商品林贖買政策如何撬動社會參與和經(jīng)濟績效？
——對福建林業(yè)政策創(chuàng)新的混合研究

蔡晶晶 李德國

一、引言

森林是公共管理知識增長的重要來源地?？挤蚵?Kaufman，1960)于60年前出版的《森林管理人：行政行為之研究》是公共管理領域引用最為廣泛的經(jīng)典文獻之一。奧斯特羅姆的自主治理理論，與其對世界各地森林資源治理的細致觀察有著密切的關系(Ostrom，1999)。從實踐層面看，森林治理的績效是國家治理能力的重要體現(xiàn)。近年來，福山對美國林業(yè)局進行了猛烈的抨擊，認為“林業(yè)局的創(chuàng)立是美國現(xiàn)代國家建設的標志，它的衰落則體現(xiàn)了美國整體的衰朽”(Fukuyama，2014)。其中一個原因，或許是考夫曼當年描述美國林業(yè)局的成功因素——管理同質(zhì)性(homogeneity)——恰恰削弱了其對未來的發(fā)展挑戰(zhàn)，尤其是在應對來自環(huán)境保護者、資源開發(fā)者等政策網(wǎng)絡行動者的多元復雜需求時反應滯后(Luton，2007)。

福建省2003年開始林權改革，但隨后出現(xiàn)森林生態(tài)多樣性喪失、天然林逐步被替代為商品林以及生態(tài)保護與林農(nóng)利益的矛盾日趨尖銳等問題。為了解決這些問題，福建省提出新一輪的地方林業(yè)政策創(chuàng)新實驗——商品林贖買，即將重點生態(tài)區(qū)位森林產(chǎn)權收歸國有，將區(qū)位外零散的生態(tài)公益林調(diào)整為商品林，對重點區(qū)位內(nèi)的商品林施行禁伐，通過贖買、租賃、置換、改造提升、入股、合作經(jīng)營等多種改革方式調(diào)整為生態(tài)公益林，將之作為深化集體林權改革的一項重要措施在全省推廣。和以往的林權改革實踐相比，商品林贖買的政策實踐涉及更復雜的產(chǎn)權關系、更多元的利益群體訴求、更廣泛的社會動員。可以說，地方林業(yè)政策執(zhí)行已經(jīng)卷入政策網(wǎng)絡的巨大漩渦之中。美國的經(jīng)驗表明，森林治理或者林業(yè)政策需要放在復雜政策網(wǎng)絡的框架中去審視，不能陷入部門專業(yè)性的泥潭。在這個意義上，以政策網(wǎng)絡為棱鏡去透視福建省商品林贖買的政策績效，對于完善我國的森林治理和回應考夫曼所提出的公共管理議題，均具有一定的意義。

二、文獻回顧與分析框架

森林治理是傳統(tǒng)意義上的專業(yè)性、技術性領域，已有關于商品林贖買的研究主要將其視為具體的林業(yè)部門地方政策，開展方案設計(廖建國等，2012)、融資模式(林慧琦等，2018)、贖買補貼(蔡敏等，2013)、林農(nóng)認知和接受意愿(李彧揮、孫娟，2009)、贖買機制優(yōu)化(洪燕真、戴永務，2019)等方面的探索，較為缺乏關于贖買政策執(zhí)行中復雜互動關系的實證研究。從公共治理的角度看，商品林贖買是一個以政府為主導，動員社會成員參與治理的互動過程，如果不能處理好利益相關者的利益與長久生計，容易壓抑農(nóng)民的創(chuàng)造熱情，不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的穩(wěn)定。近年來，國際上關于森林治理的研究主張要重視森林之于環(huán)境、公眾健康和社區(qū)發(fā)展的“多面向公共物品”(multi-faceted public good)屬性，把森林、樹木和人有效連接起來(Ostrom & Nagendra，2006)。我國學者也提出了地方林業(yè)政策的“轉(zhuǎn)向性思考”，即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一政府控制的做法，平衡政策網(wǎng)絡中各個利益相關者的利益，重構(gòu)政府、市場與公民社會之間的關系(劉金龍等，2018)。

基于上述背景，本文著重從政策網(wǎng)絡角度研究地方林業(yè)政策的執(zhí)行績效。我國學者認為，網(wǎng)絡范式有助于打破傳統(tǒng)研究中的精英主義或理性主義范式，能夠充分反映和解釋決策過程中參與者之間的正式與非正式關系，為執(zhí)行研究提供了一個全新的框架(朱亞鵬，2008；宋雄偉，2014)。目前，學界關于政策執(zhí)行網(wǎng)絡的研究大體可分為過程視角和工具視角，分別用網(wǎng)絡來解釋政策執(zhí)行的過程和結(jié)果(陳靜等，2020)。在工具視角的研究途徑中，Chris Ansell和Alison Gash(2007)把影響執(zhí)行效果的因素分為起始條件、制度設計、合作程序和催化性領導力(facilitative leadership)四種類型，為本文提供了制度整體分析的啟示。本文從環(huán)境變量、制度變量和實踐變量三個維度出發(fā)構(gòu)建分析框架。

在環(huán)境變量方面，奧斯特羅姆針對自然資源管理所提出的制度分析與發(fā)展框架(IAD)，就將物理條件、社區(qū)特性和使用規(guī)則視為背景性因素(Ostrom，2010)。2009年，奧斯特羅姆基于自然資源的多樣性和復雜性提出了社會-生態(tài)耦合分析框架(Coupled Social-ecological Frameworks，SES)，將邊界、距離、規(guī)模、位置、基礎設施等背景性條件作為“資源系統(tǒng)”進行分析(Ostrom，2009)。本文對環(huán)境變量的選擇，主要基于上述理論背景。

在制度變量方面，機制設計是影響政策網(wǎng)絡績效的核心因素，無論是奧斯特羅姆的IAD框架及SES框架，還是Chris Ansell和Alison Gash的合作治理分析框架，都將之作為重要的變量加以闡述。從機制設計的角度看，公共政策是在特定的信息條件下，通過一套市場或非市場機制來實現(xiàn)資源配置最大化的過程。本文著重考慮信息機制、產(chǎn)權機制和利益機制三個維度的機制。這主要基于以下理由：第一，在新制度實施過程中，參與人需要處理的關于所在領域的內(nèi)在狀態(tài)的信息，比在舊制度規(guī)則狀態(tài)中要處理的信息多得多，因為這些信息與他們的收益變化息息相關(青木昌彥，2003)。一般來說，信息透明被認為是環(huán)境資源政策中參與、信任、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等過程的催化劑(Mol，2010)。第二，能否切實提升收益并改善生計，是決定林區(qū)居民參與并執(zhí)行林業(yè)政策的重要因素。按照學者的估計，居住在森林附近的居民，森林的收益往往占到家庭收益的五分之一到四分之一(Angelsen et al.，2014)。第三，經(jīng)濟學家大多認為私有產(chǎn)權因其對持有人提供的激勵誘因更加充分而相對其他產(chǎn)權形式更有效率(Welch，1983)。不過，從實踐上看，森林治理中的私有產(chǎn)權、公共產(chǎn)權、國有產(chǎn)權以及開放狀態(tài)(未界定產(chǎn)權)都分別有成功與失敗的案例(Feeny et al.，1990)。奧斯特羅姆把產(chǎn)權視為一個“權利束”，包含了獲得、提取、管理、排斥和讓渡五種形式(Schlage & Ostrom，1992)。尚不明確的是，不同的產(chǎn)權細分形式對政策績效有何種影響。

在實踐變量方面，我們主要從自下而上的社會動員和自上而下的政府控制兩個部分進行探討。在過去的20-30年里，動員社會參與森林治理成為發(fā)展中國家的重要政策實踐(Chirenje et al.，2013)。有研究顯示，森林治理過程中更高程度的社會卷入有助于項目的持續(xù)運轉(zhuǎn)、提高接受程度、減少矛盾糾紛和建立信任(Ferranti et al.，2010)。盡管社會動員或者參與式森林治理獲得廣泛的關注，但是需要承認這種動員或參與發(fā)生在規(guī)劃、執(zhí)行與監(jiān)督等不同的政府過程之中(Islam et al.，2013)。奧斯特羅姆認為，即使在自主治理的秩序中，制裁和懲罰系統(tǒng)同樣至關重要。缺乏對規(guī)則遵從的監(jiān)控，就鮮有治理系統(tǒng)能夠長久維持(Ostrom，2009)。也有研究指出，自上而下的政府控制對于從宏觀層面建立制度框架具有積極的意義，但在微觀層面具有較大的局限性。因為日常操作中的執(zhí)行與遵從往往超出了決策者能夠達到的能力范圍，這就需要自下而上的內(nèi)生性參與來加以支持(Collen et al.，2016)。

基于上述三個層面的變量，本文發(fā)展出一個解釋林業(yè)政策績效的分析框架(如圖1所示)。借鑒Chris Ansell和Alison Gash的政策網(wǎng)絡分析框架以及奧斯特羅姆等的制度分析理論，本文建立一個基于“規(guī)則-實踐”互動的政策網(wǎng)絡框架，將靜態(tài)層面的制度設計(規(guī)則)和動態(tài)層面的日常實踐置于框架的核心位置。信息機制、產(chǎn)權機制和利益機制是制度設計的核心環(huán)節(jié)，同時又嵌入在日常操作的環(huán)境中，受到自上而下和自下而上的路徑影響。政策績效包括經(jīng)濟績效和社會績效，兩者在政策的價值體系中具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

圖1 分析框架

三、案例選擇、數(shù)據(jù)來源與調(diào)查方法

(一)案例選擇

2013年，福建省永安市率先開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的改革探索。2016年起，福建省在武夷山市、永安市、沙縣、武平縣、東山縣、永泰縣、柘榮縣等7個縣市開展贖買、收儲、置換、改造提升、租賃和入股等多種形式的改革試點。2017年1月12日，福建省人民政府辦公廳印發(fā)《福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點方案》，又增加了建陽區(qū)、順昌縣、新羅區(qū)、福安市、永春縣、詔安縣和閩清縣等7個改革試點。截至2017年2月16日，全省已贖買并收儲重點生態(tài)區(qū)位商品林0.447萬公頃。本文依據(jù)贖買模式的主要類型，選取永安市、武夷山市、沙縣、武平縣和順昌縣為案例研究對象，五者在區(qū)位分布上由南向北，對于全省的商品林贖買狀況具有良好的代表性。

(二)數(shù)據(jù)來源與調(diào)查方法

本研究以筆者于2018年7-11月在福建永安市、武夷山市、沙縣、武平縣、順昌縣開展實地調(diào)查所獲得資料為主要數(shù)據(jù)來源。實地調(diào)查的形式包括座談、深度訪談、政府文件搜集和問卷調(diào)查等。調(diào)查對象包括三個層次：一是省級層面的林業(yè)部門、國有林場和林業(yè)金融機構(gòu)；二是市(縣)、鎮(zhèn)級層面的林業(yè)部門、森林資源管護機構(gòu)和森林生態(tài)銀行；三是村級層面的村委會、林業(yè)大戶、普通林農(nóng)以及生態(tài)文明志愿者協(xié)會等社會組織，調(diào)研內(nèi)容主要是了解所在區(qū)域商品林贖買政策的制定過程與執(zhí)行效果。

問卷調(diào)查的受訪對象是來自沙縣、武夷山、順昌和武平重點生態(tài)區(qū)位中的25個樣本點(以村莊為單位，其中沙縣7個，武夷山6個，順昌4個，武平8個)的林業(yè)大戶和普通村民。樣本點名單由當?shù)亓謽I(yè)部門提供，均為實施商品林贖買政策較為充分的村莊。由于林業(yè)大戶是商品林贖買政策的重要參與者，且數(shù)量較少(一般每個村莊1-2人)，我們對樣本點所有能聯(lián)系上的19名林業(yè)大戶均進行了調(diào)研，每戶訪談時間2小時左右。研究對樣本點的普通村民開展問卷調(diào)查，每個村根據(jù)農(nóng)戶花名冊中的門牌號，每隔五號選取一戶村民(調(diào)研期間未能聯(lián)系上即放棄)。此外，所調(diào)研的大戶都參與了問卷調(diào)查。共回收有效問卷273份，剔除有數(shù)據(jù)缺失的24份后，共計249份有效問卷，其中順昌縣70份，武夷山市53份，武平縣72份，沙縣54份。永安市主要采取關鍵人物深入訪談方式，未發(fā)放問卷。249份有效問卷中，大戶填寫的有效問卷為14份，其余235份為普通農(nóng)戶問卷。

四、政策網(wǎng)絡的描述性分析

近年來，學界注意到林業(yè)政策領域已經(jīng)成為多主體、多部門、多層次的“競技場”，多元行動者通過不同形式的互動對政策過程施加影響，并最終影響政策的績效(Brockhaus et al.，2014)。在福建省商品林贖買的政策過程中，多元行動者在持續(xù)互動和資源交換過程中發(fā)展出一個日益明晰的基于多元利益的政策網(wǎng)絡。

(一)多元行動者的進入

福建省商品林贖買政策的實施，釋放了社會機構(gòu)、企業(yè)等多元行動者的參與潛力，推動了地方政府與民間社會構(gòu)建起更為緊密的伙伴關系。永安市2013年成立生態(tài)文明建設志愿者協(xié)會，并將之作為商品林收儲的贖買主體，同時將商品林贖買的各個流程分包給社會機構(gòu)或企業(yè)，其中重點生態(tài)區(qū)域劃定由華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計院負責，評估機構(gòu)主要為永安市佳盛伐區(qū)調(diào)查設計有限責任公司，后期管護由金盾森林管護公司負責。順昌縣依托“森林生態(tài)銀行”開展試點建設，對零散化、碎片化森林資源進行轉(zhuǎn)化、整合、保護和提升，實現(xiàn)林木林地資源的多元化增值。“森林生態(tài)銀行”依托福建省綠昌林業(yè)資源運營有限公司，下設“2中心3公司”，開展林木資源調(diào)查設計、評估收儲、森林質(zhì)量提升、項目開發(fā)經(jīng)營、林權抵押貸款、林業(yè)信息服務等工作，截至2018年1月存入林木林地面積32934萬畝。沙縣于2014年成立森林資源管理收儲有限公司作為收儲主體，注冊資本1000萬元，收儲資金主要由林業(yè)局籌集，出資額在1300萬元左右，主要采取直接贖買、補助改造和定向收儲等三種模式進行商品林贖買。2015年，沙縣成為商品林贖買重點縣，2016—2017年間試點實施面積1萬畝，贖買規(guī)模在762萬元左右。武平縣于2016年開展商品林贖買工作，截至2018年年底共完成重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買24548畝，其中直接贖買5496畝，租賃19052畝。在林地收儲之后，武平縣委托縣國投公司采取封山育林方式進行管理。

(二)政策網(wǎng)絡的形成

在商品林贖買政策執(zhí)行中，地方林業(yè)部門、國有林場、村委會、林農(nóng)、生態(tài)文明志愿者協(xié)會、森林資源管護公司、抵押貸款金融機構(gòu)(如國家開發(fā)銀行、農(nóng)村信用社)是主要行動主體，在議題網(wǎng)絡中發(fā)生互動(如圖2所示)。

圖2 商品林贖買政策網(wǎng)絡架構(gòu)

在上述網(wǎng)絡中，省級主管部門及其所屬國有林場、地方金融機構(gòu)以及依靠國有林場成立的國有企業(yè)，是政策的主要推動者和執(zhí)行者，處于網(wǎng)絡的中心位置(第一場域)。他們通過正式或非正式關系牽引著邊緣的利益相關者，構(gòu)成了政策共同體。在政策執(zhí)行過程中，各層級政府主動邀請第三方評估機構(gòu)、勘察機構(gòu)、社會投融資機構(gòu)、林業(yè)專家、智庫等多元社會主體進入政策共同體，構(gòu)成專業(yè)網(wǎng)絡。在市(縣)一級和村級的行動場域中，行動主體數(shù)量明顯增加，構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)服務提供者網(wǎng)絡。從功能上看，政策共同體的功能主要是林權劃分方式、贖買模式選擇、財政轉(zhuǎn)移、資金發(fā)放、項目考評等社群層面的規(guī)則制訂；專業(yè)網(wǎng)絡的功能主要是林權細分、林業(yè)糾紛處理、農(nóng)戶與村集體之間的承包關系管理等操作層面的規(guī)則落實。從行動者的關系強度看，政策共同體之間的強關系依然是核心，但弱關系(如政府與林業(yè)企業(yè)等市場主體)的重要性在加強——盡管這種關系往往是低頻和短期的。

(三)政策網(wǎng)絡的運作機制

商品林贖買政策網(wǎng)絡作為一種獨特的治理結(jié)構(gòu)，在運作過程中依賴于信息、利益和產(chǎn)權三種類型的機制。一是使網(wǎng)絡得以啟動的信息機制。商品林贖買作為一項林業(yè)創(chuàng)新性改革，首先需要發(fā)布政策信息，對贖買意義、操作流程、林木價值評估與贖買價格進行廣泛宣傳與動員。信息公開與流程透明是民眾信任政府、配合政策執(zhí)行的第一步，也是動員民眾參與的前提條件。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)獲得商品林贖買政策信息的渠道相對有限，存在一定的信息不對稱現(xiàn)象。二是使網(wǎng)絡得以持續(xù)的利益機制。利益分配與社會公平是基層政治信任的重要來源，是政策網(wǎng)絡運作的基礎條件。商品林贖買政策的首要目的是提高森林生態(tài)績效，但對公共利益的配置必須考慮到林農(nóng)的私人利益。實地調(diào)查的5個縣市，除了通過財政和上級補助方式進行贖買之外，還廣泛通過擇伐補貼、近自然模式經(jīng)營等手段探索生態(tài)與利益的雙贏。三是使網(wǎng)絡得以管理的產(chǎn)權機制。林地產(chǎn)權劃分方式既是衡量政府行政控制強度的指標，也是撬動和激勵社會力量的杠桿。上一輪集體林改中，福建不同地區(qū)對產(chǎn)權細分的處置形式不盡相同，有些地方使用傳統(tǒng)的集體股份經(jīng)營方式，有些地方則細分到組或戶。這就形成了一種復雜、多層嵌套的林業(yè)產(chǎn)權網(wǎng)絡，不同用戶持有不同的權利。林業(yè)產(chǎn)權的多樣化增加了森林資源治理的復雜性，可能導致產(chǎn)權持有者更加關注林業(yè)的經(jīng)濟效益而非社會效益。

(四)政府控制與社會動員

在商品林贖買過程中，納入調(diào)研范圍的地方政府(除武夷山市情況較為特殊之外)積極使用了租賃、補助改造、補貼等政府主導的政策工具。例如，沙縣政府采取“我補貼，你來改”的辦法，由林權所有者按照規(guī)定擇伐以獲取采伐收入，林業(yè)部門按照50%的比例提供免費樹苗補種。針對林農(nóng)的訪談研究顯示，贖買政策執(zhí)行中政府控制性手段越多，補助改造等社會動員性手段就越難以落實。部分原因在于，政策工具的復雜性與控制性降低了民眾的參與程度。例如，一些地方規(guī)定樹齡達到26年才能間伐，擇伐過程中必須伐差留優(yōu)且不能造成天窗，提升了擇伐的實施成本，而已有的補貼基準并不能彌補這部分成本。盡管各地仍依賴政府主導推行政策，但都注意到了動員社會力量的重要性，廣泛尋求民間力量參與森林投融資經(jīng)營，依托社會資源構(gòu)建起“行動者聯(lián)盟”。永安、沙縣、順昌縣和武平縣開展了不同程度的政府與社會資本合作(PPP)。永安縣還推行林農(nóng)合作保護形式，林農(nóng)不直接購買林地，而是在補植一部分闊葉樹的前提條件下小范圍間伐或擇伐，培養(yǎng)多樣化樹種。沙縣、武平縣和順昌縣則大力鼓勵發(fā)展林下經(jīng)濟，提高林農(nóng)收益，調(diào)動林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。

至此，我們可以描繪出一個更加完整的商品林贖買政策網(wǎng)絡。如圖3所示，環(huán)形的政策網(wǎng)絡圖代表商品林贖買的政策場域。政府部門、村委組織、農(nóng)戶、國有林場、森林生態(tài)銀行、生態(tài)文明志愿者協(xié)會、各種評估調(diào)查設計機構(gòu)，以及金融機構(gòu)、林業(yè)公司等市場主體都是網(wǎng)絡中的行動者。其中，三種影響機制，即信息發(fā)布(鼓勵參與)、利益分配(信任基礎)和產(chǎn)權關系(社會動員關鍵)在網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中運作起來，產(chǎn)生不同的績效結(jié)果。初步形成的推斷是：積極的社會參與、合理的利益分配和持續(xù)的林木產(chǎn)權關系對提高政策績效具有重要作用。

圖3 商品林贖買政策網(wǎng)絡中的社會動員與政府控制

五、連接政策網(wǎng)絡與政策績效：實證檢驗

為了探究商品林贖買政策網(wǎng)絡究竟產(chǎn)生了何種績效結(jié)果并分析其影響因素，以下基于實地調(diào)研數(shù)據(jù)，應用結(jié)構(gòu)方程模型(Structural Equation Modeling，SEM)開展實證檢驗。

(一)模型選取

結(jié)構(gòu)方程模型可以同時處理多個多組因變量，通過變量之間的協(xié)方差矩陣分析變量之間關系，可以有效解釋評價過程中的測量誤差。本文構(gòu)建的商品林贖買政策結(jié)構(gòu)方程模型的具體形式為：

式中，η1和η2分別為內(nèi)生變量——社會績效和經(jīng)濟績效，ξ1和ξ2分別代表外生潛變量——社會動員和政府控制，Yj和Yn分別代表社會績效和經(jīng)濟績效的觀測指標，J和N分別代表兩類潛變量的觀測指標個數(shù)，Γ代表內(nèi)生變量和外生變量的路徑系數(shù)，β代表內(nèi)生變量觀測指標間的相關系數(shù)，Oi代表外部環(huán)境、利益分配機制、產(chǎn)權機制和信息機制四類外生變量，Λi代表這四類變量觀測指標間的相關系數(shù)，αik代表這四類潛變量和社會動員、政府控制之間的路徑系數(shù)，χi代表社會動員、政府控制的觀測指標，γik代表觀測指標間的相關系數(shù)，I和M代表社會動員、政府控制觀測指標的個數(shù)，ζ1—ζ4代表測量誤差。

(二)研究假設與指標選取

本文將商品林贖買政策執(zhí)行的過程描述為多元行動者通過信息機制、利益分配機制和產(chǎn)權機制協(xié)調(diào)利益關系，經(jīng)由政府控制和社會動員兩種互動方式達成一定績效結(jié)果的過程。依據(jù)文獻綜述和描述性分析，本文提出如下假設：

假設1：信息溝通渠道越暢通，民眾參與性越強，對林業(yè)創(chuàng)新政策的認知和執(zhí)行越好，政策的社會動員效果越好。

假設2：利益分配機制越合理，民眾越信任政府，政府與群眾的關系基礎越穩(wěn)固，政策的社會動員效果越好。

假設3：林地產(chǎn)權關系越清晰、明確，越能激勵民眾參與集體行動，政策的社會動員效果越好，政府控制的社會基礎越穩(wěn)固。

假設4：政府控制的強度越強，林業(yè)政策創(chuàng)新的社會績效和經(jīng)濟績效越高。

假設5：社會動員的效果越好，林業(yè)政策創(chuàng)新的社會績效和經(jīng)濟績效越高。

商品林贖買政策實證模型如圖3所示。

圖4 商品林贖買政策實證模型

依據(jù)圖4構(gòu)建的結(jié)構(gòu)方程模型，主要驗證在商品林贖買政策執(zhí)行中，信息機制、利益分配機制和產(chǎn)權機制是否可以經(jīng)由政府控制和社會動員方式產(chǎn)生良好的社會績效和經(jīng)濟績效。我們根據(jù)研究假設構(gòu)建了8個因子——信息機制、利益分配機制、產(chǎn)權機制、控制變量、政府控制、社會動員、社會績效和經(jīng)濟績效。其中，控制變量、信息機制、利益分配機制和產(chǎn)權機制作為外生變量，政府控制和社會動員為中間變量，社會績效和經(jīng)濟績效為結(jié)果變量。在構(gòu)建模型因子之后，選取觀測指標對因子進行觀測?；趯嵉貑柧碚{(diào)查，本文選取27個觀測指標來表征8個因子(見表1)。

(續(xù)上表)

表1 因子分類及其觀測指標的描述性統(tǒng)計

名稱指標含義最小值最大值平均值標準差文獻依據(jù)參與政策的原因利益驅(qū)動=1;生態(tài)保護=2;政府強制=3132.0200.845楊小軍等(2016)社會績效林農(nóng)利益糾紛變化很差=1;略差=2;沒變化=3;略好=4;很好=5152.7870.718林慧琦等(2018)與政府的利益糾紛152.8190.754Meng et al. (2017)林農(nóng)上訪事件變化152.7910.754根據(jù)研究目的設計經(jīng)濟績效林業(yè)收入穩(wěn)定性很差=1;略差=2;沒變化=3;略好=4;很好=5253.6630.712林慧琦等(2018)產(chǎn)業(yè)帶動效果253.6270.708根據(jù)研究目的設計家庭經(jīng)濟可持續(xù)性(人力資本投入,林業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營等)253.6550.736根據(jù)研究目的設計

綜合考慮農(nóng)戶個人特征以及影響農(nóng)戶是否參與政策的客觀因素，選取四類觀測指標作為控制變量——林地面積、至鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心距離、有無森林經(jīng)營經(jīng)驗和受教育年限。其中，“林地面積”和“至鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心距離”屬于影響農(nóng)戶參與選擇的客觀條件，“林地面積”決定了農(nóng)戶參與商品林贖買政策的意愿，“至鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心距離”的遠近則代表非農(nóng)生計的可獲得性，這二者將影響農(nóng)戶對林地的依賴性，作為控制變量加以控制；而“有無森林經(jīng)營經(jīng)驗”和“受教育年限”一定程度代表農(nóng)戶本身的技能水平和個人素質(zhì)，影響農(nóng)戶對商品林贖買政策和林地經(jīng)營方式的認知，屬于特征變量。

在產(chǎn)權機制中，選取“林地劃分方式”“擁有何種權利”和“參與政策方式”三類觀測指標對產(chǎn)權機制進行觀測。其中，“林地劃分方式”界定了林地的產(chǎn)權屬性，決定林地是否有參與贖買的資格；“擁有何種權利”界定林農(nóng)對林木享有的權利，贖買之后的權益變化將會影響農(nóng)戶參與贖買的意愿；“參與政策方式”考察農(nóng)戶對補助改造、租賃、直接贖買等方式的認可和接受程度。

在信息機制中，選取“是否了解政策”“信息溝通渠道”和“決策民主化程度”三個觀測指標，三者從信息鏈的前端、中端和末端完整反映信息傳遞過程。其中，“是否了解政策”反映信息鏈前端——政府信息發(fā)布是否透明；“信息溝通渠道”反映信息鏈的中端，即農(nóng)戶意見反饋渠道是否暢通；“決策民主化程度”反映信息鏈的末端——林農(nóng)對政策的參與度，表明信息機制的效率。

在利益分配機制中，依據(jù)贖買前、贖買時、贖買后的過程，分別選取四類觀測指標——樹木評估合理性、偏好的非現(xiàn)金補償、林木合理的贖買價、贖買后是否有補貼。其中，“林木評估合理性”反映贖買前評估機構(gòu)、政府與林農(nóng)之間的利益關系，“偏好的非現(xiàn)金補償”和“林木合理的贖買價”反映贖買過程中林農(nóng)與政府之間的利益關系，“贖買后是否有補貼”則反映贖買后政府與林農(nóng)之間的利益關系。

對于社會動員變量，選取“村干部的信任度”“參與公共事務頻率”和“林業(yè)上訪處理效果”三個指標進行觀測。其中，“對村干部的信任度”指代民眾對政府的信任程度，可以間接反映基層政府對于民間動員的效果；“參與公共事務頻率”從農(nóng)戶角度反映了社會動員的效果；“林業(yè)上訪處理效果”體現(xiàn)了政府施政的回應性與責任，也反映了社會動員的效果。

對于政府控制變量，選取“政策透明度”和“政策公平性”以反映農(nóng)戶對政策執(zhí)行過程的評價。其中，信息機制里的“決策民主化”與“是否了解政策”，是評價的依據(jù)和原因；“政策透明度”和“政策公平性”是評價的結(jié)果。同時，選取“濫伐的制裁措施”以反映政府的執(zhí)法和控制力度；選取“參與贖買政策的原因”以反映農(nóng)戶面臨禁伐控制時的行為選擇以及對成本-收益的考慮。

最后，本文使用贖買政策實施后的“林農(nóng)利益糾紛變化”“與政府的利益糾紛”和“林農(nóng)上訪事件變化”反映政策的社會績效；用贖買政策實施后的“林業(yè)收入穩(wěn)定性”“林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動家庭生計可持續(xù)的效果”“家庭經(jīng)濟可持續(xù)性(人力資本投入、林業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營等)”指標來觀測政策的經(jīng)濟績效。

需要說明的是，由于本研究涉及個人感知、信任、價值判斷等因素，問卷調(diào)查是較為合適的研究方法，但也可能產(chǎn)生共同方法偏差(Common Method Variance，CMV)。本文主要從研究程序和統(tǒng)計技術兩個方面來規(guī)避和檢驗：在研究程序上，在調(diào)研過程中強調(diào)對受訪者個人信息和回答的保密性，減少受訪者為保護自己而產(chǎn)生的“社會稱許性”(social desirability)，同時在問題表述上盡量以受訪者習慣的思維方式來提出，降低其認知負荷。在統(tǒng)計技術上，我們首先檢驗量表內(nèi)部一致性，Cronbach’s Alpha系數(shù)為0.872，說明所使用調(diào)研數(shù)據(jù)具有較好的信度；其次，通過Harman單因素檢驗，將問卷所有題項進行未旋轉(zhuǎn)的因子分析，抽出的因子數(shù)量大于1個且得到第一個因子解釋的變異量為27.015%，小于40%，說明量表不存在顯著的共同方法偏差。此外，在進行結(jié)構(gòu)方程模型分析前，本文對27個問卷測量指標進行驗證性因子分析以確保各因子與其對應的測量變量之間具備顯著的相關關系。本文采用驗證性因子分析(CFA)來進行因子理想歸類的驗證。經(jīng)過分析，表中27個測量指標的標準載荷系數(shù)的絕對值均大于0.7，且p值均小于0.05，說明同一類因子下的各測量指標具備顯著的強相關關系，將27個測量指標作前述分類是可信的(見表2)。

(續(xù)上表)

表2 驗證性因子分析

因子載荷系數(shù)表格Factor(潛變量)分析項(顯變量)非標準載荷系數(shù)(Coef.)標準誤(Std.Error)zp標準載荷系數(shù)(Std. Estimate)社會動員村干部的信任度(地方公信力)1.000---0.702參與公共事務頻率0.8370.1724.8590.0000.975林業(yè)上訪處理效果(政府回應性)-0.5010.139-3.6040.000-0.926政府控制政策透明度1.000---0.883濫伐的制裁措施0.0010.0250.0220.0820.903政策公平性-0.0010.033-0.0220.000-0.907參與政策的原因0.0030.1490.0220.0000.918經(jīng)濟績效林業(yè)收入穩(wěn)定性1.000---0.753產(chǎn)業(yè)帶動效果1.0050.1029.8850.0000.761家庭經(jīng)濟可持續(xù)性(人力資本投入、林業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營等)1.0140.1049.7810.0000.739社會績效林農(nóng)利益糾紛變化1.000---0.797與政府的利益糾紛1.1660.09412.3540.0000.884林農(nóng)上訪事件變化0.9290.08411.0990.0000.704

(三)模型結(jié)果

根據(jù)研究假設，模型結(jié)果如圖5所示?？刂谱兞?、產(chǎn)權機制、信息機制和利益分配機制四類因子影響著政府控制和社會動員的效果，而政府控制和社會動員的效果又影響著商品林贖買政策的社會績效和經(jīng)濟績效。圖中各觀測指標、外生變量的殘差項不具備實際意義，在模型結(jié)果中不作匯報。

根據(jù)表3模型回歸系數(shù)匯總結(jié)果可知，“產(chǎn)權機制->政府控制”路徑關系的p值為0.623，并不顯著；其他路徑關系的p值均小于0.05，較為顯著。根據(jù)表3可以得出以下認識：

第一，在結(jié)構(gòu)關系中，信息機制對社會動員和行政控制的標準化路徑系數(shù)分別為0.957和0.523，表明信息機制的完善可以有效提升社會動員和政府控制的效果。在測量關系中，信息反饋渠道和決策民主程度的路徑系數(shù)分別為0.257和0.764，這意味著拓寬民眾意見反饋渠道和提升決策民主化程度均有利于提升政府對林農(nóng)的社會動員效果。

第二，在結(jié)構(gòu)關系中，利益分配對社會動員和行政控制的標準化路徑系數(shù)分別為0.356和0.679，表明合理的利益分配機制可以提升社會動員和政府控制效果。在測量關系中，贖買后是否有補貼和合理的林木收儲價格的路徑系數(shù)分別為0.033和0.017，表明贖買后向林農(nóng)發(fā)放補貼和提高林木收儲價格均可以促成更為完善的利益分配機制。

第三，在結(jié)構(gòu)關系中，產(chǎn)權機制對社會動員的標準化路徑系數(shù)為-0.288，表明多元分散的產(chǎn)權關系會弱化社會動員的效果；對政府控制的路徑影響系數(shù)的P值為0.623，表明產(chǎn)權機制對于政府控制效果并無顯著性影響。這意味著，林農(nóng)擁有的林業(yè)產(chǎn)權越細碎，權能(如許可權、使用權)越多元，政府對社會動員的效果就越弱。

表3 模型回歸系數(shù)匯總

第四，在結(jié)構(gòu)關系中，社會動員對經(jīng)濟績效和社會績效的標準化路徑系數(shù)分別為0.078和0.215，表明良好的社會動員能夠提升政策的社會績效與經(jīng)濟績效。具體而言，有效的社會動員方式可以拉近“政府與民間”的距離，拉攏網(wǎng)絡中的邊緣主體，使他們能夠參與到政策的議題網(wǎng)絡中，打開林業(yè)政策執(zhí)行過程中的“黑箱”，減少贖買政策帶來的社會矛盾，同時提升經(jīng)濟績效，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

第五，在結(jié)構(gòu)關系中，政府控制對經(jīng)濟績效和社會績效的標準化路徑系數(shù)分別為-0.446和0.008，表明嚴密的政府控制會減損經(jīng)濟績效，但卻提升了社會績效。這說明吸納社會力量參與改造提升、多元化籌集社會資金的做法，有利于減少制度改革過程中的摩擦，減少政策阻力，增進社會績效。

(四) 模型的擬合指標和穩(wěn)健性檢驗

本文選取擬合優(yōu)度指數(shù)(GFI)、近似誤差的均方根(RMSEA)、殘差均方根(RMR)、比較擬合指數(shù)(CFI)、規(guī)范擬合指數(shù)(NFI)和Tucker-Lewis指數(shù)(NNFI)等6個擬合指數(shù)來評判模型的擬合效果。如表4所示，GFI為0.991，大于0.9；RMSEA為0.04，小于0.1；RMR為0.036，小于0.05；CFI為0.976，大于0.9；NFI為0.978，大于0.9；NNFI為0.958，大于0.9，各擬合指標的值均符合判斷標準，這表明結(jié)構(gòu)方程模型與問卷數(shù)據(jù)擬合較好，模型所得出的結(jié)果具備一定的可信度。

表4 模型擬合指標

本文進一步檢驗結(jié)構(gòu)方程模型是否具有交叉效度，以此考察模型的穩(wěn)健性和跨樣本一致性。采用群組比較的方式，通過調(diào)用隨機樣本分配函數(shù)將249份問卷樣本按近似50%的比例隨機分組，兩組分別有124 份樣本(占49.8%) 和125 份樣本( 占50.2%) 。在假設原始模型正確的前提下，采用嚴格策略(Tight Replication Strategy)對兩個群組一致性進行驗證，比較的維度是因子載荷量、路徑系數(shù)、結(jié)構(gòu)協(xié)方差、結(jié)構(gòu)殘差和測量殘差。穩(wěn)健性檢驗見表5。

表5 穩(wěn)健性檢驗

如表5所示，將兩群模型的測定系數(shù)設為一致，檢驗結(jié)果P=0.341(>0.05)，結(jié)構(gòu)模型的測定系數(shù)具有跨群組的一致性；在保持因子載荷一致的累加限定條件下，將路徑系數(shù)設為一致，檢驗結(jié)果 P=0.428(>0.05)，結(jié)構(gòu)模型的路徑系數(shù)具有跨群組的一致性；同樣地，增設結(jié)構(gòu)協(xié)方差、結(jié)構(gòu)殘差、測量殘差等的設定，得到 P=0.272(>0.05)、P=0.002(< 0.05)以及P=0.015(< 0.05)，前者可證明原始模型的結(jié)構(gòu)協(xié)方差具有跨群組的一致性。盡管后兩者P值小于0.05，但參考Cheung(2002)和王建明(2015)等人的結(jié)論，5個限制模型的CFI絕對值均小于等于0.01，且TLI的絕對值小于等于0.05，仍可認為模型在兩樣本組間具有跨群組一致性。原始模型通過了交叉效度檢驗，具有實務上的穩(wěn)健性。

六、結(jié)論與啟示

本文基于政策網(wǎng)絡視角，探討在一定的外部環(huán)境下，政府通過行政控制和社會動員的實踐操作，經(jīng)由信息機制、利益分配機制和產(chǎn)權機制影響政策績效結(jié)果的理論機理，并用結(jié)構(gòu)方程模型進行了驗證。本文指出，多元利益主體圍繞商品林贖買政策執(zhí)行形成了政策共同體、專業(yè)網(wǎng)絡和生態(tài)系統(tǒng)服務提供者三個層次復雜嵌套的政策網(wǎng)絡，其中政策共同體居于核心，其他行動者通過正式或非正式關系與之發(fā)生互動。研究表明，政策網(wǎng)絡分析有助于擺脫林業(yè)“專業(yè)性”的研究約束，打破林業(yè)政策制定與執(zhí)行的“黑箱”，理清多元行動者、社會動員與政府控制等要素之間的各種關系及其互動機理。

本文得出以下啟示：首先，作為林業(yè)政策創(chuàng)新主要推動者的政策共同體應當拓寬信息溝通渠道，提高決策民主化程度，使邊緣行動者與中心行動者之間的溝通更加順暢，減少政策執(zhí)行的阻力，提升社會動員和政府控制的效果。其次，處于政策網(wǎng)絡核心位置的林業(yè)管理部門要積極邀請林業(yè)專家、智庫、勘查機構(gòu)、民間投融資機構(gòu)等社會多元主體進入政策網(wǎng)絡，加強政策制定和執(zhí)行的公開性和包容性，在多重互動中達成更理想的帕累托均衡。再次，林業(yè)政策創(chuàng)新要探索多樣化與差異化的激勵機制，培育多元行動主體的自主性和能動性，提升網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)下森林治理的彈性程度。最后，在產(chǎn)權結(jié)構(gòu)小型化、分散化的情況下，面對林農(nóng)、林業(yè)大戶等眾多小微行動者，政府應在協(xié)調(diào)不同利益主體的利益關系基礎上，圍繞木材經(jīng)營、鄉(xiāng)村振興、生物多樣性、能源、糧食安全等多重議題整合管理權能，構(gòu)建新的利益整合機制，增強森林資源的整體治理效能。