英國法律援助質量控制體系及其借鑒意義

趙飛龍

(西南政法大學法學院,重慶401120)

我國刑事訴訟中辯護率不高一直以來都是掣肘“以審判為中心的訴訟制度改革”和“完善認罪認罰從寬制度”等司法改革的重要原因之一[1]。2017年11月起開展的“刑事案件律師辯護全覆蓋”的試點工作被視為解決這一問題的重大舉措,其亮點之一便是對刑事法律援助制度進行了重大改革。此次試點工作在放寬經(jīng)濟困難標準的基礎上,進一步擴大了刑事法律援助的范圍。早在2014年習近平總書記聽取司法部工作匯報時就強調“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上,緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,注重提高法律援助的質量,努力做好公共法律服務體系建設?！盵2]2015年出臺的《關于完善法律援助制度的意見》中對此提出了更為具體的三項要求,即推進法律援助標準化建設,加強法律援助質量管理以及完善法律援助便民服務機制。2018年3月9日“兩會”期間司法部召開的法律援助工作新聞發(fā)布會上,熊選國副部長提出“目前正在研究制定法律援助案件質量標準,要形成全國統(tǒng)一的辦案質量規(guī)范,為法律援助機構和律師等法律援助人員辦案提供遵循依據(jù)?！盵3]

作為最早實施法律援助的國家,英國一直以其公平和公正的司法制度為傲,法律援助作為其中的重要組成部分,被認為是一個公正的、開放的司法系統(tǒng)的標志性特征,它使得正義的實現(xiàn)不會取決于一個人的支付能力[4]。歷史上,英國法律援助系統(tǒng)旨在向經(jīng)濟困難的人提供基本的法律服務,保證他們相較于更為富有的對手,不會處于不利的地位。1949年工黨政府擴大公共服務的范圍之后,凡是財務情況滿足要求或案件具有一定法律價值的,均可獲得法律援助[5]。以2007年《法律服務法》的頒布為標志,英國的法律服務業(yè)格局發(fā)生了根本性的轉變。在市場化的改革中,法律援助作為法律服務的重要內容,以更可信、有效為目標不斷進行優(yōu)化的同時,對其質量控制同樣提出了新的要求。就刑事案件而言,被告人在其自由或生活受到威脅時,獲得法律幫助是其一項憲法性的權利①Benham v.UK(App no 19380/92)(1996)22 EHRR 293.。在法律援助制度的改革與完善中,委托方能夠獲得優(yōu)質的法律服務是英國法律援助市場化改革的主要目標之一。因此,英國的法律援助質量控制體系也在不斷地完善和拓展,這對我國法律援助質量控制體系的建立和完善有著重要的借鑒意義。

一、英國立法與行政管理組織對法律援助質量的控制

英國龐大的法律援助體系可以追溯至1949年,起初法律援助事務由1825年成立的律師協(xié)會管理。之后1988年《法律援助法》設立的法律援助委員會②Legal Aid Act 1988,3.作為唯一的專門性管理機構總管法律援助事務[6],該機構于2001年由當時的大法官部政務次長大衛(wèi)·洛克簽署令狀予以廢除③The Legal Aid Board(Aboliton)Order 2001.。出于對20世紀90年代初法律援助預算大量增長的反思,1999年《獲得司法正義法》設立了法律服務委員會,作為非政府部門公共機構負責管理英格蘭和威爾士的法律援助工作④Access to Justice Act 1999,1.。該機構于2013年伴隨著2012年《對罪犯的法律援助、量刑和懲罰法》的實施而被廢除,由司法部新的行政機構法律援助機構取而代之,該機構宣稱其旨在通過求助熱線或者面對面的方式為那些生命和自由受到威脅的人提供高效優(yōu)質的法律援助服務。優(yōu)化法律援助的質量一直都是英國法律援助制度改革的目的之一,同時也是其市場化改革的標準之一。就此相關立法及行政機構(法律援助機構)都對法律服務質量設置了相應的規(guī)則與標準。

(一)相關立法的控制

在英國,由于辯護律師的辯護效果對案件的結果有著直接的影響,因此為維護委托人的合法權益,只要對案件審判日的出庭及報酬達成協(xié)議后,原則上律師不得拒絕辦理所委托的訴訟案件。與此同時,一方面,就刑事案件本身而言,英國基于判例法形成了無效辯護制度,即辯護律師的失職可以作為一個有效的上訴理由。法律援助作為刑事辯護的重要組成部分,其指派的出庭律師自然也受到這一要求的約束。另一方面,就出庭律師而言,若委托人就出庭律師在其進行法律援助服務過程中的不當行為、違反職業(yè)標準的行為或與之相關的可控行為進行投訴,則在查證屬實的情況下可以禁止其從事法律援助工作,抑或是臨時或在特定的時間內禁止其從事法律援助工作⑤Legal Aid Act 1988,33.。2012年《對罪犯的法律援助、量刑和懲罰法》第3條規(guī)定,大法官可以為法律援助設置標準并監(jiān)督其實施,特別是那些經(jīng)由大法官或大法官授權的人委托提供法律援助服務的。在其第3款b項中規(guī)定了若法律援助服務無法滿足要求,則可以撤回對提供者的委托⑥Legal Aid,Sentencing and Punishment of Offenders Act 2012,3.。但遺憾的是,在該條中并未就何種服務是符合要求的標準作出規(guī)定。

與此同時,1990年《法庭與法律服務法》第21規(guī)定,大法官可以任命某人為監(jiān)察者,調查任何針對得到授權的出庭律師、訴訟律師,已登記的外國律師等的投訴和相關的事項,并就其調查結論和意見以書面形式送達投訴人、被投訴人以及與之相關的專業(yè)團體和人⑦Court and Legal Service Act 1990,22,23.。第62條規(guī)定在出庭律師或其他在任何案件中依法提供法律服務的,則可豁免其因作為或不作為導致的過失責任,且不會違反合同中的任何規(guī)定⑧Court and Legal Service Act 1990,62.。而2007年《法律服務法》第122條則規(guī)定法律投訴辦公室可以任命一個適格的非專業(yè)人士為首席監(jiān)察員,并在其同意的情況下任命一個或多個助理監(jiān)察員⑨Legal Service Act 2007,122.,就有關得到法律服務委員會許可的人的投訴進行調查,并作出判定。

此外,法律援助服務作為公共服務的一部分,也受到公共服務相關立法的約束。例如,2006年《平等法案》將公共服務與商品、設施的提供作出了規(guī)定,其中第46條第2款所強調的適用情況中便有專業(yè)服務一項,法律援助服務作為專業(yè)性極強的公共服務自然受其約束。該條第一款規(guī)定服務提供者不得通過以下四種方式來表示對某人的歧視：(1)拒絕提供服務;(2)拒絕提供與他人同等質量的服務;(3)拒絕以向他人提供服務的同等方式提供服務;(4)拒絕提供與他人同樣的友好服務①Equality Act 2010,46(1).。而2010年《平等法案》則就公共服務單獨作出了規(guī)定。其中第27條規(guī)定公共服務提供者不得通過拒絕、中止提供服務以及致其利益受損來表示對某人的歧視或使其利益受損。同時也禁止公共服務提供者在履行其職能時,作出任何構成歧視、騷擾或致其利益受損的行為②Equality Act 2010,27.。

(二)法律援助機構(Legal Aid Agency)的控制

法律援助機構對于法律援助質量的控制主要從兩方面進行：一方面是針對法律援助服務機構進行的評估工作,即專業(yè)質量評估。專業(yè)質量評估是一項針對法律服務提供者的組織標準,它旨在確保法律服務提供者運作良好且能夠提供好的客戶服務。該標準主要由三個基本要素組成：第一,詳細的質量保證標準;第二,獨立的審計標準以確保該標準得到了實施和維持;第三,法律服務提供者向委托人提供的服務在持續(xù)地優(yōu)化。該項評估主要就以下七個方面的事項展開：第一,服務的獲得,即規(guī)劃服務、宣傳服務以及不存在歧視;第二,無間斷服務,即指引并推薦其他法律服務提供者;第三,組織的運行,即核心員工的角色和職責以及財務管理;第四,人員管理,即員工有平等的培訓和發(fā)展機會,受到相同監(jiān)管標準的監(jiān)管;第五,服務的運作,即案件管理、獨立的文件審查以及對個案工作者的反饋;第六,滿足委托人的需要,即向委托人提供信息,并注意保密且公平對待委托人,在他人參與到服務當中時,保持服務的質量;第七,品質承諾,即投訴,其他用戶的反饋以及維持質量的程序[7]。通過該項專業(yè)質量評估會帶來以下六項益處：第一,提高風險管理;第二,提升客戶服務;第三,有效管理實務并縮減成本;第四,有效地配置資源;第五,提升客戶的信心;第六,提升自助者的信息。此外,最重要的一點在于該項評估工作被法律援助機構外包給第三方評估公司進行,雖然該項評估并非保證法律援助質量的直接措施,但卻是法律服務提供者獲得和保留與法律援助機構之間合作關系的必要前提。

另一方面是針對法律援助律師進行的評估工作,即同行評議。同行評議是由有經(jīng)驗的法律從業(yè)人員組成小組參照專業(yè)共同體所約定的標準,對律師工作質量進行評估的制度,它旨在加強法律工作標準的適用。同時,同行評議作為控制法律咨詢和法律工作提供者質量的直接措施,也是法律援助機構法律服務提供者管理戰(zhàn)略的重要組成部分。自2005年起,該套體系已經(jīng)進行了4500余次的同行評議,現(xiàn)有的經(jīng)驗表明同行評議仍是當前評估法律咨詢和法律工作提供者質量的最優(yōu)方法[8]。就評估內容而言,律師向委托人提出的建議被刑事同行評議視為質量的核心指標,相較于其他問題,該項指標會對評估結果造成更多的影響[9]。其內容主要圍繞以下六個問題展開：第一,文件中列明的建議;第二,與委托人溝通的有效性;第三,建議的針對性;第四,建議的充分性;第五,建議的正確性;第六,建議的及時性。經(jīng)與同行評議者、律師協(xié)會的代表等磋商,研究人員為同行評議制定了評估標準和評分系統(tǒng),其中刑事標準的適用對象是對刑事辯護工作展開的同行評議,該標準通過1—5的評分量表進行評分,它們分別對應五個等級,即優(yōu)秀(1)、良好(2)、合格(3)、不合格(4)以及完全不合格(5)[10]。這五個等級是同行評議者通過對相關文件的審查對法律服務提供者的工作進行評估,其結果被法律援助機構視為其法律工作能力的準確反映。被評定為優(yōu)秀或者良好的,會直接收到同行評議報告。而被評定為合格的,則有20%的報告會進入復查程序。若被評定為不合格或完全不合格,則會由獨立的咨詢機構對其進行復查。若復查結果仍為不合格或完全不合格,一般會終止其在相關范圍內提供公共法律服務的資格,或其與法律援助機構所簽的合同①但值得注意的是,有論者指出就刑事同行評議而言,其不合格率為8.78%,而完全不合格率則僅有0.49%,遠低于民事同行評議的20.37%和1.57%,這也就意味著參與刑事同行評議的法律服務提供者一般都可以通過該項評估。See Avrom Sherr and Alan Paterson,“Professional Competence Peer Review and Quality Assurance in England and Wales and in Scotland”,Alberta Law Review.2008(45),p.160.。

二、英國社會自治組織對法律援助質量的控制

隨著英國法律服務的改革,法律援助質量保證的責任逐漸通過相關專業(yè)主體轉移給了更多的社會機構。除律師協(xié)會這樣的專業(yè)類組織外,越來越多與法律服務有關的非盈利性組織也逐漸加入了對法律援助質量進行控制的行列當中,為法律援助從業(yè)機構、從業(yè)者以及相關服務設置了標準,并為其提供保持從業(yè)能力的情報、培訓等支持。

(一)律師協(xié)會(Law Society)的控制

律師協(xié)會為保證提供合格的法律援助服務,專門制訂了一個專業(yè)認證計劃[11]。該計劃于包括刑事訴訟認證在內的十二個法律領域內,為那些達到最高專業(yè)的人提供質量認證標志。凡是受事務律師監(jiān)管局監(jiān)管的個人、出庭律師、法律行政人員、學會會員或其特許會員,以及非事務律師身份的調解者都可以申請加入該計劃。律師協(xié)會對個人認證的申請主要分三步進行審查：第一,適當?shù)娜?。律師協(xié)會將就申請者的背景進行調查,審查其是否滿足要求。第二,知識與經(jīng)驗。該階段的審查內容會因申請者所申請的領域不同而有所不同,就刑事訴訟認證而言,會要求申請者提供案例報告并且(或)進行面試,評估者將會通過案例報告的審查來評判其是否滿足相應的要求。第三,面試。這一步僅在一些例外情況下才會進行,面試中會有兩名評估者就申請者的申請、知識和經(jīng)驗以及特定領域的實踐情況進行提問。與此同時,刑事訴訟認證覆蓋了所有類型的刑事法律工作,凡是申請此項認證的人,除滿足適當?shù)娜诉@一要求外,仍需通過涉及警察局審訊以及治安法院出庭的兩項考試。前者包括文件和危機事件處理兩項評估,而后者包括文件和會見與辯護兩項評估。此外,申請者還需了解刑事司法系統(tǒng)中的其他角色、警察的披露策略、公共基金、談判、辯護等內容[12]。

在審查結果作出之后申請者將收到書面通知,其中會就審查結果說明理由,包括審查過程中評估人所作的一切相關評論。若申請人的申請獲得了批準,其會員資格一般三年內有效,而對申請刑事訴訟認證的,會員資格在五年內有效,但每年要參加至少六個小時的培訓課程或其他職業(yè)持續(xù)發(fā)展項目②需要注意的是,英國律師協(xié)會于2016年指出到刑事從業(yè)者在過去三年中處于混亂時期,為支持、促進以及保護積極的指定律師有價值的工作,2016年4月25日向所有會員發(fā)出了郵件邀請,就認證程序的改進等征求意見,并于2017年初提議重新進行刑事訴訟認證。。若申請者的申請被拒絕或會員資格被取消,則可以在收到書面告知之日起28天內向認證辦公室申訴,首席評估人將對申訴以及申訴人最初的申請進行審查,認證辦公室會在審查結果作出之后的七天之內作出書面回復。此外,若出現(xiàn)對已獲得認證會員的投訴一般會首先由法律監(jiān)察員進行調查,當投訴是針對該會員的個人工作時,則該項投訴會在認證辦公室或首席評估人決定是否保留其會員資格時作為參考因素。最終的決定會在法律監(jiān)察專員結束其調查且后續(xù)程序都已結束之后做出,但當投訴的內容性質惡劣時,律師協(xié)會會在法律監(jiān)察專員調查期間或后續(xù)程序進行期間立即取消被投訴人的會員資格。處理結果會在適當?shù)臅r候通知被投訴人,就處理結果被投訴人擁有申訴的權利[13]。

(二)非盈利性機構的控制

在英國,還有一些非盈利性組織機構對法律援助事務保持了持續(xù)地關注。其中比較重要的有兩個：

首先是法律援助從業(yè)者組織(Legal Aid Practitioners Group)。該組織是一個代表英格蘭和威爾士法律援助從業(yè)者及其委托人的會員式組織,致力于提高人們對法律援助及法律援助從業(yè)者工作重要性的認識。鑒于許多人越來越難獲得法律咨詢和法律代理,該組織持續(xù)關注并支持那些獻身法律援助事業(yè),致力于提供優(yōu)質法律服務的從業(yè)者。就法律援助質量而言,該組織通過向這些從業(yè)者提供高質量的培訓和支持來幫助他們向其委托人提供優(yōu)質的服務,其中包括持續(xù)的培訓、實際的支持、最新信息的提供以及一些為法律援助從業(yè)者定制的培訓課程[14]。值得注意的是,除關注法律援助質量本身外,該組織同樣關注法律援助機構所作決定的質量。比如,他們在2017年《法律援助聲明》中就指出,根據(jù)法律援助從業(yè)者的經(jīng)驗,法律援助機構所作決定的質量正在退化,對法律援助機構所作的決定也缺乏一個常規(guī)的上訴機制。許多從業(yè)者感覺到法律援助機構更多地關注于拒絕法律援助申請,而非確保那些有權獲得法律援助的人可以獲得法律援助,以及向委托人提供了援助服務的法律援助從業(yè)者能夠獲得應有的報酬。這一傾向深深地傷害了法律援助機構與法律援助從業(yè)者之間的關系,增加了額外的時間成本和工作量。同時,就刑事法律援助而言,8.75%的價格削減,一方面使得刑事法律援助機構無法獨立生存,另一方面也無力培訓和雇傭優(yōu)質的從業(yè)者。就此,他們呼吁成立一個獨立的法律援助委員會,同時不再削減法律援助的價格,由該委員會依據(jù)所需成本來設定費用標準[15]。

其次是咨詢服務聯(lián)盟(Advice Service Alliance)。較之法律援助從業(yè)者組織關注于法律援助從業(yè)者,咨詢服務聯(lián)盟關注于法律咨詢服務的質量。該組織成立于1980年,是獨立咨詢服務的保護組織,旨在促進優(yōu)質信息、咨詢和法律服務的發(fā)展,確保人們不會因財產(chǎn)的缺乏、歧視以及其他不利條件而無法獲得這些服務,鼓勵服務組織之間合作,并對涉及公共利益或與咨詢機構有關的問題進行討論。起初任何咨詢機構都可以向該組織免費申請認證,之后由于其將認證服務外包給了評估中心導致認證申請數(shù)量的下降,但目前其中仍有七百二十家會員機構。該組織主要關注以下六個方面的問題：第一,獨立的咨詢部門的角色;第二,咨詢服務的資金提供及其發(fā)展;第三,咨詢工作的質量標準;第四,提供咨詢服務的方式;第五,法律系統(tǒng)對咨詢機構委托人的影響;第六,咨詢和法律服務提供者之間的關系。同時該組織會向會員咨詢機構提供情報、培訓以及指導。就其中第三項而言,該組織接手了一般幫助質量標志,并將之更名為咨詢質量標準,該標準主要分為兩部分,即普通咨詢和個案咨詢。就此咨詢服務聯(lián)盟在專業(yè)質量評估標準的框架下為咨詢服務分別設定了詳細的標準,其中后者還包括通過電話提供的咨詢服務。

需要說明的是,律師事務所也基于保障辦案質量的目的,設置了一些必要的機制,如專門的分案機制、監(jiān)督員制度等。同時還有諸如事務律師監(jiān)督局這樣的機構為事務律師設置了許多質量標準,盡管會調查并訓誡那些沒有達到規(guī)定標準的事務律師,但更多地仍是依靠事務律師的自我監(jiān)督[16]。這種依靠律師事務所或律師自己施行的控制機制,屬于其為提高自身市場競爭力而進行的自我調節(jié),并不具有強制約束力。

三、英國法律援助質量控制體系的基本特點

質量控制一般是指對制度、項目或服務提供者持續(xù)評估的過程,就法律援助的質量控制而言,指的是對法律援助案件質量的控制,而這種控制是通過對法律服務者的質量控制來完成的。英國在其法律援助制度的發(fā)展過程中,相應地形成了一套較為完善的質量控制體系,并在整體上呈現(xiàn)出以下三個主要特點：

(一)多元主體的質量控制機制

控制機制主要由相關立法、行政組織以及自治的社會組織構成,其中除相關的立法控制外,隨著法律援助制度的發(fā)展,質量控制主體也逐漸由單一主體變?yōu)槎嘣黧w。這些主體一般以組織或者團體的形式實現(xiàn)對法律服務者質量的控制,按其性質可以分為行政管理組織和自治組織兩個部分,其中行政管理組織包括法律援助機構等,自治組織包括律師協(xié)會、法律從業(yè)者聯(lián)盟以及咨詢服務聯(lián)盟等。多元化控制主體的優(yōu)勢在于各主體之間既可以共同合作促進法律援助質量的優(yōu)化,同時也可以相互之間形成一種制約與監(jiān)督的關系。主體的不斷豐富在一定程度上反映了英國法律服務業(yè)的快速發(fā)展,然而,不論控制主體的性質如何,其控制對象整體上來說只有兩種,即法律援助服務機構和法律援助從業(yè)者。對法律援助機構的控制都是通過資質評估來完成的,而對法律援助從業(yè)者的控制則包括兩個方面,其一是對其從業(yè)資質進行評估,其二則是為其發(fā)展提供培訓、支持等服務。其中,雖然針對法律援助機構的控制僅有準入標準,并未提供發(fā)展支持,但在其準入標準的指引當中,對每一項要求都作出了詳細的說明,這在某種意義上也為法律援助機構的發(fā)展提供了一個可參考的指引?？梢钥闯?這些機構對法律援助的質量控制存在兩個層面的積極意義：其一是為法律援助服務市場設置了可操作的準入機制,使得提供法律援助服務的從業(yè)機構或從業(yè)者具有基本的從業(yè)能力;其二則是為法律援助服務從業(yè)機構或從業(yè)者從業(yè)能力的發(fā)展提供了支持或指引。在此基礎之上,法律援助機構和律師協(xié)會都為法律援助機構或個人設定了一定的退出機制,或因其再次評估無法達到準入標準,或因其在從業(yè)過程中存在行為不當?shù)葐栴}而遭到投訴。這就使得在法律援助服務市場內部可以形成良好的競爭環(huán)境,使得不具有從業(yè)能力的機構或個人被淘汰出法律援助服務的供方市場。這種將法律援助從業(yè)機構與從業(yè)者的情況置于多主體的監(jiān)督之下,在整體上保證了法律援助服務提供者的質量。

(二)可視化的質量控制機制

在法律援助服務市場中,居于核心地位的是法律援助服務的委托人。面向他們,法律援助質量控制體系的另一個特點則在于質量控制的可視化。盡管可視化程度有所不同,但一般質量控制主體在法律援助從業(yè)機構與從業(yè)者達到其設置的評估標準之后,就會授權其使用特定的符號或標志,借此來表明這些機構或從業(yè)者具有相應的從業(yè)能力。不同的控制主體有不同的符號或標志,同一控制主體對不同項目或領域的認證也會給出不同的符號或標志。以律師協(xié)會為例,專業(yè)認證計劃為通過其審查的律師可以使用其所申請領域的特殊標志,這些標志會因領域的不同在顏色以及文字等方面有所差異。而在達到其與律師公會共同設置實踐管理標準之后,則可以使用其Lexcel標志。這些符號或標志是對法律援助從業(yè)機構或從業(yè)者從業(yè)能力的一種證明,它們的使用可以將準確、可靠的質量信息傳遞給委托人,為委托人對法律援助從業(yè)機構或從業(yè)者的選擇起到一定的指引與推薦作用。一方面幫助委托人識別法律援助從業(yè)機構或從業(yè)者的優(yōu)劣,另一方面則幫助委托人快速識別法律援助從業(yè)機構或從業(yè)者有從業(yè)能力的領域。當然,這些符號或標志的使用授權并非是一勞永逸的,使用者要接受其所有者或第三方機構的監(jiān)督與復查,確保其具有持續(xù)提供法律援助服務的能力。在市場導向的機制下,委托人也是監(jiān)督者,若其對獲得的服務不滿可以向相關機構進行投訴,審查屬實后,符號或所有者有權取消法律援助服務提供者的使用權。

(三)多元化的質量認證標準

多元主體對法律援助質量的控制主要是通過對法律援助從業(yè)機構和從業(yè)者從業(yè)能力的持續(xù)關注與審查來完成的。不同主體為法律援助從業(yè)機構和從業(yè)者設置了不同的審查標準。隨著法律援助質量控制主體逐漸形成體系,其質量標準也逐漸自成體系。整體而言,整個質量標準體系以質量控制對象為劃分標準,呈現(xiàn)出一體雙軌的局面。就法律援助從業(yè)者而言,質量控制主體所設置的標準則呈現(xiàn)出了多元化的結構。以律師協(xié)會的專業(yè)認證計劃為例,針對從業(yè)者個人,在適格審查之后,以專業(yè)為標準進行分流,針對不同領域的特點和需要設置不同的審查標準?？梢钥闯?按照時間順序,專業(yè)認證計劃的認證標準呈現(xiàn)出總—分式的多元化標準體系。而針對法律援助從業(yè)機構,不同主體設置的標準逐漸呈現(xiàn)出橫向與縱向雙統(tǒng)一的趨勢。以專業(yè)質量評估標準為例,專業(yè)質量評估標準于1993年初創(chuàng)時也名為“實踐管理標準”,在前十年的發(fā)展過程中多次易名,直至2003年才確定為質量評估標準,并于2017年更新為現(xiàn)行的標準。在橫向層面上,律師協(xié)會1998年設立了實踐管理標準,經(jīng)過十五年間的七次修正于2013年更新為現(xiàn)行的質量標準。二者都對法律援助從業(yè)機構從七個方面進行審核①實踐管理標準的七項內容為：第一,結構與戰(zhàn)略;第二,財務管理;第三,情報管理;第四,人員管理;第五,風險管理;第六,客戶關懷;第七,文件與與案件管理。,盡管審查的項目有所不同,但基于審查的實質內容和目的的同質性,在2013年修正的專業(yè)質量評估標準中,允許法律援助機構將實踐管理標準作為專業(yè)質量評估標準的替代方案[17],亦即承認了二者具有相同的效力。而在縱向層面上,咨詢服務聯(lián)盟于2012年從法律服務委員會手中接管了一般質量標志,并將之更名為咨詢服務標準。其對法律援助從業(yè)機構的審核在框架上與專業(yè)質量評估標準是一樣的,但在具體內容上僅就咨詢服務設定了相應的標準[18]。法律咨詢作為法律援助的重要組成部分,法律援助從業(yè)機構在符合專業(yè)質量評估標準的基礎上,針對特定的業(yè)務若想獲得相應的質量標志,則仍應滿足該行業(yè)協(xié)會所制定的標準?？梢钥闯?二者在框架上保持了基本的統(tǒng)一,而在具體內容上,咨詢服務標準則是專業(yè)質量評估標準在具體服務領域中因層次的不同而出現(xiàn)的不同適用而已,實質上仍需接受后者的指導。

四、英國法律援助質量控制體系對我國的借鑒意義

我國的法律援助制度以2003年《法律援助條例》為標志進入快速發(fā)展的階段[19]。為推進法律援助制度的進一步完善,一直以來構建合理的質量控制體系都是需要著重解決的問題之一。在開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點中,由于政府直接提供公共服務的純公法機制也存在績效不高、集權等缺點,我國也開始嘗試以政府提供為主、公私協(xié)力提供為輔的方式提供法律援助服務,借鑒英國法律援助的質量控制體系,在法律援助制度的改革中,應當逐步完成以下三個方面的調整：

(一)法律援助質量控制內容的調整

有學者指出,當前由于質量監(jiān)督體系的缺失,我國刑事法律援助仍處于無制約化的狀態(tài),并嘗試從事前審查、事中控制和事后評價三個方面構建我國法律援助質量的控制體系[20]。就內容而言,其與英國法律援助質量控制基本一致,但仍顯粗疏,進而在實踐中難以把握和操作。因此,結合英國的有益經(jīng)驗,還可以從以下幾個方面予以優(yōu)化：第一,健全法律援助執(zhí)業(yè)管理。根據(jù)《法律援助條例》和《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》(以下簡稱《試點辦法》)中的相關規(guī)定,除律師外,律師事務所、社會團體以及事業(yè)單位等社會組織都可以為公民提供法律援助,但當前僅對律師有著一定的從業(yè)資質要求,為規(guī)范法律援助服務的供方市場,應當將上述主體都視為法律援助質量控制的對象。此外,我國的法律援助機構不僅從事法律援助事務的管理工作,也從事具體的法律援助工作[21],因此對于法律援助機構的從業(yè)部門和從業(yè)者也需要納入審查的范圍當中。第二,推進法律援助服務的精細化。當前我國并未對法律援助根據(jù)領域的不同作出劃分,法律援助從業(yè)者無法也不可能擅長種類繁多的法律援助業(yè)務。為保證法律援助從業(yè)者可以在其擅長的領域為受援人提供更為優(yōu)質的服務,應當對不同領域的法律援助服務作出更為細致劃分,并根據(jù)從業(yè)需要設定不同的準入標準、審查形式和復查周期。第三,建立對法律援助從業(yè)機構和從業(yè)者的支持機制。在完善法律援助服務市場的準入機制和退出機制的同時,為保持供方市場的從業(yè)能力及活力,應當對通過審查的從業(yè)機構和從業(yè)者提供從業(yè)發(fā)展的培訓等支持,且培訓應當根據(jù)不同領域的特點和需要制定不同的計劃。第四,完善法律援助的救濟機制。就法律援助服務本身而言,受援人可以將律師援助質量對相關審查機構進行投訴,審查機構將之納入對律師執(zhí)業(yè)能力的復查當中。而就法律援助的效果而言,無論是《法律援助條例》還是《試點辦法》,都未明確受援人能否以援助律師的無效辯護作為上訴理由。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定,不服地方各級人民法院第一審判決、裁定的可以提起上訴,且未就上訴理由作出限制,那么從邏輯上講,為保障受援人的辯護權,針對具體案件而言,援助律師的無效辯護應當可以作為上訴理由[22],并將之納入法律援助質量控制的體系之中。

(二)法律援助質量控制主體的調整

當前,我國法律援助質量控制的主體主要有司法行政機關和自治機構兩部分,前者主要是指法律援助機構,因各地設置不同,包括法律援助管理科、法律援助中心等[23],后者則主要是指律師協(xié)會。相較而言,我國法律援助質量控制主體較為單一,對此,借鑒英國的相關做法,應當就以下幾個方面進行調整：第一,強化法律援助機構的國家管理職能。隨著作為國家治理重要組成部分的法律援助從政府責任逐漸向國家責任轉移,作為司法行政機關的法律援助機構應當弱化其行政色彩,突出其在公共服務管理當中的作用,亦即應當逐漸將其具體的法律援助業(yè)務從其職能中剝離出來,由其管理的法律援助從業(yè)機構承擔具體的法律援助工作,以便更好地統(tǒng)籌法律援助工作,實現(xiàn)其國家治理的功能。第二,多元質量控制主體的引入。法律援助作為公共服務的一部分,在由“政府主導”向“政府扶持”的轉變過程中,除法律援助機構和律師協(xié)會外,應當引入多元的控制主體。在法律援助質量控制體系中引入不同的主體,一方面可以實現(xiàn)對特定權益或特定群體的保護,例如,就其服務性質而言,應當受到《消費者權益保護法》相關條文的規(guī)制,并接受消費者協(xié)會的監(jiān)督。就其所針對的特定群體,應當受到相關法律條文的規(guī)制,并接受相關社會自治組織的監(jiān)督。另一方面,這些社會自治機構與法律援助機構之間可以形成一定的合作與競爭關系。第三,第三方審查與培訓機構的引入。一方面,對法律援助從業(yè)機構和從業(yè)人員資質審查和復查的評估工作,也應當引入專業(yè)的第三方機構進行,借此將評估權從司法行政機關或律師協(xié)會中分離出來,避免因同時擁有審查權、監(jiān)督權和評估權造成的權力壟斷,使得對評估結果持有異議的不敢或無法及時提出。應當注意的是,對法律援助從業(yè)機構和從業(yè)者的審查,可以由法律援助機構和律師協(xié)會聯(lián)合進行,也可以分別進行,但若分別進行,則二者的審查結果應當具有同等效力。另一方面,就法律援助服務提供者競爭力的保持和發(fā)展而言,在其專業(yè)范圍內應當注重知識的更新和技能的保持。雖然《試點辦法》第十條規(guī)定司法行政機關、律師協(xié)會應當組織刑事辯護專項業(yè)務培訓,但實際培訓效果卻難以達到理想水平,一個很重要的原因就在于律師協(xié)會開展的培訓對律師沒有約束力[24]。就此,對于專項業(yè)務的培訓應當引入獨立的自治組織進行,并將其考核結果作為司法行政機關和律師協(xié)會進行資質審查和復查的必要內容。

(三)法律援助質量控制的可視化調整

在公共服務民營化的浪潮當中,政府購買公共服務成為了一種公私協(xié)力提供公共服務的方式。從《試點辦法》第八條的規(guī)定來看,在推進刑事案件律師辯護全覆蓋的試點工作中,已經(jīng)開始允許政府通過合同制度來履行其刑事法律援助的義務。但由于對法律援助從業(yè)機構或從業(yè)者從業(yè)能力的審查是一項專業(yè)性很強且曠日持久的活動,一般公民并不具備評估和審查的能力,也無法全程參與到整個審查活動當中。就此,可以借鑒英國可視化的法律援助質量控制機制,亦即建立一套法律援助質量的認證標識體系。在多主體的質量控制體系中,不同的主體根據(jù)自身所在的行業(yè)特點,制定了不同的評估內容和標準,依據(jù)獨立第三方機構的評估結果進行審查和認證。對于審查結果,要使一般公民對法律援助從業(yè)機構或從業(yè)者的從業(yè)能力有直接的認識,最有效的方法就是推出類似于SC準入標識的法律援助服務質量標識。這樣一方面可以向一般公民傳遞準確、有效的質量信息,使之能夠判斷政府對于律師或律師事務所的選擇是否為可選項當中的最優(yōu)選擇;另一方面,當前法律援助律師主要由法律援助機構進行指派,隨著法律援助制度市場化的推進,當辯護合同存在兩名或以上的合同律師,符合條件的犯罪嫌疑人、被告人有權從中選擇合同律師時,不同主體授權使用的標識就能夠成為其選擇的依據(jù)。此外,就本轄區(qū)內合同項目以外的其他刑事法律援助機構,在通過相關的從業(yè)資質認證以后,若自愿提供無償或低價的法律援助服務,出于緩解政府提供法律援助服務的壓力這一目的,應當允許犯罪嫌疑人、被告人選擇其為自己提供法律援助服務。此時,控制主體授權法律援助機構使用的質量標識可以幫助嫌疑人、被告人對相關法律援助機構的優(yōu)劣及從業(yè)能力進行識別。

五、結語

法律援助是實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋的主要方式,2003年以來我國逐漸形成了“政府責任、律師義務、社會參與”的法律援助模式。在應然層面上,隨著刑事被告人辯護權的不斷擴充,法律援助服務應當實現(xiàn)從“有援助”向“有效援助”的轉變。然而,在當前的試點實踐中,雖然監(jiān)督和獎勵法律援助律師的規(guī)范密度在不斷提升,各地也在積極探索構建質量監(jiān)管體系,但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范,監(jiān)督獎勵機制粗疏,司法部門對辯護質量控制體系不足等原因,法律援助服務的實效性較低。具體表現(xiàn)為援助過程中辦案整體走過場,辯護意見形式化,筆錄制作不規(guī)范,檔案整理散漫無狀等質量問題,進而架空了當前法律援助制度改革的目的,造成實踐中法律援助申請率低的局面。作為支撐刑事案件律師辯護全覆蓋的四梁八柱之一,法律援助質量控制體系是當前迫切需要解決的理論問題。本文所提完善法律援助質量控制體系的構想是一個較為長遠的改革目標,由于法律援助質量控制與經(jīng)費保障等配套制度協(xié)調配合方能穩(wěn)步推進刑事案件律師辯護全覆蓋的改革工作,在當前各項制度雖有寸進卻難以達到理想狀態(tài)的情況下,若將此直接作為當前改革的目標,反而會制約相關配套制度的發(fā)展。因此,為穩(wěn)步推進刑事辯護制度的改革,對法律援助質量控制體系的省思與完善也應當遵循漸進式的思路。在構設長遠改革目標的同時,與相關配套制度發(fā)展相協(xié)調的短期實踐目標也值得進一步研究。