試論PPP項目的投資分析及財務管理的探討

張獻彤

摘要：隨著PPP模式被地方政府廣泛應用到地方基礎設施及公共服務領域中，以期促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，減輕地方政府預算增加、債務壓力，提升企業(yè)經(jīng)濟增長動力。其關鍵在于PPP項目投資分析及財務管理要落實到位，實現(xiàn)資金管理良性循環(huán)。本文圍繞PPP項目投資分析及財務管理策略，從PPP項目特征分析著手，探討PPP項目特點，闡述PPP項目過程風險點及財務管理策略，以此提高實踐中PPP項目質(zhì)量和運作效率。

關鍵詞：PPP項目;投資分析;財務管理

引言

目前PPP模式已廣泛應用于水利、交通、市政等基礎設施建設當中，為政府實現(xiàn)基礎設施建設目標，化解地方政府性債務風險，提高公共服務事業(yè)運作質(zhì)量提供助力。

一、PPP項目模式概述

（一）PPP項目投資分析

1. PPP項目概念

PPP模式是政府與社會資本在基礎設施及公共服務領域建設中投資合作的一種模式，近年來被廣泛應用。在政府擬建公共服務性基礎設施時，由社會資本介入來承擔融資、施工、建設、運營項目全周期工作，政府可以通過使用者付費+可行性缺口補助或分期付費的方式購買服務，社會資本可獲得合理的投資回報，從而實現(xiàn)社會公眾福利。

2. PPP項目投資特征

PPP項目具有程序復雜、周期長、規(guī)模大等特點，與傳統(tǒng)項目建設相比，最顯著的區(qū)別是政府不再負責項目融資，其建設資金需由社會資本方融資，政府在運營期內(nèi)逐年支付相應費用。對于投資規(guī)模較大的PPP項目社會資本方需解決較大的融資金額，銀行的融資審核條件也較為嚴格，所投資本短期內(nèi)很難收回，可能造成社會資本方的資產(chǎn)負債率偏高，財務風險加劇，對于其長期發(fā)展產(chǎn)生影響。

（二）PPP項目特點

1.合作伙伴

PPP模式基于政府與社會資本雙方合作目標一致的理念建立的合作關系進行項目運作，更加強調(diào)政府與社會資本在目標項目建設上的共同運作、共同分擔和風險抵御，二者在確立合作伙伴關系基礎上，形成平等順暢溝通的工作界面。

2.利益共享

社會資本以PPP項目實現(xiàn)自身利益追求，政府則是以實現(xiàn)公共福利和利益為目標，雙方利益得以實現(xiàn)的基礎是PPP項目的成功。需要指出的是PPP項目多為服務于社會公共事業(yè)的服務型項目，具有公益性，不以利潤最大化為目標。政府、社會資本在權(quán)衡項目收益時，首先要保證項目的質(zhì)量不受影響，合理制定雙方的利益分配機制，保證項目持續(xù)的穩(wěn)定性和收益性。利益共享除了指共享項目的社會成果，還包括使社會資本獲取相對合理、長期穩(wěn)定的投資回報，在項目生命周期內(nèi)實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的利益共享局面。

3.風險分擔

PPP項目通常投資大、周期長，伴有高風險，執(zhí)行過程中利益與風險相對應，沒有風險分擔，健康可持續(xù)的項目合作伙伴關系無從談起。因此要建立以對稱性、最優(yōu)性、上限性、動態(tài)性為原則的風險分擔機制，各方最大可能承擔自身有優(yōu)勢的伴生風險，當每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，項目整體的成本就能最小化。為此政府方要建立健全的評價、管理、監(jiān)督機制，引導社會資本參與項目前期調(diào)研、設計，通過客觀合理的風險評估，對項目預期進行精準判斷。社會資本方要對項目風險進行準確的評估，降低過程中突發(fā)風險，推進項目平穩(wěn)實施。

二、PPP項目投資風險分析

（一）項目管理風險

PPP項目過程中會面臨來自籌備、設計、施工、驗收、運營、移交等各階段的管理風險。前期籌備階段由于資金額大、周期長，規(guī)劃相對復雜，審批程序也相對較長，低效能可能導致項目錯失政策機會。建設階段需要經(jīng)歷設計、概預算及施組方案批復、計量、審計等多個環(huán)節(jié)，但由于實施主體是政府相關職能機構(gòu)，過程中因管理權(quán)限等問題可能會出現(xiàn)溝通效率低下的情況，同時一些職能機構(gòu)對相應工作專業(yè)能力較弱造成遲滯效應。因此政府與社會資本應共同聘請具備相應能力、規(guī)模的獨立第三方開展全過程咨詢、審計、評價等工作，構(gòu)筑政府、社會資本、第三方機構(gòu)穩(wěn)定三角形工作機制，在互信互惠的基礎上開展項目建設。

（二）市場環(huán)境風險

PPP項目面臨的市場環(huán)境風險，一是來自宏觀政策調(diào)整及政府運作機制轉(zhuǎn)變。PPP項目直接受國家宏觀政策調(diào)整、地方政府管理運作機制的影響，項目會因國家政策的調(diào)整變化而改變進度或功能要求，增加了項目時效性風險。合理的政策有助于雙方共同降低項目潛在風險，但一些政策調(diào)整影響到項目預期收益時，將直接造成項目資金風險，甚至引發(fā)社會問題。二是來自社會資本自身融資能力的管控風險。政府通常只負責對應的資本金，不參與項目融資及擔保。而銀行業(yè)對PPP項目融資的準入標準和監(jiān)管程度越來越高，社會資本方自身需要有強勁的資金實力和融資渠道，方能保證項目資金周轉(zhuǎn)正常。

（三）超合同造價風險

當前某些PPP項目建設期出現(xiàn)了超合同造價的現(xiàn)象。PPP項目合同正式簽訂之前通常由政府方提前完成了設計招標，但在實施過程中會出現(xiàn)經(jīng)審批的預算超過合同約定的工程造價，如果合同條款沒有對該現(xiàn)象做明確約定，一是會直接造成融資方案不能滿足建設資金需求，致使項目無法正常實施，二是造成合同雙方的信任風險、審計風險進一步放大。

（四）法律風險

隨著PPP模式的廣泛應用，其在法律法規(guī)、制度建設和財政監(jiān)管上的缺失也愈加明顯。PPP項目主體的法律結(jié)構(gòu)關系涉及行政、民商較為復雜，相關法律制度的缺失將直接造成項目管理中可能出現(xiàn)行政權(quán)力濫用、項目管理權(quán)限受限等局面，影響PPP模式長期健康發(fā)展。

三、PPP項目財務管理策略

為了實現(xiàn)PPP項目最終目標，確保參與方預期利益，需要構(gòu)建以合作共贏為目的，資金管理為核心的財務管理模式和風險預警機制，針對PPP項目全過程的財務管理提出以下幾點策略建議。

（一）建立全過程的財務風險識別與預警機制

PPP項目需要經(jīng)過一個環(huán)節(jié)較多且復雜的程序體系實現(xiàn)最終目標，資金自始至終貫穿這一體系。為保證項目全周期內(nèi)平穩(wěn)推進，需要政府、社會資本、施工參與方、投資者、金融機構(gòu)、獨立第三方加強風險意識，建立全過程的財務風險識別與預警機制，對項目周期內(nèi)可能出現(xiàn)的風險統(tǒng)籌考慮。抓住資金這一管控核心，建立階段性目標與資金配比關系，以目標鎖定資金預控，以資金運動反映過程執(zhí)行。建立以項目公司為主導的風險識別清單，構(gòu)建階段任務、風險事項、資金匹配對應表。設計職責體系和防范措施，加強項目過程中的風險管控，降低風險發(fā)生可能性。實時管控現(xiàn)金流情況，對各環(huán)節(jié)形成監(jiān)督。通過資金運動情況分析執(zhí)行過程與客觀環(huán)境是否相符，及時予以評估形成應對策略。通過對風險的識別和預警讓防止項目財務風險的發(fā)生。

（二）加強項目融資管理，以全面預算管理為抓手提升內(nèi)控機制水平

PPP項目融資是全過程、全方位融資，表現(xiàn)為項目籌備期資本金融資、建設期債權(quán)融資、運營期證券化融資等。不同主體融資風險表現(xiàn)為財力強的地方政府風險小、財力弱的風險大;社會資本方自身經(jīng)濟實力強的風險小，自身實力弱的風險就大。不同項目融資風險程度也不一樣，重點項目、有補助項目風險相對較小;可行性缺口補助納入政府支付責任的風險較小，使用者付費存在市場不確定性則風險大。項目的不同階段同樣帶來不同的融資風險，建設期受工期、質(zhì)量、不可抗力等因素影響帶來預期不確定性的風險，但運營期項目產(chǎn)出已經(jīng)形成，收益基本穩(wěn)定則風險較小。

實現(xiàn)對風險點的控制就要以全面預算為抓手，加強對項目資金的管控，科學、合理進行項目融資，控制資金周轉(zhuǎn)?？茖W的項目概預算有助于較好控制項目總體投資規(guī)模，有助于判斷融資方案的底線和可行性。社會資本方要注重與政府各階段尤其是前期溝通，根據(jù)概預算結(jié)果指導后期的建設、運營、移交、退出。堅決避免由于融資成本偏離較大，增信條件無法達成等因素造成項目融資難以實現(xiàn)。始終將財務測算和風險預判作為重點，構(gòu)建各階段的結(jié)構(gòu)化融資方案確保各階段的債務支付義務。建立滾動預算，做好成本控制，及時調(diào)整預算與實際情況的偏差。

在預算制定時，要充分考慮政策、行業(yè)、市場的變化影響合理控制，按照預估規(guī)模做好融資比例和渠道的選擇，嚴控融資規(guī)模和資金用途，杜絕不合理、不合規(guī)的資金支出，搭建客觀、可執(zhí)行的項目預算執(zhí)行機制。強化內(nèi)部控制流程管理，健全資金收支相關制度，控制好項目資金風險。

（三）項目運營期間財務管理關注的重點

（1）注重分析績效考核對可行性缺口補助實現(xiàn)的影響程度，通過預算執(zhí)行分析為制定運維方式、評價執(zhí)行提供決策依據(jù)，及時做出適應性調(diào)整。

（2）關注市場因素變化，及時對比預期收益與實際收益的偏離度，通過分析鎖定影響因素，做優(yōu)使用者付費可控部分，提升資金效能。

（3）設計好融資構(gòu)架，適應政策導向，抓住市場窗口期充分利用REITs等有效工具降低融資成本、保持充沛流動性。

（四）推動相關法律法規(guī)制度的完善

PPP模式融合了多方利益訴求，需要構(gòu)建互利共贏基礎平臺。因此需要各方和環(huán)節(jié)符合國家的相關法律法規(guī)，以保障政府、社會公眾及社會資本方的權(quán)益、利益。在PPP模式發(fā)展過程中，要建立起符合項目發(fā)展、客觀、完善的規(guī)范性文件，減少因法律缺失、合同糾紛等問題造成的不必要的損失。

相關法規(guī)的制定，需要協(xié)調(diào)、明確項目參與主體的權(quán)責關系。一是要規(guī)范項目運作全流程;二是明確各階段的監(jiān)督主體和權(quán)責內(nèi)容;三是要制定好退出機制及糾紛解決途徑;四是要做好PPP項目的運營權(quán)約定;五是其他關鍵事項，如預算執(zhí)行、績效管理、扶持政策、財稅補貼等。

（五）培養(yǎng)專業(yè)化的人才梯隊

PPP項目涉及財務、稅務、法律、金融、工程、運營等領域，而目前無論是政府還是社會資本，能夠適應PPP項目的復合型人才相對缺乏，相關理論知識和實踐經(jīng)驗還處于發(fā)展適應期。為此各參與方要加強專業(yè)化人才梯隊的培養(yǎng)，提高專業(yè)度和理論儲備，在實踐中不斷積累管理經(jīng)驗，增強風險意識和識別能力，不斷提升自身的投資分析能力和財務管理能力。

結(jié)語

PPP模式通過合作共贏、互信互利實現(xiàn)政府、公眾及社會資本的三方共贏。為了更好促進PPP模式在實踐中的應用，保護各方合法利益，需要不斷完善相關投資環(huán)境、法律環(huán)境和融資環(huán)境，項目管理者通過不斷實踐完善相應的財務管理體系，做好項目投資分析、風險控制、財務管理，促進PPP模式在我國經(jīng)濟快速發(fā)展過程中能夠發(fā)揮更大作用，為社會主義現(xiàn)代化建設進程提供支持動力。

參考文獻

[1]王卓君，郭雪萌，李紅昌.地區(qū)市場化進程會促進地方政府選用PPP模式融資嗎？——基于基礎設施領域的實證研究[J].財政研究，2017（10）：54–64.

[2]霍偉東，陳若愚，李行云.制度質(zhì)量、多邊金融機構(gòu)支持與PPP項目成效——來自非洲PPP項目數(shù)據(jù)的經(jīng)驗證據(jù)[J].經(jīng)濟與管理研究，2018（3）：52–64.

[3]王柳清.基于PPP項目下財務管理與會計核算問題探討[J].現(xiàn)代營銷（下旬刊），2019（12）：224–225.

[4]于莉.新時期PPP項目公司財務管理存在的問題及對策研究[J].知識經(jīng)濟，2019（31）：76–77.

[5]劉窮志，任靜.社會資本參與PPP模式的“素質(zhì)”研究——來自中國上市公司的證據(jù)[J].經(jīng)濟與管理評論，2017（6）：39–47.