論事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及對策

董培林

摘要：事業(yè)單位傳統(tǒng)意義上的預(yù)算與績效管理相對獨(dú)立，而隨著近年社會關(guān)于預(yù)算績效管理理念的長足發(fā)展與逐漸成熟，二者融合實(shí)現(xiàn)了以績效為導(dǎo)向，以監(jiān)督為保障的預(yù)算績效管理綜合效益，借此，很多事業(yè)單位紛紛開始預(yù)算績效管理這一領(lǐng)域的涉足，并取得優(yōu)良成果。但實(shí)際工作中，不難發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作展開不能停留在表層層面，仍應(yīng)精耕細(xì)作，使其充分滿足財(cái)政改革和事業(yè)單位發(fā)展所需，故本文選取事業(yè)單位為切入點(diǎn)，以全面預(yù)算績效管理為論題，深挖其在實(shí)施過程中存在的重難點(diǎn)分析，并針對此，尋找一些與之匹配的創(chuàng)新改革著力點(diǎn)，望對探索全面預(yù)算績效管理，切實(shí)提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平助力。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;全面預(yù)算管控;績效管理

引言

事業(yè)單位是一個(gè)兼具公益屬性的社會組織，在科教文衛(wèi)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，也正是由于事業(yè)單位的特殊性，國家會據(jù)單位預(yù)算申請進(jìn)行財(cái)政資金合理調(diào)配，以保障其工作的正常開展和職能的充分發(fā)揮，因此，就事業(yè)單位而言，預(yù)算管理十分重要。而在新形勢下，事業(yè)單位想要切實(shí)提升服務(wù)品質(zhì)，除了加強(qiáng)自身內(nèi)部建設(shè)外，還應(yīng)向管理要效益，預(yù)算績效控制管理便是一種應(yīng)運(yùn)而生的全新管理理念。執(zhí)行中，因該模式不是對預(yù)算控制和績效管理實(shí)行簡單加總，而是需要一個(gè)良好控制氛圍作為支撐，所以，大部分事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理時(shí)，初嘗效果不佳。故在事業(yè)單位改革創(chuàng)新進(jìn)程中，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，就必須積極面對實(shí)施績效管理時(shí)的若干問題，有的放矢的逐一突破，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與事業(yè)單位發(fā)展的雙豐收。

一、事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

國家印發(fā)的全面實(shí)施預(yù)算績效管理相關(guān)意見文件中指出：全面實(shí)施預(yù)算績效管理能夠充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算的有效執(zhí)行，能夠更好進(jìn)行資金優(yōu)化配置，亦能夠幫助事業(yè)單位全面提升社會公信力，從而積極推動事業(yè)單位高效、責(zé)任、透明化的建設(shè)進(jìn)程。

另外，事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績效管理，還能夠滿足公共財(cái)政科學(xué)化、社會資源精細(xì)化管控要求，提高預(yù)算管理的科學(xué)性，規(guī)范員工行為的效益性，提升工作質(zhì)量，確保相關(guān)工作開展的針對性、實(shí)操性及考量性，從而保障績效指標(biāo)的全面、有效落實(shí)。在強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理時(shí)，還需對預(yù)算支出結(jié)果的導(dǎo)向性考量進(jìn)行充分評價(jià)，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與效益的績效管理，為資金產(chǎn)出結(jié)果的研究與應(yīng)用奠定基礎(chǔ)，也讓事業(yè)單位內(nèi)部控制更為嚴(yán)格，從而提高部門間業(yè)務(wù)聯(lián)系、運(yùn)行效率及權(quán)責(zé)利的責(zé)任分析，最終促進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)營管理水平品質(zhì)升級。

二、事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)有瓶頸

從2001年開始，財(cái)政部便陸續(xù)發(fā)文，強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位中推行預(yù)算績效管理的重要作用，以提高資金使用效率、提升綜合服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理。但在實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效一體化管理進(jìn)程中，仍存在以下些許問題：

（一）績效管理觀念不牢、深度廣度有缺失

預(yù)算績效管理是一種新生理念。新生事物的推進(jìn)勢必會受到舊有力量的阻礙，受傳統(tǒng)思想影響，再加上事業(yè)單位本身實(shí)施全面預(yù)算績效管理時(shí)間尚短，使相關(guān)單位及領(lǐng)導(dǎo)對績效評估認(rèn)知不夠，重配置而輕管理，重開支而輕績效勢頭不減。同時(shí)，部門及相關(guān)責(zé)任人也尚未形成績效管理理念，在處理日常業(yè)務(wù)時(shí)，存在較強(qiáng)抵觸情緒，而部門間目前更缺乏一項(xiàng)起到統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用的約束制度，使部門利益為重而不顧全局現(xiàn)象尚存。

有的事業(yè)單位在預(yù)算績效管理建設(shè)中，雖設(shè)相關(guān)流程和體系，但卻仍缺乏專門管理部門和相關(guān)崗位管理，形式主義盛行，且多數(shù)單位對績效評價(jià)缺乏認(rèn)知，脫離實(shí)際僅對原有管理辦法進(jìn)行簡單補(bǔ)充、修改，同樣使事業(yè)單位預(yù)算績效管理流于表面，未能真正發(fā)揮實(shí)際意義，所以，績效評價(jià)中理念構(gòu)建尤為關(guān)鍵。另有一些事業(yè)單位雖已在預(yù)算績效管理方面獲得顯著成效，但其評價(jià)與把控的深度廣度仍待拓展，出現(xiàn)很多地區(qū)事業(yè)單位只對核心項(xiàng)目展開績效評價(jià)，并未實(shí)施包含全部經(jīng)費(fèi)的績效管理，這也大大加劇多角度績效管理創(chuàng)新的實(shí)操難度，從而導(dǎo)致績效管理效用難于發(fā)揮。

（二）績效體系構(gòu)建不全、實(shí)操環(huán)節(jié)有短板

從全國事業(yè)單位角度來看，注重預(yù)算編制，忽視績效管理，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效、沉淀、浪費(fèi)問題較為突出，另外，預(yù)算執(zhí)行困難重重，克扣挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)時(shí)有發(fā)生，而績效激勵(lì)與約束力作用也不強(qiáng)，上述績效評價(jià)管理問題足以說明全面預(yù)算績效管理體系建立不夠完善，沒有具體制度規(guī)范，各部門各自為戰(zhàn)，大大降低事業(yè)單位的管理效率。

在全面預(yù)算績效管理執(zhí)行中，由于現(xiàn)有意識淡薄及體系搭建不夠全面，使除財(cái)政資金以外的資產(chǎn)成為績效管理盲區(qū)，比如實(shí)物資產(chǎn)管理較為薄弱。一般而言，實(shí)物資產(chǎn)占事業(yè)單位資產(chǎn)絕大部分，實(shí)物資產(chǎn)管理好壞，一定程度上反映出單位內(nèi)部控制是否到位。而當(dāng)前購置環(huán)節(jié)不規(guī)范，使用環(huán)節(jié)缺乏有效管理，盤點(diǎn)制度有待計(jì)劃執(zhí)行，賬實(shí)不符、資產(chǎn)流失現(xiàn)象仍未得以補(bǔ)救，都將不利于事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理。再加上合同管理方面存在財(cái)務(wù)失控點(diǎn)，控制難度較高，未能應(yīng)采盡采，更有甚者，一些采購人員將采購項(xiàng)目化整為零，以規(guī)避公開招標(biāo)等流程管理，不僅不符合相關(guān)法律規(guī)定，還會將所在事業(yè)單位置于市場環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)隱患之中。

（三）預(yù)算績效方法單一、指標(biāo)量化有困難

科學(xué)合理的預(yù)算績效管理方法是事業(yè)單位績效管理工作全面實(shí)施的重要因素，但我國很多事業(yè)單位在實(shí)操過程中，缺乏科學(xué)管理模式及有效管理方法，甚至還有的延用舊時(shí)人工錄入數(shù)據(jù)方式，嚴(yán)重影響事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理實(shí)際實(shí)施質(zhì)量與效率，很大程度上阻礙了事業(yè)單位整體管理水平的有效提升。

任何一個(gè)事業(yè)單位無論采取何種預(yù)算管理模式，指標(biāo)的確立都十分重要。預(yù)算指標(biāo)細(xì)化與量化分解是否合理將直接影響制定指標(biāo)的科學(xué)性與可行性分析。預(yù)算指標(biāo)量化方法單一，也將影響事業(yè)單位預(yù)算管理要求的貫徹執(zhí)行。結(jié)合預(yù)算管理狀況不難發(fā)現(xiàn)，績效管理可從更深層次挖掘事業(yè)單位資金等各項(xiàng)資源的配置與使用，因此只有做好細(xì)化與量化分析，預(yù)算績效管理結(jié)果才更具備參考價(jià)值，否則，籠統(tǒng)概括的大類預(yù)算執(zhí)行與考評不能起到預(yù)算績效管理的積極意義。

（四）預(yù)算管理技術(shù)過時(shí)、控制效果待優(yōu)化

預(yù)算績效管理的核心是對預(yù)算中各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)、計(jì)算與分析，這一效能與計(jì)算機(jī)信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合，便可提高數(shù)據(jù)信息處理質(zhì)量與效率，間接提升事業(yè)單位預(yù)算績效管理整體水平。然而實(shí)際運(yùn)用情況卻不然。事業(yè)單位績效考核技術(shù)水平普遍偏低，一些事業(yè)單位采用過時(shí)考核軟件，有的僅用辦公軟件進(jìn)行績效管理，導(dǎo)致事業(yè)單位信息化水平落后于時(shí)代發(fā)展。

事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動項(xiàng)目的內(nèi)部控制，也存在前期調(diào)研不充分，申報(bào)流程不規(guī)范，先干活后立項(xiàng)等情況。于預(yù)算編制而言，編制不合理、隨意調(diào)整問題頻發(fā)，同樣使內(nèi)部控制形同虛設(shè)，失去其權(quán)威性和約束力;另無預(yù)算、超預(yù)算、執(zhí)行進(jìn)度慢等情況也屢見不鮮，因此，事業(yè)單位內(nèi)部控制效果有待優(yōu)化升級。

三、事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的創(chuàng)新著力點(diǎn)

績效意識淡薄，績效體系未成，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)缺失，技術(shù)支持不力等各項(xiàng)問題，使績效理念很難深度融入預(yù)算全過程管控之中，應(yīng)對上述四類績效管理發(fā)展瓶頸，需形成相關(guān)制度體系并加以嚴(yán)格落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)最終預(yù)算績效管理。

（一）強(qiáng)化績效意識、實(shí)現(xiàn)多維拓展

認(rèn)識不充分直接影響預(yù)算績效管理活動的開展與實(shí)施，同時(shí)倒逼事業(yè)單位及時(shí)作出思想層面調(diào)整。以預(yù)算績效管理為視角，組織相關(guān)人員參加知識學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，并結(jié)合單位自身實(shí)際需求，對預(yù)算績效管理進(jìn)行有效規(guī)劃和詳細(xì)分工，以調(diào)動職工熱情，突出統(tǒng)籌與監(jiān)管職能。除此之外，樹立預(yù)算績效管理常態(tài)化理念，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行導(dǎo)向、全局及系統(tǒng)、多維度、多視角、全流程把控，從而擴(kuò)展績效管理實(shí)施范圍，另對除常規(guī)公共預(yù)算之外的項(xiàng)目，包括政府性資金預(yù)算、國有資本運(yùn)營預(yù)算等均展開全面預(yù)算績效評估，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的統(tǒng)籌大局觀效應(yīng)。

（二）健全績效體系、關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，即將績效理念深度融入預(yù)算管理全過程，并將績效管理范圍延伸至所有預(yù)算單位，以實(shí)現(xiàn)國家政策方針的貫徹落實(shí)、政府職能的優(yōu)化調(diào)整與公共資源的合理調(diào)配。將各級政府收支納入績效管理，可提升財(cái)政運(yùn)行水平，推動事業(yè)單位全面績效管控，由此可見，績效管理重要性程度不言而喻，加快建立健全事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理步伐更是非同凡響。在健全績效體系建設(shè)時(shí)，尤其對實(shí)物資產(chǎn)、合同管理等領(lǐng)域應(yīng)格外給予重視，努力做到從預(yù)算編制到采購、入庫、入賬、領(lǐng)用、維保及處置等各個(gè)環(huán)節(jié)做好業(yè)財(cái)銜接，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，落實(shí)歸口管理、責(zé)任到人的具體負(fù)責(zé)制，發(fā)現(xiàn)管理不到位情況，及時(shí)匯報(bào)及時(shí)處理，有效控制重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算的全生命周期管理。

（三）優(yōu)化預(yù)算方法、量化細(xì)化分析

優(yōu)化預(yù)算績效管理方法對大幅完善事業(yè)單位預(yù)算管控，促進(jìn)預(yù)算績效管理有效實(shí)施至關(guān)重要。相關(guān)管理部門應(yīng)充分結(jié)合預(yù)算管理實(shí)際現(xiàn)狀，積極進(jìn)行預(yù)算績效管理方法創(chuàng)新，摒棄傳統(tǒng)人工錄入方法，將信息技術(shù)融入其中，有效完善預(yù)算管理，提升管控水平，以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位更為精準(zhǔn)的指標(biāo)細(xì)化管理。在績效管理活動開展中，可借助往期數(shù)據(jù)進(jìn)行合理分析，明確主要資源消耗，并對支出管理進(jìn)行專項(xiàng)分析，便于事業(yè)單位預(yù)算績效指標(biāo)的精細(xì)化管理。同時(shí)通過方式方法調(diào)整及細(xì)化量化分析，減輕預(yù)算績效管理活動開展的現(xiàn)實(shí)壓力。

（四）改善信息建設(shè)、完善內(nèi)控管理

信息技術(shù)高速發(fā)展為事業(yè)單位管控環(huán)境建設(shè)提供技術(shù)支持。信息建設(shè)既能幫助績效管理工作開展精確高效運(yùn)作模式，又能提供及時(shí)科學(xué)監(jiān)控反饋，促進(jìn)事業(yè)單位始終走在內(nèi)控管理正確的軌道之上。事業(yè)單位可據(jù)實(shí)設(shè)立專項(xiàng)軟件開發(fā)部門，開發(fā)出更貼合自身實(shí)際的專業(yè)核算軟件，同時(shí)依托互聯(lián)網(wǎng)在事業(yè)單位內(nèi)部構(gòu)建績效管理網(wǎng)絡(luò)，方便相關(guān)管理部門對考核信息進(jìn)行匯總分析，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的實(shí)時(shí)監(jiān)管。在合理保障資金流動透明與安全的同時(shí)，突出預(yù)算績效管理效果，使信息技術(shù)投入使用始終圍繞提升資金使用效益，從注重成本效益分析視角出發(fā)，從而用信息技術(shù)支撐事業(yè)單位事前評估、事中監(jiān)督、事后評價(jià)的全過程預(yù)算績效管理。

結(jié)語

綜上所述，本文簡明闡述了事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的部分難點(diǎn)及幾點(diǎn)對策，希望找到一些有效的創(chuàng)新改革著力點(diǎn)，切實(shí)能夠提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

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