上下左右
——部門征求意見中的利益吸納和責(zé)任排斥

張國磊 曹志立

一、問題的提出

如何在高度復(fù)雜化的動態(tài)環(huán)境中實(shí)施政策，并確保政策供給的有效性是公共行政關(guān)注的重點(diǎn)(Grantham，2002)，也是政策制定者亟待解決的難點(diǎn)。公共政策的制定過程包括了界定問題并提交給政府、政府提出并選擇若干解決方案等環(huán)節(jié)，而且，通常情況下會受到各利益團(tuán)體、多層級政府和司法部門、社會媒體等行動者的影響(保羅·A.薩巴蒂爾，2004)。在公共政策制定的過程中，政府既要吸納外部民眾意見來獲取社會支持，也要征求所轄各層級部門意見來降低執(zhí)行“中梗阻”(錢再見、金太軍，2002)的可能性，以實(shí)現(xiàn)各主體利益均衡。公共政策的起草通常是由政府各部門人員負(fù)責(zé)，待文稿初步擬定之后走“發(fā)文流程”，并由部門“一把手”最終簽發(fā)后逐級傳遞和執(zhí)行。當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文時，則需要進(jìn)行多部門協(xié)商和會同意見，以及這些部門領(lǐng)導(dǎo)“會簽”后方可生效。因而，一項(xiàng)公共政策在向上請示或向下傳達(dá)之前，通常需要由政策制定者向與之相關(guān)的決策者或執(zhí)行者征求意見，以彰顯政策制定的民主性和執(zhí)行的高效性。正如“‘理性’的政府部門和官員在積極‘趨利’的同時，都會盡量采取‘避害’措施來減少各種風(fēng)險約束和責(zé)任壓力”(盛智明，2017)。

向不同部門征求意見是政策制定的必要過程，也是消解各項(xiàng)政策之間內(nèi)在沖突的前提條件。在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上吸納多部門意見，既可以將復(fù)雜化的“條塊”利益關(guān)系進(jìn)行重新分配(王慧軍，2007)，也可以將各執(zhí)行者的責(zé)任明晰化，以確保政策落實(shí)到位。在科層制體系中，征求意見主要發(fā)生在上下級(縱向)、平級(橫向)與不同層級之間(交織)。前者具有剛性約束力，即要求下級必須在既定時間節(jié)點(diǎn)向上級反饋意見，如若不提出“異議”則默認(rèn)為“同意執(zhí)行”；中者具有協(xié)商性，即由于行政級別相同，這些部門通常選擇性關(guān)注與本部門利益相關(guān)的約束性條件，進(jìn)而提出“修改建議”進(jìn)行協(xié)商，以降低本部門的工作量；后者呈現(xiàn)出一種非對稱性溝通，即不同層級和部門之間的意見反饋充滿諸多不確定性，但強(qiáng)勢部門(如發(fā)改委、財政與稅務(wù)等部門)提出的意見往往得到更多的重視，畢竟這些部門掌握著體制內(nèi)資源的“總體性支配權(quán)”。

總體而言，在牽涉到的眾多相關(guān)部門當(dāng)中，政策執(zhí)行部門或政策執(zhí)行者是公共政策制定過程中需要征求意見的關(guān)鍵對象。這是因?yàn)?，公共政策是以滿足公共利益最大化為最終價值取向，因而在制定的過程中，既要提升政策供給的有效性，也要保證政策執(zhí)行的可操作性。由于行政級別不同，中央層面的征求意見具有普適性意義，也就是各部委向外征求意見的范圍較廣，時間較長，而地方層面因需要及時出臺和落實(shí)政策，通常向內(nèi)各部征求意見的范圍較窄，時間較短。與此同時，“條條”維度與“塊塊”維度的意見征求具有差異性，可能會因主導(dǎo)部門不同而產(chǎn)生差異，但本文主要關(guān)注地方政府部門內(nèi)部的征求意見。由于處在科層制體系中的各部門職責(zé)與各執(zhí)行者能力具有差異性，并非每一項(xiàng)公共政策都能自上而下逐級落實(shí)到位，很可能因政策模糊化而陷入“象征性執(zhí)行”的“內(nèi)卷化”困境。因而，公共政策的制定者需要征求決策者的建議和執(zhí)行者的意見，以確保政策落實(shí)到位。在復(fù)雜的“條塊”關(guān)系中，政策執(zhí)行不僅受到“條條”部門的直接指導(dǎo)，也受到“塊塊”部門的間接監(jiān)督。在此過程中，不同層級部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)范圍具有差異性，使得政策解讀往往依附于部門利益之中，即各“條塊”部門通常以部門利益最大化原則來反饋意見，以減少自身所需要承擔(dān)的責(zé)任。由此衍生出本文所要討論的核心問題就是：在公共政策制定的場域中，地方政府各職能部門之間的征求意見是合法化框架內(nèi)的利益調(diào)配(利益吸納)還是將自身責(zé)任進(jìn)行多維度轉(zhuǎn)移(責(zé)任排斥)？

二、文獻(xiàn)述評

按照科層制的運(yùn)作邏輯，一項(xiàng)政策從頂層設(shè)計走向底層實(shí)踐需要經(jīng)過決策者的嚴(yán)格“把關(guān)”和執(zhí)行者的多道“檢驗(yàn)”，因而在政策制定環(huán)節(jié)征求意見，實(shí)際上是公共部門吸納多元主體參與政策制定，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的重要步驟。因而現(xiàn)有研究側(cè)重于考察公共部門通過何種策略或技術(shù)性手段來提高公民參與的積極性，以此確保政策制定的民主性與執(zhí)行的可行性，具體如下。

(一)從公共政策制定中公眾參與的制度構(gòu)架來看

政策制定是制定者在協(xié)商的基礎(chǔ)上，向參與者尋求合法性支持的過程(McCright & Dunlap，2000)。在中國的政策運(yùn)作環(huán)境中，公共政策的實(shí)踐者無意識地重新配置政策，以應(yīng)對復(fù)雜的外部壓力，并通過其他方式對政策缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)與追蹤(薛瀾、趙靜，2017)。公共政策制定并非是由單一部門來完成的，而是需要多個相關(guān)部門反復(fù)地進(jìn)行論證、溝通、協(xié)調(diào)和平衡，不僅要兼顧各部門的職權(quán)、責(zé)任和利益等，也要根據(jù)各自的職權(quán)、資源和能力進(jìn)行合理化價值分配(韓志明，2018)。政策制定過程促成了利益相關(guān)者之間政策網(wǎng)絡(luò)的形成，其中除了政府內(nèi)部的精英和權(quán)力擁有者之外(Ingold，2011)，還包括政府外部的專家、企業(yè)、媒體和民眾等(Baum & Potter，2008；Ruostetsaari，2010；Ratinen，2019)。中國的政策制定呈現(xiàn)“高層驅(qū)動、行政主導(dǎo)、央地互動”的特點(diǎn)，即政策議程一般由中央高層設(shè)定，而后行政系統(tǒng)主導(dǎo)政策方案規(guī)劃，并通過中央與地方互動促進(jìn)政策的出臺(蘇利陽、王毅，2016)。在利益多元化與存在價值沖突的中國社會，政府公共決策方式逐漸從“為民決策”向“共同決策”，大眾傳媒的輿論在“政策協(xié)商”的過程中能夠起到實(shí)現(xiàn)意見表達(dá)與行政決策關(guān)聯(lián)互動的作用(章平、劉婧婷，2013)。

(二)從公共政策制定中公眾參與的協(xié)商過程來看

改革開放以來，政策制定逐漸從“封閉式”科層制的內(nèi)部傳遞向“開放式”外部意見吸納轉(zhuǎn)變，參與主體呈現(xiàn)出多元化趨勢，因而協(xié)商民主的范圍逐漸擴(kuò)大。各級地方政府逐漸有意識地鼓勵公眾在平等對話與協(xié)商的基礎(chǔ)上參與政府決策，以及將民眾參與作為衡量政策科學(xué)性的重要指標(biāo)(Kornreich，et al.，2012)。但由于制定者與參與者的政治地位、資源與權(quán)力處在不對等的狀態(tài)，需要通過共同協(xié)商來消解分歧、達(dá)成共識(肖棣文等，2016)。在確定一項(xiàng)政策議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣，并爭取他們對該議程的合法性支持(王紹光，2006)。這種合法化過程所具有的利益取向被政策制定者視為可靠、有效與可信的，因此更有可能被吸納到政策執(zhí)行過程中(Liévanos，2012)。群體參與協(xié)商的效果不僅受群體特征(凝聚力、組織程度和活躍性)的影響(Anzia，2019)，也受其是否具有代表性的影響(Kim，et al.，2018)。在信息網(wǎng)絡(luò)化時代，“草根”群體能夠通過民主的方式，將個人利益訴求輸入政府的決策系統(tǒng)，以直接影響政治決策來實(shí)現(xiàn)自身的政治、經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利(楊嶸均，2015)。公共政策的制定，在維護(hù)每個人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會大多數(shù)成員對公共利益的共享，因而需要各主體達(dá)成合作的共識，才能實(shí)現(xiàn)各方政策制定的參與者之間的利益均衡(席恒，2009)。

(三)從公共政策制定中公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境來看

在科層制體系中，公共政策的制定是由多部門發(fā)起的，由于利益取向的差異性，難免會陷入“權(quán)力角逐”的相互博弈中(王運(yùn)鋒，2016)。由于黨政結(jié)構(gòu)重合與行政部門“碎片化”的特性，使得許多政策的制定仍是以黨政部門為主導(dǎo)，無形中孤立了參與者的意見，使得協(xié)商民主的決策過程難以構(gòu)建(朱亞鵬等，2014)。由于參與資格不清、參與程序缺陷與參與渠道不暢，政府信息公開范圍過窄，政府決策封閉、缺乏公信力以及政府對參與意見重視不夠、回應(yīng)不足，導(dǎo)致公共政策制定中各利益相關(guān)者的參與仍處于碎片化、隨機(jī)性的狀況(許玉鎮(zhèn)、王穎，2015)。由于政府回應(yīng)的意愿不強(qiáng)，各類倒逼式、被迫式的“被動回應(yīng)模式”制約了公民參與效果(翁士洪，2014)。社會結(jié)構(gòu)的變遷加劇了多元主體利益的分化，既導(dǎo)致社會利益群體分化，也使得處于政治權(quán)力中心的各級官僚精英陷入自利性傾向(陳水生，2012)。在政府主導(dǎo)下，民眾難以參與政策制定的過程，而利益分化又加劇了各部門之間的惡性競爭，使得在政策形成和實(shí)施中難以協(xié)調(diào)與合作。

綜而述之，既有研究無論是從宏觀制度架構(gòu)角度切入，還是針對微觀現(xiàn)實(shí)困境的討論，均側(cè)重于公共政策制定過程中的外部民眾參與，忽視了對科層組織內(nèi)部門的意見征求。一方面，在協(xié)商民主的情境下，地方政府在政策制定過程中寄希望于吸納更多的民眾參與來獲取社會性支持，但對制度文本的合法性來源的關(guān)注度較低。另一方面，政策的最終落實(shí)主要由各執(zhí)行者負(fù)責(zé)，因而政策所蘊(yùn)含的任務(wù)指標(biāo)與干部相關(guān)聯(lián)。如指標(biāo)過高，會加重各執(zhí)行者的負(fù)擔(dān)；如指標(biāo)過低，則會導(dǎo)致政策落實(shí)不徹底(普適性不強(qiáng))。由于部門利益取向各有差異，經(jīng)由各職能部門的策略性“變通”后，很可能會出現(xiàn)打破規(guī)則來尋求最優(yōu)的政策執(zhí)行方案。一項(xiàng)制度從頂層設(shè)計到底層實(shí)踐需要經(jīng)歷不同層級部門“檢驗(yàn)”后才得以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但在現(xiàn)有政策執(zhí)行場域中，過于注重政策運(yùn)作中期的執(zhí)行方式與后期的績效評估，而忽視了前期的征求意見這個必要的過程。尤其在完成征求意見程序之后，各行動者的推動是否能達(dá)到政策預(yù)期也鮮有關(guān)注。有鑒于此，本文按照“理論解構(gòu)-邏輯演繹”理路，通過構(gòu)建“利益-責(zé)任”分析框架來詮釋在公共政策制定的場域中，科層制體系內(nèi)部征求意見的內(nèi)在機(jī)理，按照類型學(xué)對征求意見的方式進(jìn)行歸納與總結(jié)，并通過桂南Q市調(diào)研而獲取的經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)一步呈現(xiàn)科層制體系內(nèi)部不同行動者在反饋意見的過程中具有何種利益取向，由此回應(yīng)征求意見是利益吸納還是責(zé)任排斥。

三、分析框架：“利益-責(zé)任”交織下的部門意見供給

公共政策制定是各利益相關(guān)主體在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，以消解利益與價值沖突的一個過程。政策制定通過復(fù)雜的社會和政治互動系統(tǒng)(May & Jochim，2013)，根據(jù)時代的發(fā)展構(gòu)建政策話語并進(jìn)行多維度調(diào)適(陳振明，2017)，以確保政策供給契合多元主體的利益訴求。當(dāng)各部門收到征求意見稿之后，首先由部門“一把手”評估發(fā)文機(jī)關(guān)的意圖(需要協(xié)助抑或承擔(dān)責(zé)任)，其次由業(yè)務(wù)科室重點(diǎn)審查與本部門相關(guān)的要求是否會超出部門的權(quán)限，最后由公文處理人員匯總意見后向發(fā)文機(jī)關(guān)反饋。如意見稿所要求的工作符合本部門的職責(zé)范疇，則提出“原則上同意”的意見；如超越權(quán)限，則提出“修改后執(zhí)行”的建議。發(fā)文機(jī)關(guān)則會根據(jù)各部門反饋的意見做出相應(yīng)的策略性選擇。如采納意見，則適當(dāng)修改；如不采納，則通過游說與其“討價還價”，以減少政策執(zhí)行后出現(xiàn)“中梗阻”的概率。在征求意見稿下發(fā)與回收的過程中，發(fā)文機(jī)關(guān)的利益取向在于通過上下對口與權(quán)責(zé)對稱的正式溝通，以最大限度爭取執(zhí)行主體的合法性支持來減少政策落地的阻力。收文機(jī)關(guān)的價值取向在于以風(fēng)險最小化原則將被問責(zé)或督查的可能性排除在政策制定的初始階段，以減少不必要的額外工作。除非有更高層級部門領(lǐng)導(dǎo)的批示或要求，各部門在反饋意見時能規(guī)避風(fēng)險的則盡可能選擇性應(yīng)對。如對本部門有利的內(nèi)容則默許、無意見，對不利的要求則表明反對的立場。由此不難發(fā)現(xiàn)，在公共政策制定過程中的征求意見實(shí)際上是各部門之間利益博弈與責(zé)任轉(zhuǎn)移的過程。為此，本文通過構(gòu)建“利益-責(zé)任”分析框架(如圖1所示)來詮釋在公共政策制定的場域中，各部門在征求意見時的價值取向?yàn)楹尉哂羞@種差異性，以及這些價值取向所塑造的行動邏輯是否在利益博弈中達(dá)成共識與規(guī)避風(fēng)險。鑒于對科層組織及其成員普遍的理性主義假設(shè)(安東尼·唐斯，2006)，同時也為了簡化和方便討論，本文暫不考慮組織成員對利益的排斥和對責(zé)任的吸納等“利他主義”的情形，著力于回應(yīng)公共政策制定中部門征求意見是利益吸納還是責(zé)任排斥。

圖1 “利益—責(zé)任”分析框架的要素

(一)利益：征求意見是部門利益的重新分配

政策制定是一個理性選擇的過程，各參與者主要是出于自身利益的動機(jī)，在追求個人利益最大化的同時，并追求這些利益最小化的成本(Downs，1957；Neal，1988)而如何權(quán)衡各利益主體之間的矛盾，以及兼顧各主體利益訴求的差異性與實(shí)現(xiàn)規(guī)則的同一性，是公共政策制定者亟待解決的問題。在征求意見的過程中，各部門通常重點(diǎn)關(guān)注對本部門有利的內(nèi)容，而選擇性排斥難以執(zhí)行的任務(wù)。換言之，在部門利益分化的情境下，征求意見稿所提出的要求通常要契合各部門的利益取向才得以推進(jìn)，反之，則被這些部門選擇性排斥予以消解。因此，征求意見的目的在于通過協(xié)商民主的方式來調(diào)適各部門之間的權(quán)力沖突、責(zé)任沖突，以均衡性分配的方式減少各主體的利益沖突，以推動政策及時落地。

雖然征求意見的目的在于規(guī)避因信息不對稱而造成的執(zhí)行困境，但在政策文件起草階段，由于行政級別與權(quán)力配置處在不均等狀態(tài)，發(fā)文機(jī)關(guān)(制定者)與收文機(jī)關(guān)(參與者)都會依托各自掌控的資源積極表達(dá)意見并進(jìn)行利益博弈，以實(shí)現(xiàn)雙方利益得到均衡性分配。由于政策制定具有一定的時效性，大多數(shù)征求意見稿都有時限要求，如收文機(jī)關(guān)超期不答復(fù)，則默許為“無異議”。公共政策制定中征求意見就是促使各利益相關(guān)主體在一定時限內(nèi)達(dá)成妥協(xié)的共識。如雙方經(jīng)過協(xié)商后仍難以達(dá)成共識，則會由更高層級領(lǐng)導(dǎo)通過非正式溝通予以“擺平”，以明確各部門利益不受損。畢竟高層領(lǐng)導(dǎo)所作出的批示性意見決定了公共政策的未來走向，以及后續(xù)能否順利執(zhí)行。如收文機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不簽發(fā)，其下屬所提出的意見則無法反饋給發(fā)文機(jī)關(guān)。質(zhì)言之，當(dāng)征求意見稿因出現(xiàn)分歧而導(dǎo)致政策制定者與參與者發(fā)生沖突時，最優(yōu)方案則是遵從高層領(lǐng)導(dǎo)的決定。因而在公共政策制定中，征求意見實(shí)際上是由各“條塊”部門之間的利益博弈上升至各高層領(lǐng)導(dǎo)之間“擺平術(shù)”的適時運(yùn)用。在利益博弈時，高層領(lǐng)導(dǎo)非但難以起到良好的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，還可能以特定利益主體身份直接參與到復(fù)雜的利益博弈中，甚至結(jié)成利益聯(lián)盟(蔣俊明，2013)。

總體而言，公共政策的價值取向在于以制度化的方式消解“公益”與“私利”之間的“結(jié)構(gòu)性矛盾”，使兩者處在均衡性的合理區(qū)間，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。作為公共政策制定中的必要程序，征求意見則是科層制體系中內(nèi)部權(quán)力、資源與利益的重新調(diào)配，旨在增強(qiáng)部門之間的有效互動來突破因信息不對稱而導(dǎo)致的后續(xù)執(zhí)行“中梗阻”困境。利益的重新分配意味著權(quán)力的適度讓渡，以此調(diào)適制定者與參與者之間的內(nèi)在沖突，因?yàn)橹贫ㄕ咄ㄟ^正式的溝通渠道將征求意見稿傳遞給參與者，需要參與者在短時間內(nèi)進(jìn)行政策解讀與意見反饋。然而，由于部門利益分化，參與者通常需要最大限度爭取利益與自由裁量權(quán)，以確保在后續(xù)的政策執(zhí)行過程中能夠處在主導(dǎo)地位，以及盡可能規(guī)避可能被問責(zé)的風(fēng)險。

(二)責(zé)任：征求意見是主體責(zé)任的合理劃分

在公共政策制定過程中，征求意見蘊(yùn)含著責(zé)任劃分的內(nèi)在邏輯。對于收文機(jī)關(guān)而言，對征求意見稿進(jìn)行解讀，意味著將與之相關(guān)的責(zé)任進(jìn)一步明晰化，如果跳過這一環(huán)節(jié)直接向下發(fā)文，很可能因責(zé)任模糊化而出現(xiàn)收文機(jī)關(guān)逐級“甩鍋”等行為，這不僅弱化政策的權(quán)威性，也使得各執(zhí)行者難以把握政策的宏觀指向與微觀目標(biāo)，以致“政策空轉(zhuǎn)”或政策落空(李瑞昌，2012)。因此，需要通過征求意見將政策文本所涉及的各主體責(zé)任進(jìn)行合理劃分，以減少后續(xù)執(zhí)行難的困境。

公共政策最終要轉(zhuǎn)化為具體的行動才得以實(shí)現(xiàn)其價值，而決策者的意見在一定程度上決定政策的未來走向。當(dāng)征求意見稿下達(dá)各部門之后，通常是由部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行“把關(guān)”，重點(diǎn)關(guān)注該項(xiàng)政策是否符合本部門職責(zé)范疇，以及本部門執(zhí)行者能否勝任該項(xiàng)工作。如超出本部門業(yè)務(wù)范圍，則提出反對或其他修改意見；如超越執(zhí)行者的權(quán)限，則提出增加相應(yīng)的配套資源予以“擴(kuò)權(quán)”。但作為政策的制定者，上級部門通常會依據(jù)權(quán)力等級、層級節(jié)制與可操作性來預(yù)設(shè)政策文本內(nèi)容，即根據(jù)收文機(jī)關(guān)的行政級別與資源情況匹配相應(yīng)的任務(wù)，因而大多數(shù)征求意見稿所得到的反饋往往以“無意見”了之。一方面，政策目標(biāo)明晰化是責(zé)任劃分的前提。在征求意見的過程中，為確保政策如期執(zhí)行，發(fā)文機(jī)關(guān)通常是盡可能壓縮與收文機(jī)關(guān)“討價還價”的空間，以減少反復(fù)博弈帶來的“不必要麻煩”，但也因此陷入名實(shí)分離的困境，即名義上是依照協(xié)商民主的程序吸納“他者”的意見和建議，實(shí)際上卻通過權(quán)威控制的方式盡可能壓縮利益博弈的空間，使政策有利的一面歸集到本部門。另一方面，征求意見是各“條塊”部門進(jìn)行信息溝通的一個過程，當(dāng)上下級信息溝通渠道暢通，政策的目標(biāo)在短時間內(nèi)達(dá)成共識，但如果存在信息不對稱，則會陷入反復(fù)的討價還價之中。當(dāng)征求意見稿公開的信息不全面或要求過于模糊時，收文機(jī)關(guān)則認(rèn)為本部門反饋的意見難以得到全部采納，“提意見”或“不提意見”的差別并不大，因而需要發(fā)文機(jī)關(guān)提前“打招呼”明晰該項(xiàng)工作的具體內(nèi)容，以減少在后續(xù)執(zhí)行時出現(xiàn)不必要的程序性問題。

總體而言，地方政府和官員，既作為中央利益和地方利益的代表者，也作為自身部門利益和公務(wù)員個人利益的代表者(周國雄，2007)，他們所負(fù)擔(dān)的責(zé)任層級也由此逐漸減小。因而在征求意見的過程中，不同層級部門與不同級別干部對征求意見稿的立場和關(guān)注點(diǎn)具有差異性：高層領(lǐng)導(dǎo)(決策者)關(guān)注該項(xiàng)政策是否在本部門的“權(quán)力清單”之內(nèi)，如超越本部門權(quán)限則提出修改意見；中層干部(協(xié)調(diào)者)則關(guān)注該項(xiàng)政策是否在科室的“責(zé)任清單”之內(nèi)，如超越科室責(zé)任范疇則提出“擴(kuò)權(quán)”的意見；基層干部(執(zhí)行者)則關(guān)注個人能力與執(zhí)行該項(xiàng)政策是否與之相匹配，如超越個人業(yè)務(wù)能力則提出反對意見，以減少自身的執(zhí)行壓力。正因?yàn)槿绱耍跀M訂征求意見稿過程中，發(fā)文機(jī)關(guān)通常需要對收文機(jī)關(guān)進(jìn)行全方位考量，在調(diào)適政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上減少政策傳遞的阻力，促使政策目標(biāo)在短時間內(nèi)達(dá)成共識。在常規(guī)性的政策制定過程中，征求意見的目的在于吸納多元主體意見，使政策更具科學(xué)性與合理性，同時也能將政策目標(biāo)、任務(wù)內(nèi)容與工作要求進(jìn)行明晰化，使各行動者悉知各自的權(quán)責(zé)范疇，按照責(zé)任清單的原則履行好各自的職責(zé)。但在應(yīng)對突發(fā)事件時，地方政府很可能簡化甚至忽略征求意見的程序，直接向下發(fā)文，并要求下級盡快處置，以減少不確定風(fēng)險的生成。

四、利益吸納：分利秩序下的部門利益最大化

從類型學(xué)來看，征求意見主要包括上下級之間的縱向型、平級之間的橫向型與不相隸屬之間的交織型，不同形式的征求意見的利益取向具有明顯的差異性，這些差異不僅表現(xiàn)在部門利益調(diào)適層面，也包括政策文本所要求的執(zhí)行責(zé)任層面。在科層制體系中，處在“金字塔”頂端的上級部門掌握著權(quán)力與資源的“總體性支配權(quán)”，下級部門要服從上級的指令開展各項(xiàng)工作。但由于部門利益分化與權(quán)責(zé)不匹配，使得“上有政策、下有對策”的異化現(xiàn)象充斥著公共政策的底層實(shí)踐，因而需要通過征求意見的方式來了解各部門的執(zhí)行意愿。當(dāng)下級反饋超越權(quán)限或“執(zhí)行難”的意見時，上級部門則需要及時調(diào)整，以確保政策目標(biāo)契合各部門的利益訴求，因而發(fā)文機(jī)關(guān)需要權(quán)衡多方利弊來規(guī)避后續(xù)政策執(zhí)行時可能出現(xiàn)的各類型沖突。筆者于2019年11月-12月在桂南Q市財政局進(jìn)行調(diào)研，主要對部分科室在2019年所接收到的不同行政級別的征求意見稿(非涉密)的辦事人員進(jìn)行訪談，以深度訪談的形式來呈現(xiàn)不同行動主體在處置各類型征求意見稿時的不同價值取向，以及詮釋這些征求意見稿所起到的作用。如圖2所示。

圖2 征求意見過程中不同部門的價值取向

(一)縱向型征求意見：剛性約束下的模糊回應(yīng)

縱向型征求意見既是科層制體系中上級向下級吸納意見的過程，也是一種“上下對口”的對稱性信息溝通方式。Q市財政局雖然隸屬省財政廳，但在屬地管理下，更多的是受Q市市政府直接管轄，因?yàn)樽鳛樵撌械摹按蠊芗摇保姓瓶刂胤截斦翱傮w性支配權(quán)”，因而在市一級涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的征求意見稿需要經(jīng)過該部門反饋意見才得以進(jìn)一步落實(shí)。雖然Q市下轄“兩縣兩區(qū)”(L縣、P縣，B區(qū)、N區(qū))，但在“省管縣”體制下這些縣區(qū)財政局直接與廣西財政廳對接，因而與Q市財政局僅存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的“條條”關(guān)系。當(dāng)征求意見稿在“條條”體系中傳遞時，由于行政級別的差異性，上級部門所擬訂的征求意見稿通常具有一定的權(quán)威性，下級部門在提出意見時難以真實(shí)地表明反對意見，而是以一種模糊的術(shù)語進(jìn)行回應(yīng)，如“原則上同意”，或者向其他部門咨詢后再提出意見。如Q市財政局副局長NGZ(1)人物匿名化處理。所言：“雖然我們跟廣西財政廳處在“條條”體系中，但每年下發(fā)的征求意見稿主要集中在一些務(wù)虛的事情上，畢竟跟我們的業(yè)務(wù)相關(guān)性也不大，也不需要我們做進(jìn)一步的工作，通常答復(fù)‘原則上同意’就行了”(訪談記錄，20191110)。

雖然根據(jù)功能來劃分部門結(jié)構(gòu)有利于提升政策執(zhí)行效率，但卻分割了辦事流程，使得政策供給的整體效能較為低下。由于利益訴求與價值取向具有差異性，各部門往往基于自身利益最大化而有選擇地反饋意見，或是過于關(guān)注局部利益而缺乏整體性考量，使得公共政策的價值與功能發(fā)生裂解。一方面，回應(yīng)術(shù)語的模糊化既給本部門一定的彈性空間，也能適當(dāng)?shù)乇苊庖恍安槐匾穆闊?額外工作所帶來的責(zé)任)。如Q市財政局國防政法科科長XM所言：“我們科室對接的是全市行政政法系統(tǒng)各職能部門的財政業(yè)務(wù)，有些部門比我們的級別還高，在反饋意見時通常比較模糊化，一來是為了以后辦事的需要而不能直接拒絕，二來也是為了避免后續(xù)執(zhí)行可能出現(xiàn)的問題”(訪談記錄，20191115)。另一方面，向其他部門咨詢而形成“利益聯(lián)盟”既能擴(kuò)大與上級利益博弈的空間，也能均衡性地向其他部門分擔(dān)相應(yīng)工作量，以避免因“一家獨(dú)大”而受到的高問責(zé)風(fēng)險，畢竟“法不責(zé)眾”。在利益主體多元化的情況下，公共政策所涉及的利益群體越多，分配的利益越多，多方博弈的程度就會越高(王慶華，2009)。在行政考核與任務(wù)壓力之下(張國磊、張新文，2020)，上級部門有權(quán)要求下級在短期內(nèi)反饋意見，下級部門則是被動參與政策制定，畢竟本部門提出的反對意見也難以撼動上級的既定要求，也無法推卸掉自身所要承擔(dān)的職責(zé)。因而不難發(fā)現(xiàn)許多政策傳遞到部門之后，往往出現(xiàn)被動式執(zhí)行、選擇性執(zhí)行與權(quán)宜執(zhí)行的現(xiàn)象。

總體而言，在征求意見稿進(jìn)入科層制縱向“檢驗(yàn)”的過程中，自上而下的科層權(quán)威所形成的剛性約束力，能夠迫使下級部門迅速反饋意見，但這種被動式的回應(yīng)往往具有模糊性，不僅加劇了政策目標(biāo)的不確定性，也使得后續(xù)的政策執(zhí)行需要反復(fù)調(diào)適與補(bǔ)充才能得以實(shí)行。

(二)橫向型征求意見：選擇性利益調(diào)適

橫向型征求意見主要發(fā)生在平級之間的政策文件往來，以及多部門在聯(lián)合行文時達(dá)成共識。我國政府體系是按照職責(zé)同構(gòu)與上下對口的原則進(jìn)行事權(quán)劃分，既保證中央的“權(quán)威”，也能使公共政策在“條條”體系中逐級推進(jìn)(賀東航、孔繁斌，2011)。

基于權(quán)力與資源的差異性，政府部門可劃分為強(qiáng)勢部門(具有經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán))與弱勢部門(財力薄弱)。在征求意見的過程中，不同部門所具有的話語權(quán)具有差異性：強(qiáng)勢部門占據(jù)著話語的主動權(quán)，所提出的意見通常得到其他部門的認(rèn)可；而弱勢部門通常表現(xiàn)出被動式附和，即在部門財力有限的情況下，“多一事不如少一事”，除非有額外的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持才簽署“同意”負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。如Q市財政局綜合科副科長JYP所言：“由于地方財政有限，我們市每年需要通過融資的方式建設(shè)大型項(xiàng)目，因而政府向我們征求意見的目的是把控風(fēng)險，但我們反饋的意見通常是根據(jù)以往的慣例，只要市領(lǐng)導(dǎo)批示‘同意’即可”(訪談記錄，20191117)。從征求意見的程序來看，首先，在某一特定事項(xiàng)(突發(fā)性、臨時性與亟待處置的事件)的驅(qū)動下，由責(zé)任較大的部門負(fù)責(zé)牽頭起草文件，征求意見稿初步擬訂后則通過政府信息平臺傳達(dá)至相關(guān)的部門。其次，與任務(wù)相關(guān)的部門“一把手”要在既定時間節(jié)點(diǎn)簽署意見。最后，在整合各單位的意見與建議基礎(chǔ)上，文件起草部門對文件進(jìn)一步修訂和補(bǔ)充后定稿，并上報至本級政府走發(fā)文流程。作為Q市財政局，是接觸征求意見稿最多的部門，辦公室不僅要統(tǒng)籌全市各部門的公文往來，也要對局屬各科室反饋的意見進(jìn)行整合，因而在處理多部門聯(lián)合發(fā)文的征求意見時需要從總體性把控經(jīng)費(fèi)是否支撐這些任務(wù)。正如Q市財政局辦公室主任HWD所言：“我們比較頭疼的是反饋多部門聯(lián)合發(fā)文的征求意見稿，有些部門不考慮市財政的總體情況，在建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算中總想多爭取經(jīng)費(fèi)，我們不得不要求投資評審中心嚴(yán)格審核，盡可能擠掉“水分”，這也是不得罪人的無奈之舉”(訪談記錄，20191118)。由此，由于行政級別相同，各部門提出意見的取向在于盡可能減少本部門的工作量，畢竟不是牽頭單位，其話語權(quán)難以體現(xiàn)在政策的剛性約束層面，只能以輔助者的角色表明參與該項(xiàng)工作，所反饋的意見是否得到采納卻充滿諸多不確定性。

總體而言，在科層制體系中，處在平行競爭狀態(tài)下的各部門難以真實(shí)地反饋本部門的意見，而各部門之間的職能不能相互交叉，進(jìn)一步加劇了政策供給的“碎片化”，以致征求意見的過程較為漫長，甚至可能遭到一些部門的漠視或反對而無法繼續(xù)推行。當(dāng)征求意見稿進(jìn)入平級之間反饋之后，各部門將依托自身的權(quán)限進(jìn)行利益調(diào)適，以緩解來自其他層面的壓力。概言之，橫向型的征求意見雖能體現(xiàn)各部門的平等協(xié)商和溝通，但主要責(zé)任與次要責(zé)任的劃分需要經(jīng)過長時間的“討價還價”才得以達(dá)成共識，因而政策制定者所面臨的壓力較大，并不利于緊急狀態(tài)下的政策制定。

(三)交織型征求意見：非對稱性溝通

政策的制定，不僅需要自上而下的意見吸納，也需要自下而上的逐級反饋，由此形成的回應(yīng)性機(jī)制是建立在一定的合法性框架內(nèi)的?？v向的“條條”部門之間(上下級)的征求意見具有剛性約束力，而橫向的“塊塊”部門之間(平級)的征求意見則具有柔性約束力，但在一些征求意見的場域中，也有“條條”部門向“塊塊”部門征求意見的現(xiàn)象，即跨部門進(jìn)行非對稱性行政溝通。

由于一項(xiàng)政策涉及的事權(quán)較為復(fù)雜，當(dāng)牽頭單位擬訂征求意見稿后，不僅需要“條條”部門提出意見，也需要向“塊塊”的平級部門征求意見，由此形成交織型征求意見模式。如Q市一所院校2019年需要建設(shè)教學(xué)樓，該院校不僅要向主管的教育局打報告(申請項(xiàng)目審批程序)，也要通過教育局向財政局(經(jīng)費(fèi)支持部門)、自然資源局(用地規(guī)劃)與審計局(建設(shè)使用經(jīng)費(fèi)核算)等相關(guān)部門征求意見。按照公文流程，需要各部門提出可行性意見才得以建設(shè)，當(dāng)出現(xiàn)某一部門不同意時，可能會由部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行更高層級的“溝通”(通過跨部門游說，以爭取最大限度的經(jīng)費(fèi)支持)。正如Q市財政局教科文科科長WJF所言：“我們是總體上支持該院校建設(shè)教學(xué)樓的，但投資評審中心在審核該項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)費(fèi)時發(fā)現(xiàn)部分材料與市場價有出入，在進(jìn)行市場調(diào)研后把一些不必要的經(jīng)費(fèi)砍掉了，因而該院校的領(lǐng)導(dǎo)多次找我們局領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商，以擴(kuò)大市財政的支持力度。經(jīng)過多次協(xié)商，領(lǐng)導(dǎo)還是同意了他們的方案，讓我們執(zhí)行”(訪談記錄，20191120)。由于各部門之間的利益取向具有差異性，以及在地方財力有限的情況下，這種非對稱溝通很可能加大政策供給的難度。一方面，具有經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)的強(qiáng)勢部門在提出意見時更多地考慮開源節(jié)流，因而需要本部門對建設(shè)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行重新核定，盡可能減少預(yù)算經(jīng)費(fèi)；另一方面，弱勢部門則考慮盡可能爭取經(jīng)費(fèi)支持來減少部門的投入壓力。如此一來，在財政吃緊的情況下，一些建設(shè)項(xiàng)目很可能在征求意見時遭到強(qiáng)勢部門的否決而被迫中止，除非由更高層級領(lǐng)導(dǎo)“擺平”后才能形成可行性方案。

總體而言，在公共政策制定的場域中，縱向的征求意見具有一定的剛性約束力，能夠促使下級部門及時反饋意見。橫向的征求意見具有柔性約束力，各部門根據(jù)職責(zé)范圍與權(quán)力清單提出相應(yīng)的建議。在交織型征求意見過程中，“條塊”部門利益分化與權(quán)責(zé)復(fù)雜化，使得意見反饋充滿不確定性。因此，如何在征求意見的過程中權(quán)衡各部門利益，既是確保政策供給有效性的內(nèi)在要求，也是后續(xù)政策得以順利執(zhí)行的關(guān)鍵。一方面，在合法化的框架內(nèi)，通過增權(quán)賦能的方式擴(kuò)大意見提出方的自由裁量權(quán)，以保證各部門所反饋的意見真實(shí)有效；另一方面，通過構(gòu)建跨部門利益協(xié)調(diào)機(jī)制將各部門的利益進(jìn)行合理劃分，以確保征求意見時得到各部門的及時反饋。

五、責(zé)任排斥：壓力型體制下的個人風(fēng)險最小化

在科層制體系中，一項(xiàng)制度的運(yùn)作不僅需要組織高層的“高位推動”，也需要中層領(lǐng)導(dǎo)“銜接跟進(jìn)”，更需要基層干部的“底層實(shí)踐”。不同層級的行動主體對征求意見的態(tài)度具有明顯的差異性，一般而言，組織高層關(guān)注這些政策是否符合本部門的工作范疇，如不符合將會提出反對意見；中層領(lǐng)導(dǎo)則關(guān)注這些政策能否得到組織高層的肯定，以及是否會對科室日常工作產(chǎn)生過多沖擊；基層干部則關(guān)注這些政策所蘊(yùn)含的責(zé)任有多大，如任務(wù)負(fù)荷過重、責(zé)任超出能力范疇，他們多會選擇向上級部門領(lǐng)導(dǎo)反映。在風(fēng)險最小化的邏輯下，組織高層通常需要從宏觀層面把控風(fēng)險，默許基層干部的責(zé)任轉(zhuǎn)移，然后與中層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商后把意見反饋給征求意見的部門。但總體的趨勢是盡可能減少責(zé)任，以免被上級問責(zé)而影響到個人的前途。問責(zé)制的“核心”在于科層制組織內(nèi)部的各行動者不僅要對自己的行動負(fù)責(zé)，也要對上級負(fù)責(zé)，上級部門采取問責(zé)的行政方式實(shí)際上是消解自身的責(zé)任，以獲取利益最大化(Mulgan，2000)。由于本文關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)在于地方政府的內(nèi)部征求意見過程，因而所指的意見提出者，組織高層是政府職能部門的“一把手”(處長)，中層領(lǐng)導(dǎo)指的是部門下屬單位科室的負(fù)責(zé)人(科長)，基層干部是各部門的辦事人員(科員)。如果以地級市為例，他們可以分別是市政府某部門處長、科長和科員。征求意見過程中各行動者的價值取向如圖3所示。

圖3 征求意見過程中各行動者的價值取向

(一)組織高層：總體性把控風(fēng)險

府際之間的競爭不僅直接影響地方政府官員的行為偏好，也影響公共政策的制定和選擇(彭勃等，2014)。作為征求意見稿的首要接收人和事后問責(zé)的主要責(zé)任人，組織高層不僅要根據(jù)部門職責(zé)反饋意見，也要結(jié)合部門工作范疇將征求意見稿分配給相關(guān)科室與責(zé)任人。在風(fēng)險最小化的原則下，組織高層提出意見的側(cè)重點(diǎn)在于盡可能減少任務(wù)“認(rèn)領(lǐng)”與爭取更多的利益。如Q市財政局農(nóng)業(yè)科科長LXL所言：“近年來國家不斷重視‘三農(nóng)’工作，我們市所要統(tǒng)籌的‘三農(nóng)’專項(xiàng)資金不斷增多，因而在對涉農(nóng)部門的征求意見稿進(jìn)行反饋時都要盡可能平衡這些部門的關(guān)系，畢竟作為‘三農(nóng)’專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配者，只要這些部門不超出預(yù)算太多，我們都會支持，這樣一來可以消除這些部門的沖突，二來也可以減少我們部門的支出壓力”(訪談記錄，20191205)。在晉升錦標(biāo)賽體制下，各部門是處在一種相互競爭與利益博弈狀態(tài)，當(dāng)征求意見稿需要本部門供給資源時，組織高層則會權(quán)衡投入與產(chǎn)出的比例，畢竟本部門資源有限，難以均衡性供給到征求意見所要求的任務(wù)或項(xiàng)目上。如對一些見效慢、難度大的項(xiàng)目建設(shè)征求意見稿，組織高層可能會直接否決掉；如短期內(nèi)成效顯著、經(jīng)費(fèi)使用較少的項(xiàng)目則“無異議”并及時反饋意見。由此選擇性執(zhí)行的行動邏輯在向各部門征求意見時已然生成，即各部門領(lǐng)導(dǎo)秉持風(fēng)險最小化原則，選擇性反饋對本部門有利的意見，導(dǎo)致一些必要的、亟須的但難以執(zhí)行的政策則排斥在外，由此導(dǎo)致地方政策供給更加偏向趨利性選擇。因而在有限條件下，政策實(shí)施的參與者能夠運(yùn)用社會技能來調(diào)適各項(xiàng)政策的內(nèi)在沖突，并達(dá)成共識來調(diào)和各主體之間的矛盾，以實(shí)現(xiàn)集體行動(Moulton & Sandfort，2017)。換言之，在組織高層的選擇性處置下，征求意見稿所隱含的風(fēng)險逐漸減弱，但公共利益最大化的價值取向不斷被消解，使得公共政策的公共性難以體現(xiàn)。

(二)中層領(lǐng)導(dǎo)：適度性轉(zhuǎn)移責(zé)任

按照業(yè)務(wù)對口原則，征求意見稿通常在組織高層的指示下，由各科室負(fù)責(zé)人(中層領(lǐng)導(dǎo))商議后提出，因?yàn)檎呶谋舅婕暗娜蝿?wù)并非單一化，而是由不同條款組成，很可能在一份文件中需要不同部門協(xié)同推進(jìn)才能完成。當(dāng)征求意見稿經(jīng)過組織高層批示后，由與任務(wù)相關(guān)的科室進(jìn)行政策解讀，并將任務(wù)與責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化。在權(quán)力與資源有限的情況下，行政等級塑造了各級部門的競爭關(guān)系；同樣地，各部門的內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)人也難以擺脫晉升錦標(biāo)賽的藩籬。換言之，在反饋意見的過程中，各科室的負(fù)責(zé)人同樣處在利益博弈之中，他們更多地關(guān)注執(zhí)行該項(xiàng)政策(任務(wù)完成后)是否拓寬晉升的空間，而忽視政策的普適性意義。在高度復(fù)雜化的政策執(zhí)行場域中，自上而下與自下而上政策實(shí)施路徑所塑造的問責(zé)壓力也具有差異性(Sabatier，1986)。在征求意見的過程中，雖然組織高層的首肯及其擔(dān)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為中層領(lǐng)導(dǎo)提供了一定的“避責(zé)”保障，但中層領(lǐng)導(dǎo)依然會根據(jù)組織高層的批示進(jìn)行合理調(diào)適，或是根據(jù)科室人員執(zhí)行力的狀況提出相應(yīng)的意見，以避免在此過程中責(zé)任的放大對科室的中心工作造成新的追責(zé)壓力。正如Q市財政局自然資源和生態(tài)環(huán)境科HX副科長所言：“去年中央環(huán)保督察‘回頭看’發(fā)現(xiàn)我們市仍存在諸多問題后，市委和市政府將生態(tài)環(huán)境治理工作提到前所未有的高度，使得我們今年特別重視在環(huán)保方面支出的情況，所以經(jīng)常要下文督促各單位加快進(jìn)度，對于涉及環(huán)境治理領(lǐng)域的征求意見稿都會及時反饋，以此加大支持中心工作的力度”(訪談記錄，20191216)。當(dāng)科室需要承擔(dān)的任務(wù)較多時，則提出選擇規(guī)避責(zé)任之策；當(dāng)該項(xiàng)政策照顧到科室的特殊性時，則積極提出建議。在部門利益最大化的理念下，各科室通常會根據(jù)常規(guī)業(yè)務(wù)的重要性而有選擇地執(zhí)行一些非常規(guī)工作。一方面，通過選擇性處置，既能將任務(wù)落實(shí)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到其他科室，也能吸納后續(xù)政策執(zhí)行時上級所配套的資源；另一方面，一些額外任務(wù)的轉(zhuǎn)移意味著責(zé)任的“轉(zhuǎn)嫁”，使得本科室的業(yè)務(wù)得到順利開展。但長此以往，不僅導(dǎo)致部門權(quán)限進(jìn)一步縮小，也使得政策的“分利秩序”愈加明顯。

(三)基層干部：選擇性排斥責(zé)任

作為征求意見稿的直接利益相關(guān)者，基層干部通常在組織高層的批示與中層領(lǐng)導(dǎo)的指示下對涉及個人責(zé)任的政策提出相應(yīng)的意見。部門職責(zé)、個人能力與業(yè)務(wù)范圍不同，使得各基層干部提出意見的側(cè)重點(diǎn)同樣具有一定的差異性。在壓力型體制下，政策執(zhí)行、考核與追責(zé)的壓力都會“層層加碼”地傳遞到基層干部身上，即便組織高層和中層領(lǐng)導(dǎo)對征求意見中的責(zé)任進(jìn)行了“過濾”，基層干部在提出意見時，依然傾向于維護(hù)本部門的既有利益，進(jìn)而減小自身的任務(wù)數(shù)量和考核壓力，以擴(kuò)大自身的隱性收益，即盡可能地提高政治利益，以減少后續(xù)政策執(zhí)行所帶來的考核壓力，由此形成了排斥責(zé)任的反饋意見策略。面對不確定性、不平等性和擴(kuò)散性風(fēng)險陡增時，基層干部不僅選擇規(guī)避直接責(zé)任，還會盡力回避潛在責(zé)任(倪星、王銳，2018)。一方面，由于權(quán)責(zé)不匹配，基層干部所要承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出征求意見所要求的，因而任務(wù)越多，所要承擔(dān)的風(fēng)險就越大。另一方面，當(dāng)征求意見稿所規(guī)定的任務(wù)超越基層干部權(quán)限時，基層干部通常需要尋求組織高層的幫助，與發(fā)文機(jī)關(guān)“溝通”，以減少自身的任務(wù)量。正如Q市財政局綜合科科員LCB所言：“一些部門年初未做預(yù)算，但卻發(fā)征求意見稿要求市財政支持項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)時我們反饋的意見是‘該局并未做預(yù)算，并且當(dāng)前財政壓力較大，建議從其他渠道統(tǒng)籌’，但過幾天收到政府來文顯示市領(lǐng)導(dǎo)批示‘從市財政的預(yù)留經(jīng)費(fèi)支出，并確保經(jīng)費(fèi)及時到位’，我們不得不按要求執(zhí)行，這樣一來我們所反饋的意見的作用并不大”(訪談記錄，20191225)。因?yàn)榻M織高層掌控著本部門意見的決策權(quán)，而基層干部僅作為意見反饋者，并沒有影響部門決策的實(shí)權(quán)。即使該項(xiàng)政策可能有損部門利益，但各基層干部也難以超越權(quán)限改變政策的未來走向，只能在現(xiàn)有的政策框架內(nèi)進(jìn)行選擇性執(zhí)行與策略性“變通”(趙靜等，2013)。

總體而言，在科層制體系中，通過征求意見的行政溝通方式對公共政策進(jìn)行前期“摸底”，以合理劃分各主體的責(zé)任，進(jìn)而減少后續(xù)政策執(zhí)行可能出現(xiàn)“中梗阻”困境。但在征求意見稿下達(dá)到各部門之后，由于利益取向的差異性，使得各行動者的關(guān)注點(diǎn)呈現(xiàn)出差異化特征：首先由組織高層進(jìn)行總體性把關(guān)，以減少后續(xù)政策執(zhí)行時可能產(chǎn)生的風(fēng)險；其次由中層領(lǐng)導(dǎo)對政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，將任務(wù)進(jìn)行合理分配，以減少責(zé)任推諉現(xiàn)象；最后由基層干部根據(jù)個人業(yè)務(wù)能力提出具體意見，使政策要求與個人能力相匹配。概言之，在風(fēng)險最小化的理念下，各直接利益相關(guān)者通常在維護(hù)部門利益的基礎(chǔ)上反饋意見，當(dāng)政策內(nèi)容損害部門利益時，則由組織高層直接與發(fā)文機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，以降低政策運(yùn)作過程中的行政成本。

六、結(jié)論與討論

在科層制體系中，部門征求意見，不僅影響政策供給的有效性，也影響后續(xù)政策執(zhí)行能否實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。尤其在協(xié)商民主的情境下，公共政策的制定不僅要吸納外部民眾意見來獲取社會性支持，更需要向科層制體系中各部門征求意見來獲取合法性支持。然而，學(xué)術(shù)界過于關(guān)注政府部門通過何種方式吸納公眾的意見，而忽視對內(nèi)部征求意見過程的機(jī)理分析，使得公共政策過于關(guān)注民需所向而忽視了行政推動力。雖然一項(xiàng)政策需要整合外部民眾意見才能體現(xiàn)出政策的公共性與普適性意義，但政策制定環(huán)節(jié)不完整(缺乏科層制體系內(nèi)部的征求意見)，很可能在執(zhí)行過程陷入“中梗阻”的困境，導(dǎo)致政策難以落地。

首先，在公共政策制定中，政府各部門進(jìn)行內(nèi)部征求意見即是利益吸納和利益再分配的重要過程?？v向型征求意見是上級部門按照“上下對口”原則向下級傳達(dá)征求意見稿，要求其在一定的時限內(nèi)反饋意見，如超期則默認(rèn)為“同意執(zhí)行”。在科層權(quán)威之下，下級通常默許該征求意見稿所涉及的任務(wù)要求，即使提出異議也難以改變上級部門的決策。正因?yàn)閯傂约s束力的存在，下級部門無法擺脫上級的合法性干預(yù)，即政策目標(biāo)已明確，無論下級部門提出何種意見都難以避免被動式執(zhí)行的命運(yùn)。橫向型征求意見是平級部門通過政策文件往來進(jìn)行對稱性溝通，但由于各部門行政級別相同，以致征求意見稿的剛性約束力可能在其他部門的拖延下逐漸消解。畢竟不是牽頭單位，只要不損害到部門利益，各部門通常都傾向于合作，因?yàn)椤疤ь^不見低頭見”，將來到本部門牽頭起草文件時也需要其他部門的協(xié)助。交織型征求意見是處在復(fù)雜性的科層制體系中，各“條塊”之間的非對稱溝通很可能囿于信息不對稱，所提出的意見較為謹(jǐn)慎，畢竟職責(zé)范圍的差異性較大，只要在合法化的框架下，通常都得到附議和認(rèn)可。

其次，由于各部門之間的價值取向與利益訴求具有差異性，因而對征求意見稿的態(tài)度具有明顯的差異性。組織高層主要從宏觀層面對征求意見稿進(jìn)行總體性風(fēng)險把控，對不符合本部門工作范疇的意見則及時向發(fā)文機(jī)關(guān)反饋，以降低被問責(zé)的風(fēng)險。中層領(lǐng)導(dǎo)從中觀層面對政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，使政策目標(biāo)明晰化與部門職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化?；鶎痈刹繌奈⒂^層面對政策執(zhí)行過程中可能遭遇的問題進(jìn)行預(yù)設(shè)，如超越個人權(quán)限的事務(wù)則及時向組織高層反饋。在利益驅(qū)動下，各行動者通常會考慮落實(shí)該項(xiàng)政策后自身的利益能否得到實(shí)質(zhì)性增長，因而長期處在“公益”與“私利”的沖突中。在風(fēng)險最小化的原則下，各行動者提出的意見通常具有自利性傾向，即過于關(guān)注政策有利的一面，并竭盡全力支持來文機(jī)關(guān)的工作，而選擇性排斥一些亟須解決社會問題的政策。由此一來，不僅造成政策供給的公共性不斷被制度排斥，而且政策執(zhí)行的普適性也逐漸被弱化。

最后，無論對科層制體系內(nèi)部意見的征求，還是對外部民眾建議的吸納，都需要在一定的合法性框架內(nèi)進(jìn)行。如果政策的頂層設(shè)計過度依賴科層制體系自上而下的法定程序，那將會加劇政策執(zhí)行異化的風(fēng)險，因?yàn)殡S著行政層級的增加與管理鏈條的延長，政令信息在向下傳遞過程中“失真”越嚴(yán)重，加上各層級部門利益分化的存在，導(dǎo)致行政運(yùn)作的成本不斷加大。因而在公共政策制定的過程中，不僅要向各部門征求意見，以充分吸納各方意見的方式來緩和各主體的內(nèi)在沖突，也要在政策落地的過程中持續(xù)性地跟進(jìn)，使各方利益訴求在動態(tài)調(diào)適下得到均衡性分配。在全面推進(jìn)依法治國的情境下，公共政策既要按照程序制定以體現(xiàn)合理性與規(guī)范性，也要充分吸納民意以確保公平性與普適性。如只注重科層制體系內(nèi)部意見的征求，則會過度排斥民意而無法調(diào)節(jié)“公益”與“私利”之間的矛盾；如過于注重對外部民眾建議的吸納，則很可能因部門利益沖突而出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的自利性行為，即對本部門有利的政策則優(yōu)先排序，而有意識地忽視其他難以執(zhí)行的政策。如此一來，公共政策的公共性無法在政府決策中體現(xiàn)，也使得政策制定陷入循環(huán)往復(fù)的利益博弈之中，既加大行政運(yùn)作成本，也使得政策目標(biāo)再度模糊化。

總體而言，本文試圖構(gòu)建“利益-責(zé)任”的分析框架，以“理論解構(gòu)-邏輯演繹”的視角對公共政策制定中部門征求意見所面臨的一系列問題進(jìn)行系統(tǒng)詮釋。一方面，從部門利益層面分析在不同情境下各部門提出的意見具有何種價值取向；另一方面，從個人責(zé)任層面分析不同行動主體通過何種策略性意見反饋來降低考核壓力與被問責(zé)的風(fēng)險。質(zhì)言之，征求意見的過程不僅需要科層部門自下而上逐級反饋，也要由各層級行動者自上而下選擇性處置，以實(shí)現(xiàn)部門利益最大化與個人風(fēng)險最小化。