國有企業(yè)混改過程中員工持股問題及對(duì)策研究

李瑾

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)以來，國家允許部分試點(diǎn)單位或綜合性示范單位在開展混合所有制改革過程中引入員工持股，這是我國新一輪國企改革的重要特征之一。隨著我國國企改革邁入深水區(qū)，國有企業(yè)在開展員工持股過程中也存在一些亟待解決的問題。本文對(duì)當(dāng)前員工持股的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行深入剖析，并提出了針對(duì)性的政策建議。

關(guān)鍵詞：國企混改 ?員工持股 ?股權(quán)激勵(lì) ?公司治理

中圖分類號(hào)：F272.92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）11（b）-150-02

1 我國員工持股的發(fā)展現(xiàn)狀

本輪員工持股尚屬于試點(diǎn)和綜合示范階段，允許開展員工持股的企業(yè)，目前除按照國務(wù)院國資委《員工持股試點(diǎn)意見》中明確的10戶央企員工持股試點(diǎn)和各省市選擇的5～10戶試點(diǎn)企業(yè)之外，發(fā)改委牽頭開展的四批混改試點(diǎn)共計(jì)210戶，國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室開展的國企改革“雙百行動(dòng)”446戶和近期剛剛啟動(dòng)的“科改示范行動(dòng)”初選的208戶企業(yè)，如滿足國務(wù)院國資委133號(hào)文件規(guī)定，可不受試點(diǎn)數(shù)量的限制。

2 現(xiàn)階段員工持股實(shí)踐中存在的問題

盡管我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，但綜合來看，員工持股計(jì)劃在開展過程中還是不可避免地暴露出一些問題。

2.1 監(jiān)督機(jī)制不健全

在現(xiàn)行政策體系下缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管主體，現(xiàn)有各監(jiān)管主體依據(jù)自身出臺(tái)的政策文件對(duì)所管轄的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。如國資委依據(jù)所出臺(tái)的《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)工作的意見》等文件，對(duì)其組織開展的員工持股試點(diǎn)員工持股實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委對(duì)其組織開展的混改試點(diǎn)、開展的員工持股進(jìn)行監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)則依據(jù)《證券法》等文件，對(duì)上市公司員工持股的計(jì)劃和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管。財(cái)政部依據(jù)《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》等文件，對(duì)科技型企業(yè)員工持股進(jìn)行監(jiān)管。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)其組織開展的“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”員工持股開展情況進(jìn)行監(jiān)管。由于牽頭組織主體較多，一方面出現(xiàn)“多龍治水”、各自為政;另一方面各監(jiān)管主體之間的管轄范圍缺乏清晰的邊界，導(dǎo)致同一企業(yè)在員工持股實(shí)施過程中可能出現(xiàn)交叉管轄和監(jiān)管規(guī)則沖突的問題，在一定程度上阻礙了國企員工持股的推進(jìn)。除此之外，當(dāng)前我國國企職工持股的監(jiān)管方式主要采用事后監(jiān)管的模式，缺乏覆蓋事前和事中監(jiān)管的全流程監(jiān)管體系。例如，在員工持股平臺(tái)的后期管理、員工股權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出等方面尚缺乏明確的監(jiān)管機(jī)制。

2.2 法律法規(guī)有待完善

完善的法律法規(guī)體系能夠?yàn)閱T工持股提供一個(gè)穩(wěn)定的制度環(huán)境，確保員工持股穩(wěn)定有序地發(fā)展。法律法規(guī)不健全是導(dǎo)致我國前三輪員工持股實(shí)踐被叫停的一個(gè)重要原因。首先，當(dāng)前針對(duì)國企員工持股的法律效力位階較低，導(dǎo)致存在覆蓋范圍不全面、執(zhí)行效力不足和缺乏權(quán)威性的問題。其次，現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)推進(jìn)國企員工持股的實(shí)施存在一定的阻礙。我國《公司法》和《證券法》關(guān)于非公開發(fā)行的股份公司股東人數(shù)的限制過于苛刻，不利于人數(shù)較多的非上市國企開展員工持股。最后，現(xiàn)有員工持股出資期限的相關(guān)政策約定與部分法律法規(guī)之間存在模糊地帶。例如實(shí)際操作過程中，混改企業(yè)采取增資擴(kuò)股的方式推行員工持股計(jì)劃時(shí)，當(dāng)前法律法規(guī)并未對(duì)員工出資的期限問題作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致部分國企混改在推行員工持股的過程中，關(guān)于員工出資期限的約定可能存在無所適從或自行決定的局面。同時(shí)對(duì)員工持股平臺(tái)管理制度設(shè)計(jì)缺乏法律支撐，由于員工持股平臺(tái)的特殊性，代表持股員工的執(zhí)行事務(wù)合伙人往往是企業(yè)高管人員，造成員工持股平臺(tái)地位尷尬，往往讓人認(rèn)為是董事會(huì)或經(jīng)理層領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)平臺(tái)機(jī)構(gòu)的誤區(qū)。

2.3 財(cái)稅支持政策缺失

財(cái)稅激勵(lì)是促進(jìn)職工持股順利開展的助推劑，當(dāng)前財(cái)稅支持政策的缺失是導(dǎo)致員工參與持股計(jì)劃積極性不高的一個(gè)重要因素。在員工持股較為普遍的西方國家都普遍具有完善的財(cái)稅支持政策。在企業(yè)層面，推行員工持股的企業(yè)可以享受免收或少收公司在期權(quán)授予、股票回購等執(zhí)行過程中涉及的增值稅和企業(yè)所得稅。在員工層面，員工可以享受免收或少收持股部分股息、資本利得等的個(gè)人所得稅。相比而言，我國《公司法》規(guī)定企業(yè)回購股票用以員工持股的資金不得稅前扣除;《個(gè)人所得稅法》同時(shí)規(guī)定員工因持股而獲得的股利、資本利得收入需要繳納20%的個(gè)人所得稅。這在一定程度上抑制了員工和企業(yè)主動(dòng)推行員工持股的積極性。雖然針對(duì)此輪混合所有制改革，發(fā)改委于2018年出臺(tái)了《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》，明確規(guī)定了國企混改過程中的財(cái)稅支持政策，但該財(cái)稅支持政策仍未涉及員工持股。

2.4 持股比例限制屬于“一刀切”

我國現(xiàn)有政策對(duì)通過不同途徑開展員工持股的國有控股企業(yè)對(duì)員工持股總量占比和單一員工持股占比都作了明確的要求。但在現(xiàn)有文件中，除《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》根據(jù)企業(yè)的規(guī)模對(duì)員工持股總額占比作出明確的區(qū)分之外，相關(guān)政策對(duì)于通過上市公司和國企混改開展員工持股的企業(yè)都采取了“一刀切”形式。如《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》規(guī)定“員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%”。除《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》限制“單個(gè)激勵(lì)對(duì)象獲得的激勵(lì)股權(quán)不得超過企業(yè)總股本的3%”之外，《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》規(guī)定單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%。明確股權(quán)比例范圍的政策規(guī)定，較為適用于大中型國有控股企業(yè)，這對(duì)于部分存量或出資新設(shè)的中小微企業(yè)而言，固定的持股比例上限可能無法對(duì)持股對(duì)象產(chǎn)生足夠的激勵(lì)效應(yīng)，吸引力相對(duì)不強(qiáng)。

2.5 員工持股資金來源單一

現(xiàn)有員工持股政策對(duì)員工資金來源進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，限制了員工籌措資金參與員工持股的能力。如《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》明確規(guī)定：“員工入股應(yīng)主要以貨幣出資，并按照約定及時(shí)繳納。”文件同時(shí)規(guī)定，“試點(diǎn)企業(yè)、國有股東不得向員工無償贈(zèng)與股份，不得向持股員工提供墊資、擔(dān)保、借貸等財(cái)務(wù)資助。持股員工不得接受與試點(diǎn)企業(yè)有生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)往來的其他企業(yè)的借款或融資幫助?！爆F(xiàn)有政策除了限制試點(diǎn)公司為員工提供資金來源之外，還禁止員工使用金融機(jī)構(gòu)貸款作為資金來源。如《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》明確規(guī)定“流動(dòng)資金貸款不得用于固定資產(chǎn)、股權(quán)等投資”。單一而嚴(yán)格的資金來源限制導(dǎo)致部分員工因無法籌集足夠的資金而無法參與持股，削弱了職工持股的積極性。

3 對(duì)應(yīng)的建議

3.1 建立完善的職工持股監(jiān)管體系

針對(duì)當(dāng)前我國職工持股監(jiān)管過程中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下兩方面入手建立完善的監(jiān)管體系：首先，構(gòu)建健全的職工持股內(nèi)外部監(jiān)管體系。在內(nèi)部監(jiān)管方面，加強(qiáng)公司監(jiān)事會(huì)和職工持股平臺(tái)對(duì)持股職工權(quán)益的保護(hù)，防止侵害職工權(quán)益的行為出現(xiàn)，同時(shí)防止國有資產(chǎn)流失。在外部監(jiān)管方面，厘清國資委、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等監(jiān)管主體的監(jiān)管邊界和責(zé)權(quán)范圍，一方面防止出現(xiàn)多頭監(jiān)管和規(guī)則沖突的情形，另一方面也避免因監(jiān)管范圍覆蓋不全而出現(xiàn)監(jiān)管真空。其次，覆蓋事前、事中和事后各個(gè)階段的監(jiān)管，加強(qiáng)全流程監(jiān)管體系的建立。特別是加強(qiáng)對(duì)員工持股平臺(tái)設(shè)計(jì)和日常管理、職工認(rèn)繳資金到位、職工股流轉(zhuǎn)、分紅及退出的監(jiān)管。

3.2 健全員工持股的法律法規(guī)

健全的法律法規(guī)體系是職工持股穩(wěn)定有序推進(jìn)的根本保障。首先，當(dāng)前我國涉及職工持股的法律法規(guī)多以部門規(guī)章等低位階形式存在，缺乏足夠的法律效力和權(quán)威性。而且不同法律法規(guī)之間甚至存在模糊的情況，使得員工持股在推進(jìn)的過程中出現(xiàn)無法可依的情形。對(duì)此，本文認(rèn)為應(yīng)出臺(tái)針對(duì)員工持股的高位階法律和系統(tǒng)性的配套制度，構(gòu)建完善的職工持股法律體系。其次，針對(duì)我國現(xiàn)行法律法規(guī)中阻礙職工持股實(shí)施的相關(guān)條款 （如員工持股會(huì)不得作為上市公司股東的限制），應(yīng)當(dāng)針對(duì)持股平臺(tái)設(shè)計(jì)，特別是持股平臺(tái)的行權(quán)管理、股權(quán)管理等方面予以制度化、法制化，以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的需要。最后，對(duì)于諸如出資期限不明確等的法律法規(guī)模糊地帶，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)針對(duì)性的法律法規(guī)或司法解釋進(jìn)行彌補(bǔ)，以確保企業(yè)在開展員工持股的過程中有法可依。

3.3 制定員工持股財(cái)稅支持政策

財(cái)稅成本較高是當(dāng)前降低企業(yè)和員工積極參與推動(dòng)職工持股的一個(gè)重要原因。制定員工持股財(cái)稅支持政策可以從企業(yè)和員工兩個(gè)層面入手：在企業(yè)層面，對(duì)員工持股企業(yè)的相關(guān)資本運(yùn)作給予適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠，例如對(duì)企業(yè)因員工持股而回購股票的資金免征或少征企業(yè)所得稅;在員工層面，對(duì)持股部分的分紅、資本利得等非工資性收入采取少收或遞延的財(cái)稅優(yōu)惠政策，如對(duì)于員工未提取的分紅少收或遞延收取個(gè)人所得稅。積極的財(cái)稅支持政策有利于建立職工持股的長效激勵(lì)機(jī)制。

3.4 推行“一企一策”的持股比例限制

鑒于現(xiàn)行政策對(duì)員工持股總額占比和單一員工持股占比的限制普遍采用“一刀切”的形式，這使得部分中小微企業(yè)不能充分發(fā)揮員工持股的積極效應(yīng)。因此，本文建議根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況，采用“一企一策”的方式設(shè)定持股比例限制。如可參考《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》的做法，針對(duì)不同規(guī)模的企業(yè)制定差異化的持股總額占比限制，適當(dāng)提高中小微企業(yè)持股總額占比的上限。對(duì)于單一員工持股比例的問題，也建議根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同而制定靈活的持股比例限制，以充分發(fā)揮員工持股對(duì)持股對(duì)象的長期激勵(lì)效應(yīng)。

3.5 拓展多元化的員工持股出資模式

當(dāng)前我國國企員工持股主要以貨幣作為唯一的出資方式，并且禁止企業(yè)或銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)為員工提供資金支持。這在一定程度上導(dǎo)致了部分員工因資金籌措能力受限而無法參與員工持股，降低了員工持股對(duì)部分員工的激勵(lì)效用。拓展多元化的資金來源，有助于緩解員工因資金籌措受限而導(dǎo)致無法參與員工持股的情況。首先，探索引入第三方金融機(jī)構(gòu)為員工持股提供資金融通，針對(duì)員工持股的情形調(diào)整現(xiàn)有銀行貸款不得用于股權(quán)投資的規(guī)定。其次，拓展員工持股的出資形式，允許員工以科技成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等多種形式資產(chǎn)出資，但出資過程中要嚴(yán)格按照資產(chǎn)作價(jià)的評(píng)估程序以避免國有資產(chǎn)流失。最后，明確員工持股的出資期限要求，引入分期繳納出資款的方式以緩解持股對(duì)象短期的大額出資壓力。

參考文獻(xiàn)

高文燕，杜國功.推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的幾點(diǎn)思考[J].國有資產(chǎn)管理，2015（05）.

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