何謂基層？

馬衛(wèi)紅 喻君瑤

摘要：黨的十九大提出推動社會治理重心向基層下移，十九屆四中全會再次強調構建基層治理新格局是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。然而，何謂基層？當前學界和實踐界對基層內涵的理解卻沒有隨著時代的變化而更新。對基層認識不清就會影響資源配置和基層治理效果。通過分析現(xiàn)有從地理空間理解基層的局限，“基層”有了新的定義，基層不是一個封閉的空間治理問題，而是一個開放性社會中多元主體的一體化問題。推動社會治理中心向基層下移不是向社區(qū)空間下移，而是向能承擔得起多元主體一體化功能的“基層單元”下移。這個單元不以街道或社區(qū)地理空間來界定，而是在人的“聚合意義”上界定，它可能落在某個或某幾個特定的地理空間，也可能是超越地理空間的組織化單元格，是開放性、跨空間、跨組織的。

關鍵詞：基層治理;社會認知;開放性;跨組織

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0066-007

四十年的改革開放使城鄉(xiāng)之間發(fā)生了大規(guī)模的流動，城市社會經(jīng)歷了多元化、多組織的深刻轉型。如何在城市社會重塑共同體，重新整合分化了的社會，增強政府、社會、居民之間的粘合度？黨的十九大指明了方向，那就是推動社會治理重心向基層下移。十九屆四中全會再次強調，構建基層治理新格局是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。那么，最基本的問題是：什么是基層？如何下移？傳統(tǒng)的城市管理依靠大一統(tǒng)的組織控制方式，借助單位組織實現(xiàn)全面控制。現(xiàn)如今，城市基層社會組織多元化發(fā)展，利益快速分化。雖然社區(qū)仍然是人們居住和生活的空間，但它在管理意義上已失去了單位制時期的整合性。因此，黨的十九大以來持續(xù)提出構建基層治理新格局。當前的基層治理從操作上看實際等同了社區(qū)治理，聚焦社區(qū)這一地理空間，把基層治理的資源、管理、服務按照社區(qū)邊界下沉。這樣一來，基層治理與社區(qū)治理就混為一談，不僅不能克服當前基層治理的弊端，而且也不利于新形勢下的基層社會整合。究其根源，是因為我們對基層的內涵與特征缺乏新形勢下的思考，對基層的理解仍然囿于地理空間認知。雖然意識到當今已是一個開放性、多元化的社會，但卻沒有把這種認識轉化到我們的管理架構和治理體系中。因此，本文試圖在開放而多元的現(xiàn)實背景下重新思考基層治理的基本概念：何謂基層？文章通過分析當前在理論上與實踐上對基層認知的局限性，以及由此帶來的對基層資源配置和社會治理的負面影響，進而探討重新理解基層內涵的路徑。從理論認知上超越當前的地理空間局限，使基層治理有別于社區(qū)治理，從人的聚合與社會互動意義上提升基層治理的資源配置效率和基層社會的整合效果。

一、基層僅指地理空間嗎？

基層治理是當前學術研究的高頻詞，研究者對基層的理解與想象越來越明顯地影響著實踐中的基層治理手段和資源配置。政府倡導社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，但并沒有對基層進行明確的闡述。模糊的“基層”認知在指導著當前的基層治理實踐。自單位制瓦解以來，我國城市基層社會發(fā)生著深刻的變化。基層社會組織快速分化，時至今日，形成以社區(qū)為基本單元的基層社會面貌。然而，在基層治理的相關研究中，學界較少有文獻專門討論基層的內涵，大家更為關注“治理”，較少關注“基層”，大部分研究者都是不言而喻地使用“基層”這一詞匯?，F(xiàn)有對基層的有關探討大致可分為廣義和狹義兩種：廣義上，把基層看作是縣/區(qū)及以下的組織和空間單元;狹義上，主要指農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的區(qū)，錢玉英：《城鎮(zhèn)化背景下的基層治理：中國的問題與出路》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》，2008年第5期?；蚴翘刂干鐓^(qū)。李慧鳳、郁建興：《基層政府治理改革與發(fā)展邏輯》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2014年第1期?？傊瑢鶎拥慕缍ú]有形成共識。不同學科領域，研究者對基層的解釋大致如下：

從政治學角度，對基層的認識偏向于政治體制的最低層次，是一種與國家中央政權相對應的概念。比如，王樂夫認為基層是國家、社會管理體系的最低層次，王樂夫：《中國基層縱橫涵義與基層管理制度類型淺析》，《中山大學學報（社會科學版）》，2002年第1期。陳家剛主張基層是指一個政治制度框架或政治結構中的最基層權力，陳家剛：《基層治理：轉型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學習與探索》，2015年第2期。馬駿指出在國家治理體系中，基層是最基礎性的，是國家治理體系的最基礎層次。馬駿：《鹽津縣“群眾參與預算”：國家治理現(xiàn)代化的基層探索》，《公共行政評論》，2014年第5期。周慶智從基層政府治理現(xiàn)代化的角度闡釋基層治理，也就自然地在基層政府的邊界上使用基層的概念。周慶智：《基層治理：一個現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時性分析》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2014年第5期。從社會學角度，對基層的理解側重于討論基層社會的概念，主張基層是某一特定場域的社會要素綜合，是一個有機整體，由不同的社會元素共同組成的復雜社會系統(tǒng)。比如，石發(fā)勇在分析城市基層治理時認為，城市基層主要是社區(qū)體系。石發(fā)勇：《關系網(wǎng)絡、“地方形象促進聯(lián)盟”與城市基層治理》，《學?！?，2013年第3期。孫小逸等的研究也傾向于把基層定位在社區(qū)，提出社區(qū)長期以來都是城市基層的基礎。孫小逸、黃榮貴：《再造可治理的鄰里空間——基于空間生產(chǎn)視角的分析》，《公共管理學報》， 2014年第3期。在田毅鵬等的研究中，運用城市基層社會的概念分析單位制瓦解引發(fā)的基層治理結構變動，把基層視為一種兼具行政性和自治性的社會環(huán)境。田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會”基層社會治理及運行機制研究》，《學術研究》，2015年第2期。從行政管理角度，基層常被理解為行政區(qū)域的最小單元，根據(jù)不同的研究目的選擇具體的單元，包括城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、街道或社區(qū)等行政區(qū)域。比如，倪星等在討論基層的避責現(xiàn)象時將基層潛在地理解為縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，并討論不同行政層次上治理主體的避責行為。倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》，2018年第5期。何艷玲認為，20世紀90年代中后期社區(qū)建設成為城市基層的重要議題，其中重建從街道辦事處到居委會的行政組織體系的基層政權是重心。何艷玲：《社區(qū)建設運動中的城市基層政權及其權威重建》，《廣東社會科學》，2006年第1期。孫柏瑛等提出，基層是國家權力控制與民間自治力量的結合點，屬地化管理是常見的。孫柏瑛、蔡磊：《十年來基層社會治理中黨組織的行動路線——基于多案例的分析》，《中國行政管理》，2014年第8期。當前，隨著精細化導向的加強，黃俊堯：《“精細化”導向的城市基層治理創(chuàng)新——國家“趨近”社會的實踐與邏輯》，《浙江學刊》，2019年第1期?；鶎又卫碇锌臻g的精準得到了進一步強化。

上述簡要文獻回溯可以發(fā)現(xiàn)，學術界對什么是基層沒有統(tǒng)一的陳述。不過，其共同的傾向是將基層理解為一種地理空間，在城市把基層理解為社區(qū)。隨著社區(qū)建設和社區(qū)治理的推進，不言自明地將基層治理的焦點聚集在社區(qū)空間。吳曉林、張慧敏：《治理視野中的城市基層管理改革：問題、悖論與出路》，《行政論壇》，2016年第4期。如此，使得基層治理有了一個隱含的前提，即基層等同于社區(qū)。郎友興、葛俊良：《讓基層治理有效地運行起來：基于社區(qū)的治理》，《浙江社會科學》，2014年第7期。這種認知繼而影響著公共資源在基層社會的配置狀態(tài)，塑造著基層治理的路徑。歷史地看，當前以社區(qū)空間為核心的基層治理在我國現(xiàn)階段社會治理中的必要性和積極意義不容忽視。它在社會矛盾的源頭治理中起到了重要的作用，尤其是，中國特色社會主義進入新時代，群眾訴求更加多元、提出更高要求的情況下，這種地理空間意義上和行政區(qū)劃意義上的“基層”在一定程度上形成了有效的組織結構，構建了實體化社區(qū)，保持了基層社會的穩(wěn)定。陳輝：《中國城市基層治理研究：范式轉型與善治邏輯》，《上海行政學院學報》，2018年第3期。

然而，現(xiàn)階段我國正處于完善和提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵階段，基層治理的方向不能只是簡單地從行政化該加強還是該弱化去思考，而是重點思考如何尋找基層治理中各主體新的整合與聯(lián)結機制。楊君、紀曉嵐：《當代中國基層治理的變遷歷史與理論建構——基于城市基層治理的實踐與反思》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2017年第2期?；鶎又卫砣绻獙崿F(xiàn)自治、法治、德治“三治融合”，需要探索新的基層治理載體，不能分而治之，而是需要整體設計。郁建興、任杰：《中國基層社會治理中的自治、法治與德治》，《學術月刊》，2018年第12期。顯然，基于空間邊界的基層認知不利于新治理載體的探索。如果基層僅指地理空間，那么，跨越社區(qū)邊界的問題由誰負責解決，怎樣通過基層治理化解社區(qū)治理的不充分、不均衡以及社區(qū)問題的溢出效應，真正做到基層治理的問題解決在基層，等等?？梢?，重新理解基層的基本內涵是提升治理能力和治理水平的迫切需要。從地理空間理解基層，已在新形勢下顯現(xiàn)出局限，不利于解決已經(jīng)在現(xiàn)實中表現(xiàn)出來的基層治理困境。

二、作為地理空間的基層治理

實踐及其困境以社區(qū)空間為核心的治理資源分配和組織動員機制是當前基層治理的主要實踐特征。這種操作在穩(wěn)定的社會中原本會很奏效。但是，當下的城市基層是一個流動性比較大的社會空間，社區(qū)并不是人們確定的或唯一的活動場所。比如，有些人同時在多個社區(qū)有房產(chǎn)，活動場所具有跨社區(qū)性;又或者一些公共服務設施需要跨社區(qū)使用或維護，等等。如此一來，以社區(qū)為邊界的基層治理資源投放和治理就出現(xiàn)了如下困境：

（一）基于空間公平的資源分配引發(fā)新的“基層不公”

長期以來，基層治理注重對社區(qū)單元的資源分配，追求資源配置的公平性，致力于將各類治理資源公正、平等地分配到不同社區(qū)單元之中。如此實踐，忽視的一個重要前提是社區(qū)治理單元的內部不均性。社區(qū)治理單元的內部不均指的是社區(qū)本身所含有的地區(qū)面積、組織與行政資源、財政資源以及人力資源等分配不均。

社區(qū)建設以來，社區(qū)制的建立使得社區(qū)成為新的基層治理單元，進而形成一種固定的地理意識。加之，我們強調公共服務的公平分配價值導向，實踐中的公共資源分配主張以社區(qū)為單位進行公平分配。意料之外的是，此“公平”思路則引發(fā)了新的“基層不公”現(xiàn)象。譬如，社區(qū)養(yǎng)老困境就是典型的實例之一。多地的社區(qū)養(yǎng)老服務是以社區(qū)為基礎分配養(yǎng)老資源，而養(yǎng)老資源通過社區(qū)下沉時并不區(qū)分社區(qū)內部不均質的問題。強調在各個社區(qū)都需配置一家日間照料機構，體現(xiàn)公共服務配置的公平感。然而，現(xiàn)實情況是，每個社區(qū)所擁有的老人數(shù)量是不均等的，由此產(chǎn)生的養(yǎng)老需求同樣是不均衡的。實踐中我們可以觀察到，這種資源分配條件下的社區(qū)養(yǎng)老存在如下突出問題：一方面，部分社區(qū)養(yǎng)老需求大，養(yǎng)老資源短缺現(xiàn)象嚴重;另一方面，一些養(yǎng)老需求小的社區(qū)養(yǎng)老資源卻閑置、產(chǎn)生資源浪費。此種現(xiàn)象看似“一刀切”方式引起的，實際它的根源在于我們對基層治理進行資源配置時固有的地理空間思維的束縛。

（二）基于空間的治理資源使用效率與配置機制被忽視

基層治理的提質增效需要投入大量資源。在城鄉(xiāng)融合與人員廣泛流動的大背景下，需要考慮治理資源的合理流動與配置。然而，當前基于社區(qū)空間的基層治理資源重復投放現(xiàn)象比較突出，資源使用效率偏低。眾所周知，城市是一個流動性巨大的社會，這種綁定在靜態(tài)的地理空間的治理偏好應該引起反思。需要尋找新的切入點，通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)各類資源要素更加順暢地流動和得到更加合理的配置。通過基層治理資源的合理流動和配置，促進社會經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，進而解決基層治理中資源配置存在的空間分布不均衡、供需不匹配、缺乏聚協(xié)同等問題。

探究當前基層治理的資源特點和類型，打破社區(qū)空間邊界，深入分析不同社區(qū)資源條件的不均衡，依據(jù)社會治理資源的使用特性，采取不同的資源配置方式，是當前基層治理資源下沉的前提。一些治理資源本身的特性對跨空間要求比較強，比如智慧技術的應用，基于區(qū)域的建設會產(chǎn)生大量碎片化的數(shù)據(jù)，導致新的治理協(xié)同壁壘;再如，多主體共治是當前基層治理機制的重要組成部分，強調建立多元的包容的合作治理機制。但是，基層治理中地理空間思維限制了多主體跨地域共治機制的建構。

社會治理資源的內在屬性和治理資源的有限性決定了資源配置對治理效能具有重要作用。如何依據(jù)差異化的治理需求配置治理資源，以及社會治理資源依賴什么樣的機制配置比較合理，當前我們對這些基本問題是缺乏充分思考的。我們采用了以地理空間配置的方便做法，也就忽視了對不同配置機制的探索?；鶎又卫淼馁Y源配置，既要考慮效率，也要重視公平與可持續(xù)問題，是依靠政府配置，還是引入市場與社會力量參與社會治理資源的配置，這個問題還需要充分考慮資源屬性。依據(jù)資源屬性，決策何地需要補足何類必要的社會治理資源短板。然后，進一步分析不同政府主體、市場主體與社會主體在兼顧公平與效率的前提之下，利用空間規(guī)劃、財政手段、社會資本組織形態(tài)、市場定價機制等具體機制對多種資源進行優(yōu)化調配。

（三）基于空間的居民參與沉默和歸屬感缺失

居住地原本是個體共同生活和展開社會交往的基本場域，但是城市基層經(jīng)歷了幾個階段的轉型之后，社區(qū)已經(jīng)不是城市人主要的社會交往空間。大量的實證研究表明，社區(qū)居民對社區(qū)事務不太關心，以社區(qū)空間為主要場地的居民參與情況并不樂觀。居民參與沉默，并不一定意味著他們缺乏參與意識或者權利意識，比如居民對最直接關切自身利益的事是會深度參與并廣泛動員更多的人參與?；诳臻g的居民參與沉默在一定程度上反映了居民對空間的認同性不足和歸屬感較低。邱夢華：《城市基層社會組織發(fā)展中居民參與的行動邏輯》，《學習與實踐》，2017年第9期。實際上，早在二十年前就有研究揭示了這一現(xiàn)象，馬衛(wèi)紅、黃沁蕾、桂勇：《上海市居民社區(qū)參與意愿影響因素分析》，《社會》，2000年第6期。時至今日，這一狀況并沒有多大改善。相當數(shù)量的基層居民對社區(qū)的認同感和歸屬感不強，主要原因是居民認為社區(qū)的含義一是基層行政管理轄區(qū)，二是個體居住場所，并且認為社區(qū)建設的目標以行政轄區(qū)為主而非地域社會生活的共同體。楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)——對城市社區(qū)建設運動過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認知的個案研究》，《社會學研究》，2007第4期。居民對社區(qū)缺乏歸屬感和認同感的判斷是，居民對社區(qū)沒有感性思考和心理體驗過程。

由此可見，基層不只是有人存在的地理空間，更是一種兼具價值觀、情感、感受、態(tài)度等復合體驗而成的“情感認知共同體”。如果要提升居民在基層治理中的活躍度，需要跳出地理空間框架，思考對居民認同感和歸屬感影響較大的因素，尤其是應該弄清楚為什么居民不參與。我們對不參與的人知之甚少，而不參與的人往往才是變革的原動力，一旦他們有所行動將是顛覆性的。所以，最應該研究沉默的公眾群體，進而研究采取何種措施培育負責任的公眾，提升基層治理效果。

無論是社會交往層面還是問題解決層面，都必須超越地理空間的基層認知局限。受地理空間思維的限制，實踐界對社會問題的認識首先是判斷其所屬的基層位置，主張將問題落實到某個地域屬性的基層去解決，卻未對基層這一基本概念的時代內涵做深入思考。社會問題的發(fā)生誠然是處于特定的地理空間內，但多數(shù)問題往往不是局限在特定地理空間解決的。在地理空間固定認知框架的作用下，基層治理實踐往往忽視問題的聯(lián)動性，將問題交由屬地單元去應對，分割基層地理之間的聯(lián)系。由此，使得社會問題被簡化為某一地理空間的問題，不利于源頭治理的聯(lián)動和落實實效。

三、重新界定基層：以人的聚合為中心

城市基層治理改革的出路，首先需要跳出社區(qū)談基層。吳曉林、張慧敏：《治理視野中的城市基層管理改革：問題、悖論與出路》，《行政論壇》，2016年第4期。當前實踐和理論認知上主要把基層作為地理空間來理解，依賴于地理位置和相應資源。然而，隨著人員流動的加劇，空間的地理屬性特征在基層治理中的重要性逐漸下降。基層治理的效果不是以空間單元內資源配置的豐富性和多樣化來判斷的，而是真正以人為中心、以居民交往與居住生活的實際體驗和獲得感為標準。因此，以地理空間劃分來指導基層治理失去了實踐意義的支撐。我們需要從人的聚集與互動意義上增進對基層的認識，采取地理性脫域，重視具有社會整合功能的網(wǎng)絡，以流動性聯(lián)結取代地理空間。黃少華：《風險社會視域中的網(wǎng)絡社會問題》，《科學與社會》，2013年第4期。二十多年來，我們的社區(qū)建設更加重視物理性和組織體系的理性設計，對原有的共同體關系有所破壞，而且對社會流動加大后新的社會互動不太關注，原先相互熟識的鄰里關系已經(jīng)變得陌生了。王思斌：《體制改革中的城市社區(qū)建設的理論分析》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2000年第5期。我們基于地理空間的社區(qū)建設投入輕視了基層社會的復雜性和人們對社會互動的心理需求。基層治理現(xiàn)代化的階段，需要審視基層意味著什么，怎樣的理解才更加符合以人為中心的基本原則。為此，本文主張以“人的聚合”為焦點，從社會認知的角度重新認識基層，由此關注基層社會的“心理共同體”。

從社會認知角度理解基層，實則關注的是基層群眾的歸屬感問題。對基層的歸屬感不僅限于群眾對于自身所屬的某一特定地理空間的情感聯(lián)系，更加重視居民的生活空間中從個體身份上所歸屬的組織或團體。由此，對基層認識就由兩個層面構成（如圖1所示）：第一個層面是地理認知，基于個體與地區(qū)之間絕對或者相對意義上的空間距離而形成個人對所屬地域的基本判斷;第二個層面是心理認知，基于個體對歸屬感強弱的基本認知和心理判斷而形成個人對身份所屬的認知判斷。

居民對基層的社會認知體現(xiàn)為個體將自身劃歸于某一特定場域或類屬群體之中，將自身視為其成員，這種歸屬判斷是由社會認知統(tǒng)領個體的心理體驗。社會認知通過一系列的過程施加其影響力（如圖2）。

基層認知的形成過程中特定的刺激點可能是某些社會事件、提供的公共服務、地區(qū)配置的基礎資源等。受到特定刺激點的激發(fā)，人們產(chǎn)生認知基層的需求，并在基層地區(qū)的社會生活中有意或無意地采集相關信息，并將信息通過一定的結構進行加工和處理。在處理信息的過程中，可能會出現(xiàn)新的刺激點，而引發(fā)人們重新回到采集信息的過程。在不斷地刺激、信息采集和信息加工處理的不斷作用下，最終會形成其對基層的基本認知。換言之，人們在基層展開日常生活時主動或被動地尋找與接收信息，判斷自身所屬的區(qū)域范圍，并在一定結構內對信息進行處理和加工，最終形成個人對基層認知的特殊心理過程，這種過程包含復雜的感受、判斷、思考等心理狀態(tài)，并影響個體行為的發(fā)生。社會認知層面的基層界定是人們在特定的場域展開社會交往和日常行為的感知在其主觀層面反映的特殊產(chǎn)物，這種產(chǎn)物體現(xiàn)為人們對自身歸屬的區(qū)域劃分，而這種區(qū)域劃分并不一定等同于實踐界和學術界從地理層面劃分的基層區(qū)域。

社會認知視角下對基層的界定強調居民用一種一般的、共識的術語來表達基層社會真實體驗，從其本質屬性上是基于人們聚集和互動的基本場域。從社會認知角度重新審視基層的涵義，將地理空間與自我歸屬的性質及認知相聯(lián)系，突出了“我屬于哪里”的心理感知，即基層民眾對自身所屬的理解和判斷。值得說明的是，基層的概念某種程度上來講是隱含在人們的活動當中，當人們試圖觀察、探討和研究基層問題時，腦海中會自然而然出現(xiàn)一種關于基層的基本的、模糊的、隱約的劃分和界定。如果不存在對基層的基本認知，人們難以在同一框架下與其他人展開相關交流和討論，盡管彼此對基層的認知和理解可能存在差異性。在這種認知中，基層是一種在社會生活中被普遍關注的基本概念，與在現(xiàn)實中感知的經(jīng)驗聯(lián)系產(chǎn)生的一種共識性術語，即人們認可基層作為共同體而存在的事實。

從社會認知視角出發(fā)，在人的聚合意義上思考基層治理是以人為本位的，而不是以“行政管理”為本位的。它可以幫助進一步釋放基層活力，增強基層民眾的交往與居住生活的良好體驗和獲得感。同時，也有助于消除以地域屬性標簽化的“本地人”和“外地人”之間的張力。隨著城市化進程的推進，不僅城鄉(xiāng)之間流動加大，城市內區(qū)域之間的流動性也顯著加強。我們在基層治理中過于強調地域身份歸屬的做法徒增了“本地人”和“外地人”的標簽化沖突。隨著居住地址的變遷，社區(qū)的流動是經(jīng)常發(fā)生的，過于強調基層地域屬性而忽視其社會屬性的話，會給基層治理增加很多不必要的治理任務。

本文所主張的從社會認知角度重新理解基層，強調對人的“聚合意義”的再認識。在現(xiàn)實情境中，個體在基層的聚合呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，大致可根據(jù)聚合的程度分為三個層次：輕度聚合、中度聚合和深度聚合。不同的聚合狀態(tài)具有不同的聚合特征（如表1所示）。

在此意義上，綜合考慮了人的聚合性與地理空間相聯(lián)系?；鶎硬辉賰H僅是一種地理空間的特定場域，而是一種兼具價值觀、情感、感受、態(tài)度等復合而成的“情感共同體”?；鶎拥暮x遠超于地理空間之于人們的意義，人們在基層場域發(fā)生密切的社會交往和情感交流，會繼而形塑人們的主觀觀念，而這種觀念又深刻影響著個體的基層認知以及聚合行為。在此，基層就超出了特定的地理空間，那么基層治理也就不是一個基于空間的治理問題了，而是一個開放性社會中多元主體的重新一體化問題。

在社會共同認知和人的“聚合意義”上進行資源配置和組織建設，不僅僅是一種術語內涵的轉換過程，也是一種目標與功能轉化的過程。認知的變換會相應地影響著相關資源的配置和機制建設，繼而對整體的城市基層社會發(fā)展產(chǎn)生影響。隨著城市基層社會的快速發(fā)展，社會個體的活動與結合已經(jīng)日益脫離地域空間的限制，跨區(qū)域、跨邊界的社會流動是如今我國城市基層社會的突出現(xiàn)象。個體對自身利益和社會價值的追求不再僅僅局限于特定的地域空間范圍之內，而是逐漸邁向更為廣闊的社會空間，在具有開放性的社會空間內形成新的聚合體。

四、展望

在現(xiàn)代化進程中，人們傳統(tǒng)的地域認同隨著經(jīng)濟社會改革而發(fā)生變遷，地域認同面臨著重構的時代性挑戰(zhàn)。推進基層治理現(xiàn)代化存在的一個至關重要的基本問題是重新界定基層。本文通過梳理基層的認知，分析地理空間思維界定基層存在的局限性，以及已經(jīng)顯現(xiàn)的現(xiàn)實問題，提出突破空間思維的新思路，即從人的聚合意義上重新定義基層，為基層治理的實踐者和研究者提供新的思考方向。

物化的地理空間是基層發(fā)展的客觀環(huán)境，從人的聚合意義層面重新界定基層是對我國城市基層社會發(fā)生的實質性轉變的深刻認識，也是對我國城市社會開放性、流動性、多組織現(xiàn)狀的深入思考。在當前的現(xiàn)實條件下，基層治理的基本單元僅僅局限在社區(qū)就無法解決基層社會的整合性問題，必須重新思考多元化的基層治理載體。未來基層治理的改革也慢慢會是向著打破“地理空間思維”的方向發(fā)展。近年，多個城市推行的基層網(wǎng)格化治理便是類似于這樣的嘗試。根據(jù)人口數(shù)量、空間臨近性、歷史因素等情況劃分基層治理的網(wǎng)格，配備相應的人力和資源。試圖借助以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的信息技術的運用，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化和資源共享。袁方成、羅家為：《十八大以來城鄉(xiāng)基層治理的新方向、新格局與新路徑》，《社會主義研究》，2016年第1期。但是，突出技術手段的基層網(wǎng)格化治理，在打破地理空間的同時也重新創(chuàng)造了新的“空間范圍”，它借助技術手段整合多個社區(qū)變?yōu)橐粋€更大一些的治理空間?；鶎泳W(wǎng)格化治理中，技術的采用達到了一定程度的賦權，帶來了便利性、擴展了邊界，但是并沒有改變治理的慣習，對原有治理結構和體系的撼動極為有限。韓志明、雷葉飛：《技術治理的“變”與“?！薄阅暇┦袟紖^(qū)“掌上云社區(qū)”為例》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期。一句話，技術治理的便利性不等于基層治理的效能提升，要避免流于技術化治理，失去了與公共行政的有效耦合。顏昌武、楊鄭媛：《什么是技術治理？》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期。因此，基層治理的提質增效，最需解決的問題就是尋找有效的基層治理單元。

本文認為，從“人的聚合意義”上思考基層治理單元最有利于提升基層社會的整合效果。從人的聚合意義上界定基層強調的是跳出現(xiàn)有地理控制思維的限制，根據(jù)人的聚合程度劃分基層治理單元，關注個體單元彼此之間形成的社會關系和緊密聯(lián)系，以及建立在關系網(wǎng)絡上的群體認同意識。推動社會治理中心向基層下移不是簡單地向社區(qū)空間下移，而是向能承擔得起多元主體一體化功能的“基層單元”下移。這個單元不以街道或社區(qū)地理空間來界定，而是在人的“聚合意義”上界定。它可能落在某個或某幾個特定的地理空間，也可能是超越地理空間的組織化單元格?？傊?，流動且多元分化的城市社會的基層不是一個固定的內部空間概念，而是開放性、跨空間、跨組織的。今后的基層治理研究和實踐，需要突破空間單元的限制，尋找個體與組織實際互動意義上的基層治理單元，推進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

（責任編輯：石洪斌）