù)的56.46%;二是延長審查起訴期限105件，占非常態(tài)化訴訟程序案件總數(shù)的38.75%。通過對上述案件進(jìn)一步分析，造成退查和延期程序件數(shù)大的主要原因是：

（一）因理念滯后造成拖延

“案-件比”是一個全新的評價檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的指標(biāo)，對于其含義、意義、計(jì)算方法，目前主要是上級檢察機(jī)關(guān)和案管部門比較清楚和重視。但是業(yè)務(wù)部門的檢察官對這一指標(biāo)理解不透、重視不夠，覺得不辦錯案、程序合法即可，對增加不必要的辦案程序不以為然。沒有充分考慮當(dāng)事人的感受，覺得訴訟環(huán)節(jié)的增加既不違反法律規(guī)定，又可以折抵刑期，缺乏把工作做到極致的覺悟。致使部分案件表面上“程序合規(guī)合法”，實(shí)質(zhì)上工作拖延、程序空轉(zhuǎn)、質(zhì)效不高。還有少數(shù)檢察官對“案-件比”指標(biāo)缺乏正確認(rèn)識，錯誤認(rèn)為是人為強(qiáng)行控制、減少辦案程序，對這一指標(biāo)持抵觸情緒。

（二）因“不當(dāng)退查”造成“空退”

一是有的補(bǔ)充偵查工作無需退查即可完成，如需要調(diào)取鑒定機(jī)構(gòu)或鑒定人的資質(zhì)、戶籍證明等簡單證據(jù)材料，完全可以由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查或通知公安機(jī)關(guān)及時調(diào)取移送即可。二是有的檢察官工作效率不高，辦案工作抓得不緊，用“假退查”換取辦案時間。三是公安機(jī)關(guān)在案件尚未查清而偵查期限已到的情況下，找檢察機(jī)關(guān)協(xié)商，先將案件移送起訴，再利用“假退查”借用檢察機(jī)關(guān)辦案時間繼續(xù)偵查。

（三）因“退而不查”造成“虛查”

一是有的檢察官不愿意花過多時間和精力去寫退查提綱，沒有將退查理由和需要繼續(xù)偵查的事項(xiàng)講清楚，導(dǎo)致偵查人員對檢察官提出的補(bǔ)充偵查意見不認(rèn)可、不執(zhí)行或補(bǔ)查不到位，只能通過再次退查予以完善。二是有的檢察官對引導(dǎo)偵查工作不主動，對退查案件一退了之，對偵查人員消極應(yīng)對補(bǔ)充偵查意見的情況不主動監(jiān)督、督促，等到案件重報(bào)后又提出補(bǔ)充偵查意見，不僅造成再次退查，而且有可能錯失完善證據(jù)的有利時機(jī)。三是公安機(jī)關(guān)仍然存在重破案、輕證據(jù)的現(xiàn)象，對于已經(jīng)偵破并移送起訴的案件，不愿意再耗費(fèi)過多精力去補(bǔ)充偵查。特別是對于有些涉及多起犯罪事實(shí)的案件，滿足于能定罪即可，對最終犯罪事實(shí)多認(rèn)定一筆或少認(rèn)定一筆并不在意，也導(dǎo)致部分退查案件出現(xiàn)退而不查、查而不清等怠于補(bǔ)充偵查現(xiàn)象，不僅增加訴訟環(huán)節(jié)，最終的辦理效果也不好。

（四）因“不當(dāng)延期”造成“假延”

根據(jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對重大、復(fù)雜案件可以延長審查起訴期限。但是對于哪些案件、哪些情形屬于重大、復(fù)雜，沒有作出明確規(guī)定。從辦案實(shí)踐看，有相當(dāng)一部分危險駕駛、交通肇事、故意傷害等輕微刑事案件都延長了審查起訴期限，甚至有兩退三延情形。經(jīng)仔細(xì)研究，可以發(fā)現(xiàn)這些案件雖然在證據(jù)上存在一些問題，但都可以在短時間內(nèi)快速補(bǔ)充完善，而檢察官以案情重大、復(fù)雜為由延長審查起訴期限，還是因?yàn)闊o法在審查起訴期限內(nèi)辦結(jié)案件，利用延長審查起訴期限來延長辦案期限，緩解辦案壓力，也就是借用時間的“假延”。

（五）因“系統(tǒng)漏洞”造成“多轉(zhuǎn)”

統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)在流程設(shè)置上存在漏洞，為一些不必要的程序產(chǎn)生打開了方便之門。如在審批流程方面，按照規(guī)定二次退查需報(bào)分管檢察長審批，但有的案件沒有制作流轉(zhuǎn)簽發(fā)單報(bào)分管檢察長審批，承辦人也可以直接決定退查，而流程運(yùn)轉(zhuǎn)不受任何影響。在文書設(shè)置方面，案件按退回補(bǔ)充偵查流程運(yùn)轉(zhuǎn)有時沒有制作《補(bǔ)充偵查決定書》等關(guān)鍵文書，仍能正常流轉(zhuǎn)結(jié)案。

三、降低“案-件比”的對策建議

（一）發(fā)揮好案件管理功能

一是把好案件入口關(guān)，案件管理部門要通過受案前審查，及時發(fā)現(xiàn)不在案、過時效、關(guān)鍵證據(jù)缺失、補(bǔ)查不到位等問題，從源頭防止案件進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。二是加強(qiáng)流程監(jiān)控，及時監(jiān)督糾正不按程序退延、無必要退延、隨意退延等問題。三是通過升級統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、優(yōu)化節(jié)點(diǎn)和流程、強(qiáng)制上傳關(guān)鍵文書和審批流轉(zhuǎn)單等方式堵塞漏洞，從技術(shù)上減少退查、延期的隨意性。

（二）設(shè)置好退查延期程序

根據(jù)最高人民檢察院、公安部《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》和刑訴法關(guān)于延長審查起訴期限相關(guān)規(guī)定，研究制定延期、退查的相關(guān)程序，明確延期、退查標(biāo)準(zhǔn)。對于符合條件確需退查或延期的，由承辦人向部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長逐級匯報(bào)案件辦理情況及退查、延期取證方向，嚴(yán)格審批程序。對違反審批程序的要向檢務(wù)督察部門通報(bào)，啟動追責(zé)程序。

（三）履行好同步監(jiān)督職能

一是做好全案審查。對事實(shí)和證據(jù)的思考要立體化、多維化。在審查逮捕階段即從庭審角度要求偵查機(jī)關(guān)充分取證，以此利用逮捕后的偵查工作完善證據(jù)，盡量減少審查起訴階段的退查和延期。二是完善提前介入。對介入的每一起案件都要制作引導(dǎo)偵查取證提綱，明確取證重點(diǎn)，積極引導(dǎo)和督促偵查人員及時收集和固定證據(jù)，從源頭上保證案件質(zhì)量。三是跟蹤捕后補(bǔ)證。在逮捕后及時與偵查人員溝通補(bǔ)充偵查情況，實(shí)現(xiàn)在補(bǔ)充偵查環(huán)節(jié)的全程溝通，確保案件補(bǔ)充偵查工作的效率和質(zhì)量。四是要及時監(jiān)督糾正。對于因偵查機(jī)關(guān)或偵查人員不認(rèn)真履行職責(zé)而造成的退而不查、查而不清等問題，檢察機(jī)關(guān)要視情形，分別采取口頭糾正、發(fā)出檢察建議書、糾正違法通知書等方式予以監(jiān)督糾正。

（四）加強(qiáng)自行補(bǔ)查工作

以對案件高度負(fù)責(zé)的精神，本著有利于查清案件事實(shí)和提高訴訟效率的原則，加強(qiáng)自行補(bǔ)充偵查工作。對可以即時取得的證據(jù)要主動收集、固定和完善，防止案件證據(jù)因人為因素或時過境遷而滅失;對補(bǔ)查內(nèi)容相對簡單但可能影響定罪量刑的關(guān)鍵證據(jù)，比如核實(shí)嫌疑人的年齡，調(diào)查關(guān)鍵證人等自行補(bǔ)查更為適宜的，要盡可能自行補(bǔ)查;對可以及時調(diào)取的證據(jù)材料，通過發(fā)送《調(diào)取證據(jù)材料通知書》，通知補(bǔ)充證據(jù)并移送，以提高辦案效率。

（五）適用好兩項(xiàng)辦案制度

“捕訴一體”辦案模式使審查逮捕的審查、延長偵查羈押期限的審查和審查起訴的審查連成一個整體，實(shí)現(xiàn)偵查與審查的同步化，一邊偵查、一邊引導(dǎo)偵查、一邊審查。[3]

用好“捕訴一體”辦案模式，爭取偵查取證工作一次到位，可以最大限度地減少退查，有效提高辦案效率。

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度便于控辯協(xié)商、調(diào)和矛盾，具有訴訟便捷、高效的特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)要引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)完善認(rèn)罪認(rèn)罰的證據(jù)采信、固定、運(yùn)用制度，保障偵查、起訴的銜接與暢通;加強(qiáng)與值班律師的溝通協(xié)調(diào)，完善控辯協(xié)商、訴訟引導(dǎo)機(jī)制，防止因工作不深入引發(fā)不必要的訴訟程序;在審查起訴階段對嫌疑人加強(qiáng)釋法說理，盡力化解矛盾，讓嫌疑人服判息訴。

注釋：

[1]參見張軍：《2019年最高檢領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)講座開講，張軍在第一講中要求：檢察官既要做好“工匠”更要成為“大家”》，《人民檢察》2019年第7期。

[2] 參見徐日丹：《“案-件比”概念怎么來》，《檢察日報(bào)》2020年5月7日。

[3] 參見陳海潮：《“案-件比”指標(biāo)的理解與適用情況分析》，《人民檢察》2020年第6期。