基于縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展視角的產(chǎn)業(yè)新城PPP模式效能研究

北京大學(xué)PPP研究中心課題組

【提? 要】中國(guó)產(chǎn)業(yè)新城通過(guò)為縣域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)上發(fā)展短板、為產(chǎn)業(yè)集群注入新動(dòng)能、為縣域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)創(chuàng)新發(fā)展賦能、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生式增長(zhǎng)，成為了縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的決定性力量。隨著改革開放的深入推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)新城的形態(tài)和模式也在不斷推陳出新。在產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)中，PPP模式的作用已經(jīng)不僅停留在項(xiàng)目層面，其對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了日益廣泛且深遠(yuǎn)的影響。譬如，近年來(lái)，華夏幸福固安產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的發(fā)展實(shí)踐表明，PPP對(duì)于政府治理的改善和管理水平的提高發(fā)揮了顯著作用，其融資、治理和改制效能對(duì)于強(qiáng)化地方政府的契約精神，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。

【關(guān)鍵詞】 縣域經(jīng)濟(jì);產(chǎn)業(yè)新城;PPP模式;效能;高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的鮮明特征：一是都市圈化，隨著國(guó)家提出“深入推進(jìn)城市群發(fā)展”、“培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”、“新基建”等戰(zhàn)略布局，人口隨著產(chǎn)業(yè)向都市圈集聚;二是產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，都市圈的核心周邊集聚了大量的縣域經(jīng)濟(jì)體，縣級(jí)城市作為城市和農(nóng)村地區(qū)的空間聯(lián)結(jié)點(diǎn)，起著承上啟下、支援城市和服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動(dòng)力。

古語(yǔ)云：“郡縣治，天下安?！笨h域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合體，是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元。推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不僅是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的切入口、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)孵化中心和高起點(diǎn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺(tái)，也是中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要根基，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

然而，在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效率都有待增強(qiáng)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才儲(chǔ)備等縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素依舊短缺。在這樣一個(gè)背景下，中國(guó)特色的“治理+管理”、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，已經(jīng)逐漸成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。這種以產(chǎn)業(yè)新城為代表的綜合開發(fā)模式，能夠大幅提高社會(huì)公共服務(wù)供給能力，有利于改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，并有助于解決城市升級(jí)發(fā)展過(guò)程中建設(shè)資金不足的問(wèn)題。到2019年末，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中的產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目共59個(gè)，總投資額達(dá)8166億元。與此同時(shí)，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式也會(huì)成為我們?cè)凇耙粠б宦贰睂で笸顿Y機(jī)會(huì)和分享中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的重要載體。

在當(dāng)前貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于供給側(cè)改革的重要指導(dǎo)思想，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，我們應(yīng)該以更加開放的態(tài)度、更加系統(tǒng)化的思考和更加專業(yè)的統(tǒng)籌，來(lái)對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和提升，真正做到揚(yáng)長(zhǎng)避短、控制風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)造價(jià)值。

鑒于此，本文結(jié)合國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、改善民生等方面的戰(zhàn)略和總體要求，探究PPP 模式在產(chǎn)業(yè)新城中的作用和效能，俾其在完善當(dāng)前政策環(huán)境、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

一、縣域經(jīng)濟(jì)：新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)尚未完成，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、資源稟賦約束、經(jīng)營(yíng)粗放等問(wèn)題，制約了縣域經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。剖析背后原因，主要在于傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式存在融資效能不足、投融資平臺(tái)的改制效能不明顯、治理效能不突出等弊端。

因此，如何推動(dòng)以縣域經(jīng)濟(jì)為單元的中小城市自身發(fā)展及其與城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)要素短板，將是中國(guó)未來(lái)城市化高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)突出重點(diǎn)和難點(diǎn)，這也對(duì)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)這一調(diào)整，國(guó)家提出了“中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的新四化要求。通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約型發(fā)展，通過(guò)產(chǎn)融結(jié)合實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展雙贏，通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)和諧相處與共同發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然路徑。

隨著“十六大”第一次鮮明地將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，以及“十八大”、“十九大”對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出各項(xiàng)要求，縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到了以產(chǎn)業(yè)新城為代表的創(chuàng)新發(fā)展階段?？h域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主戰(zhàn)場(chǎng)，其也是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的落腳點(diǎn)。

二、產(chǎn)業(yè)新城：現(xiàn)階段實(shí)施都市圈戰(zhàn)略和推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效路徑

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公社集體和國(guó)有企業(yè)為主、改革開放初期聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下家庭和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期多種經(jīng)濟(jì)主體共同發(fā)展向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主、新時(shí)代以產(chǎn)業(yè)新城為代表的創(chuàng)新發(fā)展為主的四個(gè)階段。

中國(guó)的產(chǎn)業(yè)新城，是在一定時(shí)期歷史與經(jīng)濟(jì)共同作用下的產(chǎn)物，它伴隨著中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程而產(chǎn)生。作為縣域經(jīng)濟(jì)開放型發(fā)展的窗口和平臺(tái)，產(chǎn)業(yè)新城不僅引入了以往封閉型發(fā)展條件下所急需的資金、技術(shù)、人才、理念等關(guān)鍵要素，更重要的是在更大程度上和更廣范圍內(nèi)融入了外部市場(chǎng)體系，它是提升縣域經(jīng)濟(jì)專業(yè)化和社會(huì)分工水平的重要支點(diǎn)，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了契機(jī)。

產(chǎn)業(yè)新城主要有以下特征：一是產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)是國(guó)家政策導(dǎo)向作用的體現(xiàn);二是產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)以都市圈和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，并隨著城市發(fā)展進(jìn)程逐漸完善城市功能;三是中國(guó)產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展多是以縣域經(jīng)濟(jì)為載體，發(fā)展相對(duì)獨(dú)立的城市單元;四是產(chǎn)業(yè)新城不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，而且承擔(dān)著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的重任。

隨著改革開放的深入推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)新城的形態(tài)和模式也在不斷推陳出新。從經(jīng)濟(jì)層面看，產(chǎn)業(yè)新城通過(guò)為縣域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)上發(fā)展的短板、為產(chǎn)業(yè)集群注入新動(dòng)能、為縣域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)創(chuàng)新發(fā)展賦能、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生式增長(zhǎng)，從而成為了縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的決定性力量;從產(chǎn)業(yè)層面看，產(chǎn)業(yè)新城以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”、產(chǎn)業(yè)新城中的產(chǎn)業(yè)支撐、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展等三個(gè)維度為發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)“以人為本”、“產(chǎn)融結(jié)合”的戰(zhàn)略目標(biāo)，“產(chǎn)城互動(dòng)”也使都市圈中現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市拓展的內(nèi)在聯(lián)系得以大大強(qiáng)化，形成了多方面的發(fā)展效應(yīng)。

三、“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式：強(qiáng)調(diào)綜合效能作用

產(chǎn)業(yè)新城并不是一個(gè)新話題，從20世紀(jì)中葉起，國(guó)外就出現(xiàn)了很多產(chǎn)業(yè)新城的案例。但無(wú)論是以日本筑波科學(xué)城為地標(biāo)的純政府主導(dǎo)，或以美國(guó)加州爾灣產(chǎn)業(yè)新城為代表的完全由市場(chǎng)主導(dǎo)的開發(fā)模式，都存在一定的局限性。隨著政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的興起，國(guó)內(nèi)外開始出現(xiàn)了以倫敦道克蘭區(qū)、上海張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)為代表的案例。

（一）“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式具有歷史必然性

政府和社會(huì)資本在目標(biāo)和效率上的不同，使雙方在基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品領(lǐng)域的合作存在客觀必然性，產(chǎn)業(yè)新城兼顧產(chǎn)業(yè)屬性和公共屬性的特點(diǎn)，也與PPP模式的內(nèi)涵非常契合。加之強(qiáng)調(diào)“以人為本、產(chǎn)城融合”的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展理念對(duì)地方政府提出了極高的要求，這就需要全面貫徹新的發(fā)展觀念，由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，改變開發(fā)區(qū)泛濫、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)技術(shù)水平低、地方招商政策混亂、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等歷史問(wèn)題，回歸經(jīng)濟(jì)改革的核心要求：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。”由此也誕生了以華夏幸福固安產(chǎn)業(yè)新城為代表的、具有中國(guó)特色的“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式。

（二）“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式具有顯著的綜合效能

在產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)中，PPP模式的作用絕非僅停留在項(xiàng)目層面，而是將對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生更加廣泛和深遠(yuǎn)的影響?，F(xiàn)有評(píng)價(jià)方式雖然可以在一定程度上反映PPP的效能優(yōu)勢(shì)，但僅依靠這些指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng)會(huì)產(chǎn)生明顯的片面性和局限性。這就需要綜合性、系統(tǒng)性更強(qiáng)的框架，從PPP模式的內(nèi)涵性規(guī)定和外延性功效方面做出更加全面、系統(tǒng)、深入的統(tǒng)一分析。

1. PPP的融資效能是基礎(chǔ)。從本質(zhì)上講，PPP模式的核心屬性仍是對(duì)公共事業(yè)建設(shè)所需資金的融通，這一本質(zhì)特性決定了PPP的資本融通功能是PPP推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)新城”建設(shè)的核心效能。因此，在微觀層面，PPP的融資效能可以充分拓寬新城建設(shè)的融資渠道，通過(guò)激勵(lì)相容、公共部門與私人部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、以及項(xiàng)目全生命周期的管理，提升產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目的資本利用水平，顯著提高項(xiàng)目效率和增強(qiáng)其可持續(xù)性。

2. PPP的改制效能是關(guān)鍵。PPP模式的另一個(gè)重要效能，就是對(duì)公共財(cái)政體制改革的促進(jìn)和影響，這也使其成為了推動(dòng)國(guó)家財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要抓手。因此，在中觀層面上，PPP模式的改制效能可以突破傳統(tǒng)區(qū)域開發(fā)的財(cái)力限制，平滑政府財(cái)政支出，摒棄原有財(cái)政的“輸血”模式，強(qiáng)化“產(chǎn)業(yè)新城”自身的造血機(jī)能，進(jìn)而深化中國(guó)財(cái)稅體制改革，加速現(xiàn)代化財(cái)政制度改革的進(jìn)程。

3.PPP的治理效能是核心。從宏觀維度的角度思考，PPP的作用不僅局限于項(xiàng)目融資和財(cái)政改制層面，它本身還具有厘清政府與企業(yè)關(guān)系、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)多元主體共治等多項(xiàng)治理效能。因此，PPP的治理效能將更好地發(fā)揮多元主體的基層共治作用，在保證經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，確保產(chǎn)業(yè)新城的社會(huì)和環(huán)境效益，同時(shí)進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在未來(lái)，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式的應(yīng)用，將是國(guó)家現(xiàn)代化治理中的重要先行和示范，其對(duì)內(nèi)開放的意義與治理體制的改革，不亞于中國(guó)在改革開放初期對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)與市場(chǎng)化改革。從某種程度上講，以PPP模式助力“產(chǎn)業(yè)新城”和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將是中國(guó)未來(lái)深化改革、實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)開放、開啟“改革開放”下半場(chǎng)的重要契機(jī)和承載形式。

四、對(duì)“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式的思考與建議

作為PPP引入國(guó)內(nèi)之后和片區(qū)綜合開發(fā)這一中國(guó)特色的本土實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中具有眾多有別于傳統(tǒng)單體PPP項(xiàng)目的地方，需要進(jìn)行全新的探索和規(guī)范。

（一）明確“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式的定義，鼓勵(lì)有序規(guī)范運(yùn)行

作為一種較為特殊的PPP項(xiàng)目類型，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的政策文件對(duì)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵、外延、特征等給出清晰和明確的定義和規(guī)定，以確保其持續(xù)、順利發(fā)展。在項(xiàng)目機(jī)制方面，需要認(rèn)識(shí)到“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式本質(zhì)上仍然是公共產(chǎn)品的供給模式，其最核心的要素是產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng);在動(dòng)力機(jī)制方面，應(yīng)明確政府和社會(huì)資本之間的邊界，充分調(diào)動(dòng)各自掌握的互補(bǔ)性資源，發(fā)揮各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)，真正實(shí)現(xiàn)“多元共治”;在盈利模式方面，應(yīng)明確在全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)財(cái)務(wù)自平衡，項(xiàng)目所有支付的資金來(lái)自區(qū)域內(nèi)新增的財(cái)政收入，避免給地方帶來(lái)額外財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);在土地政策方面，不宜將土地與PPP直接關(guān)聯(lián)，而是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“收支兩條線”的原則，按照現(xiàn)有的土地管理政策和財(cái)政收支規(guī)定執(zhí)行，并采取“一次性整體打包+分期綜合開發(fā)”的模式;在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面，應(yīng)明確政治、政策類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該主要由當(dāng)?shù)卣該?dān)，設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)、融資等功能環(huán)節(jié)的責(zé)任和權(quán)利分配交由社會(huì)資本承擔(dān)。

綜合而言，在面對(duì)土地政策、財(cái)政預(yù)算制度等硬約束的背景下，各方應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況因地制宜、有序規(guī)范發(fā)展?！癙PP+產(chǎn)業(yè)新城”模式具有其獨(dú)特的應(yīng)用場(chǎng)景，并不是所有的新城開發(fā)都適用該模式，同時(shí)，該模式也不可能解決所有產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)中存在的問(wèn)題，但它無(wú)疑是現(xiàn)有政策環(huán)境下可供選擇的一種較為理想的政府和社會(huì)資本合作模式。

（二）拓寬并增強(qiáng)融資效能，建立合理的回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展

為解決項(xiàng)目可融資性問(wèn)題，保障項(xiàng)目落地后能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目前期策劃和論證階段就必須重視對(duì)項(xiàng)目收支現(xiàn)金流的合理安排，重視對(duì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，同時(shí)做好所形成的項(xiàng)目固定資產(chǎn)的盤活計(jì)劃即項(xiàng)目再融資方案，通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目再融資。主要思路如下。

1.充分運(yùn)用多種金融工具，合理拓展融資渠道。要對(duì)政策性銀行參與產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目給予更強(qiáng)有力的政策支持，提高商業(yè)銀行參與產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目積極性，加大保險(xiǎn)資金進(jìn)入產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的引導(dǎo)力度，并探索“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式與專項(xiàng)債結(jié)合。

2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證方式?？紤]用全口徑財(cái)政預(yù)算來(lái)區(qū)分一般公共預(yù)算和政府性基金，將土地出讓金定向支付部分從10%的紅線統(tǒng)計(jì)口徑中核減;探索跨年度的綜合財(cái)政預(yù)算，以中長(zhǎng)期財(cái)政支出責(zé)任評(píng)估替代年度預(yù)算評(píng)估;探討把項(xiàng)目合作區(qū)域內(nèi)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展而帶來(lái)的稅收收入從項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任中扣除的可能性。

3.設(shè)立區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金封閉運(yùn)作的管理機(jī)制。探索通過(guò)確立區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金封閉運(yùn)作的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域商業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益對(duì)PPP項(xiàng)目中政府支出資金來(lái)源的反哺，通過(guò)“削高補(bǔ)低”、“肥瘦搭配”等方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)資金的統(tǒng)籌平衡。

4.探索產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目公共設(shè)施補(bǔ)貼。本著取之于土地、用之于發(fā)展的原則，建議在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，探索對(duì)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目中的公共基礎(chǔ)設(shè)施給予適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)期補(bǔ)貼，具體比例可在現(xiàn)有財(cái)政承受能力限制范圍內(nèi)，在政府基金性預(yù)算中做必要的安排。

（三）探索構(gòu)建有效的“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式績(jī)效考核機(jī)制

產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)設(shè)定核心應(yīng)聚焦為該項(xiàng)目是否能夠?yàn)閰^(qū)域內(nèi)（縣域）帶來(lái)產(chǎn)業(yè)集聚，使地方產(chǎn)業(yè)發(fā)揮協(xié)同作用，并貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，同時(shí)，項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制要與區(qū)域整體新增的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出建立關(guān)聯(lián)，突出“自我造血”的功能。首先，產(chǎn)業(yè)新城的成功與否，始終要圍繞著“產(chǎn)業(yè)”二字，不能離開產(chǎn)業(yè)談新城。因此，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)是績(jī)效考核的核心，是產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵;其次，在設(shè)置“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式績(jī)效考核指標(biāo)的主要目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮產(chǎn)業(yè)新城對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，其中最主要的目標(biāo)，就是區(qū)域財(cái)政收入的增量，所體現(xiàn)的是其促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力;再次，還應(yīng)注重區(qū)域生態(tài)及生活宜居水平的構(gòu)建，并始終圍繞著“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”兩者均衡發(fā)展的角度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和考核;最后，貫穿全生命周期的分階段考核是績(jī)效考核的技術(shù)保障，并遵循“因地制宜”、“因時(shí)制宜”、“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則。

五、“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式前景展望

近年來(lái)PPP發(fā)展的實(shí)踐表明，PPP對(duì)于政府治理變革的推動(dòng)作用和管理水平的提高能發(fā)揮顯著作用。產(chǎn)業(yè)新城的PPP模式因其長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，對(duì)于強(qiáng)化地方政府的契約精神，深化政府與社會(huì)資本合作的深度，必將產(chǎn)生重大影響。

（一）以PPP模式為抓手，推動(dòng)都市圈和縣域經(jīng)濟(jì)投資發(fā)展模式的改制與升級(jí)

從發(fā)展的關(guān)系上看，縣域經(jīng)濟(jì)的主城區(qū)與其產(chǎn)業(yè)新城之間應(yīng)當(dāng)是相輔相成的一種互補(bǔ)關(guān)系。借助PPP模式，依靠社會(huì)資本的總量與活躍度，填補(bǔ)公共財(cái)政的能力缺口，促進(jìn)公共事業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，不僅是“產(chǎn)業(yè)新城”建設(shè)與縣域經(jīng)濟(jì)騰飛的必要制度支撐，更是未來(lái)中國(guó)在整個(gè)公共事業(yè)領(lǐng)域滿足社會(huì)需要的有效措施。

（二）以PPP模式為契機(jī)，加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的提升與改進(jìn)

“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式應(yīng)用的價(jià)值在于如何改進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的治理結(jié)構(gòu)。針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的痛點(diǎn)，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式可以有針對(duì)性地調(diào)整結(jié)構(gòu)框架，對(duì)標(biāo)先進(jìn)地區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造具前瞻性的產(chǎn)業(yè)集群;針對(duì)稟賦約束的問(wèn)題，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式可以借助PPP模式的全生命周期特點(diǎn)，合理調(diào)整自然資源與產(chǎn)業(yè)資源的平衡點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行跨越式調(diào)整和布局;針對(duì)傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方面的難點(diǎn)，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式可以充分利用社會(huì)資本方的外部資源和渠道能力，彌補(bǔ)短板，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

（*課題組成員：孫祁祥，北京大學(xué)博雅特聘教授、博士生導(dǎo)師、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院前院長(zhǎng)、北京大學(xué)PPP研究中心主任;鄧冰，博士、北京大學(xué)PPP研究中心執(zhí)行主任、財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?李博雅，博士、北京大學(xué)PPP研究中心研究部副主任;岳鴻飛，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后;周新發(fā)，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后;完顏瑞云，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院講師;高振福，北京大學(xué)博士后、中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒社社委。責(zé)任編輯：崔克亮）