長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化的整體性治理研究

李曉莉

[摘 要]生態(tài)一體化是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的重要維度。當(dāng)前長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化治理中存在著生態(tài)價(jià)值理念沖突、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問(wèn)題。從整體性視角出發(fā)，應(yīng)建立一種解決該問(wèn)題的方式：縱向上中央與各層級(jí)地方政府之間明確長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理的權(quán)責(zé);橫向上長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)地方政府之間整合資源，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議或污染者付費(fèi)原則處理區(qū)域環(huán)境治理難題;跨越公私邊界，政府鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織積極參與長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境治理。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)一體化;整體性治理;長(zhǎng)三角區(qū)域

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的聯(lián)系變得日益緊密。2018年11月習(xí)近平總書(shū)記在上海進(jìn)口博覽會(huì)上提出支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域上升為國(guó)家戰(zhàn)略。生態(tài)一體化是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的重要維度，但由于行政區(qū)管轄的制約，長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化治理面臨著一些問(wèn)題。鑒于此，本文試圖從整體性治理的視角構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化治理的框架與路徑。

一、生態(tài)一體化的相關(guān)概念及理論依據(jù)

1.生態(tài)一體化及相關(guān)概念

所謂生態(tài)一體化是指某一區(qū)域內(nèi)的城市通過(guò)制度創(chuàng)新跨越行政邊界形成生態(tài)治理的合力，能夠?qū)^(qū)域公共環(huán)境實(shí)現(xiàn)有效的治理，提高公共區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，改善生態(tài)服務(wù)水平，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)美的環(huán)境基礎(chǔ)。

長(zhǎng)三角區(qū)域一體化中必然包含著生態(tài)一體化，可以說(shuō)生態(tài)綠色是長(zhǎng)三角區(qū)域的發(fā)展底色。長(zhǎng)三角區(qū)域的生態(tài)一體化包括兩層含義：一是長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)同時(shí)進(jìn)行;二是鑒于長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)有些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型從上海向四周遷移的特點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)太湖流域涉及蘇南、浙北，太浦河流域貫穿江、浙、滬，聯(lián)結(jié)太湖和黃浦江，所以必須從整體性視角統(tǒng)籌推進(jìn)該區(qū)域生態(tài)一體化問(wèn)題。

2.整體性治理理論及分析框架

（1）整體性治理理論

整體性治理的提出是針對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的公共服務(wù)碎片化、公共部門(mén)與功能分散化問(wèn)題。英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂沟於苏w性治理理論的基礎(chǔ)。根據(jù)他的定義：所謂整體性治理就是要轉(zhuǎn)變政府治理理念，從解決公民的需求出發(fā)，打破傳統(tǒng)的部門(mén)界限，將行使同一功能或相似功能的部門(mén)協(xié)調(diào)與整合，并構(gòu)建以信息技術(shù)為支撐的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，為公民提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)。

（2）整體性治理三維整合模型

整體性治理理論的核心在于整合，包括三個(gè)維度：一是縱向上的整合，是指各級(jí)政府，包括中央、省、市、縣政府之間，通過(guò)制度、政策等討論解決共同問(wèn)題;二是橫向上的整合，是指各地方政府功能相似的部門(mén)或同一部門(mén)內(nèi)不同功能的整合;三是跨越邊界整合，是指政府與企業(yè)或社會(huì)組織之間共同解決公共環(huán)境問(wèn)題。

二、目前長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理的三種機(jī)制及特點(diǎn)

根據(jù)生態(tài)治理的主體和工具劃分治理機(jī)制，長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理可以劃分為三種機(jī)制：科層型、市場(chǎng)型、自治型。

1.科層型治理

科層型治理以中央到地方的行政級(jí)別為基礎(chǔ)，以中央政府的權(quán)威，明確各級(jí)地方政府環(huán)境治理的責(zé)任，采用罰款、關(guān)閉等行政手段或征收排污費(fèi)的方式承擔(dān)轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)保責(zé)任。

長(zhǎng)三角區(qū)域采用這種治理方式的有：中央成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，中共中央審議印發(fā)的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)》明確生態(tài)綠色是示范區(qū)發(fā)展的底色;地方政府為應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題出臺(tái)了相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章，或通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法等方式加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究。

2.市場(chǎng)型治理

依據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，在產(chǎn)權(quán)明確和交易費(fèi)用為零的情況下，市場(chǎng)機(jī)制可以解決外部性問(wèn)題?；诖?，出現(xiàn)了市場(chǎng)型環(huán)境治理，如排污權(quán)交易。長(zhǎng)三角地區(qū)很早就采用了排污權(quán)交易解決環(huán)境污染，如浙江省嘉興市是第一批排污權(quán)交易試點(diǎn)城市。排污權(quán)交易的內(nèi)容有碳排污權(quán)交易、水排污權(quán)交易等。市場(chǎng)型治理發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，降低治理成本，提高企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性。但是從實(shí)踐看，這種治理方式無(wú)論是技術(shù)上還是劃分上都離不開(kāi)行政干預(yù)。

3.自治型治理

該治理機(jī)制的理論依據(jù)是公共池塘理論。鑒于公共池塘具有低排他性、高競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，可以建立這樣一種制度：通過(guò)協(xié)商明確參與的各主體間權(quán)利關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境資源的有效配置。自治型治理在長(zhǎng)三角區(qū)域的應(yīng)用有兩種類(lèi)型：一種是跨越省級(jí)行政邊界的協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制，另一種是同一省內(nèi)不同城市之間的協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制。前一種如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。后一種，如浙江省從2018年起在全省范圍內(nèi)開(kāi)展省內(nèi)流域上下游探索實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。自治型治理是地方政府基于長(zhǎng)期的利益博弈采取的解決公共環(huán)境問(wèn)題的一種協(xié)作方式，降低了交易成本，得到了中央的支持。這種治理的有效性不僅體現(xiàn)在政策文本的呈現(xiàn)，更是基于財(cái)政的支持。

三、長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化治理中的問(wèn)題

1.價(jià)值沖突：區(qū)域公共價(jià)值目標(biāo)與局部?jī)r(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位

長(zhǎng)三角區(qū)域公共目標(biāo)指為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化作出的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源合理配置、生態(tài)綠色與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等整體性?xún)r(jià)值目標(biāo)。局部?jī)r(jià)值目標(biāo)是指區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的各自?xún)r(jià)值目標(biāo)，如果地方政府只是追求經(jīng)濟(jì)合作、企業(yè)和社會(huì)組織僅為實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，那么這就與區(qū)域公共目標(biāo)產(chǎn)生錯(cuò)位①。從長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)來(lái)看，上海、浙江、江蘇、安徽由于地理位置、資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈不平衡態(tài)勢(shì)。各地在合作的時(shí)候出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同，從而影響合作效果。

2.協(xié)調(diào)不暢：生態(tài)一體化治理缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理在2004年簽訂了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域環(huán)境合作宣言》，2008年簽訂了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，2014年簽訂了《長(zhǎng)三角城市環(huán)境保護(hù)（合肥）宣言》，這表明長(zhǎng)三角區(qū)域在生態(tài)一體化治理方面的聯(lián)系越來(lái)越緊密，但是這種協(xié)作還是處于一種非制度化的“集體磋商”，協(xié)議內(nèi)容一般僅限于一種原則性的規(guī)定。此外，長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理也缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如長(zhǎng)三角流域管理委員會(huì)、太湖流域管理局都只是地方政府之間組建的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮約束性作用。

3.制度不足：生態(tài)一體化治理缺乏完備的立法和財(cái)政保障

盡管長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理簽訂了一些環(huán)境治理的協(xié)議，但是并沒(méi)有適用于長(zhǎng)三角區(qū)域的統(tǒng)一立法。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》試圖打破行政區(qū)域保護(hù)，提出建立重點(diǎn)地區(qū)大氣污染聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，但是在現(xiàn)有的行政區(qū)主體管理模式下依然難以走出地方保護(hù)的掣肘。另外，江浙滬皖都有制定自己管轄范圍的環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策，在環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、考核、監(jiān)督等方面都不相同。政策的不協(xié)調(diào)是生態(tài)一體化治理的最大障礙②。以太浦河流域?yàn)槔?，吳江、青浦、嘉善三地為了整治太浦河開(kāi)展了聯(lián)合河長(zhǎng)制、聯(lián)合監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法等共治活動(dòng)，但是受季節(jié)等各種因素影響，太浦河的水質(zhì)量并不穩(wěn)定，三地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)并不相同。

四、長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化的整體性治理框架與路徑

目前長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理的科層型、市場(chǎng)型、自治型三種治理機(jī)制各有優(yōu)勢(shì)與不足。針對(duì)存在的問(wèn)題與梗阻，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立一種新型的治理方式，即整體性治理。它有三個(gè)特點(diǎn)：一是多元主體參與;二是運(yùn)用多種治理工具;三是有共同的目標(biāo)。整體性治理的框架可分為：一是縱向整合。中央與各層級(jí)地方政府之間明確長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理的權(quán)責(zé)，中央政府做好頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)組織和法律保障。二是橫向整合。長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)地方政府之間整合資源，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議或根據(jù)污染者付費(fèi)原則處理區(qū)域環(huán)境治理難題。三是跨越公私邊界。政府鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織積極參與長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境治理。

具體而言，主要包含以下三個(gè)方面：

1. 縱向：層際政府關(guān)系

（1）頂層設(shè)計(jì)

鑒于生態(tài)環(huán)境具有溢出效應(yīng)，區(qū)域公共價(jià)值目標(biāo)與地方價(jià)值目標(biāo)必然存在價(jià)值沖突，要化解整體目標(biāo)與部分目標(biāo)之間“囚徒困境”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展，中央政府需要做好頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用整體性思維和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治。長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化應(yīng)從整個(gè)區(qū)域?qū)用孀駨木G色發(fā)展理念對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局、交通發(fā)展、能源供給等多個(gè)領(lǐng)域統(tǒng)一謀劃，合理分配各個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。在環(huán)境總體目標(biāo)確定的情況下，省級(jí)政府根據(jù)中央政府要求，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)細(xì)化分解到市、縣級(jí)政府，層層細(xì)化落實(shí)責(zé)任目標(biāo)。

（2）組織機(jī)構(gòu)

長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化依賴(lài)于建立一個(gè)權(quán)威的協(xié)商決策機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)不僅擁有區(qū)域?qū)蛹?jí)的決策權(quán)、還應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)、約束權(quán)。目前長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)成立了理事會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)，理事會(huì)是一個(gè)協(xié)商決策機(jī)構(gòu)，由兩省一市常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)輪流擔(dān)任理事長(zhǎng)。執(zhí)行委員會(huì)是理事會(huì)下面的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、支持政策等。建議成立一個(gè)管轄范圍涵蓋長(zhǎng)三角區(qū)域的協(xié)商決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并保障其法律地位和享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（3）保障機(jī)制

建議完善長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)治理的立法，從憲法層面保障區(qū)域立法，統(tǒng)一跨區(qū)域環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。如目前吳江、青浦、嘉善三地已經(jīng)在太浦河治理上統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、共享監(jiān)測(cè)平臺(tái)信息、統(tǒng)一執(zhí)法行動(dòng)，但是這只是三地之間協(xié)商的結(jié)果還沒(méi)有立法保障。建議制定長(zhǎng)三角區(qū)域在水污染、大氣污染防治上可以聯(lián)合行動(dòng)的執(zhí)行細(xì)則。此外，針對(duì)重點(diǎn)水域、重點(diǎn)區(qū)域中央政府應(yīng)給與財(cái)政支持，如長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)中，青浦、吳江、嘉善三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，嘉善財(cái)政收入相對(duì)較少，生態(tài)環(huán)境治理資金有缺口，中央、省、市應(yīng)給予財(cái)政上的保障支持。

2.橫向：地方政府之間的伙伴關(guān)系

長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)綠色一體化依賴(lài)于地方政府之間團(tuán)結(jié)協(xié)作，而地方政府達(dá)成合作的基礎(chǔ)是各自承擔(dān)公平合理的權(quán)利與責(zé)任。因此應(yīng)該選擇合理的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式，完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)博弈關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（1）選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償模式

生態(tài)補(bǔ)償有三種模式，一是基于市場(chǎng)的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式，但是實(shí)踐中難以充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)越性，行政成本高。二是強(qiáng)制性的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式，這種強(qiáng)制性的補(bǔ)償難以調(diào)動(dòng)雙方積極性，不具有可持續(xù)性。三是雙方或多方的協(xié)商生態(tài)補(bǔ)償模式。根據(jù)地方試點(diǎn)總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，建議以協(xié)商的生態(tài)補(bǔ)償模式為主。

（2）完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)從四個(gè)方面著手：一是完善跨區(qū)域的民主協(xié)商機(jī)制，包括協(xié)商的平臺(tái)、依據(jù)、原則、程序、實(shí)施細(xì)則等。二是完善生態(tài)評(píng)估機(jī)制。公平、合理的評(píng)估機(jī)制是跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償成功的關(guān)鍵。生態(tài)補(bǔ)償不僅應(yīng)考慮投入資金，還應(yīng)考慮為了環(huán)境治理而失去的機(jī)會(huì)成本。如長(zhǎng)三角區(qū)域中，對(duì)于安徽在生態(tài)環(huán)境治理的投入成本，上海、浙江、江蘇應(yīng)給予補(bǔ)償。三是建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒐蚕頇C(jī)制。如建立一個(gè)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為決策提供數(shù)據(jù)支持。

3.跨越邊界：政府與企業(yè)、社會(huì)組織

長(zhǎng)三角生態(tài)一體化的治理需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與。在這種多元主體參與的治理模式中，政府不是唯一的中心，政府與企業(yè)和社會(huì)組織之間的關(guān)系也不是單向的，應(yīng)是平等互動(dòng)的伙伴關(guān)系。

（1）政府與企業(yè)

整體性治理方式下，政府應(yīng)跨越公私邊界，加強(qiáng)與企業(yè)之間的關(guān)系。一是排污企業(yè)。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)立思維方式，對(duì)于企業(yè)采取激勵(lì)型約束。而企業(yè)也應(yīng)該履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，努力提高技術(shù)，轉(zhuǎn)型升級(jí)，達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)。二是政府鼓勵(lì)第三方企業(yè)參與環(huán)境治理。政府可以采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，與第三方企業(yè)簽訂委托協(xié)議，給予治污企業(yè)更多的機(jī)會(huì)參與環(huán)境治理。三是其他企業(yè)。政府可以與金融機(jī)構(gòu)合作發(fā)行綠色債券，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與環(huán)境治理。

（2）政府與社會(huì)組織

目前長(zhǎng)三角地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展迅速，環(huán)保型社會(huì)組織也很多，但目前這些社會(huì)組織參與機(jī)會(huì)不多，難以有效發(fā)揮作用，可以考慮進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)環(huán)保組織的積極性，利用這些社會(huì)組織將政府的環(huán)保政策宣傳給民眾，也可以將民眾的意見(jiàn)傳達(dá)給政府環(huán)保部門(mén)。建議給予社會(huì)組織更多的機(jī)會(huì)參與環(huán)境政策制定和環(huán)境監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與長(zhǎng)三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理。

基金項(xiàng)目：2020年環(huán)太湖發(fā)展研究中心非校際合作立項(xiàng)課題

注釋?zhuān)?/p>

①倪永貴：《區(qū)域公共治理合作中的價(jià)值困境及其策略選擇——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?，《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。

②毛春梅：《大氣污染的跨域協(xié)同治理研究——以長(zhǎng)三角為例》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第10期。

（作者單位：中共嘉善縣委黨校）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>