新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的“河權(quán)到戶”研究

王雨林 王新悅 項(xiàng)杰

摘 要：本文基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從制度形態(tài)和模式變遷的歷史規(guī)律出發(fā)，分析與解讀治理河流污染的制度因素，認(rèn)為在家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制度以及中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下“河權(quán)到戶”有良好的發(fā)展前景，其獨(dú)有的產(chǎn)權(quán)制度特征和民眾參與度高的特點(diǎn)，能有效地解決河流污染，取得生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué); “河長(zhǎng)制”; “河權(quán)到戶”

中圖分類號(hào)：X2? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1006-3315（2020）12-107-002

對(duì)于當(dāng)前中國(guó)河流污染問(wèn)題的困境，江蘇省無(wú)錫市首次提出“河長(zhǎng)制”。基本做法是由當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流（湖泊、水庫(kù)等）的“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理與水質(zhì)保護(hù)，河道整體水質(zhì)得到明顯改善。全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在2018年6月底前全部建立“河長(zhǎng)制”。但同時(shí)“河長(zhǎng)制”在施行過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題也不容小覷，如在獎(jiǎng)懲、法治等方面存在問(wèn)題，使“河長(zhǎng)制”很難成為長(zhǎng)效的河流污染保護(hù)措施。基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，在從“河長(zhǎng)治水”到“制度治水”的理論框架下對(duì)“河長(zhǎng)制”進(jìn)行改進(jìn)完善，本文提出了在“河長(zhǎng)制”現(xiàn)有的基礎(chǔ)上發(fā)展為“河權(quán)到戶”的概念?！昂訖?quán)到戶”按照“政府調(diào)研和動(dòng)員、召開(kāi)村級(jí)兩委會(huì)議、召開(kāi)村民代表會(huì)議、公開(kāi)報(bào)名和招標(biāo)、中標(biāo)公示和簽訂合同、后續(xù)管理”六個(gè)流程進(jìn)行。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和鄉(xiāng)政府對(duì)承包人負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)，目前“河權(quán)到戶”已經(jīng)初步在浙江麗水市進(jìn)行改革試點(diǎn)，成為“2015年全國(guó)十大基層治水經(jīng)驗(yàn)”的重點(diǎn)項(xiàng)目。

一、“河權(quán)到戶”的必然性

（一）“河長(zhǎng)制”中委托代理關(guān)系難以調(diào)和

Jensen和Meckling（1976）在他們的分析中認(rèn)為委托代理問(wèn)題的本質(zhì)是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。委托人在想要得到利益最大化的同時(shí)，治理人也想要自己的利益最大化。在河流污染治理過(guò)程中也同樣存在著委托—代理制度缺陷，委托人是廣義的群眾，代理人是政府及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)在“經(jīng)紀(jì)人”的假設(shè)下會(huì)出現(xiàn)不惜犧牲群眾的利益來(lái)謀取自己利益最大化的現(xiàn)象。政府官員因?yàn)樽约豪婺繕?biāo)脫離群眾利益而進(jìn)行決斷，造成委托人的權(quán)益收到巨大的損失。同時(shí)，基于河流污染治理這種特殊的委托代理關(guān)系，還普遍存在著主體不明晰，缺乏制度化安排等問(wèn)題。

（二）“河長(zhǎng)制”不夠重視社會(huì)民眾力量

河流污染作為巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，顯然不可能僅靠權(quán)力系統(tǒng)就能解決，更多是要調(diào)動(dòng)民眾的責(zé)任感與積極性使他們成為河流污染的治理者保護(hù)者。中國(guó)人口眾多，調(diào)動(dòng)社會(huì)民眾力量有其顯著的優(yōu)勢(shì)，能夠全面整體地對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行監(jiān)督。但是“河長(zhǎng)制”的監(jiān)督管理權(quán)力全部集中在黨政領(lǐng)導(dǎo)人手中，基本沒(méi)有群眾的參與，不夠重視社會(huì)民眾力量。如果能在“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)民眾參與意識(shí)發(fā)展成為“河權(quán)到戶”應(yīng)該能取得事半功倍的效果。

（三）“河長(zhǎng)制”橫空出世只能作為權(quán)宜之計(jì)

在面對(duì)大規(guī)模河流污染難以控制的情況下，江蘇省無(wú)錫市首次制度創(chuàng)新提出的“河長(zhǎng)制”在短時(shí)間取得巨大的成效。但其缺乏理論依據(jù)，充其量只能作為權(quán)宜之計(jì)來(lái)暫時(shí)解決河流污染問(wèn)題。任何較為完善的制度都需要長(zhǎng)期的歷史演變和改良創(chuàng)新，橫空出世的“河長(zhǎng)制”依然如此，我們還需要對(duì)它在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的具體的問(wèn)題加以分析，“河權(quán)到戶”應(yīng)運(yùn)而生。

二、“河權(quán)到戶”的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角：“河權(quán)到戶”有效解決委托代理關(guān)系

河流水資源屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性（競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性）就不免聯(lián)想到“公地悲劇”。河流作為一項(xiàng)資源以往沒(méi)有特定的產(chǎn)權(quán)主體，每個(gè)人都有使用權(quán)，卻沒(méi)有義務(wù)阻止他人使用，每一個(gè)人為了獲得自己的利益最大化都傾向于過(guò)度使用，即使會(huì)造成河流的大面積污染，水質(zhì)量嚴(yán)重下降。準(zhǔn)公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競(jìng)爭(zhēng)性地過(guò)度使用或侵占，于是在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，本文提出了基于“河長(zhǎng)制”發(fā)展“河權(quán)到戶”，有效地解決了“公地悲劇”問(wèn)題。

“河權(quán)到戶”制度在廣泛的河流污染治理問(wèn)題中提供了一個(gè)基本的框架，通過(guò)規(guī)范個(gè)體之間的相互關(guān)系，減少信息成本和不確定性，使各個(gè)承包商可以彼此信任，從而促進(jìn)了合作的順利進(jìn)行?！昂訖?quán)到戶”同“河長(zhǎng)制”相似，也存在著委托代理關(guān)系。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是處理非對(duì)稱問(wèn)題和不完全信息引起的激勵(lì)約束。另外委托代理理論是建立在委托人和代理人的目標(biāo)利益互相沖突的基礎(chǔ)上，我們可以培養(yǎng)政府與民眾的共同利益，通過(guò)培訓(xùn)和宣傳使委托人和代理人有共同的目標(biāo)。

（二）交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)視角：“河權(quán)到戶”明晰責(zé)任、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)下放

1.明確產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任與義務(wù)。這是界定在各產(chǎn)權(quán)主體之間，產(chǎn)權(quán)主體與非產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利和義務(wù)區(qū)間上的功能。任何一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體都享有運(yùn)用產(chǎn)權(quán)謀取利益的權(quán)利，同時(shí)又承擔(dān)著尊重和不侵犯他人產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。所以當(dāng)由企業(yè)或者個(gè)體管轄區(qū)域內(nèi)河流湖泊，擔(dān)任“河長(zhǎng)”的時(shí)候。他們會(huì)產(chǎn)生主人翁意識(shí)，主動(dòng)地負(fù)責(zé)水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理。污染其管轄范圍水資源的行為無(wú)異于侵犯?jìng)€(gè)人產(chǎn)權(quán)，企業(yè)或者個(gè)體能自主地采取措施，保護(hù)自己的合法權(quán)益。

2.激勵(lì)與約束主體的行為。所謂激勵(lì)，就是能是調(diào)動(dòng)人們的積極性，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人達(dá)到一種狀態(tài)。一個(gè)有效的制度，應(yīng)明確界定行為主體獲取收益的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)主體可以使用產(chǎn)權(quán)來(lái)謀求自身的利益，并使用這種利益不斷地內(nèi)在化。在“河權(quán)到戶”制度中，企業(yè)或者個(gè)體通過(guò)承包獲得相應(yīng)河段的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)，在水質(zhì)恢復(fù)的同時(shí)，自己也能從中獲得利益。承包商能獲取利益，就具有從事治理河流污染的內(nèi)在推動(dòng)力。

3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交易流轉(zhuǎn)。將河流承包給企業(yè)或者個(gè)人的制度能有效降低市場(chǎng)中的不確定性、抑制人的機(jī)會(huì)主義行為傾向，從而降低交易成本。當(dāng)獲得河流產(chǎn)權(quán)之后，承包商也可以進(jìn)行一定的交易流轉(zhuǎn)，使產(chǎn)權(quán)的價(jià)值形態(tài)能適應(yīng)市場(chǎng)變化的需要。在解決河流污染治理的前提下獲得利益最大化，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。每種制度都有其特定的功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，“河權(quán)到戶”制度在有效的治理河道污染問(wèn)題之外還能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效益。

（三）制度變遷視角：“河權(quán)到戶”擁有良好的群眾基礎(chǔ)

1.家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制深入人心。從改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制深入人心，民眾早已接受了這樣的制度，即所有權(quán)歸“集體”，使用權(quán)歸家庭。正是這樣的一種新的土地制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。如今也可以在家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的群眾基礎(chǔ)上發(fā)展“河權(quán)到戶”，解決河流污染問(wèn)題。

2.中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟。黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題，增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。國(guó)有企業(yè)實(shí)行了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度，部分企業(yè)還建立了出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離的觀念。中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為發(fā)展“河權(quán)到戶”提供了良好的條件，河流所有權(quán)收歸國(guó)家，但個(gè)體或者企業(yè)通過(guò)承包能獲得相應(yīng)河段的使用權(quán)和收益權(quán)。

3.生態(tài)文明建設(shè)的群眾意識(shí)興起。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)民生活水平的提高，對(duì)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也愈發(fā)重視。據(jù)2017年的數(shù)據(jù)顯示，全世界每年約有4200多億m3的污水排入江河湖海，污染了5.5萬(wàn)億m3的淡水，這相當(dāng)于全球徑流總量的14%以上。河流污染問(wèn)題不容小覷，“河長(zhǎng)制”應(yīng)運(yùn)而生。由于“河長(zhǎng)制”還存在著困境，本文提出的基于“河長(zhǎng)制”發(fā)展“河權(quán)到戶”相信也能獲得民眾的認(rèn)可，激發(fā)群體意識(shí)，共同維護(hù)生態(tài)文明。

三、“河權(quán)到戶”的發(fā)展完善

“河長(zhǎng)制”已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展，我們可以借助“河長(zhǎng)制”現(xiàn)有的影響范圍，提高民眾參與度，規(guī)范體制外的主體參與程序，提升參與效力。在此基礎(chǔ)上逐步完善并推廣實(shí)行“河權(quán)到戶”制度。

第一，從產(chǎn)權(quán)視角看。要堅(jiān)持河流所有制不變，明晰產(chǎn)權(quán)。首先是落實(shí)所有權(quán)，即所有權(quán)屬于國(guó)家。然后是穩(wěn)定承包權(quán)，“河權(quán)到戶”提出將各個(gè)河段承包給社會(huì)賢達(dá)或者企業(yè)家，由社會(huì)民間力量穩(wěn)定承包權(quán)。其次是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)河流的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。最后是完善產(chǎn)權(quán)束，如河流承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款權(quán)、擔(dān)保權(quán)等。逐步完善河流入股、成立河流股份公司，實(shí)現(xiàn)群眾分紅。形成政府主導(dǎo)，民眾配合的“河權(quán)到戶”制度。

第二，交易成本視角來(lái)看。社會(huì)賢達(dá)擔(dān)任河長(zhǎng)能減少其他治理方式的經(jīng)濟(jì)支出，但同時(shí)缺乏持久性和長(zhǎng)效性。企業(yè)家擔(dān)任河長(zhǎng)，能給出具體的治理規(guī)劃措施，但也可能出現(xiàn)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為傾向?？梢越Y(jié)合兩種模式，同時(shí)下放企業(yè)與個(gè)人的權(quán)力。企業(yè)通過(guò)撰寫河道治理流程的具體策劃交給政府審批，由政府選出可行性高的方案，與企業(yè)簽訂承包合同進(jìn)行權(quán)責(zé)下放。社會(huì)賢達(dá)自主報(bào)名，由民眾推選，得票高者擔(dān)任中小規(guī)模的河流、溪谷、池塘、水庫(kù)等的河長(zhǎng)，實(shí)行“河權(quán)到戶”。

第三，從制度變遷視角來(lái)看。“河權(quán)到戶”制度想要治理好河流，政府與社會(huì)上不同的利益?zhèn)€體為實(shí)現(xiàn)自身利益而進(jìn)行制度博弈。企業(yè)或者個(gè)人對(duì)比權(quán)衡，利益訴求能夠得到基本的滿足時(shí)，他們就會(huì)對(duì)“河權(quán)到戶”制度結(jié)構(gòu)的合法性表示出普遍的認(rèn)同，與國(guó)家政府簽訂“河權(quán)到戶”契約獲得相應(yīng)權(quán)利，同時(shí)就得擔(dān)負(fù)契約中承諾的責(zé)任?！昂訖?quán)到戶”制度能通過(guò)界定所有權(quán)，保護(hù)經(jīng)濟(jì)主體為創(chuàng)新做出的努力，并通過(guò)降低創(chuàng)新帶來(lái)額外利益的不確定性，使創(chuàng)新活動(dòng)主體獲得最大的個(gè)人收益;通過(guò)規(guī)范人們之間的相互關(guān)系，減少信息成本和不確定性，把阻礙合作的因素降低到最低，為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件。

總之，“河權(quán)到戶”制度未來(lái)可期。通過(guò)構(gòu)建“制度”來(lái)激勵(lì)和約束人的偏好，提高了民眾的參與度，進(jìn)而決定了行為讓他們?cè)诮鉀Q河流污染問(wèn)題中獲得收益，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行目標(biāo)。

四、結(jié)論

基于對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的探討，在現(xiàn)有的“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上發(fā)展“河權(quán)到戶”是使河清水綠的有效辦法，是一次地方政府環(huán)境治理制度創(chuàng)新實(shí)踐的改良發(fā)展?，F(xiàn)有“河長(zhǎng)制”存在治污動(dòng)力不足、導(dǎo)致缺乏透明的監(jiān)管體系等問(wèn)題，應(yīng)該在發(fā)展中不斷完善。因此，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，考慮基于“河長(zhǎng)制”發(fā)展“河權(quán)到戶”?！昂訖?quán)到戶”讓個(gè)體或企業(yè)承包河流的使用權(quán)，讓他們來(lái)對(duì)這段河流進(jìn)行整改和打造。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境下，本文認(rèn)為“河權(quán)到戶”有較好的發(fā)展前景，能有效彌補(bǔ)“河長(zhǎng)制”的缺陷，建立起長(zhǎng)效的環(huán)境管理模式，促進(jìn)全社會(huì)參與環(huán)境管理，形成工作合力，運(yùn)用多種手段保護(hù)環(huán)境，成為常態(tài)長(zhǎng)效環(huán)保工作的根本途徑。

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