【提? 要】城市管理體制是重要的國(guó)家管理制度，與國(guó)家治理、特別是與民生大事深度相關(guān)，這在此輪“抗疫”中亟需施行就業(yè)優(yōu)先政策之際就表現(xiàn)得很明顯。中國(guó)城市管理體制盡管經(jīng)過了長(zhǎng)期的漸進(jìn)式改革，有所進(jìn)展，但仍然不夠完善，不太適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，還有不少問題需要解決。為此，要深入理解和把握中央精神，點(diǎn)面兼顧，在繼續(xù)開展城管執(zhí)法體制改革的同時(shí)，全面深化城市管理體制改革，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】? 城市管理;城市治理;體制改革;治理能力現(xiàn)代化

一、從就業(yè)優(yōu)先政策的落實(shí)審視城市管理體制的適應(yīng)性

民生第一、就業(yè)優(yōu)先已成當(dāng)下中央施政的新精神、新政策。李克強(qiáng)總理在2020年兩會(huì)上的《政府工作報(bào)告》中提出了“就業(yè)優(yōu)先政策” []，把保就業(yè)放到了“六?！敝?。為配合中央的這一政策調(diào)整，中央文明辦在5月27日宣布：不再把占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販納入今年全國(guó)文明城市評(píng)選考核內(nèi)容;推動(dòng)文明城市創(chuàng)建在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、滿足群眾生活需要的過程中發(fā)揮更加積極的作用。[]

該政策一出臺(tái)就受到廣大民眾的由衷歡迎，在各個(gè)城市、包括在城管局門口迅即出現(xiàn)了就業(yè)活動(dòng)和繁榮景象，人們的生活也便利了。顯然，允許市民和進(jìn)城農(nóng)民利用城市人口密集的條件設(shè)攤擺點(diǎn)創(chuàng)收益和自我就業(yè)脫貧困的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策”，充分體現(xiàn)了民利為大和民生為本，是一項(xiàng)最貼近民生、最接地氣、廣受歡迎的好政策。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在5月29日會(huì)見中外記者時(shí)還對(duì)這一政策做了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和解說：“西部有個(gè)城市，按照當(dāng)?shù)匾?guī)范，設(shè)置了3.6萬個(gè)流動(dòng)商販的攤位，結(jié)果一夜之間有10萬人就業(yè)。中國(guó)有9億勞動(dòng)力，沒有就業(yè)，就只是9億張吃飯的口;有了就業(yè)，就是9億雙可以創(chuàng)造巨大財(cái)富的手。” []這表明，新的政策導(dǎo)向和動(dòng)力就是要求各級(jí)政府放手落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策，發(fā)揮城市的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)來造福民生、繁榮城市，確保廣大中低收入民眾可以低成本乃至無成本地利用好城市便利來謀生就業(yè)。

民生第一的政策取向使得一直引導(dǎo)著城市治理方向的指揮棒明顯發(fā)生了重大調(diào)整，不僅許多地方的城管力量不再對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販進(jìn)行執(zhí)法施治，而且將改變城市政府治理城市的政策和方式。

眾所周知，城管力量原本就是專為治理城市臟亂差的需要而誕生并不斷強(qiáng)化的，城管執(zhí)法體制改革就是專為賦予城管以更強(qiáng)的治理手段與效力而產(chǎn)生的。隨著改革開放的日益深入，城市化在不斷加快，各種城市病變得日益突出，對(duì)城市功能的正常發(fā)揮乃至經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展都造成日益嚴(yán)重的影響。城市政府因而迫切需要有一個(gè)得力好用的專門力量對(duì)這些問題進(jìn)行治理。于是，占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販、私搭亂建、違法建筑等現(xiàn)象就成了城市治理對(duì)象，城管就成了具體治理這些城市問題的專門主體，深化城市行政執(zhí)法體制改革就成為確保城管依法整治市容市貌和維護(hù)城市秩序的緊迫需要。

由此觀之，這個(gè)就業(yè)優(yōu)先政策要在各地得到好的落實(shí)肯定還有一定的挑戰(zhàn)性，因?yàn)椋恢皇浅枪艿穆毮?、方式、慣性要大變，而且城市政府實(shí)施城市治理的理念、導(dǎo)向、政策、法規(guī)、機(jī)制、方式和手段等都要進(jìn)行系列變動(dòng)、深度調(diào)整。而這就涉及整個(gè)城市管理體制機(jī)制變革的系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性問題。不要說如果變革不及時(shí)、不到位、不順利等等會(huì)大面積影響這一政策的有效落實(shí)，就單說城管習(xí)慣于驅(qū)趕商販的慣性不調(diào)整也會(huì)使這一政策的實(shí)施遭遇障礙、出現(xiàn)反復(fù)。

事實(shí)的確如此，在此政策實(shí)施之初，有些地方的城管由于習(xí)慣使然，對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販忍不住要強(qiáng)制管制。這些問題其實(shí)都緣于城市管理體制改革尚未到位，包括城管素質(zhì)在內(nèi)的城市治理體系還不夠現(xiàn)代化。這實(shí)際就是城市管理體制還跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、國(guó)家治理的需要和要求都還存在明顯的不適應(yīng)性。

在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化過程中，占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販之類到底是否符合農(nóng)村人口剛進(jìn)城、疫情背景下城鄉(xiāng)中低收入人口達(dá)6億的實(shí)情和民生需要？城市治理中應(yīng)該如何正確看待、妥善應(yīng)對(duì)和處理這些問題？對(duì)這些問題一旦處置不當(dāng)，城市就會(huì)亂象叢生、失序毀容，與城鎮(zhèn)化的基本要求不相符。如果只按城管的原習(xí)慣、舊做法來處置，就容易出現(xiàn)顧得了市容顧不了民生、顧得了發(fā)展顧不了疫情防控的情況。這是城市治理中的“兩難”情形。目前，城市管理體制在駕馭這種“兩難”問題上顯然存在不適應(yīng)性。

可以說，城市管理體制能否盡快改革和轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為就業(yè)優(yōu)先政策能否得到落實(shí)的關(guān)鍵因素。要更好地落實(shí)民生第一、就業(yè)優(yōu)先的政策，不僅要深刻調(diào)整轉(zhuǎn)變當(dāng)前的城市管理職能和城市治理方式，而且要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化城市管理體制。

而全面深化城市管理體制改革的核心就在于，瞄準(zhǔn)并全力推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，全面理順城市管理的職能關(guān)系，做好城市管理制度和模式的頂層設(shè)計(jì)與優(yōu)化完善工作，切實(shí)解決城市治理機(jī)制與手段的適切性和有效性問題，從根本上確保民眾能夠有效依托城市、借助城市富集多種資源和便利條件的優(yōu)勢(shì)而長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)，也同時(shí)確保持續(xù)增進(jìn)城市的安全和諧、順暢有序和文明美麗。

二、民生政策實(shí)施與城市管理體制深度關(guān)聯(lián)的原理和要義

城市管理體制對(duì)實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策之所以如此重要，不僅因?yàn)榫蜆I(yè)要依托于城市空間，更因?yàn)槌鞘泄芾硎菄?guó)家行政管理的一部分，城市管理體制是國(guó)家行政體制的重要組成部分。

概言之，城市是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合節(jié)點(diǎn)和運(yùn)行樞紐，是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)全要素經(jīng)一定時(shí)期發(fā)展而全維度交集形成的復(fù)雜綜合體。這可從城市的實(shí)際功能、地位和發(fā)展規(guī)律上進(jìn)行把握，主要有以下兩點(diǎn)。

首先，城市就是國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化諸方面的基本據(jù)點(diǎn)乃至戰(zhàn)略支柱，實(shí)際就是國(guó)家在空間上的發(fā)展依憑和治理主場(chǎng)。這就決定了城市管理必然具有飽滿、具體的國(guó)家性質(zhì)和科學(xué)內(nèi)涵。

城市是人口和財(cái)富高度密集、文化和文明高度薈萃之地。實(shí)際上，城市治理就是城市管理的核心部分和高級(jí)形態(tài)，實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理的一部分。城市治理好了，城市管理才能上水平，國(guó)家治理才更有質(zhì)量。

城市管理旨在確保城市全要素的協(xié)調(diào)運(yùn)行與維護(hù)優(yōu)化，確保市容市貌和安全秩序的正常規(guī)范，還要配合城市的建設(shè)發(fā)展和公共服務(wù)，以繡花一樣的精細(xì)功夫把城市打造成人民追求更加美好生活的堅(jiān)實(shí)依托。它包含了決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、評(píng)估等科學(xué)管理諸要素諸環(huán)節(jié)。

城市天然具有十分重要而飽滿的國(guó)家性質(zhì)，國(guó)家必然要對(duì)城市進(jìn)行管理，政府必然要具體擔(dān)負(fù)起城市管理職責(zé);城市治理是以政府治理為實(shí)質(zhì)的國(guó)家治理之一，城市管理是以行政管理為實(shí)質(zhì)的國(guó)家管理之一;城市治理體系是以政府治理體系為實(shí)質(zhì)的國(guó)家治理體系之一，城市管理體制是以國(guó)家行政體制為實(shí)質(zhì)的國(guó)家管理制度之一。

其次，城市就是適宜人們居家度日、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、享醫(yī)受教、社會(huì)交往、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的理想場(chǎng)所和優(yōu)勢(shì)高地，實(shí)際就是人民安居樂業(yè)的集約化條件和空間機(jī)制。這就決定了城市管理必須也必然要具備飽滿的、以人為本的人民性與政策性。

說到底，城市就是大型的人口聚居區(qū)，是千家萬戶聚集的人間煙火世界。生活是城市的第一本質(zhì)。城市是在生活上更為便利、比農(nóng)村更優(yōu)良更理想的人造空間，是更方便人們通過勞動(dòng)來謀取生活資料和追求發(fā)展的優(yōu)良平臺(tái)。確切而言，城市是居民的城市，居民是城市的主人;保障民生是城市之本、城市之魂，市容是必須取決于城市靈魂的城市外貌;城市天然具有十分重要而飽滿的人民性。

事實(shí)上，無論是城市秩序還是保障城市秩序的城市管理，歸根結(jié)底都是為了城市的這個(gè)第一本質(zhì)而發(fā)生、存在和加強(qiáng)的;如果不能保障人間煙火在城市的持續(xù)鼎盛，則一切失去意義。就根本而言，國(guó)家對(duì)城市的管理就是為了城市居民生活幸福，這在政治上就體現(xiàn)為人民至上，在政策上就體現(xiàn)為民生第一。

作為國(guó)家管理的重要組成部分的城市管理必然要為城市的主人服務(wù)——核心是要通過政策的惠民導(dǎo)向和高效落實(shí)來保證居民在城市里能夠獲得幸福、實(shí)現(xiàn)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想，以國(guó)家行政體制為實(shí)質(zhì)的城市管理體制就是要確保惠民政策的落實(shí)，要為福民政策兌現(xiàn)為居民生活而創(chuàng)造十分人性化、生活化和便利化的環(huán)境氛圍。

因此，城市管理必須圍繞對(duì)居民的服務(wù)而組織、展開和精細(xì)運(yùn)作，必須為充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而調(diào)節(jié)、改進(jìn)和優(yōu)化。在當(dāng)前“抗疫”常態(tài)化的情況下，城市管理尤其要突出人民至上、民生第一，要為有利于居民在城市中獲得必要的生活資料和發(fā)展條件而調(diào)整分寸、改變方式、優(yōu)化服務(wù)、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

為此，要朝著現(xiàn)代化目標(biāo)迅速全面調(diào)整和改進(jìn)城市治理體系，要由此著眼和入手全面深化城市管理體制改革，確保在城市治理上形成有利于就業(yè)優(yōu)先政策實(shí)施的合力。

三、按照中央精神深化城市管理體制改革

中央對(duì)城市管理歷來很重視。早在中共七屆二中全會(huì)上，中央就提出：“必須用極大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市?！?[]這是“進(jìn)京趕考”的一個(gè)重大考題，也是建設(shè)新中國(guó)的一個(gè)初心，還是中央一以貫之抓城市工作的一條主線。

70多年來，中央一直都把城市管理和城市規(guī)劃建設(shè)關(guān)聯(lián)起來、綜合考慮，系統(tǒng)把握、統(tǒng)籌推進(jìn)城市管理體制改革，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化城市管理體制機(jī)制、特別是城市治理體系，及時(shí)促進(jìn)改善城市的規(guī)劃建設(shè)與管理，及時(shí)加強(qiáng)城管城建的政策指導(dǎo)和制度建設(shè)，確保了城市管理與城市建設(shè)協(xié)調(diào)配合、與時(shí)俱進(jìn)。城市管理體制改革就是這樣持續(xù)展開和不斷深化的。

1978年3月6日召開第三次城市工作會(huì)議，同年4月4日頒布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》?？梢哉f，中國(guó)城市管理體制改革行動(dòng)在先、實(shí)踐已久，但城市管理體制改革這個(gè)提法，是在2016年2月6日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中才正式提出的。

改革開放前期，城市管理體制改革已經(jīng)成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革必然要涉及的重要層面。1984年10月召開的中共十二屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)：“城市政府應(yīng)該集中力量搞好城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強(qiáng)各種公用設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)行環(huán)境的綜合整治。市長(zhǎng)的工作重點(diǎn)也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)管理的軌道上來?！?[]這表明，城市管理體制改革已經(jīng)深入到行政體制層面上，明確體現(xiàn)出了深層次的國(guó)家治理內(nèi)涵。

隨著依法治國(guó)、依法行政的推進(jìn)，自1996年10月1日施行《中華人民共和國(guó)行政處罰法》起，城市管理體制改革持續(xù)以城管執(zhí)法體制改革為主流，持續(xù)20多年至今未輟。十八屆三中全會(huì)在深化行政執(zhí)法體制改革部分明確提出要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！?這表明，中央已經(jīng)把城市管理體制改革納入全面深化改革戰(zhàn)略了，盡管當(dāng)時(shí)只強(qiáng)調(diào)并突出城市管理執(zhí)法體制改革。

隨著新型城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)和推進(jìn)、城市化率的快速增長(zhǎng)，城市治理問題也同時(shí)增多，對(duì)城市管理水平提出了新的更高的要求。于是，2015年12月，中央召開第四次城市工作會(huì)議，發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，首次正式提出了城市管理體制這一范疇及其構(gòu)建目標(biāo)和改革部署，當(dāng)然也再次突出了城市執(zhí)法體制改革這一重點(diǎn)。2016年2月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，首次正式提出改革城市管理體制、完善城市治理機(jī)制，標(biāo)志著城市管理體制改革被確立為一項(xiàng)全國(guó)性的重大改革任務(wù)。

進(jìn)入新時(shí)代以來，城市管理體制改革開啟了城市治理現(xiàn)代化的新方向。這主要是隨著全面深化改革戰(zhàn)略的深度實(shí)施、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的有序完成而提出來的。

2019年10月召開的中共十九屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在第五部分提出要“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，把完善國(guó)家行政體制擺到了首要位置。這標(biāo)志著包括城市管理體制在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家行政體制要朝著治理現(xiàn)代化方向加快完善。

城市管理體制改革至少包括四層重要內(nèi)容：一是城市管理在國(guó)家管理中的功能和職能的科學(xué)梳理、合理設(shè)定與法定化;二是城市治理體系在國(guó)家治理體系中基本地位、內(nèi)部關(guān)系和運(yùn)行規(guī)則的總體把握、科學(xué)設(shè)定與制度化;三是城市管理的垂直工作體系和工作機(jī)制的有效性與健全性改革;四是城市管理的依據(jù)、范圍、權(quán)能、地位、作用、方式、手段、責(zé)任、保障等在各級(jí)地方政府治理架構(gòu)中的具體把握、科學(xué)厘定、合理規(guī)定和實(shí)際確定。

四、城市管理體制依然存在不少問題，改革任重道遠(yuǎn)

從40多年的改革實(shí)踐看，中國(guó)城市管理體制改革取得了豐碩成果和重大進(jìn)展，然而，從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化整體水平和一般要求來看，城市管理體制還存在不適應(yīng)性，城市治理體系還存在現(xiàn)代化不足的問題。

（一）城市執(zhí)法體制改革雖是多種模式、多種探索，但表現(xiàn)得參差不齊、質(zhì)量有別，關(guān)鍵是缺乏統(tǒng)籌。

一是改革有統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，但無統(tǒng)一的國(guó)家方案;各地自主嘗試，進(jìn)展良好，但也表現(xiàn)得五花八門、千差萬別、疑難雜沓、泥滯難進(jìn)。各地都按自我理解與取向來改革，各部門各層級(jí)都按自我立場(chǎng)和選擇來改革，或往公安方向推，或往司法行政方向推，或往獨(dú)立職能部門建設(shè)推，或與城市運(yùn)行管理整合，以至在執(zhí)法性質(zhì)與范圍、處罰權(quán)和執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)執(zhí)行、執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱、執(zhí)法力量建設(shè)與管理等方面，差異甚大，很不規(guī)范。不同省份之間做法多不一樣。即使是同一個(gè)省，各地級(jí)市之間也不一樣。即使同一個(gè)地級(jí)市管轄范圍內(nèi)，市縣之間、縣縣之間的改革做法也各不相同、差異很大。這不僅是城管改革中的巨大困惑和普遍痛點(diǎn)，而且是全面深化改革中的一個(gè)薄弱領(lǐng)域和欠著力區(qū)。

二是體制改革居然漏掉顯著的不合法體制問題，存在明顯的缺失和漏洞。有的省級(jí)體制中城管基本有名無實(shí)、執(zhí)法工作甚至由民間團(tuán)體掌管。如南方某省的城管執(zhí)法工作在省住建廳已薄弱到近乎虛化，由該省的城市建設(shè)管理協(xié)會(huì)執(zhí)法行業(yè)分會(huì)來主管。

三是改革相對(duì)偏窄、緩慢滯后，涉及全局的職能梳理和設(shè)置不夠科學(xué)、充分，在系統(tǒng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中恐有掉隊(duì)之虞。城市管理改進(jìn)只抓城市執(zhí)法體制改革，其他許多體制機(jī)制問題尚未被提上議事日程。特別是在多次行政體制改革后，城市管理職能還未得到深度科學(xué)的梳理與設(shè)定，仍存在交叉重疊、模糊不清、界定或?qū)捇蛘?、設(shè)定不規(guī)范不科學(xué)或不得當(dāng)?shù)葐栴}。

（二）城市管理有所改進(jìn)，但仍四處冒泡、問題頑固，根子在體制，苗子在機(jī)制。

一是城管暴力執(zhí)法。這是最戳公眾心的焦點(diǎn)問題。即便在城管改進(jìn)過程中也不時(shí)發(fā)生，或自成“灰犀牛事件”，或引發(fā)“黑天鵝事件”，使城管變成越來越大的“塔西陀陷阱”和重大風(fēng)險(xiǎn)源。城管的暴力執(zhí)法，在廣大社會(huì)底層引發(fā)憤怒，能隨時(shí)激起群體性事件。當(dāng)?shù)卣虺枪芫蛛m會(huì)嚴(yán)肅處理，但因經(jīng)常告訴公眾咎在臨時(shí)聘任人員之類而使公信力受疑，影響國(guó)家治理的基礎(chǔ)和成效。

二是城管拆違涉及多種體制因素、機(jī)制問題乃至法律和民生關(guān)系而變得復(fù)雜，在過分強(qiáng)調(diào)果斷見效的情況下容易過分簡(jiǎn)單粗暴，故雖依法進(jìn)行，然震動(dòng)和沖突的風(fēng)險(xiǎn)亦難避免。違建的性質(zhì)和特點(diǎn)本非簡(jiǎn)單劃一，特別是大的違建常有復(fù)雜的歷史原因和民生民利關(guān)系。要實(shí)施拆違，就涉及多種體制因素、機(jī)制問題和法律關(guān)系，一旦為績(jī)效所迫，即使程序依法，也容易出現(xiàn)剛硬粗暴的傾向和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三是一些城市的風(fēng)險(xiǎn)管理尚不到位，小至垃圾、井蓋、電線桿等，大至堆土、內(nèi)澇、城市運(yùn)行和公共安全，都有各種各樣的憂患，一個(gè)疏漏就導(dǎo)致重大失防，一次風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)就足以導(dǎo)致嚴(yán)重后果。城市風(fēng)險(xiǎn)管理不可靠的問題全國(guó)各地都有，京滬穗深等一線城市也不例外，常有“一流城市三流管理”現(xiàn)象。這要靠城市管理科學(xué)化精細(xì)化來解決。

四是城市管理體制機(jī)制尚不完善，尚未被納入全面深化改革的視野，未從國(guó)家管理系統(tǒng)化變革發(fā)展角度來系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)。城管問題都源于城市管理體制機(jī)制不完善。只有全面深化城市管理體制改革，才能全面根治城市管理問題。目前只抓執(zhí)法體制改革，即使質(zhì)量高也只能解決執(zhí)法問題，其他問題仍無法得到解決。

五是城市化迅猛，但城市管理改進(jìn)跟不上城市發(fā)展形勢(shì)。隨著新型城鎮(zhèn)化的提速，我國(guó)城市化率快速接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平，居民對(duì)抓好城市管理的期待和要求就越來越高，做好城市管理工作的難度、挑戰(zhàn)和壓力也越來越大。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%到如今已近60%，2017年城市與農(nóng)村建成區(qū)總面積209950平方公里，占國(guó)土面積的1/48;城市由1978年的193個(gè)速增為如今的765個(gè)，城市群有19個(gè)，以1/4的土地集聚了75%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。今后，城市化還將進(jìn)一步加速，城市諸要素、諸關(guān)系將變得更加豐富復(fù)雜，人口將更加密集，城市管理難度將會(huì)更大，城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率和安全脆弱性也會(huì)變得更大。這一切對(duì)城市良性運(yùn)行、精嚴(yán)管理提出了更高的期待和要求。城市管理亟需大力改進(jìn)以適應(yīng)形勢(shì)。

五、全面深化城市管理體制改革，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化

（一）以全面推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化為指向，全面深化城市管理體制改革，做好頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)統(tǒng)一的改革方案。

一要從全面深化改革戰(zhàn)略、國(guó)家治理現(xiàn)代化全局的角度看待和重視城市執(zhí)法體制乃至整個(gè)城市管理體制改革和城市治理現(xiàn)代化的問題。在全面深化改革戰(zhàn)略中，應(yīng)該更全面考慮、全方位把握城市管理體制的這些內(nèi)容，確保城市管理體制改革的全面性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和有效性。為此，不僅要在城市運(yùn)轉(zhuǎn)層面和行政執(zhí)法層面聚焦微觀運(yùn)轉(zhuǎn)和日常治理，進(jìn)一步推動(dòng)城市管理執(zhí)法體制改革;更要在國(guó)家行政體制和國(guó)家治理體系層面聚焦治理職能和治理架構(gòu)，把更為根本、事關(guān)全局的城市管理體制頂層設(shè)計(jì)和治理體系建設(shè)抓實(shí)抓好。

二要制定實(shí)施新型城市化政策和戰(zhàn)略，全面促進(jìn)城市管理與城市發(fā)展平衡協(xié)調(diào)、協(xié)同并進(jìn)。應(yīng)該改變城市發(fā)展偏向的政策因素和治理機(jī)制，確立和實(shí)施城市管理必須跟上城市發(fā)展、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的城市化政策導(dǎo)向、質(zhì)量指標(biāo)和考核體系，從根本上解決城市化容易重發(fā)展輕管理、不平衡有短板的老大難問題。

（二）以有利于更好實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面安全與健康發(fā)展為目的，以探索、確立高效優(yōu)質(zhì)的城市管理模式為目標(biāo)，通盤考慮、全面開展城市管理體制的科學(xué)梳理與重構(gòu)、合理調(diào)整與設(shè)定等一系列廢改立工作，為建成一個(gè)能達(dá)成市域內(nèi)有效國(guó)家治理的城市管理體系和管理能力奠定基礎(chǔ)。

一要明確城市管理體制改革的目的和實(shí)質(zhì)。應(yīng)將城市管理切實(shí)歸位于城市保證和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面安全和健康發(fā)展的國(guó)家管理，將城市管理體制定位為在城市空間內(nèi)更好達(dá)成國(guó)家治理目的和標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家管理體制。

二要明確城市管理體制改革的戰(zhàn)略定位。將全面深化城市管理體制改革確立為全面深化改革的新主題、新工程，納入國(guó)家戰(zhàn)略布局，適時(shí)啟動(dòng)、著力推進(jìn)這一改革。

三要實(shí)行城市管理大職能制和大部門制。遵循現(xiàn)代城市管理的科學(xué)原理和規(guī)律，著眼全局、系統(tǒng)考慮、統(tǒng)一構(gòu)思、科學(xué)設(shè)計(jì)、合理擇定全國(guó)城管的基本模式，即大職能制和大部門制，出臺(tái)全國(guó)性城市管理體制改革方案，為全國(guó)各地開展和推進(jìn)城市體制改革提供統(tǒng)一的藍(lán)本和規(guī)范，為全國(guó)城管改革、特別是基層實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)提供確切具體的權(quán)威指南和規(guī)范保障。

四是準(zhǔn)確把握城市公共事務(wù)，厘定城市管理職能，為城市管理體制朝大部門化方向推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。城市公共事務(wù)縱橫廣大、巨細(xì)皆有、十分龐雜具體，皆應(yīng)得到全面有序有效的管理，它們構(gòu)成城市管理的實(shí)質(zhì)性職能。體制改革首先要準(zhǔn)確梳理和設(shè)定城管職能，為后續(xù)改革全程開道。

五要按國(guó)家管理規(guī)范、嚴(yán)格、高效的標(biāo)準(zhǔn)要求，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、優(yōu)良高效的城市管理主體體系、治理架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。城市管理機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是履行國(guó)家管理職能的國(guó)家機(jī)器，必須按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行正規(guī)化、規(guī)范化建設(shè)，堅(jiān)決杜絕各搞一套、勉強(qiáng)湊合、隨意亂套。

六要發(fā)揮城市管理的基礎(chǔ)作用、綜合作用和促進(jìn)作用，推動(dòng)城市成為落實(shí)新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引擎、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中心、綜合國(guó)力增長(zhǎng)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。要推動(dòng)城市普遍形成并發(fā)揮出優(yōu)質(zhì)的吸納轉(zhuǎn)化功能、生產(chǎn)生活功能、創(chuàng)新創(chuàng)造功能、帶動(dòng)引領(lǐng)功能、運(yùn)行樞紐功能、財(cái)富增儲(chǔ)功能和競(jìng)爭(zhēng)力開發(fā)施展功能，普遍形成、持續(xù)釋放出優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活力、經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)潛力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，普遍成為區(qū)域性新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型實(shí)驗(yàn)中心、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中心、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)中心、發(fā)展輻射帶動(dòng)促進(jìn)中心，將重點(diǎn)城市打造成具有優(yōu)良國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略性增長(zhǎng)與發(fā)展支柱;推動(dòng)城市在人居、活動(dòng)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、文化、體育等方面發(fā)揮好平臺(tái)中心、運(yùn)行樞紐、平衡協(xié)調(diào)、引領(lǐng)促進(jìn)的作用，使得城市普遍成為更為健全、現(xiàn)實(shí)的安全穩(wěn)定高地、資源機(jī)會(huì)高地、財(cái)富福利高地、公平正義高地、和諧幸福高地、文明進(jìn)步高地和國(guó)家繁榮富強(qiáng)的支柱。

（三）著力推進(jìn)城市管理規(guī)范化、法治化：全面加強(qiáng)城管法制建設(shè)和法治改造，從根本上解決城管無法律依據(jù)、要靠借法借規(guī)來找依據(jù)、保合法等問題。

一是在國(guó)家層面考慮統(tǒng)一推動(dòng)城管機(jī)構(gòu)和人員完全行政化。將城管系統(tǒng)建成標(biāo)準(zhǔn)、正規(guī)的國(guó)家機(jī)器，堅(jiān)決改變粗暴野蠻、任性妄為的城管形象和總在邊緣不受重視的現(xiàn)狀。城市管理處于直接接觸群眾和面對(duì)所有城市管理對(duì)象的國(guó)家治理一線。城市管理主體是位處第一線直接實(shí)施日常管理、保障國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家政權(quán)和國(guó)家機(jī)器的有機(jī)組成部分。

二是由城市政府狠抓城管內(nèi)部運(yùn)行和外部履職規(guī)范化。要嚴(yán)格規(guī)范并強(qiáng)化城管運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)部管理，完善規(guī)章制度，規(guī)范辦案流程，實(shí)行審批、管理、執(zhí)法分開，開展網(wǎng)上公開公示，實(shí)行案件集體會(huì)審制度，統(tǒng)一執(zhí)法文書，規(guī)范執(zhí)法行為，確保執(zhí)法監(jiān)督合理、規(guī)范，約束自由裁量、消除操弄的機(jī)會(huì)基礎(chǔ)，避免人情案、假案、錯(cuò)案的發(fā)生。

三是加快城管立法。按照重大改革于法有據(jù)的要求，必須加快推進(jìn)城市管理立法工作，確保全國(guó)城管有上位法、有法可依、能依法行事。首先，需要盡快制定出臺(tái)一部作為基本法的《城市管理法》，解決城管主體的身份定位、職能范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責(zé)任義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)、執(zhí)法安全保障等基本問題。其次，制定出臺(tái)一系列專門的配套法，解決法律體系不完善、配套措施不健全、多頭執(zhí)法、借法執(zhí)法等問題。

四是將法治思維和法治精神貫徹于城管領(lǐng)域。以培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、應(yīng)用、監(jiān)督等方式，把法治思維和法治精神貫徹于城管機(jī)關(guān)和人員的價(jià)值規(guī)則和行為方式，貫徹于城管運(yùn)轉(zhuǎn)諸環(huán)節(jié)、操作全過程和工作諸機(jī)制，把城管行動(dòng)的合法性、合理性、適當(dāng)性都納入法制審核監(jiān)督之下，全面提高城管法治化水平。

總之，要將改進(jìn)城市管理工作向全面推進(jìn)城市管理現(xiàn)代化聚焦，全面理順城管體制、改善城市管理、增強(qiáng)城市治理成效，闖出一條能在城市區(qū)域充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的中國(guó)特色城市管理之路。

（邱霈恩，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、區(qū)域特色發(fā)展研究院研究員。

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