宅基地制度在我國的運行困境與宅基地“三權(quán)分置”的選擇

吳 迪 韓凌月

(1.中國社會科學(xué)院大學(xué),北京102488;2.河南財經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院,河南鄭州450001)

《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),并將宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能限制在占有和使用上,收益權(quán)能的缺乏導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)屬于不完整的用益物權(quán)。這都在很大程度上導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性難以實現(xiàn)的困境。當(dāng)前我國宅基地各個試點地區(qū)都在嘗試突破《物權(quán)法》對宅基地限制流轉(zhuǎn)的做法,其中最為典型的是宅基地“三權(quán)分置”模式。2018年1月15日,國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上,首次提出了宅基地“三權(quán)分置”的概念,即宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2018年中央一號文件再次明確宅基地“三權(quán)分置”,強調(diào)通過宅基地“三權(quán)分置”,逐步激活農(nóng)村的閑置住房和宅基地,并探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。通過宅基地“三權(quán)分置”,強化宅基地所有權(quán),保留農(nóng)戶資格權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)①參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。。國家對于宅基地改革的核心就是放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),打通宅基地的“出口”,然而宅基地“出口”的打通,離不開宅基地“入口”的放寬。針對新形勢下的農(nóng)村土地改革狀況,本文擬以宅基地當(dāng)前的困境為切入點,分析宅基地“三權(quán)分置”合理性和必要性,以期在進一步保護農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上完善適合我國國情的宅基地使用權(quán)制度,并就如何完善宅基地使用權(quán)制度提出一些合理的建議。

一、宅基地制度改革的現(xiàn)實障礙

《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》明確指出,2000—2011年,在全國農(nóng)村人口減少1.33億人的情況下,農(nóng)村居民建筑用地反而增加了3045萬畝①參見農(nóng)民日報：《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)發(fā)布》,http：//www.xinhuanet.com/food/2017-07/25/c_1121374418.htm,2019年3月11日。。另據(jù)調(diào)查,2016年農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積多達3000萬畝。農(nóng)村宅基地空心化率達10.2%,宅基地利用低效的比重達14.9%[1],通過以上數(shù)據(jù)可以看出,我國宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍且突出。宅基地閑置的同時,宅基地違規(guī)、超標(biāo)使用的現(xiàn)象也非常突出?，F(xiàn)實中農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)的意愿非常強烈,宅基地違法交易非常普遍。一方面農(nóng)民增收困難,另一方面宅基地大量閑置,這無形中都反映了宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境：

第一,宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)的困境。2008年10月22日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文明確表示各地“小產(chǎn)權(quán)房”絕對不允許再建,簡稱“08政策”?！?8政策”明確表明了我國對農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的態(tài)度②陳錫文表示,“小產(chǎn)權(quán)房”違法,絕對不允許再建設(shè)。對于那些已經(jīng)在農(nóng)村購買了“小產(chǎn)權(quán)房”的消費者,國家相關(guān)部門正在研究制定具體的解決措施。很多消費者購買的時候,他不可能對國家的法律有這么多的了解,因此糊里糊涂就買了,覺得便宜就買了,對這些人的合法利益,政府是要給予保護的。。最高人民法院2008年12月4日頒布《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》對于改變土地用途的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣行為,法院依法確認(rèn)無效[2]。通過以上政策和文件我們可以看出國家對于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣是明令禁止的。但我國潛在的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣確很盛行,根據(jù)陳小君教授領(lǐng)導(dǎo)的“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組在2007年的問卷調(diào)查結(jié)果,江蘇省非法轉(zhuǎn)讓宅基地的行為數(shù)基本達到了總調(diào)查數(shù)的一半[3]?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”買賣主要集中在城鄉(xiāng)接合部、城市郊區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)。據(jù)統(tǒng)計,截止到2018年底深圳市非法轉(zhuǎn)讓的“小產(chǎn)權(quán)房”占深圳市總建筑面積的58.69%③參見蟻族選房網(wǎng)：《深圳購買小產(chǎn)權(quán)房占比數(shù)據(jù)分析》,http：//www.xcq51.com/c459.html,2018年10月25日。。這些數(shù)據(jù)都充分有力地說明了我國目前宅基地使用權(quán)非法交易的現(xiàn)狀十分嚴(yán)峻。隨著城市化進程的加快,發(fā)達地區(qū)宅基地與鄰近的城鎮(zhèn)住宅相比,價格優(yōu)勢明顯,非法交易的現(xiàn)象難以杜絕,且交易后產(chǎn)生的法律糾紛日益增多。與我國宅基地市場“隱形流轉(zhuǎn)”盛行的現(xiàn)狀相矛盾的是現(xiàn)行法律框架對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。國家對“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度,反映了宅基地流轉(zhuǎn)的尷尬局面,一方面是隱形流轉(zhuǎn)的大量存在,另一方面是國家并不承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的購房合同。司法實踐中,往往直接判定購房行為無效,法院的判決無法解決雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的糾紛,簡單確認(rèn)購房行為無效,容易激化矛盾并加大訴累,無法從根本上解決問題。

第二,宅基地空置嚴(yán)重與農(nóng)民收入水平低下的矛盾。根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》的數(shù)據(jù),21世紀(jì)第一個十年我國農(nóng)村人口減少了1.33億,而農(nóng)村宅基地反而增加了3045萬畝。隨著大量農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移,我國每年新增的農(nóng)村宅基地住房面積達到5.94億平方米,估算的市場價值為4千億元④參見《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》。。這就凸顯出兩個方面的問題,一是宅基地資源的閑置浪費,二是農(nóng)民脫貧、增收任重道遠。宅基地的財產(chǎn)屬性在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)無法得到實現(xiàn),為了解決這些問題,我國試點地區(qū)開展了宅基地換社保、宅基地換房等多種方案進行探索,但由于各地農(nóng)村經(jīng)濟文化水平的差異,目前仍難以推廣一種在全國行之有效的方案。按照市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢,宅基地只有真正流入市場,在集體經(jīng)濟組織成員之外的人員中進行流轉(zhuǎn),才能獲得最大的流轉(zhuǎn)價值。城市化的浪潮是不可逆的,戶籍制度已經(jīng)開始變革,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日趨解體,宅基地的市場價值日益得到凸顯。作為農(nóng)民手中的主要財產(chǎn)性資產(chǎn),宅基地的財產(chǎn)屬性并沒有被喚醒,這主要是因為宅基地使用權(quán)難以進入市場,無法實現(xiàn)其財產(chǎn)屬性。如何解放宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性,充分彰顯宅基地的資產(chǎn)價值才是本輪土地改革的難點所在。

第三,宅基地閑置、違法使用與土地資源緊張的矛盾。我國土地資源稀缺,必須嚴(yán)格實行保護耕地制度,宅基地超標(biāo)、閑置使用反而造成資源浪費。隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,一方面,城市建設(shè)用地日趨緊張,城鎮(zhèn)土地價格飆升;另一方面,農(nóng)村常住人口減少,而農(nóng)村住房卻在不斷增加,城鄉(xiāng)同時擠壓現(xiàn)有稀缺的建設(shè)用地容量。宅基地的高閑置率與違規(guī)超標(biāo)占有現(xiàn)象非常突出。國家統(tǒng)計局2017年《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第四號)》數(shù)據(jù)顯示,2016年擁有2處住宅的2677萬戶,占11.6%;擁有3處及以上的住房的196萬戶,占0.9%;擁有商品房的1997萬戶,占8.7%①參見國家統(tǒng)計局：《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第四號)》,http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.htm,2019年3月11日。;顯然我國超標(biāo)占有宅基地的情況也很尖銳,這還不包括“一戶一宅”下宅基地超標(biāo)用地情況。宅基地形成閑置和違規(guī)超標(biāo)利用的局面,政府難辭其咎。宅基地違規(guī)超標(biāo)利用類似違章建筑,政府在農(nóng)戶多占、超占宅基地的時候沒有及時監(jiān)管,而宅基地上被農(nóng)戶加蓋后,再拆除就會面臨經(jīng)濟成本和社會穩(wěn)定成本的取舍。

二、宅基地“三權(quán)分置”的必要性

我國當(dāng)前城市化進程不斷加快,現(xiàn)有的宅基地制度已經(jīng)不符合我國農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,宅基地制度語境下的現(xiàn)實困境和制度困境制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。針對宅基地兼具福利性和財產(chǎn)性的特征,宅基地“三權(quán)分置”的目標(biāo)就是激活宅基地的財產(chǎn)屬性,放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),并構(gòu)建我國現(xiàn)代農(nóng)村的宅基地制度。宅基地“三權(quán)分置”改造具備必要性和現(xiàn)實性,是我國農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的主動調(diào)整,宅基地“三權(quán)分置”對于打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,提高農(nóng)民收入具有積極作用。

首先,宅基地“三權(quán)分置”符合現(xiàn)代物權(quán)法的發(fā)展需要。現(xiàn)代物權(quán)法更加強調(diào)對財產(chǎn)權(quán)利和財產(chǎn)關(guān)系的保護,物權(quán)法的發(fā)展趨勢就是對物權(quán)權(quán)能的完善。國外對物權(quán)理念的價值化追求就體現(xiàn)了對物權(quán)各項權(quán)能的統(tǒng)一和分離,但無論是統(tǒng)一還是分離都要求物權(quán)權(quán)能的完整。我國宅基地使用權(quán)雖然屬于用益物權(quán),但權(quán)能并不完整。宅基地“三權(quán)分置”就是要逐步完善宅基地的物權(quán)屬性。當(dāng)前宅基地的用益物權(quán)屬性缺陷歸根到底是以所有權(quán)為核心的觀念所致,因此宅基地“三權(quán)分置”首要改造的就是以使用權(quán)為核心代替以所有權(quán)為核心的物權(quán)理念。解決了物權(quán)理念問題,賦予宅基地使用權(quán)人收益的權(quán)能就自然應(yīng)該擺在桌面上討論。以往“重歸屬,不重利用”的觀念已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國宅基地制度的健康發(fā)展[4],“三權(quán)分置”主要聚焦宅基地流轉(zhuǎn)后的利益分配問題,是對現(xiàn)行宅基地制度缺陷的有力彌補。而宅基地所有權(quán)的完善,對當(dāng)前宅基地處置權(quán)的細化和補充,將有力保護我國公有制的國家體制,也是此輪改革必須堅持的底線。

賦予宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能也是物權(quán)和諧的集中體現(xiàn)。物權(quán)和諧不僅包括自身物權(quán)權(quán)能和諧,也應(yīng)該包括整個物權(quán)體系下各個物權(quán)種類的和諧。宅基地使用權(quán)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)同屬于建筑房屋的用益物權(quán),屬于同位階的物權(quán),但建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不受任何限制,而宅基地使用權(quán)則受到嚴(yán)格限制。同屬于建筑房屋的用益物權(quán),都具有財產(chǎn)屬性,因宅基地使用權(quán)福利性就不允許其進行流通顯然失之公平。而同屬于農(nóng)村用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán),卻可以流轉(zhuǎn),這就完全違背了物權(quán)和諧的理論。根據(jù)物權(quán)和諧以及現(xiàn)代物權(quán)精神,宅基地使用權(quán)作為一種財產(chǎn)性權(quán)利,允許其流轉(zhuǎn),符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟的需求。作為集體建設(shè)用地,宅基地使用權(quán)與城市土地使用權(quán)在法律地位上完全平等,在特定歷史時期,宅基地被限制流轉(zhuǎn)可能對于保障農(nóng)民居住權(quán)具有積極作用,但目前我國的發(fā)展實際情況需要重新厘定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則,賦予宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)同等的物權(quán)權(quán)能,保障整個物權(quán)體系的和諧。

其次,宅基地“三權(quán)分置”助推農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。當(dāng)前我國城市化進程加快,農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口逐漸減少,而農(nóng)業(yè)的機械化、規(guī)?；枰Y本的進入。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推廣,資本已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。無論是進城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民還是留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民,都需要相應(yīng)的資金投入。此時,僅僅依靠國家的投資已經(jīng)不能滿足農(nóng)民日益擴大的生產(chǎn)、經(jīng)營的需求,民間資本的融通亟待引入,宅基地“三權(quán)分置”就是為農(nóng)村金融市場的繁榮服務(wù)的。宅基地以及宅基地上的房屋作為農(nóng)民手中可以用來融資的財產(chǎn)一直被嚴(yán)格限制抵押,這使得農(nóng)村金融市場一直很不活躍。宅基地“三權(quán)分置”放開宅基地抵押的限制,將使農(nóng)民手里的“死產(chǎn)”變成“活的資本”,促進農(nóng)村金融市場的建立和完善,豐富農(nóng)村金融體系的構(gòu)成要素。盡管目前宅基地抵押融資尚處于探索階段,但更多的信貸資金進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,對農(nóng)村經(jīng)濟的促進作用是顯而易見的。

再次,宅基地“三權(quán)分置”優(yōu)化土地資源的合理配置。土地是不可再生的稀缺資源,宅基地屬于我國農(nóng)村土地資源的重要組成部分,宅基地的利用直接關(guān)系到我國土地資源的優(yōu)化配置[5]。根據(jù)試點地區(qū)的調(diào)查結(jié)果,宅基地土地利用狀況較為粗放,一方面是農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象,另一方面是宅基地的違規(guī)亂占現(xiàn)象突出。我國人多地少的矛盾本來就十分尖銳,如此的閑置浪費宅基地是對國家資源的嚴(yán)重損害。當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”就是利用市場的導(dǎo)向作用,通過市場配置資源的方式推動宅基地進行合理流轉(zhuǎn)。宅基地?zé)o償使用、無期限使用都導(dǎo)致了宅基地“占而不用”。通過對宅基地使用權(quán)的市場配置,可以提髙土地利用的效率,也有利于土地資源的最優(yōu)配置。城鄉(xiāng)一體化進程加快,為宅基地流轉(zhuǎn)提供了良好的外部條件,宅基地具有的財產(chǎn)性價值與城市建設(shè)用地接近,這對于提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的熱情、盤活宅基地的流轉(zhuǎn),將會有顯著效果。

最后,宅基地“三權(quán)分置”緩和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差距。宅基地“三權(quán)分置”模式在不轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)所有權(quán)的情況下,對于調(diào)節(jié)我國的貧富差距、改善群眾生活水平也有顯著成效。針對我國目前居高不下的房價,國家開展了一系列宏觀調(diào)控手段來保障居民最低居住水平,并逐步建立了由公租房、經(jīng)濟適用房構(gòu)成的保障性住房體系,對解決城市中低收入家庭住房困難發(fā)揮了積極作用[6]。但是對于農(nóng)村的閑置住房卻一直沒有有效利用,這在很大程度上阻礙了農(nóng)民的增收和富裕?！叭龣?quán)分置”可以通過放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為閑置宅基地建設(shè)提供資金支持,且有利于縮小社會貧富差距,從而促進整個社會收入水平和幸福度的提升。宅基地使用權(quán)制度改革既要保障居住者充分享受房屋的用益物權(quán)屬性,又要為農(nóng)民提供必要融資渠道。這無疑有助于調(diào)節(jié)貧富差距,也符合我國社會主義的性質(zhì)。

三、宅基地“三權(quán)分置”構(gòu)造的可行性

宅基地“三權(quán)分置”的推行需要合適的法律和制度空間,以及合適的經(jīng)濟、文化和社會條件支撐。當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟已經(jīng)處于歷史發(fā)展的拐點處,相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度條件都為宅基地改革提供了足夠的物質(zhì)條件和立法空間。結(jié)合我國當(dāng)前農(nóng)村實際情況,宅基地改革具備可行性。

首先,宅基地“三權(quán)分置”具備法律和政策空間。雖然《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán),但沒有突破《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度。新一輪的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革,宅基地低效利用問題已經(jīng)引起了國家的高度重視。中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要在農(nóng)村開展改革,并將農(nóng)村的改革成果推向全國。中共十八屆三中全會在中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會的基礎(chǔ)上,通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確了農(nóng)村改革應(yīng)該引入工商資本,并將資本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合。而宅基地改革的標(biāo)志則是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年1月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟返某雠_標(biāo)志著我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革已經(jīng)進入新的歷史時期。2016年9月,國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會保障部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。《實施意見》是根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》制定的,它要求從提高農(nóng)村土地利用效率出發(fā),結(jié)合農(nóng)村宅基地改革試點的要求,允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地,鼓勵農(nóng)村宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。《實施意見》的出臺,反映了國家逐步放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),鼓勵宅基地流轉(zhuǎn)的有序進行,逐步建立、規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場,建立、完善宅基地使用權(quán)制度。天津市薊縣、江蘇省常州市武進區(qū)、浙江省義烏市等試點地區(qū)經(jīng)過將近四年的試點摸索,為我國構(gòu)建宅基地使用權(quán)制度提供了充足的樣本。2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,明確提出了宅基地“三權(quán)分置”的政策,這標(biāo)志著宅基地“三權(quán)分置”已轉(zhuǎn)化為中央頂層制度設(shè)計。宅基地“三權(quán)分置”的總體設(shè)計初衷就是為宅基地使用權(quán)放活流轉(zhuǎn)服務(wù),并以提高農(nóng)民收入水平和生活水平為出發(fā)點。當(dāng)前正值我國編纂《民法典》的關(guān)鍵時期,宅基地“三權(quán)分置”理論的完善和實踐的積累都將對于我國《民法典》的編纂起到積極作用。通過總結(jié)試點經(jīng)驗,規(guī)范完善相應(yīng)的改革方案,我國宅基地“三權(quán)分置”必將對現(xiàn)行物權(quán)法的法律框架有所助益,并為完善我國物權(quán)體系做出嘗試和貢獻。

其次,宅基地“三權(quán)分置”具有堅實的社會基礎(chǔ)?，F(xiàn)有的宅基地制度一直承載著社會保障功能的屬性,對于穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟和保障農(nóng)民的安居樂業(yè)具有積極作用。但改革開放以來,我國農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移,根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》,我國2007—2016年,鄉(xiāng)村人口減少了8193萬人,城鎮(zhèn)人口增加了10 475萬人?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》預(yù)測,我國2020年的城市化率將達到60%左右[7]。農(nóng)村人口的持續(xù)降低,證明了宅基地在保障農(nóng)民基本生活居住水平的作用逐漸削弱,而針對宅基地的閑置浪費,宅基地改革勢在必行。不斷放開的戶籍制度為宅基地流轉(zhuǎn)提供堅實的社會基礎(chǔ)。一直以來我國都嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,主要體現(xiàn)在1958年1月施行的《中華人民共和國戶口登記條例》,該條例明確規(guī)定了農(nóng)村戶口向城市轉(zhuǎn)移的條件①《中華人民共和國戶口登記條例》第十條第二款規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明,向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。。但隨著改革開放,我國計劃經(jīng)濟解體,農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移,在城市經(jīng)濟高度發(fā)展的同時,是農(nóng)村人口各種落戶難、醫(yī)療難、教育難等困境的凸顯。針對城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的弊端,2004年中央一號文件明確放寬了農(nóng)民進城就業(yè)和落戶的要求,2011年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》中進一步明確了中小城市的落戶條件。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在逐步解體,戶籍制度的改革就是順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的需求。以往“同命不同價”的現(xiàn)象極大損害我國公民人權(quán)的平等性,當(dāng)前的戶籍改革正在不斷消除農(nóng)民和城市居民的身份差異,體現(xiàn)了我國社會平等的人權(quán)觀念。宅基地“三權(quán)分置”得益于我國戶籍制度的改革,農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)移為城市戶口,一方面產(chǎn)生了大量閑置剩余的宅基地和房屋,為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)改革提供了物質(zhì)條件;另一方面,作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體,這部分轉(zhuǎn)移的人口往往傾向于對宅基地進行流轉(zhuǎn),這也為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了動力因素。

再次,宅基地“三權(quán)分置”具備制度執(zhí)行動力。執(zhí)行動力主要體現(xiàn)了農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)的意愿。表現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)上,就是“一致性同意”。王崇敏通過問卷調(diào)查的形式,調(diào)查了農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)的意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn),74.10%的農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持支持的態(tài)度,持否定態(tài)度的農(nóng)民占25.90%[8]。張光輝等學(xué)者在梅州市的調(diào)查結(jié)果與王崇敏的調(diào)查結(jié)果基本一致,農(nóng)民希望對宅基地流轉(zhuǎn)的的調(diào)查比例達到63%以上[9]。另外,農(nóng)民普遍反映對于宅基地流轉(zhuǎn)最重要的因素是價格因素,也就是說他們更愿意將宅基地流轉(zhuǎn)給出價最高的人。同等條件下,農(nóng)民更傾向于賣給本村村民,王崇敏通過問卷調(diào)查的形式,統(tǒng)計同等條件下愿意賣給本村村民的占43.55%[10]。通過這些調(diào)查,我們可以發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)民支持流轉(zhuǎn)宅基地,因此宅基地“三權(quán)分置”具有較為廣泛的群眾基礎(chǔ),具有執(zhí)行的可能性。

最后,宅基地“三權(quán)分置”擁有新農(nóng)村社會保障體系的制度支撐。宅基地使用權(quán)福利屬性較為明顯,主要來自于其取得的無償性和使用的無期限性。但宅基地使用權(quán)自產(chǎn)生時起并沒有作為社會保障功能被定性。宅基地被認(rèn)為是農(nóng)民的社會保障主要由于1962年人民公社將土地收歸公有后,并未在農(nóng)村建立社會保障制度,這就導(dǎo)致宅基地承擔(dān)農(nóng)民的社會保障功能沿用至今,宅基地使用權(quán)從此就打上了深深的身份烙印。通過分析宅基地承擔(dān)農(nóng)民社會保障的歷史,我們可以發(fā)現(xiàn),宅基地并不應(yīng)該負擔(dān)社會保障的功能,導(dǎo)致宅基地使用權(quán)福利性的原因是歷史和現(xiàn)實綜合的產(chǎn)物。我國當(dāng)前對農(nóng)民的保障制度主要就體現(xiàn)在“兩塊地”,農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)來“自我保障”,顯然這種保障是強加給農(nóng)民的,也是不符合社會保障的基本要求。

根據(jù)社會保障的定義,社會保障首先是國家義務(wù),是指國家以政府、社區(qū)、企業(yè)等社會組織形式向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。盡管公民也會繳納強制的社會保險,但總體來說,社會保障是公民的基本權(quán)利,負擔(dān)的義務(wù)是補充責(zé)任。當(dāng)今農(nóng)村的社會保障僅靠“土地保障”顯然是不符合社會保障的應(yīng)有之意;對農(nóng)民群體來說,也不符合社會公平原則?？紤]到我國國家財政目前難以全面覆蓋農(nóng)民的社會保障。農(nóng)民的社會保障可以逐步開展,并引入市場因素逐步完善,當(dāng)前的強制限制流轉(zhuǎn)顯然不是解決問題的有效途徑。結(jié)合我國當(dāng)前的農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu),應(yīng)該分以下幾步：第一,新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系的全覆蓋。2002年10月,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》首次提出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,截止到2010年,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)基本覆蓋農(nóng)村居民。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的資金來源主要是個人繳費、集體扶持和政府資助。2006年中央大幅度提高了對新農(nóng)村醫(yī)療制度的補助力度,中央每年每人補助20元、地方各級政府補助15元。通過新型農(nóng)村醫(yī)療體系的構(gòu)建,有利于提高農(nóng)民應(yīng)對重大疾病的風(fēng)險能力。新農(nóng)村醫(yī)療制度的建立與幫助農(nóng)民脫貧致富是一個問題的兩個方面,農(nóng)民應(yīng)對疾病能力的薄弱,往往會導(dǎo)致“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象。新農(nóng)村醫(yī)療制度通過政府組織、農(nóng)民自愿參加、集體支持的多維角度開展,具有較強的社會抗風(fēng)險能力。第二,農(nóng)民最低生活保障和農(nóng)民養(yǎng)老保險的建設(shè)。城市和農(nóng)村都需要國家提供當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn),并且這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該逐年上調(diào)。對于農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟,體現(xiàn)了我國社會主義社會共同富裕的核心理念。社會最低生活水平保障制度的建立和完善對于我國社會保險體系的構(gòu)建具有積極作用。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從20世紀(jì)80年代末就開始探索,在浙江、廣東等發(fā)達地區(qū)已經(jīng)建立起較為完備的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。但我國土地面積遼闊,地區(qū)間發(fā)展極不平衡,廣大中西部地區(qū)推廣這項制度尚需時間。但隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革,尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”的提出和施行,農(nóng)村養(yǎng)老保險以及相應(yīng)的社會保障制度實現(xiàn)全覆蓋具有可期待性。此時,宅基地流轉(zhuǎn)就可以只從流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效率考慮,而不必擔(dān)心流轉(zhuǎn)后的社會保障問題了。第三,精準(zhǔn)扶貧政策指引下我國整體進入小康水平。習(xí)近平同志在十九大報告中指出要加強社會保障體系建設(shè),全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。在農(nóng)村深化改革和社會保障制度自身優(yōu)化的雙輪驅(qū)動下,農(nóng)村社會保障體系完善的時機已經(jīng)到來。實踐中,精準(zhǔn)扶貧“五個一批”工程中的發(fā)展脫貧也集中體現(xiàn)了以人民為中心的理念,并收到了積極效果。統(tǒng)計顯示,截至2018年底,2013—2018年,我國農(nóng)村貧困人口從9899萬減少到1660萬,并以每年下降1200萬以上的速度穩(wěn)步推進①參見中國日報網(wǎng)：《國務(wù)院扶貧辦：預(yù)計2019年底95%的貧困人口脫貧》,https：//rg.mbd.baidu.com/fjj74kg?f=cp&u=b7c94b82c252190f,2019年10月12日。。通過精準(zhǔn)扶貧我國預(yù)計2020年貧困人口同全國人民一道進入全面小康社會。貧困人口脫貧后,宅基地“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將在很大程度上不必受制于宅基地的社會保障屬性,從而進一步解放宅基地的財產(chǎn)屬性。

四、“三權(quán)分置”政策對宅基地使用權(quán)的物權(quán)重構(gòu)和立法完善

宅基地“三權(quán)分置”可以彌補“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)的立法缺憾,為完善我國物權(quán)制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村住宅保障制度提供理論支持[11]。宅基地制度特有的法律特征和物權(quán)屬性決定了其法理基礎(chǔ)的獨立性。宅基地不僅承載了農(nóng)民最低居住水平的社會保障屬性,也具有重要的財產(chǎn)屬性。宅基地“三權(quán)分置”可以逐步探索和完善宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律權(quán)能,并重新完善宅基地使用權(quán)的法律構(gòu)造,并有利于宅基地制度的配套立法和相關(guān)司法解釋的補充和完善。

第一,重構(gòu)宅基地使用權(quán)的法律構(gòu)造。當(dāng)前我國《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)的基本內(nèi)容、宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓和消滅的規(guī)定過于模糊,各地立法機關(guān)根據(jù)授權(quán)作出所謂的符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的規(guī)定也比較混亂。宅基地“三權(quán)分置”就是要探索出一條中國特色的土地改革之路,重點就是重構(gòu)宅基地使用權(quán)的法律構(gòu)造[12]。包括細化宅基地使用權(quán)的取得制度,具體可以從取得的程序、取得是否有償?shù)确矫嫱晟普厥褂脵?quán)的取得制度;整合宅基地的資源屬性,逐步放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),并規(guī)范宅基地的轉(zhuǎn)讓和退出機制;相應(yīng)地也需要改革宅基地的登記確權(quán)制度,宅基地的收回制度等等。宅基地“三權(quán)分置”模式將通過實踐和理論的更新,從法律構(gòu)造上重新構(gòu)建宅基地使用權(quán)制度。

第二,完善宅基地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)能。《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定,宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán),但它是權(quán)能不完整的用益物權(quán),因為使用權(quán)人對宅基地沒有收益的權(quán)利,只有占有、使用和依法利用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán),卻沒有收益的權(quán)能,其物權(quán)屬性具有不完整性。通過研究宅基地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造,有利于完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性,在占有和使用宅基地的基礎(chǔ)上,賦予宅基地使用權(quán)以收益的權(quán)能,使其作為用益物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容更加完整。

任何社會制度的博弈,其核心無非都是權(quán)益的分配?！吨腥A人民共和國憲法》第十條和《土地管理法》第八條明確規(guī)定宅基地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)宅基地所有權(quán)的審批職能過于虛化,宅基地使用權(quán)作為宅基地所有權(quán)的派生物權(quán)毋庸置疑,因此對宅基地使用權(quán)的“強權(quán)賦能”首要就是強化宅基地所有權(quán)行使主體的權(quán)能,同時村集體行使宅基地所有權(quán)權(quán)能時,不得侵害宅基地使用權(quán)人的權(quán)益。宅基地“三權(quán)分置”模式既要體現(xiàn)宅基地處分權(quán)的“強權(quán)”,又要實現(xiàn)宅基地使用權(quán)收益職能的“賦能”。

第三,規(guī)范宅基地使用權(quán)相關(guān)配套的立法和法律解釋?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)所采取的限制流轉(zhuǎn)的態(tài)度,顯然是違背了物權(quán)自身和諧發(fā)展的現(xiàn)代物權(quán)法精神。如何調(diào)整當(dāng)前不協(xié)調(diào)的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾,尤其是具體到對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件、范圍方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面的內(nèi)容都是我們所要解決的問題。我國當(dāng)前正值《民法典》編纂的關(guān)鍵時期,宅基地“三權(quán)分置”模式能否成為《民法典》的重要組成部分,是我們需要進一步論證的難題,也是相關(guān)宅基地使用權(quán)配套立法得以進行的前提。退而求其次,即使“三權(quán)分置”不能成為《民法典》的有機組成部分,法律解釋也可以通過“三權(quán)分置”有效彌補法律的漏洞,這顯然較之起草新法律,更加節(jié)省成本。王利明(2013)也強調(diào)物權(quán)解釋的積極效力,有助于社會主義法律體系的形成,并可以成為成文法的“潤滑劑”,彌補剛性法律的不足[13]。