我國普惠性幼兒園制度十年發(fā)展歷程分析

【摘要】我國普惠性幼兒園制度建設(shè)經(jīng)歷了十年歷程，表現(xiàn)出四個推進(jìn)特點，即從國際環(huán)境與研究導(dǎo)向看，普及普惠是世界各國政府的共同治理目標(biāo);從文化氛圍與輿論訴求看，普惠經(jīng)濟(jì)、普惠金融、普惠福利成為新選擇;從價值設(shè)定與內(nèi)涵變遷看，從學(xué)前教育資源不足到普惠性資源不足;從推進(jìn)邏輯與治理策略看，從政策定位、行動計劃到實驗試點、督導(dǎo)問責(zé)。普惠性幼兒園制度的推進(jìn)歷程中主要存在三方面問題，即普惠性幼兒園保障體系不夠完善、普惠性幼兒園教師同工同酬機(jī)制有待探索、普惠性民辦園扶持政策還不健全。研究者據(jù)此提出相應(yīng)建議。

【關(guān)鍵詞】普惠;普惠性幼兒園制度;發(fā)展歷程

【中圖分類號】G617? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2020）7/8-0003-07

普惠思想來自西方，其本意是包容性（inclusion）。〔1〕普惠既是一個經(jīng)濟(jì)概念，也是一個政治概念、倫理概念。從經(jīng)濟(jì)意義上看，普惠強(qiáng)調(diào)的是要素配置，涉及分配與再分配。從政治意義上看，普惠是一個以公平為核心的政策問題，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，是相對于市場的某種矯正機(jī)制。從倫理意義上看，普惠強(qiáng)調(diào)人人參與，關(guān)注的是權(quán)利問題。在2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中，我國政府首次使用“普惠性民辦園”這一概念。2011年北京市學(xué)前教育三年行動計劃中首次使用“普惠性幼兒園”這一更為廣義的概念。自此，我國普惠性幼兒園制度從政策層面走向行動層面。本文聚焦普惠性幼兒園制度的十年發(fā)展歷程，分析其推進(jìn)特點，呈現(xiàn)其突出問題，以期為更好地優(yōu)化與完善我國的普惠性幼兒園制度，推動其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

一、普惠性幼兒園制度的十年發(fā)展歷程

綜觀我國普惠性幼兒園制度化進(jìn)程，可以清晰地看出三個階段性變化。第一階段是普惠性幼兒園制度的萌芽期（2010），其標(biāo)志性事件是2010年11月《若干意見》的出臺。第二階段是普惠性幼兒園制度的探索期（2011～2016），其標(biāo)志性事件是第一期學(xué)前教育三年行動計劃（2011～2013）和第二期學(xué)前教育三年行動計劃（2014～2016）的實施。第三階段是普惠性幼兒園制度的相對成熟期（2017～2020），其標(biāo)志性事件是第三期學(xué)前教育行動計劃（2017～2020）的實施以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018）（以下簡稱《意見》）、《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)管理辦法》（2020）的出臺。

1.普惠性幼兒園制度的萌芽期：普惠性民辦幼兒園概念的出現(xiàn)

2010年是中國學(xué)前教育的新元年，這一年發(fā)生了三件與學(xué)前教育息息相關(guān)的大事。第一件是國務(wù)院頒布了《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）?！兑?guī)劃綱要》第三章提出要“明確政府職責(zé)，把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園”。

第二件是2010年11月國務(wù)院常務(wù)會議研究部署了發(fā)展學(xué)前教育的政策措施，指出要按照公益性和普惠性的原則，堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉，破除體制機(jī)制障礙，建立覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。會議還提出要“鼓勵社會力量辦園，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費較低的普惠性服務(wù)”。這是中央政府在發(fā)展學(xué)前教育中首次提到公益性、普惠性及普惠性服務(wù)。

第三件是《若干意見》的頒布。《若干意見》指出要積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園?！度舾梢庖姟穼⑵栈菪悦褶k園定位為“面向大眾、收費較低”。根據(jù)相關(guān)政策參與者的解釋，普惠性民辦園更多是個臨時性說法，是在政府財政實力相對不足前提下解決學(xué)前教育資源不足的一種替代性辦法?！?〕在此時期，政府對學(xué)前教育的現(xiàn)狀定位是資源不足，入園難、入園貴問題突出，還沒有將學(xué)前教育的問題上升到普惠性資源不足層面。因此，具體的政策舉措是追求廣覆蓋、?；荆瑥亩鉀Q入園難、入園貴問題。

2.普惠性幼兒園制度的探索期：不斷擴(kuò)大普惠性資源

2011～2016年是中國普惠性幼兒園制度的探索期。這六年影響普惠性幼兒園制度發(fā)展進(jìn)程的大事件如下。

第一，以縣為單位，以普及學(xué)前教育為目標(biāo)，實施第一期學(xué)前教育三年行動計劃。例如，《北京市學(xué)前教育三年行動計劃（2011～2013）》提出，“鼓勵支持民辦幼兒園的發(fā)展，特別是對面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園，要采取減免租金、以獎代補(bǔ)等方式引導(dǎo)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。在北京的學(xué)前教育三年行動計劃中，第一次提出了普惠性幼兒園概念，同時重申了《若干意見》中提出的“采取相應(yīng)措施引導(dǎo)民辦園提供普惠性服務(wù)”。

第二，財政部、教育部出臺了《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（財教〔2011〕405號）。通知強(qiáng)調(diào)了“堅持公益性和普惠性，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”這一政策目標(biāo)，提出“采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等多種方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性、低收費服務(wù)”。中央財政安排“扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金”，根據(jù)各地扶持普惠、低收費民辦幼兒園發(fā)展的工作實績給予獎補(bǔ)。通知通過各類財政政策為《若干意見》的落地提供了財政保障。

第三，教育部成立“我國普惠性民辦園扶持機(jī)制研究”課題組。該課題組在東部、中部、西部、東北部四大地區(qū)選擇了22個區(qū)縣開展普惠性民辦園扶持機(jī)制的探索性研究，重點圍繞“政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師”等政策進(jìn)行試點。在22個區(qū)縣研究的基礎(chǔ)上，課題組2013年向教育部提交了研究總報告，強(qiáng)調(diào)有質(zhì)量、可持續(xù)的扶持普惠性民辦園的方式應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇“生均公用經(jīng)費補(bǔ)助”“幼兒教師長期從教津貼”等硬核政策，從而推動了第二期學(xué)前教育三年行動計劃的實施。

第四，教育部實施“全國學(xué)前教育改革實驗區(qū)項目”，先后在2012年、2016年兩次啟動國家學(xué)前教育改革實驗區(qū)試點項目，并委托中國學(xué)前教育研究會學(xué)前教育管理研究專業(yè)委員會進(jìn)行全程督導(dǎo)管理，召開數(shù)次現(xiàn)場會，有力地推進(jìn)了普惠性民辦園扶持政策的落地。

第五，以縣為單位，以“擴(kuò)大總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、健全機(jī)制、提升質(zhì)量”為目標(biāo)，實施第二期學(xué)前教育三年行動計劃?！蛾P(guān)于實施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見》（教基二〔2014〕9號）首次將我國學(xué)前教育現(xiàn)狀描述中的“資源不足”調(diào)整為“城鄉(xiāng)普惠性資源依然短缺”，提出要“堅持公益普惠，進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，公辦民辦并舉，努力提高學(xué)前教育公共服務(wù)水平，新增資源重點向貧困地區(qū)和困難群體傾斜”，“初步建成以公辦園和普惠性民辦園為主體的學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)……調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)公辦園和普惠性民辦園的覆蓋面”，“積極扶持普惠性民辦幼兒園，落實用地、減免稅費等優(yōu)惠政策，多種方式吸引社會力量辦園。各地根據(jù)普惠性資源布局和幼兒入園需求，認(rèn)定一批普惠性民辦園，通過政府購買服務(wù)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師等方式，支持民辦園提供普惠性服務(wù)，有條件的地區(qū)可參照公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，對普惠性民辦園給予適當(dāng)補(bǔ)貼”。從第二期學(xué)前教育三年行動計劃的任務(wù)描述中可以看出，發(fā)展普惠性民辦園的政策舉措中增加了“培訓(xùn)教師”“參照公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)”，有力地推動了全國各地生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的出臺。

第六，我國政府自2010年以來參與了多次全球關(guān)于學(xué)前教育發(fā)展的政府間圓桌會議，2015年參與了由聯(lián)合國教科文組織召開的日中韓文化部長會議，并加入了《2030教育行動框架》，向全世界承諾在中國“實施學(xué)前一年要免費，所有兒童在2030年前要獲得高質(zhì)量的保育教育”。

3.普惠性幼兒園制度的相對成熟期：普惠性幼兒園覆蓋率的提出

2017～2020年是普惠性幼兒園制度建設(shè)不斷制度化、體系化的關(guān)鍵時期。這三年有如下五件大事影響了普惠性幼兒園制度建設(shè)的進(jìn)程。

第一，教育部等四部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》（教基〔2017〕3號）。在第三期學(xué)前教育行動計劃中仍然堅持前兩期行動計劃所倡導(dǎo)的“堅持公益普惠，公辦民辦并舉”“增加普惠性資源供給”“發(fā)展普惠性幼兒園”。第三期學(xué)前教育行動計劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“提高公辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的能力”。這里的“普惠性學(xué)前教育”“普惠性學(xué)前教育服務(wù)”開始成為一個新概念，也是一個新方向。更為重要的是，第三期學(xué)前教育行動計劃中提出了普惠性幼兒園制度建設(shè)轉(zhuǎn)折點的政策導(dǎo)向，即“到2020年，基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達(dá)到80%左右”。自此，80%的普惠性幼兒園覆蓋率既成為政策目標(biāo)，也成為行動指南。此外，在第三期學(xué)前教育行動計劃中強(qiáng)調(diào)“各?。ㄊ小^(qū)）制定普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，逐年確定一批普惠性民辦幼兒園。通過購買服務(wù)、綜合獎補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。將提供普惠性學(xué)位數(shù)量和辦園質(zhì)量作為獎勵和支持的依據(jù)，對達(dá)不到要求的要限期整改”。這一規(guī)定將普惠性民辦園政策推進(jìn)到一個高密度的落實階段，為后期出臺普及普惠督導(dǎo)管理辦法提供了政策基礎(chǔ)。

第二，國家社會科學(xué)基金2018年度重大項目“我國普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的路徑和機(jī)制研究”投標(biāo)成功。這一招標(biāo)課題的開展，在一定程度上推進(jìn)了理論層面普惠性學(xué)前教育制度、普惠性幼兒園制度的探索。

第三，國務(wù)院2018年11月7日發(fā)布了《意見》?！兑庖姟诽岢隽恕巴七M(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”的目標(biāo)，再次強(qiáng)化了第三期學(xué)前教育行動計劃提出的普惠目標(biāo)。同時，《意見》進(jìn)一步要求“以縣為單位制定幼兒園布局規(guī)劃，切實把普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃。各地要把發(fā)展普惠性學(xué)前教育作為重點任務(wù)，結(jié)合本地實際，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，堅決扭轉(zhuǎn)高收費民辦園占比偏高的局面”。為了進(jìn)一步實現(xiàn)普及普惠的發(fā)展目標(biāo)，《意見》強(qiáng)調(diào)“按照實現(xiàn)普惠目標(biāo)的要求，公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達(dá)到50%，各地可從實際出發(fā)確定具體發(fā)展目標(biāo)。積極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，規(guī)范營利性民辦園發(fā)展，滿足家長不同選擇性需求”。這一公辦園占比指標(biāo)的提出為普惠性幼兒園制度的最終實現(xiàn)奠定了制度基礎(chǔ)。

第四，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發(fā)〔2019〕3號）指出，“城鎮(zhèn)小區(qū)配套建設(shè)幼兒園是城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，是擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的重要途徑，是保障和改善民生的重要舉措”。因此，“小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”。同時，文件提出了具體的時間路線圖，以強(qiáng)化政策的落實。例如，對于已經(jīng)建成、需要辦理移交手續(xù)的幼兒園，原則上于2019年6月底前完成;對于需要回收、置換、購置的幼兒園，原則上于2019年9月底前完成等。小區(qū)配套幼兒園是城市地區(qū)普惠性幼兒園增量的重要來源，小區(qū)配套幼兒園整改不到位，可能會整體上影響80%普惠目標(biāo)的實現(xiàn)。

第五，教育部印發(fā)《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》（教督〔2020〕 1號）。在督導(dǎo)評估的第五條辦法中提出，“督導(dǎo)評估的主要內(nèi)容包括普及普惠水平、政府保障情況、幼兒園保教質(zhì)量保障情況三個方面”。在第六條辦法中提出了三個重要的考核與問責(zé)指標(biāo)，即學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%;普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%;公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%。督導(dǎo)評估辦法的出臺與實施將對各地普惠性幼兒園的格局產(chǎn)生重大影響，而問責(zé)導(dǎo)向也將激活地方政府的執(zhí)政智慧，通過各種地方性策略將80%普惠性發(fā)展指標(biāo)逐步落到實處。

二、我國普惠性幼兒園制度發(fā)展歷程的推進(jìn)特點

縱觀我國普惠性幼兒園制度建設(shè)的十年歷程，此次改革與之前的改革有所不同。一方面，這一輪的改革發(fā)生在中國經(jīng)濟(jì)快速崛起的關(guān)鍵時期，各項政策的制定很容易受到國際潮流與世界趨勢的影響;另一方面，這一輪的改革發(fā)生在公眾對公平公正普及普惠的各項公共服務(wù)的訴求日益高漲的大背景下。政府既要立足世界前沿，又要關(guān)照國情需求。

1.國際環(huán)境與研究導(dǎo)向：普及普惠是世界各國政府的共同治理目標(biāo)

社會學(xué)家布迪厄認(rèn)為，特定社會狀態(tài)下人們的心智結(jié)構(gòu)是特定社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物?！?〕我國新一輪的改革發(fā)生在全球化背景下，國際慣例、國際潮流會在一定程度上影響中國政府的教育決擇。從2001年開始，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）陸續(xù)推行了旨在提高普及率的強(qiáng)勢開端計劃Ⅰ，旨在促進(jìn)公平的強(qiáng)勢開端計劃Ⅱ，旨在提升質(zhì)量的強(qiáng)勢開端計劃Ⅲ，指向幼小銜接的強(qiáng)勢開端計劃Ⅳ。2001年，中國成為當(dāng)時的金磚四國之一。隨著金磚國家間的合作不斷深化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作逐漸延伸到教育領(lǐng)域中，中國的教育改革也開始有了更多的參照系。

在中國改革決策者不斷參與國際組織的政府間圓桌會議，不斷加入各種承諾與宣言的過程中，中國社會對學(xué)前教育的研究也越來越重視，學(xué)前教育研究者的研究成果也不斷轉(zhuǎn)化為決策咨詢報告，政府越來越多地委托學(xué)前教育研究者開展一些課題研究，研究與決策間形成了更具回應(yīng)性的關(guān)系。從某種意義上講，普惠性幼兒園制度的建設(shè)，政府既受國際潮流、民眾意愿的影響，也受學(xué)前教育相關(guān)研究的推動。

2.文化氛圍與輿論訴求：普惠經(jīng)濟(jì)、普惠金融、普惠福利成為新選擇

以普惠、普惠性、普惠性幼兒園、普惠性學(xué)前教育為關(guān)鍵詞在相關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索的過程中發(fā)現(xiàn)，2001～2010年，關(guān)于普惠的研究較多聚集在普惠金融、普惠經(jīng)濟(jì)、普惠福利這些領(lǐng)域。可見，教育領(lǐng)域的普惠導(dǎo)向在一定程度上受經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、福利領(lǐng)域的影響。換句話說，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的普惠取向進(jìn)一步營造了一個全面普惠的文化氛圍與社會輿論。在2008～2010年有關(guān)《規(guī)劃綱要》的民意調(diào)查中，公眾關(guān)于學(xué)前教育的普及普惠訴求是最突出的，普惠經(jīng)濟(jì)一方面催生了社會公眾對全面普惠的向往，另一方面導(dǎo)引了學(xué)前教育的普惠改革方向。

3.價值設(shè)定與內(nèi)涵變遷：從學(xué)前教育資源不足到普惠性資源不足

縱觀普惠性幼兒園制度的誕生過程，普惠性幼兒園的內(nèi)涵與價值設(shè)定是一個不斷變遷和完善的過程。2010年《若干意見》首次提出的普惠性民辦園的核心點在于面向大眾、收費較低。在實現(xiàn)民辦園的普惠性上，政府采取的是有限資金支出、有限政策傾斜等方式。這些政策對于那些收費較低且處于生源不穩(wěn)定的中低端收費民辦園具有一定的吸引力，他們可以借助政府的資金扶持、象征性合作關(guān)系來改善辦園條件。普惠性民辦園最初是作為一個內(nèi)涵不清、外延不明的臨時性概念提出的（魏聰，2019），是針對我國財政實力相對不足、市場需要多元化的特定背景而言的。早期的普惠性民辦園政策是指向資源不足的困境的。從二期學(xué)前教育三年行動計劃開始，政府對我國學(xué)前教育總體狀況的定位開始從資源不足過渡到普惠性資源不足，其政策的旨向在于如何解決普惠性資源不足。普惠性民辦園成為解決普惠性資源不足的重要政策工具之一，發(fā)展學(xué)前教育成為發(fā)展普惠性學(xué)前教育，擴(kuò)大幼兒園成為擴(kuò)大普惠性幼兒園，實現(xiàn)普及的學(xué)前教育目標(biāo)成為實現(xiàn)普惠的學(xué)前教育目標(biāo)。普惠成為新時代學(xué)前教育的最核心關(guān)鍵詞。

4.推進(jìn)邏輯與治理策略：從政策定位、行動計劃到實驗試點、督導(dǎo)問責(zé)

普惠性幼兒園制度建設(shè)的十年歷程是從政策定位、行動計劃到實驗試點、督導(dǎo)問責(zé)的過程，是一個從模糊到清晰、從觀念到行動、從局部試點到整體推進(jìn)、從中低端普惠性民辦園到中高端普惠性民辦園的不斷擴(kuò)展的過程。

《若干意見》的藍(lán)圖是通過三期學(xué)前教育行動計劃逐步推進(jìn)的。三期行動計劃既有連續(xù)性，也有階段性，表現(xiàn)出循序漸進(jìn)的特點。一期行動計劃在于廣覆蓋、保基本，二期行動計劃更多強(qiáng)調(diào)建機(jī)制，三期則更側(cè)重建機(jī)制和體系化。在一期、二期、三期學(xué)前教育行動計劃中，教育部連續(xù)推進(jìn)了兩期國家學(xué)前教育改革實驗區(qū)，最大限度地通過試點將創(chuàng)造性制度，特別是普惠性幼兒園的各項制度落地。從2017年的第三期學(xué)前教育行動計劃開始，普惠目標(biāo)以及基于普惠目標(biāo)而進(jìn)行的督導(dǎo)問責(zé)成為各級政府的行動指南。

三、我國普惠性幼兒園制度十年歷程的突出問題

2010～2020年，我國普惠性幼兒園制度建設(shè)取得了巨大進(jìn)展。截至2019年，我國學(xué)前教育毛入園率從2010年的67%上升到83.4%。 2018年，普惠性幼兒園覆蓋率為73.07%。2019年出臺的《北京市普惠幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》是普惠性幼兒園制度建設(shè)的里程碑。在這個文件中，北京市首次提出了普惠性幼兒園的四同標(biāo)準(zhǔn)，即質(zhì)量相同、價格相同、補(bǔ)助相同，教師待遇相同，最大限度地保障了普惠性幼兒園的發(fā)展。然而，北京的政策只是標(biāo)志著我國普惠性幼兒園制度建設(shè)的一個高峰，全國各地的政策差異性還是很大。十年間，我國普惠性幼兒園制度在普及、普惠兩個維度都取得了較大進(jìn)步，但依然存在如下一些瓶頸。

1.普惠性幼兒園保障體系不夠完善

公平合理的財政投入制度是影響普惠性幼兒園可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在北京市的普惠性幼兒園政策中，補(bǔ)貼相同、教師待遇相同是重要的條件，相關(guān)補(bǔ)助在一定程度上減緩了普惠性幼兒園之間的財政投入不公平。然而，財政補(bǔ)貼政策不是可持續(xù)的制度性投入。我們?nèi)匀恍枰獜呢斦A(yù)算與財政投入制度設(shè)計的意義上來討論普惠性幼兒園的財政投入，確保所有普惠性幼兒園，包括教育行政部門辦幼兒園、公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦園、非營利性民辦園享受同樣的財政投入政策，保障投入公平。要想落實相對公平的普惠性幼兒園扶持政策，在財政投入上就不能將教育行政部門辦幼兒園與其他普惠性幼兒園區(qū)分開來。

2.普惠性幼兒園教師同工同酬機(jī)制有待探索

教師作為提升普惠性幼兒園質(zhì)量的關(guān)鍵要素，其工資待遇如何實現(xiàn)同工同酬應(yīng)當(dāng)成為普惠性幼兒園制度建設(shè)的關(guān)鍵之舉。然而，普惠性幼兒園教師間的待遇存在一定的差距。這可能是因為不同的普惠性幼兒園歸屬不同的管理部門，有不同的財政投入主體。從目前全國來看，出臺普惠性幼兒園教師扶持政策的省份并不多，普惠性幼兒園教師同工同酬的全國性政策還有待進(jìn)一步探索。

3.普惠性民辦園扶持政策還不健全

在2020年初印發(fā)的督導(dǎo)通知中，普惠性民辦園不再被界定為面向大眾、收費較低的民辦園，而是通過教育部門認(rèn)定、面向大眾、質(zhì)量合格、接受財政經(jīng)費補(bǔ)助或政府其他方式扶持的、收費執(zhí)行政府限價的非營利性民辦幼兒園。在普惠性民辦園內(nèi)涵外延的變遷過程中，政府、舉辦者的權(quán)利義務(wù)發(fā)生了變化，強(qiáng)化了政府對普惠性民辦園的財政經(jīng)費補(bǔ)助義務(wù)，特別是生均公用經(jīng)費補(bǔ)助。然而，普惠性民辦園的扶持政策在很多地區(qū)尚未完全落實，舉辦者尚未完全獲得與公辦園同等的生均公用經(jīng)費補(bǔ)助的權(quán)利。當(dāng)舉辦者的權(quán)利無限小而責(zé)任無限大時，其轉(zhuǎn)普積極性就會大打折扣，進(jìn)而影響我國普惠性幼兒園制度建設(shè)的質(zhì)量。

四、我國普惠性幼兒園制度的完善路徑

1.將普惠性幼兒園納入基本公共服務(wù)

普惠性幼兒園是面向社會提供普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的幼兒園，〔4〕其基本特征是由政府舉辦或接受政府委托，獲得財政性教育經(jīng)費支持、接受政府限價與監(jiān)督管理、機(jī)構(gòu)性質(zhì)為非營利性的幼兒園，包括公辦幼兒園（含公辦性質(zhì)幼兒園）和民辦普惠性幼兒園。普惠性幼兒園是普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的基本供給途徑。 劉焱認(rèn)為，當(dāng)前我國普惠性學(xué)前教育發(fā)展主要面臨四重困境，即普惠性學(xué)前教育資源不足、家庭分擔(dān)成本比例高、教育不夠公平、公辦幼兒園財政撥款制度不合理。〔5〕針對普惠性學(xué)前教育面臨的困境，應(yīng)當(dāng)盡快把普惠性幼兒園納入基本公共服務(wù)范疇，制定普惠性幼兒園基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園一體化發(fā)展，加快推進(jìn)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展，讓更多的幼兒與家庭享受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。

當(dāng)下，我國學(xué)前教育的發(fā)展有三種不同的公共服務(wù)類型：面向貧困家庭、殘疾兒童的基本公共服務(wù)，面向普惠性幼兒園的非基本公共服務(wù)，面向營利性幼兒園的營利性服務(wù)。2019 年頒布的《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》將普惠性學(xué)前教育與增加托育服務(wù)有效供給等 11 個項目作為非基本公共服務(wù)項，實際上是在國家層面明確了普惠性學(xué)前教育非基本公共服務(wù)的屬性定位。 然而，將學(xué)前教育定位于非基本公共服務(wù)會模糊各級政府的責(zé)任邊界，會給學(xué)前教育的發(fā)展帶來一些困難。建議將普惠性學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)清單，才能明確各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任，形成政府責(zé)任的剛性約束機(jī)制。

2.建立普惠性幼兒園一體化財政投入制度

從中國現(xiàn)實需求來看，應(yīng)當(dāng)建立面向所有普惠性幼兒園的一體化財政投入制度，打通公辦幼兒園與普惠性幼兒園財政間的壁壘，通過生均財政撥款制度實現(xiàn)財政公平，努力辦好每一所普惠性幼兒園。從操作層面上來說，各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在確定普惠性幼兒園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，核算普惠性幼兒園的生均成本和收費標(biāo)準(zhǔn)，確保財政性教育經(jīng)費投入和家長成本分擔(dān)的公平性，逐步消除公辦幼兒園和其他普惠性幼兒園在收費標(biāo)準(zhǔn)和財政投入上的差距。

3.建立普惠性幼兒園一體化教師同工同酬制度

普惠分為三個層次，即資源配置普惠，收入分配普惠，再分配普惠?！?〕對于所有普惠性幼兒園教師而言，同工同酬是其共同的愿景，也是其教師職業(yè)認(rèn)同感的基本來源。在督導(dǎo)通知中，重點督導(dǎo)的只是教師工資待遇有保障，包括落實公辦園教師工資待遇保障政策，確保教師工資及時足額發(fā)放、同工同酬;參照公辦園教師工資收入水平，合理確定民辦園相應(yīng)教師工資收入。通知中仍然存在著公辦園教師與民辦園教師的區(qū)別，而不是用普惠性幼兒園教師來統(tǒng)稱。普惠性幼兒園一體化，需要的不僅是幼兒園名稱、教師稱謂的一體化，更需要財政投入的一體化、教師收入的一體化、幼兒發(fā)展質(zhì)量的一體化。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕〔6〕王穎，曾康霖.論普惠：普惠金融的經(jīng)濟(jì)倫理本質(zhì)與史學(xué)簡析〔J〕.金融研究，2016，（2）：37-54.

〔2〕王海英.試論普惠性民辦幼兒園的制度設(shè)計〔J〕.幼兒教育：教育科學(xué)，2011，514（6）：1-5.

〔3〕布迪厄，華康德.實踐與反思：反思社會學(xué)導(dǎo)引〔M〕.李猛，等，譯.北京：中央編譯出版社，1998：13.

〔4〕〔5〕劉焱.普惠性幼兒園發(fā)展的路徑與方向〔J〕.教育研究，2019，（3）：25-28.

Analysis of 10-year Development of Inclusive Kindergarten System

in China

Wang Haiying

（Preschool Education Policy Research Center， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

【Abstract】The construction of inclusive kindergarten system in China has been 10 years and it shows 4 progressing characteristics： being inclusive is the broadly shared goal for governments all over the world from the perspective of international environment and research directions; inclusive economy， inclusive finance， and inclusive welfare are new selections from the perspective of cultural atmosphere and appeal of public opinion; insufficient preschool education resources have changed into insufficient inclusive resources from the perspective of value setting and connotation change; and focus has been changed from policy making and action plan to experiment and accountability from the perspective of processing logic and management strategies. Meanwhile there are 3 major problems： the guarantee system of inclusive kindergartens is not perfect; methods of inclusive kindergarten teachers equal pay for equal job needs to be further explored; supporting policies for inclusive kindergartens have much space for improvement. Some suggestions are provided.

【Keywords】inclusive; inclusive kindergarten system; development process

* 本文為國家社會科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“我國非營利性民辦園制度建設(shè)研究”（課題編號：BFA170056）、教育部卓越幼兒園教師培養(yǎng)改革項目、國家一流本科專業(yè)建設(shè)點項目和江蘇省高校一流本科專業(yè)項目的研究成果之一。

* * 通訊作者：王海英，博士，南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心教授，E-mail：warmwhy@163.com