后脫貧時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償立法體系的構(gòu)建

劉艷

(安徽大學(xué) 創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，安徽 合肥 230031)

一、問題與思路

逢新冠疫情沖擊，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)面臨新的挑戰(zhàn)，中央政治局罕見地使用了兩個(gè)“前所未有”來形容當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程無疑將難度增大。今年初，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)工作座談會(huì)上明確要求，各級(jí)黨委和政府要以更大決心、更強(qiáng)力度推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，堅(jiān)決克服新冠肺炎疫情影響，堅(jiān)決奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利。生態(tài)如何幫助深度貧困的生態(tài)功能區(qū)擺脫貧困，并合理利用其生態(tài)優(yōu)勢(shì)再塑其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能，一直是脫貧幫扶中的焦點(diǎn)問題和現(xiàn)實(shí)難題，也是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)收官戰(zhàn)的重點(diǎn)任務(wù)之一?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償脫貧一批”為生態(tài)功能區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供了先機(jī)性政策資源的同時(shí)，反過來促發(fā)了對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化的更高要求。對(duì)后脫貧時(shí)代而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然O(shè)計(jì)和體系化構(gòu)建更具有特殊意義，必須進(jìn)一步彰顯生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范價(jià)值，方能滿足后脫貧時(shí)代的兩大鮮明訴求：一是斷后性訴求，即必須加強(qiáng)長效的制度安排鞏固脫貧成果，防止貧困再度反復(fù)?；诖?，生態(tài)補(bǔ)償立法專門化是保持對(duì)生態(tài)功能區(qū)要素供給長效性的必然選擇。二是瞻前性訴求，必須將脫貧成果鞏固與貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展緊密銜接，以促進(jìn)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力提升為中心任務(wù)。由此，生態(tài)補(bǔ)償立法體系化是實(shí)現(xiàn)脫貧成效鞏固與促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展同步的必然選擇。

優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先要從立法上解決對(duì)生態(tài)補(bǔ)償本身的認(rèn)識(shí)偏差問題。從不同角度認(rèn)識(shí)生態(tài)補(bǔ)償給出的詮釋也有所不同，從經(jīng)濟(jì)正外部性角度，生態(tài)補(bǔ)償是相關(guān)受益主體對(duì)特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護(hù)者付出的成本或作出的犧牲予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨閇1]。從社會(huì)公平角度，生態(tài)補(bǔ)償是國家為實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的持續(xù)供給和社會(huì)公平，對(duì)致使調(diào)節(jié)性生態(tài)功能減損的自然資源特定開發(fā)利用者收費(fèi)以及對(duì)調(diào)節(jié)性功能的有意提供者、特別犧牲者的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的回報(bào)和彌補(bǔ)的行政法律行為[2]。從內(nèi)部法律關(guān)系角度，生態(tài)補(bǔ)償是采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為[3]。以上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑忈尪鄰男袨閮r(jià)值角度展開的，突出生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)損害及機(jī)會(huì)成本的彌補(bǔ)，而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范價(jià)值也即制度意義的解釋較為欠缺，對(duì)長效化發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制脫貧與發(fā)展促進(jìn)功能是存在缺憾的，因此更加突顯生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建專門化與體系化的必要性。

優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還要解決現(xiàn)有立法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度功能的賦權(quán)不足問題?，F(xiàn)行相關(guān)立法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的賦能不足直接致使生態(tài)補(bǔ)償制度難以發(fā)揮有力促進(jìn)發(fā)展的作用。一方面，在主體結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償立法過分強(qiáng)調(diào)政府的補(bǔ)償主體地位容易形成一個(gè)封閉的和單一的生態(tài)補(bǔ)償主體，不利于形成開放的生態(tài)補(bǔ)償主體體系，生態(tài)補(bǔ)償主體的類型化可能背離生態(tài)補(bǔ)償立法與實(shí)踐的客觀需求，弱化生態(tài)補(bǔ)償理論的統(tǒng)攝力。因此，生態(tài)補(bǔ)償主體的建構(gòu)應(yīng)以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，以厘清中央政府和地方政府職責(zé)為關(guān)鍵，以責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一為一般思路，以生態(tài)利益相關(guān)者概念界定為重點(diǎn)考量[4]。另一方面，在生態(tài)補(bǔ)償資金用途上，“生態(tài)補(bǔ)償狹義說”認(rèn)為法學(xué)上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償只針對(duì)使用者的功能性修復(fù)，是對(duì)功能性修復(fù)產(chǎn)生的環(huán)境功能性價(jià)值的補(bǔ)償。但環(huán)境功能性價(jià)值內(nèi)涵了地方民眾的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，因此補(bǔ)償款不僅要用于環(huán)境生態(tài)建設(shè)，還要將其中的一部分作為地方民眾環(huán)境功能性價(jià)值創(chuàng)造的正常收入，用于私人及家庭消費(fèi)[5]?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償廣義說”則認(rèn)為廣義的生態(tài)補(bǔ)償還包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)、提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出[6]。從補(bǔ)齊生態(tài)功能區(qū)發(fā)展的短板出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償法律制度建構(gòu)應(yīng)適當(dāng)拓展生態(tài)補(bǔ)償資金的用途，把機(jī)會(huì)成本的負(fù)擔(dān)和機(jī)會(huì)利益的喪失都納入考量范圍，賦予生態(tài)補(bǔ)償制度以更加綜合功能，而非單一的補(bǔ)損功能，才能使生態(tài)補(bǔ)償在促進(jìn)發(fā)展上能夠更有作為。

優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需要從制度形式上實(shí)現(xiàn)體系化和專門化建構(gòu)。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償制度本就是由資源開發(fā)利用者或生態(tài)利益獲益者通過行政或市場(chǎng)等法定方式，向資源所有者或生態(tài)利益付出者支付補(bǔ)償費(fèi)用或提供補(bǔ)償利益的一系列規(guī)則規(guī)范的總稱，是一整套系統(tǒng)的制度安排[7]。因此，出于體系化構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度的需要，首先要建立生態(tài)補(bǔ)償立法體系，從法律關(guān)系主體的確定性、權(quán)利義務(wù)配置的合理性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性、補(bǔ)償方式和程序的可行性等方面，全面構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律制度，且生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該成為我國環(huán)境基本法律制度。生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ü┙o思路，應(yīng)從環(huán)境基本法、專門法、單行法協(xié)同共進(jìn)的多元路徑展開[8]。同時(shí)，還應(yīng)以生態(tài)補(bǔ)償立法專門化來強(qiáng)化制度賦權(quán)，通過建立完善、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律制度，確保在公平、高效、可持續(xù)發(fā)展等原則的指導(dǎo)下, 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的制度化、規(guī)范化、市場(chǎng)化[9]。由此，生態(tài)補(bǔ)償立法體系化是一個(gè)以對(duì)應(yīng)主題立法專門化為核心任務(wù)、以完善部門法、單行法、地方性法規(guī)和帶有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件為必要的系列事件，必須疏通解決與高質(zhì)量發(fā)展不相適應(yīng)的生態(tài)違法成本低、生態(tài)利用正外部性和生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)弱化等問題的路徑，全面煥發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度除環(huán)境保護(hù)外的減貧與發(fā)展的綜合、同步動(dòng)能，這對(duì)呼應(yīng)后脫貧時(shí)代的減貧與發(fā)展雙重需求具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。

二、后脫貧時(shí)代的生態(tài)補(bǔ)償立法缺憾

在學(xué)者們普遍承認(rèn)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)脫貧與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義之余，仍要考慮后脫貧時(shí)代的歷史特征，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步完善，更好地發(fā)揮其對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有序銜接的重要作用。毋庸置疑，后脫貧時(shí)代要重點(diǎn)解決的問題主要在兩個(gè)方面：一是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，防止脫貧人口返貧；二是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有序銜接，為貧困地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。從全國的情況看，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最后要攻克的堡壘中，生態(tài)功能區(qū)的貧困問題解決占據(jù)了相當(dāng)大的比重，且深度貧困問題突出，如何解決好學(xué)界和實(shí)務(wù)界常論的生態(tài)補(bǔ)償“輸血”與“造血”問題，尚需要通過法律制度的進(jìn)一步優(yōu)化予以支持。

(一)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋硎霾灰?/h3>

進(jìn)入后脫貧時(shí)代，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求更為迫切，而高質(zhì)量的制度供給是促成高質(zhì)量發(fā)展的重要源動(dòng)力。我國當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償法律制度供給質(zhì)量不高首先表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念的立法語言表述不統(tǒng)一，這構(gòu)成了最直觀、最基礎(chǔ)的立法技術(shù)提高的破解點(diǎn)。在《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》中采用的是“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”表述，而《森林法》《水土保持法》則使用了“生態(tài)效益補(bǔ)償”的提法。此外，在其他一些自然資源專門立法中也倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本理念，并對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和條件設(shè)置了相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。除國家法律的規(guī)定外，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定還散見于部分地方性立法或規(guī)范性文件中。除國家立法中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有兩種表述外，地方立法或規(guī)范性文件中使用了“生態(tài)補(bǔ)償”“生態(tài)綜合補(bǔ)償”等不同表述。當(dāng)前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ū硎霾灰恢?，其?shí)并不是糾結(jié)于文字形式上的表達(dá)差異，背后所賦予生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?、功能和?biāo)準(zhǔn)往往相應(yīng)地并不統(tǒng)一，正是基于立法語言對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問題的表述不一，使生態(tài)補(bǔ)償制度的功能實(shí)現(xiàn)不能做到殊途同歸，因此，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首要的就是要統(tǒng)一概念表達(dá)的口徑，以實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)與立法質(zhì)量的同步提高。

(二)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟畲娈?/h3>

由于尚沒有出臺(tái)國家基本立法甚至行政法規(guī)層級(jí)上的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制只是散見于部分自然資源立法中，而各地方性法規(guī)或出臺(tái)的規(guī)范性文件中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定也只能囿于其權(quán)責(zé)范圍的限制，通常只能在其行政區(qū)劃內(nèi)實(shí)施，且由于各個(gè)地區(qū)發(fā)展程度不同導(dǎo)致發(fā)展理念存在差異，故而各自的生態(tài)補(bǔ)償制度所體現(xiàn)出的理念各有不同。《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度主要是從國家縱向補(bǔ)償角度確立補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)橫向補(bǔ)償則以受益補(bǔ)償為導(dǎo)向?！渡址ā返谄邨l、《水污染防治法》第八條、《水土保持法》第三十一條則都是從國家縱向、效益補(bǔ)償?shù)慕嵌纫?guī)定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。如果單從生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕嵌热ザㄎ簧鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，則存在兩個(gè)方面的問題：一是對(duì)生態(tài)功能區(qū)的成本補(bǔ)償不全；二是對(duì)受益地區(qū)設(shè)置的補(bǔ)償發(fā)展門檻過低。由此，當(dāng)前立法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定并沒有體現(xiàn)出生態(tài)功能區(qū)與受益地區(qū)的均衡發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展要求，僅僅立足于生態(tài)成本有限補(bǔ)償?shù)恼疚?，把生態(tài)資源仍作為一種公共產(chǎn)品投入而非資本化投入來待之，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的理念難以充分體現(xiàn)。生態(tài)功能區(qū)的整體貧困成因與生態(tài)未能實(shí)現(xiàn)資本化存在密切關(guān)聯(lián)，進(jìn)入后脫貧時(shí)代，要擺脫生態(tài)功能區(qū)的整體貧困格局并促進(jìn)其進(jìn)入良性發(fā)展循環(huán)的軌道，關(guān)鍵的就是要變生態(tài)資源為資本，為生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展注入生態(tài)要素，因此，通過生態(tài)補(bǔ)償立法體系化促進(jìn)生態(tài)資本化對(duì)后脫貧時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展將具有重要的促進(jìn)作用。

(三)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ徊粶?zhǔn)

我國現(xiàn)有法律制度中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ涣⒆阌诃h(huán)境保護(hù)的角度，《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)定于“保護(hù)和改善環(huán)境”一節(jié)中，并且第三十一條明確“國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！边@種保護(hù)性補(bǔ)償?shù)囊?guī)定難免有政府為使用生態(tài)資源埋單的嫌疑，沒有擺脫“先破壞、后治理”的思維邏輯，而且從相關(guān)實(shí)踐來看，很多礦區(qū)的開采，往往先是投資商進(jìn)駐入場(chǎng)，實(shí)施環(huán)保要求后撤離，對(duì)礦區(qū)生態(tài)破壞的修復(fù)責(zé)任又落到當(dāng)?shù)卣砩?，結(jié)果是利益被投資商拿走，政府背負(fù)了沉重的生態(tài)后期修復(fù)任務(wù)，得不償失。這樣不僅沒有起到鼓勵(lì)綠色發(fā)展的作用，相反地，還可能成為助長高能耗增長的推力。必須及時(shí)矯正對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǘㄎ?，將環(huán)境保護(hù)定位轉(zhuǎn)移到生態(tài)發(fā)展上來，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)不再作為生態(tài)環(huán)境主管部門主抓的工作，而是全社會(huì)共同參與的工作。

(四)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ芫窒?/h3>

由于相關(guān)立法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問題的規(guī)定較為籠統(tǒng)，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體措施一般都在銜接性的規(guī)范性文件中加以細(xì)化，其中，2016年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》)提出了四項(xiàng)原則對(duì)指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制健全完善具有一定的指導(dǎo)意義，在補(bǔ)償理念上有較大突破，把綠色發(fā)展和均衡發(fā)展的理念引入到生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中，并明確地將生態(tài)補(bǔ)償與脫貧有機(jī)聯(lián)系起來，不可謂不是很大的突破。但現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)在功能上仍存在一定的局限，直接體現(xiàn)在補(bǔ)償資金的投向引導(dǎo)上，《意見》規(guī)定“中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。”可見，在縱向補(bǔ)償資金使用上，主要是傾斜于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的“基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)”，這一安排并沒有把支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮在內(nèi)，這對(duì)生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的提升的作用仍存有局限，對(duì)脫貧減貧的可持續(xù)動(dòng)能培育作用也非常有限。

(五)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄螁我?/h3>

現(xiàn)行法律中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償手段的規(guī)定主要是采用兩種手段，一是政府主導(dǎo)型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，另一種則是市場(chǎng)主導(dǎo)型的橫向補(bǔ)償，而且嚴(yán)格意義上，由于我國沒有構(gòu)建生態(tài)交易市場(chǎng)，市場(chǎng)主導(dǎo)型的橫向補(bǔ)償基本沒有落實(shí)到位，即使少數(shù)的地方性規(guī)范文件中對(duì)此作出了規(guī)定，也只局限于省內(nèi)的流域性生態(tài)補(bǔ)償，且主體也僅限于省內(nèi)不同行政區(qū)劃內(nèi)的政府間補(bǔ)償。因此，我國實(shí)際上并未構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制。通過政府傳導(dǎo)的單一手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償很難讓實(shí)際受益者承擔(dān)完全的生態(tài)成本及生態(tài)維護(hù)和發(fā)展的社會(huì)責(zé)任，必然會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的問題：一是補(bǔ)償?shù)男逝c公平問題難以得到科學(xué)度量；二是補(bǔ)償?shù)耐獠拷?jīng)濟(jì)問題始終沒有得到有效解決。生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷，使生態(tài)補(bǔ)償陷入政府埋單型生態(tài)成本不完全給付怪圈成為大概率事件，由此對(duì)生態(tài)功能區(qū)的減貧與可持續(xù)發(fā)展能力塑造、生態(tài)資源維護(hù)的積極性提升也不會(huì)產(chǎn)生有效的刺激作用。政府不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方，政府站在利益相關(guān)方之外, 有利于更好地發(fā)揮政府在生態(tài)補(bǔ)償中的職能, 促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償高質(zhì)量、高效率地實(shí)施[10]。當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中的政府作用主要應(yīng)該體現(xiàn)在促進(jìn)補(bǔ)償手段多元化、參與主體多元化上的有所作為，在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償立法體系過程中，必須進(jìn)行政府角色的重新擺位，把市場(chǎng)的能動(dòng)性和社會(huì)的參與性調(diào)動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)多措并舉、多元共治的生態(tài)補(bǔ)償格局。

三、優(yōu)化與重構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償立法體系的關(guān)鍵著力點(diǎn)

后脫貧時(shí)代要有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償減貧與促進(jìn)發(fā)展的功能，首先要從制度上構(gòu)建起完整的生態(tài)補(bǔ)償立法體系，克服立法細(xì)碎化、斷片化的問題，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)發(fā)展的合力形成，關(guān)鍵要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展激勵(lì)和資源優(yōu)化配置功能，通過多元手段修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償制度落地所產(chǎn)生的效率與公平問題。

(一)解決生態(tài)保護(hù)激勵(lì)不足問題

在“先污染、后治理”的思維導(dǎo)向下，生態(tài)補(bǔ)償作為一種成本支付的手段，無法真正起到生態(tài)保護(hù)的作用，更遑論彰顯支持高質(zhì)量發(fā)展的效果了。我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基本遵從“誰受益、誰補(bǔ)償”的成本支付原則，這在《意見》中有明確表述，但在這一原則指導(dǎo)下的規(guī)則制定不可能完全體現(xiàn)出生態(tài)資源與生態(tài)環(huán)境的真實(shí)價(jià)值，其激勵(lì)生態(tài)保護(hù)的功能也難以切實(shí)體現(xiàn)出來。首先，從“誰受益、誰補(bǔ)償”的邏輯理路上看，一定是先受益后補(bǔ)償，那么，對(duì)無效利用與消費(fèi)生態(tài)的行為，未產(chǎn)生或尚未形成直接受益但已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響的，要不要補(bǔ)償？按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，將使之變成無解的問題。其次，從“補(bǔ)償”的法律內(nèi)涵上看，一般不能填平成本損失，其補(bǔ)償數(shù)額的大小也取決于個(gè)案的具體情況，自由裁量的空間過大，比如，《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條第三款規(guī)定：“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！庇捎谌狈y(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)作用受到抑制，這對(duì)生態(tài)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展難以起到實(shí)質(zhì)性扶持作用。因此，重構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償立法體系必須著力解決好生態(tài)保護(hù)激勵(lì)問題，使生態(tài)保護(hù)行動(dòng)由一種被動(dòng)驅(qū)使變成主動(dòng)作為，關(guān)鍵的還是要解決好權(quán)責(zé)一致和激勵(lì)導(dǎo)向同步的問題，而不能僅僅從權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的角度去設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償制度。政府應(yīng)該通過立法或采取行政命令與控制手段使生態(tài)資本化、制度化和法制化，規(guī)范和指引人的行為和資本的規(guī)范運(yùn)作，促使人類從“利己主義”走向“合理利己主義”，避免出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)上的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象[11]。盡管我國的《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)資源立法中對(duì)生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度也作出了原則性規(guī)定，但由于缺乏相應(yīng)的配套激勵(lì)機(jī)制相銜接，生態(tài)保護(hù)激勵(lì)并未落到實(shí)處，必須盡快通過系統(tǒng)地制度設(shè)計(jì)加以落實(shí)，可以借鑒《京都協(xié)定書》中碳排放量交易的做法，對(duì)相關(guān)生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行額度管理，限度內(nèi)的節(jié)余額度可以進(jìn)行市場(chǎng)交易，以此增加生態(tài)創(chuàng)收的機(jī)會(huì)。

(二)解決發(fā)展資源配置不均問題

生態(tài)不是貧困的代名詞，更不應(yīng)成為發(fā)展的減分項(xiàng)。長久以來，生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展不足，表面上看是囿于制度約束和規(guī)劃限制，但根本上卻是由于生態(tài)資本化不能所致。一旦通過生態(tài)補(bǔ)償制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，使生態(tài)輸出不再作為一種無償或低償?shù)墓伯a(chǎn)品投入而代之以資本投入的方式實(shí)現(xiàn)，完全有可能解決好生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展動(dòng)能不足問題，脫貧減貧自是迎刃而解。因此，2018年12月28日，國家發(fā)改委、財(cái)政部等九部委聯(lián)合印發(fā)的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》)中，也明確提出：“在生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)，加大投入力度，提高投資比重，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)?！边@即是生態(tài)資本化的直接體現(xiàn)，也是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)揮資源配置調(diào)節(jié)功能的明確政策表達(dá)，代表著政策思路轉(zhuǎn)型的方向，即“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”必須以生態(tài)資本化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為抓手。

生態(tài)資源首先是一種公共產(chǎn)品，在將其資本化過程中，若只有市場(chǎng)的運(yùn)作，必然會(huì)帶來“道德風(fēng)險(xiǎn)”和 “逆向選擇”[12]。因此，以生態(tài)資本化理念主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，必須通過國家、政府運(yùn)用立法權(quán)或采取行政命令與控制手段予以規(guī)范和指引，促進(jìn)資本的良性擴(kuò)張。立法在生態(tài)資本化過程中始終扮演者不可替代的重要角色，其作用主要是促成與規(guī)制兩個(gè)方面。當(dāng)下首要的是，立法要將生態(tài)投入的定位由作為公共產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)變?yōu)橐禺a(chǎn)品消費(fèi)，體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的使用有償性與價(jià)值可增值性，從而使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行不再是單一的政府強(qiáng)制，更是有力的市場(chǎng)激勵(lì)，這是克服現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償立法激勵(lì)不足的最有效手段，此為促成生態(tài)資本化的作用體現(xiàn)。我國的土地立法較好地啟用了這一邏輯，通過有效的補(bǔ)償性激勵(lì)——“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”制度解決了發(fā)展資源配置不均問題，一方面遏制了耕地資源持續(xù)減少的態(tài)勢(shì)，另一方面又鼓勵(lì)了開墾新增耕地的積極性，但比較遺憾的是，在2019年《土地管理法》出臺(tái)前，建設(shè)用地指標(biāo)審批權(quán)未能下放，導(dǎo)致“增減掛”指標(biāo)配置失衡，這種補(bǔ)償性激勵(lì)的效果也未充分發(fā)揮出來，因此，在《土地管理法》最近一輪的修訂中，將建設(shè)用地審批權(quán)下放，有效促成市場(chǎng)激勵(lì)與政府規(guī)制的融合，實(shí)現(xiàn)了有度的貢獻(xiàn)激勵(lì)，對(duì)優(yōu)化資源配置將起到至關(guān)重要的作用。在后脫貧時(shí)代，致力于減貧與發(fā)展雙重目的實(shí)現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償立法和制度設(shè)計(jì)中，要適度借鑒土地立法的思路，激勵(lì)與約束并舉，以生態(tài)資本化為抓手，均衡發(fā)展資源配置格局，解決生態(tài)功能區(qū)發(fā)展要素匱乏和政府投入低效的雙重問題，使之與受益地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)解決生態(tài)補(bǔ)償手段多元問題

散見于我國各類資源立法中的生態(tài)補(bǔ)償制度具有一個(gè)顯性的缺陷，即縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償手段配置不均衡問題，對(duì)可控的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作出了明確的規(guī)定，但對(duì)難控的橫向補(bǔ)償卻沒有對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)立法予以支撐，從而導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)幾近落空。梳理現(xiàn)行的地方性規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定仍限于省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償，并仍以政府主導(dǎo)型為鮮明特征，完全意義上的生態(tài)市場(chǎng)機(jī)制仍未建立。在生態(tài)補(bǔ)償立法體系化的過程中，首要的是要解決好生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化手段缺失問題，克服補(bǔ)償?shù)托?、低配與低值的傾向。因此，在《行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出當(dāng)前存在的問題，即“存在企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高，優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給不足等矛盾和問題，亟需建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性”，并據(jù)此提出了九個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，包括：健全資源開發(fā)補(bǔ)償制度、探索建立生態(tài)保護(hù)地區(qū)排污權(quán)交易制度、完善水權(quán)配置、健全碳排放權(quán)抵消機(jī)制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、完善綠色標(biāo)識(shí)、推廣綠色采購、發(fā)展綠色金融和建立綠色利益分享機(jī)制。其次，解決生態(tài)補(bǔ)償手段多元問題還應(yīng)完善配套制度和措施，《行動(dòng)計(jì)劃》中從健全激勵(lì)機(jī)制、完善調(diào)查監(jiān)測(cè)體系和強(qiáng)化技術(shù)支撐三個(gè)方面進(jìn)行了部署。

(四)解決橫向補(bǔ)償跨界問題

在政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件下，由于欠缺統(tǒng)一立法和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的調(diào)整，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)一直是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)，因此，現(xiàn)行的橫向生態(tài)補(bǔ)償多限于省內(nèi)范圍，跨地區(qū)的橫向市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償尚未能得到有效落實(shí)。對(duì)跨地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了政府間協(xié)商和市場(chǎng)交易兩種實(shí)現(xiàn)方式，這兩種方式中，政府間協(xié)商是最直接的手段，而市場(chǎng)交易則是最有效的手段。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，靠政府間協(xié)商落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償一般需要共同的上級(jí)政府加以協(xié)調(diào)，否則就可能使上游地區(qū)的生態(tài)利益得不到保護(hù)。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目缃鐚?shí)現(xiàn)還需要通過立法、市場(chǎng)等多種力量促進(jìn)。從立法方面，主要是要強(qiáng)化監(jiān)督使補(bǔ)償義務(wù)得以落實(shí)；從市場(chǎng)角度，則需要構(gòu)建平臺(tái)使生態(tài)產(chǎn)品能夠上線交易。打破橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域阻隔，不僅需要行政力量的直接干預(yù)，更重要的是要依靠市場(chǎng)力量的驅(qū)動(dòng)，把阻隔的生態(tài)資源與生態(tài)產(chǎn)品資本化，實(shí)現(xiàn)資本的有序、有效流通。

四、生態(tài)補(bǔ)償立法體系重構(gòu)的可取路徑

進(jìn)入后脫貧時(shí)代，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值不僅是立足于踐行“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”的精準(zhǔn)扶貧政策需要，更應(yīng)該放眼于貧困的生態(tài)功能區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展能力的提升，重構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償立法體系的價(jià)值就在于為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造多方位、立體化的制度支持。將生態(tài)補(bǔ)償由政策性規(guī)范上升到系統(tǒng)的國家法律規(guī)范高度，不僅是對(duì)生態(tài)價(jià)值的位階提高，也是對(duì)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)的立法確認(rèn)。重構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償立法體系，應(yīng)當(dāng)力破傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)思維，以生態(tài)保護(hù)與生態(tài)發(fā)展的雙重視角構(gòu)建補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在立法理念、規(guī)范形式、制度內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)到責(zé)任落實(shí)等多個(gè)維度全方位構(gòu)造出完整的法律規(guī)范體系。

(一)制定生態(tài)補(bǔ)償專門立法

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)價(jià)值不斷提升所生之物，當(dāng)人們對(duì)人類文明的認(rèn)識(shí)突破了經(jīng)濟(jì)文明、政治文明和社會(huì)文明的認(rèn)知范圍，生態(tài)文明就自然躍入現(xiàn)代人的視野。法治作為現(xiàn)代治理的重要手段，是生態(tài)文明得以有效實(shí)現(xiàn)和持續(xù)發(fā)展的依托，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄋ揭嗍呛饬可鷳B(tài)文明發(fā)展程度的一個(gè)重要方面。我國早在2010年就啟動(dòng)了《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定工作，但時(shí)至今日，尚未出臺(tái)正式的立法文案。直到2019年，才由國家發(fā)改委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，并在全國50個(gè)縣市區(qū)開展試點(diǎn)工作。緩慢的立法推進(jìn)過程釋放出生態(tài)補(bǔ)償問題上多方利益博弈激烈的信號(hào)，最終我國還是選擇了先試點(diǎn)后推廣的慣用推行方式，開始了生態(tài)補(bǔ)償制度化的實(shí)踐探索。但是，試點(diǎn)推廣與生態(tài)補(bǔ)償立法專門化是并行不悖的兩個(gè)方面，前者是實(shí)踐探索，后者是制度探索，二者并駕齊驅(qū)可能更加有利于后脫貧時(shí)代發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，不能以試點(diǎn)推進(jìn)取代立法先行，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫梢员苊庹叩碾S意性與不穩(wěn)定性，以普遍原理作為調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系主體的利益不平衡問題可以有效克服該問題[13]。在試點(diǎn)推進(jìn)過程中更需要科學(xué)的立法指導(dǎo)。而且，生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)只是學(xué)者專家以及少數(shù)地方政府關(guān)注的問題，而應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)將之制度化、法律化，即制訂生態(tài)補(bǔ)償法[14]。一方面，從現(xiàn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)難的現(xiàn)狀看，生態(tài)補(bǔ)償立法專門化也是克服我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行不力的重要抓手，專門立法的制定有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有助于生態(tài)整體發(fā)展格局的形成。另一方面，我國目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都散見于單行的環(huán)境法律法規(guī)，而每個(gè)單行法只涉及某一個(gè)或某一類生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償問題，缺乏統(tǒng)一性、完整性[15]。通過專門的生態(tài)補(bǔ)償法制定，能夠克服現(xiàn)行立法中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的碎片化和不統(tǒng)一問題，有助于為生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)提供規(guī)范的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和話語體系。進(jìn)入后脫貧時(shí)代，生態(tài)功能區(qū)脫貧成果的鞏固需要長效化、常態(tài)化的要素補(bǔ)給機(jī)制予以支持，唯有生態(tài)補(bǔ)償制度以專門立法的形式予以統(tǒng)一、固定，方能開辟持續(xù)的要素供給通道。

(二)立足生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)化基點(diǎn)

以環(huán)保理念去定位生態(tài)補(bǔ)償存在價(jià)值上的缺位，已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，生態(tài)補(bǔ)償立法必須扭轉(zhuǎn)成本補(bǔ)償和損害補(bǔ)償?shù)膬A向，把對(duì)生態(tài)利益的價(jià)值補(bǔ)償理念注入其中，即立法理念要轉(zhuǎn)生態(tài)補(bǔ)償環(huán)?；癁樯鷳B(tài)補(bǔ)償生態(tài)化，對(duì)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)損失也計(jì)入考量之中，這于后脫貧時(shí)代所背負(fù)的更側(cè)重于可持續(xù)發(fā)展的功能要求而言，更具有現(xiàn)實(shí)意義。習(xí)近平總書記提出的“綠色青山就是金山銀山”，就是從生態(tài)所具備的要素功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值角度強(qiáng)調(diào)生態(tài)自身所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)問題，這與單純的環(huán)境保護(hù)概念尚存在較大的區(qū)別，可以說，是在環(huán)境保護(hù)要求之上的進(jìn)一步延伸。生態(tài)補(bǔ)償作為對(duì)生態(tài)利益與機(jī)會(huì)克制所造成損失的補(bǔ)償形式，自然不應(yīng)該只是單純對(duì)環(huán)境保護(hù)成本的對(duì)價(jià)給付，必須把發(fā)展利益損失和機(jī)會(huì)成本囊括其中，甚至還應(yīng)把可轉(zhuǎn)化為直接生態(tài)產(chǎn)出的生態(tài)文明培育支出也列入計(jì)量。只有如此，才可能使生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)生態(tài)功能區(qū)的減貧與發(fā)展起到切實(shí)的促進(jìn)作用。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)化也必須同時(shí)受到生態(tài)補(bǔ)償功能的限制，既要擺脫生態(tài)補(bǔ)償環(huán)保化的概念替代誤區(qū)，也不能無限度地?cái)U(kuò)張生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)化的范圍，立法上一定要科學(xué)圈定生態(tài)補(bǔ)償資金用途管制的范圍，否則又極有可能步入另一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償泛化的行動(dòng)誤區(qū)。

(三)強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償方式市場(chǎng)化

凡是生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)較好的國家，一般都在橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化方面有所建樹，比如美國的生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)購買、歐盟國的生態(tài)標(biāo)簽制度等都是市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作的方式。由于生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的內(nèi)在品性，這決定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)不可能脫離政府的主導(dǎo)作用，但完整的生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)運(yùn)作不可能僅靠政府主導(dǎo)就能完成，必須同時(shí)輔之以市場(chǎng)化、法治化的方式，方能優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)效果。生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化是促進(jìn)生態(tài)資本化實(shí)現(xiàn)的手段，也是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化關(guān)系的工具之一，而我國當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償立法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的規(guī)定過于籠統(tǒng)，既缺乏具體的路徑設(shè)計(jì)，也缺乏明確的關(guān)系主體，對(duì)政府在生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建中的作用與行為方式的規(guī)定均不明確，僅使用了“引導(dǎo)”“鼓勵(lì)”等性宣示性語言來表明立場(chǎng)與態(tài)度，這遠(yuǎn)不能適應(yīng)后脫貧時(shí)代防返貧與促發(fā)展雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需求，且由于真正的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制尚未構(gòu)建，此方面的政府監(jiān)管也相應(yīng)缺失。要補(bǔ)齊生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的短板，首先必須在法律制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出制度剛性，把生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)作為強(qiáng)制性規(guī)范列入具體條文規(guī)定中；其次，必須在法律制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出制度張力，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制作出更為具體的規(guī)定，克服立法語言模糊所帶來的機(jī)制短缺。

(四)促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償功能綜合化

生態(tài)補(bǔ)償作為一種補(bǔ)償性的制度規(guī)定，有別于單純的環(huán)境保護(hù)概念，其內(nèi)含了補(bǔ)償綜合性功能，因此，生態(tài)補(bǔ)償也常同時(shí)具有附加目標(biāo)，最普遍的附加目標(biāo)是增進(jìn)社會(huì)中貧窮成員的福利、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展或就業(yè)[16]。在后脫貧時(shí)代，將生態(tài)補(bǔ)償賦以減貧與發(fā)展的雙重功能不僅不違背制度的內(nèi)在規(guī)定性，反而是更好實(shí)現(xiàn)制度初衷的手段。生態(tài)文明的高層次發(fā)展必然要求與之相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度突破成本填補(bǔ)的單一目的，而現(xiàn)代生態(tài)補(bǔ)償立法就是要呼應(yīng)這一需求，使補(bǔ)償?shù)墓δ芫C合化，在不突破資金用途底線的條件下，拓展生態(tài)補(bǔ)償資金的使用范圍，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ苡缮鷳B(tài)保護(hù)性拓展到保護(hù)性與發(fā)展性并重。因此，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法要根據(jù)“生態(tài)”概念的內(nèi)在規(guī)定性，將生態(tài)補(bǔ)償資金的用途大體設(shè)計(jì)為以下七個(gè)方面：生態(tài)資源開發(fā)與保護(hù)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)與發(fā)展、生態(tài)功能承擔(dān)及相關(guān)發(fā)展利益犧牲、生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持與發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品提供與交易平臺(tái)建設(shè)、生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)條件與民生改善、生態(tài)技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)等。

(五)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)制的整體性

對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定缺乏規(guī)則體系性是我國現(xiàn)行立法的另一個(gè)缺憾，這與生態(tài)補(bǔ)償立法非專門化存在一定的關(guān)聯(lián)，因此，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償立法體系應(yīng)納入對(duì)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)制整體性的考量。針對(duì)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)中的短板，必須形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)的聯(lián)動(dòng)以及政府部門之間的聯(lián)動(dòng)，解決立法零散、執(zhí)行分異和監(jiān)管缺位的問題。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)制的整體性，重點(diǎn)要解決三個(gè)問題：

一是地方政府間協(xié)商生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)不到位，需要通過何種途徑督促解決亟待立法明確，即生態(tài)補(bǔ)償跨界落實(shí)到位的考評(píng)與督促機(jī)制的構(gòu)建問題。這又涉及政府間生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)界定問題，是按民事合同還是行政合同或是參照民事合同或行政合同的規(guī)范規(guī)則落實(shí)，亦或是另行制定規(guī)則體系去解決，應(yīng)該有一個(gè)立法指引。由于生態(tài)具有公共產(chǎn)品的特殊性，決定了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議不宜作為純粹的民事合同定性，同時(shí)由于生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議是地方政府間締結(jié)的，主體特征與行政合同的要求也不相符，因此不宜作為行政合同來待之，因此最主要的是需要啟動(dòng)政府協(xié)調(diào)機(jī)制予以落實(shí)。二是如何將私主體引入到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中來并監(jiān)督相關(guān)責(zé)任承擔(dān)落實(shí)的問題，也需要在立法體系構(gòu)建中作為一個(gè)考量維度，目前的生態(tài)補(bǔ)償制度尚未將企業(yè)及其他私主體納入責(zé)任承擔(dān)的范圍，達(dá)不到保護(hù)、發(fā)展生態(tài)環(huán)境的初衷，需要立法中通過必要的行政許可制度撬動(dòng)將生態(tài)補(bǔ)償主體范圍擴(kuò)大，從而使生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)更具有社會(huì)根基。因此，綠色認(rèn)證制度、生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)交易許可等應(yīng)該相應(yīng)地進(jìn)入立法視野。三是如何通過擴(kuò)充生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展促進(jìn)功能，使生態(tài)補(bǔ)償起到協(xié)調(diào)多方利益與均衡發(fā)展差距的效果，這也是彌補(bǔ)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償制度缺陷的另一個(gè)立法考察重點(diǎn)。由此，生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)該將生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)技術(shù)進(jìn)步、生態(tài)資本化與產(chǎn)業(yè)化的促進(jìn)與限制等納入規(guī)則范圍，突出生態(tài)補(bǔ)償在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的功能與作用。

五、結(jié)語

進(jìn)入后脫貧時(shí)代，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，以精準(zhǔn)扶貧為重點(diǎn)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)，后一步，銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的主抓手將是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的內(nèi)容，科學(xué)設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償制度必須使生態(tài)補(bǔ)償在減貧與發(fā)展兩方面都能發(fā)揮更為積極的作用，這是可持續(xù)發(fā)展的要求，也自然構(gòu)成立法關(guān)切。同時(shí)，我國生態(tài)補(bǔ)償制度在執(zhí)行過程中面臨的諸多困境與生態(tài)補(bǔ)償立法體系并未真正構(gòu)建存在很大關(guān)聯(lián)，構(gòu)建體系化的生態(tài)補(bǔ)償法律制度理應(yīng)成為綠色發(fā)展的應(yīng)有之義。生態(tài)補(bǔ)償立法體系化要針對(duì)當(dāng)前存在制度問題和現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，解決好規(guī)則分布零散、法律定位不準(zhǔn)、調(diào)節(jié)手段單一、配置資源失衡、補(bǔ)償功能局限和規(guī)制方式割裂等方面的問題，以生態(tài)補(bǔ)償立法專門化促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法體系的形成，在生態(tài)補(bǔ)償資金用途管制的前提下，適度拓展生態(tài)補(bǔ)償制度的功能，使之在推進(jìn)減貧與促進(jìn)發(fā)展方面能夠同步發(fā)力、協(xié)同共振。