生態(tài)空間管控下交通規(guī)劃的環(huán)保策略建議

徐霞 殷承啟

摘要：線性交通基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)空間的沖突由來已久且不可避免。新時(shí)期交通運(yùn)輸面臨著支撐高質(zhì)量發(fā)展兼顧生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的雙重要求。因此，如何協(xié)調(diào)交通規(guī)劃與生態(tài)空間管控之間的矛盾成為當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵問題之一。文章梳理分析了新時(shí)期交通規(guī)劃與生態(tài)空間亟須協(xié)調(diào)的必要性，并以江蘇省11條規(guī)劃待建鐵路為例，分析了當(dāng)前鐵路規(guī)劃存在的主要環(huán)境制約因素，重點(diǎn)研究規(guī)劃鐵路與生態(tài)空間矛盾沖突關(guān)系特征，根據(jù)不同穿越情形分類施策，從預(yù)留生態(tài)保護(hù)紅線廊道、路線方案優(yōu)化、“無害化”穿越、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嬗嗅槍?duì)性地提出生態(tài)空間協(xié)調(diào)對(duì)策和實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;生態(tài)空間;交通規(guī)劃;鐵路

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）10-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.144

Abstract：The contradiction between linear transportation infrastructure and ecological space has always existed and is inevitable. In the new era， transportation is facing new requirements such as supporting high-quality development and ecological protection priority.Therefore， how to coordinate the contradiction between transportation planning and control requirements of ecological space has become one of the key issues in current spatial planning.This paper analyzes the necessity of coordination between transportation planning and ecological space in the new era，and takes 11 planned railways in Jiangsu Province as an example to analyze the main environmental constraints existing in the current railway planning.Then the paper focuses on the study of the characteristics of the contradiction and conflict between the planned railway and the ecological space， and puts forward the coordinated countermeasures and Implementation Paths of ecological space according to the different crossing situations from the aspects of reserved ecological protection red line corridor， route scheme optimization， “harmless” crossing， ecological compensation， etc.

Key word：Spatial Planning;Ecological space;Transportation planning;Railway

國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的依據(jù)和載體[1]。黨的十八大以來，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立逐漸成為新時(shí)代背景下生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容[2-3]。生態(tài)空間作為國(guó)土空間規(guī)劃體系下的三生空間之一，其地位和功能逐漸得到重視。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》明確指出，重要生態(tài)空間要采取一條紅線管控[4-5]。

線性交通基礎(chǔ)設(shè)施通常因其里程長(zhǎng)，控制節(jié)點(diǎn)和制約因素多，其與生態(tài)空間的沖突是不可避免的[6-8]，隨著生態(tài)保護(hù)理念的深入，交通規(guī)劃與生態(tài)空間之間的矛盾受到越來越多的關(guān)注。為解決未來交通發(fā)展與生態(tài)文明保護(hù)之間的矛盾，交通運(yùn)輸部下發(fā)的《關(guān)于做好交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間控制規(guī)劃有關(guān)工作的通知》提出加強(qiáng)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，通過與國(guó)家空間規(guī)劃體系對(duì)接，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)線位、點(diǎn)位空間資源有效預(yù)留?！督煌◤?qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》要求交通推進(jìn)生態(tài)選線選址，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保設(shè)計(jì)，避讓耕地、林地、濕地等具有重要生態(tài)功能的國(guó)土空間?！蛾P(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見》指出生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)地其他區(qū)域內(nèi)僅允許國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和“必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

在此背景下，韓雪松[9]提出了新時(shí)期的交通規(guī)劃應(yīng)對(duì)生態(tài)空間的協(xié)調(diào)與保護(hù);劉振國(guó)、常馨玉等[10]也提出要將綠色發(fā)展理念運(yùn)用到綜合交通規(guī)劃中;黃凱迪、許旺土以[11]廈門為例進(jìn)行研究，提出當(dāng)交通規(guī)劃項(xiàng)目與生態(tài)空間的保護(hù)存在矛盾時(shí)，可以采取“占一還一”的方式進(jìn)行補(bǔ)償，以保證生態(tài)空間總量不變。但學(xué)者們對(duì)交通規(guī)劃與生態(tài)空間之間的關(guān)系協(xié)調(diào)處理的具體情景和應(yīng)對(duì)措施未進(jìn)行充分研究。本文旨在已有研究理念基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前綜合交通規(guī)劃面臨的生態(tài)空間保護(hù)的新形勢(shì)和新要求，研究江蘇省規(guī)劃鐵路與生態(tài)空間矛盾沖突關(guān)系特征，分析當(dāng)前鐵路規(guī)劃存在的主要環(huán)境制約因素，并根據(jù)不同穿越情形分類施策，從預(yù)留生態(tài)保護(hù)紅線廊道、路線方案優(yōu)化、“無害化”穿越、生態(tài)補(bǔ)償?shù)炔煌矫嬗嗅槍?duì)性地提出生態(tài)空間協(xié)調(diào)對(duì)策和實(shí)施路徑，以期為新時(shí)期交通規(guī)劃的編制提供參考。

1 江蘇省鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃

截至2019年末，江蘇省鐵路營(yíng)業(yè)里程3 563km，位列全國(guó)第22位，占全國(guó)的2.4%;鐵路網(wǎng)密度333km/萬km2，位列全國(guó)第11位。其中時(shí)速250km/h及以上高鐵里程1 316km。同時(shí)，江蘇省在建鐵路里程達(dá)1 115km，均為時(shí)速250km/h及以上的高速鐵路。

鐵路因運(yùn)能大、效率高、排放少、占地省的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)闃?gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出新貢獻(xiàn)。本文研究對(duì)象為納入江蘇省綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃的11個(gè)鐵路項(xiàng)目，分別為通蘇嘉鐵路、合肥至新沂鐵路、鎮(zhèn)宣鐵路、鹽泰錫常宜鐵路、揚(yáng)鎮(zhèn)寧馬鐵路、寧宣鐵路、寧滁蚌鐵路、蘇錫?？炀€鐵路、京滬鐵路南京樞紐外繞線及七鄉(xiāng)河過江通道、如東至南通至蘇州至湖州線（蘇州至吳江段）、蘇州至淀山湖至上海線，總里程1 225km，設(shè)計(jì)速度160 km/h～350 km/h不等。

2 生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域內(nèi)涵及管控要求

2020年，江蘇省政府發(fā)布了《江蘇省生態(tài)空間管控區(qū)域規(guī)劃》（蘇政發(fā)〔2020〕1號(hào)），文件明確江蘇省生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域（陸域部分）形成了以國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線為主體，省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)域?yàn)檠a(bǔ)充的生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域格局。江蘇省生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域（陸域部分）總面積占全省陸域國(guó)土面積的22.49%。其中，國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線陸域面積為8 474.27km2，占全省陸域國(guó)土面積的8.21%;省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)域面積為14 741.97km2，占全省陸域國(guó)土面積的14.28%。

根據(jù)相關(guān)文件精神，國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途。省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)域則以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，原則上不得開展有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，也不得隨意占用和調(diào)整。

3 鐵路與生態(tài)空間矛盾沖突特征

對(duì)11條規(guī)劃鐵路線位與江蘇省生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域進(jìn)行疊加分析，結(jié)果表明，只有寧滁蚌鐵路在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則下，可以完全避讓生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域，其余10條規(guī)劃鐵路均不同程度涉及穿越生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域，其中有6條規(guī)劃鐵路涉及穿越國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線和省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)，其余4條只涉及穿越省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)。

3.1 穿越國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線情況

對(duì)6條涉及穿越生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃鐵路研究發(fā)現(xiàn)，其涉及穿越的生態(tài)保護(hù)紅線類型主要為飲用水水源保護(hù)區(qū)、森林公園、重要濕地及濕地公園4種;未涉及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域等類型。規(guī)劃鐵路涉及的類型數(shù)量最多的是飲用水水源保護(hù)區(qū)（34%）和森林公園（33%），其次為濕地公園（22%）和重要濕地（11%）。從面積占用情況來看，規(guī)劃鐵路涉及占用飲用水水源保護(hù)區(qū)占用面積最大，占比46%，其次為森林公園，占比45%，濕地公園和重要濕地面積占比較小，分別為8%和1%。

3.2 穿越省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)情況

對(duì)10條涉及穿越省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)的規(guī)劃鐵路研究發(fā)現(xiàn)，主要涉及穿越的省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)類型為：重要濕地、清水通道維護(hù)區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要漁業(yè)水域、特殊物種保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、太湖重要保護(hù)區(qū)、濕地公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)、森林公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)等12種類型。未涉及地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)（陸地部分）等類型。

涉及的省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)數(shù)量最多的為重要濕地（31%），其次為清水通道維護(hù)區(qū)（21%）、洪水調(diào)蓄區(qū)（18%）、特殊物種保護(hù)區(qū)（8%）、生態(tài)公益林（5%）、水源涵養(yǎng)地（3%）、飲用水水源保護(hù)區(qū)（2%）等。對(duì)涉及的12種類型省級(jí)生態(tài)管控區(qū)的面積占用情況統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明，規(guī)劃鐵路涉及占用的重要濕地占用面積最大，占比43.07%;其次為洪水調(diào)蓄區(qū)，占比16.62%;清水通道維護(hù)區(qū)占比15.49%;水源涵養(yǎng)地占比7.32%、特殊物種保護(hù)區(qū)占比5.39%。

4 規(guī)劃鐵路與生態(tài)空間協(xié)調(diào)策略

4.1 生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整策略

規(guī)劃有6條鐵路不可避免占用了國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線，其中，合肥至新沂鐵路、鹽泰錫常宜鐵路、京滬鐵路南京樞紐外繞線3個(gè)項(xiàng)目因納入江蘇省未來3年重點(diǎn)工程建設(shè)計(jì)劃。因國(guó)家級(jí)紅線是完全按照禁止開發(fā)區(qū)來管理的，因此對(duì)于已經(jīng)批復(fù)的，確實(shí)無法避讓的重大線性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建議將其納入生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估優(yōu)化工作調(diào)整預(yù)留的范圍內(nèi)，即在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)預(yù)留建設(shè)廊道。對(duì)于因項(xiàng)目預(yù)留廊道減少的生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域，建議在區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估優(yōu)化工作中予以統(tǒng)籌增加。

4.2 路線優(yōu)化策略

對(duì)于涉及占用到生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域的邊角地區(qū)的項(xiàng)目，原則上在工程技術(shù)可行的前提下，建議進(jìn)一步進(jìn)行路線優(yōu)化，繞避生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域。規(guī)劃鎮(zhèn)宣鐵路因涉及長(zhǎng)蕩湖重要濕地（金壇區(qū)）邊緣地區(qū)，且生態(tài)保護(hù)紅線西側(cè)尚有空間可布線，因此，建議該項(xiàng)目進(jìn)一步論證方案優(yōu)化的可行性，盡量避讓該處生態(tài)保護(hù)紅線。

4.3 “無害化”穿越策略

“無害化”穿越主要是指在符合國(guó)家和地方強(qiáng)制性法律法規(guī)要求，并堅(jiān)持“避讓優(yōu)先”原則而確實(shí)無法避讓的前提下，采取適宜的建設(shè)方案、施工方式，配套有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，滿足生態(tài)保護(hù)區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量控制的要求。

（1）法律法規(guī)明確工程選線、選址應(yīng)避繞的區(qū)域：自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū);風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)（列入風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的項(xiàng)目除外）;森林公園的核心景區(qū)和生態(tài)保育區(qū);地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū);濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū);飲用水水源保護(hù)區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū);生態(tài)公益林的一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林。

（2）工程選線、選址宜避繞的區(qū)域：工程選線、選址宜繞避自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)外的其他景區(qū)、森林公園核心景區(qū)和生態(tài)保育區(qū)以外的其他區(qū)域、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)以外的地質(zhì)公園、重要濕地、濕地公園（濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)以外區(qū)域）、天然林、野生動(dòng)物重要棲息地、重點(diǎn)保護(hù)野生植物生長(zhǎng)繁殖地、重要水生生物的自然產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道、天然漁場(chǎng)，以及飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)外的其他等級(jí)保護(hù)區(qū)。

（3）若發(fā)生確實(shí)無法避讓的情形，工程選線、選址無法避繞（1）（2）規(guī)定的生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域時(shí)，應(yīng)綜合比選，合理確定建設(shè)方案，并從工程方案、施工工藝、施工期和運(yùn)營(yíng)期環(huán)保措施入手，采取“無害化”穿越策略：優(yōu)先以橋梁或隧道方式通過，對(duì)路線方案進(jìn)行充分論證，并開展不可避讓論證;除必要的施工便道、便橋外，不在生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域內(nèi)設(shè)置取土場(chǎng)、棄土場(chǎng)、大臨工程等臨時(shí)工程。施工期根據(jù)工程特點(diǎn)和生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)管控區(qū)保護(hù)對(duì)象、生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)，采用相對(duì)先進(jìn)的環(huán)保施工工藝，配備完善的施工環(huán)保措施。運(yùn)營(yíng)期設(shè)置必要的風(fēng)險(xiǎn)管控措施、生態(tài)恢復(fù)措施來降低運(yùn)營(yíng)期的影響。

4.4 生態(tài)補(bǔ)償策略

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)于重要濕地、林地等類型用地，應(yīng)進(jìn)行占補(bǔ)平衡。因此，建議對(duì)規(guī)劃占用森林公園、重要濕地、生態(tài)公益林類型生態(tài)空間的鐵路項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)其在具體實(shí)施時(shí)中提出對(duì)涉及的林地、重要濕地統(tǒng)籌考慮區(qū)域補(bǔ)償?shù)却胧┮蟆?/p>

4.5 其他建議

對(duì)在項(xiàng)目規(guī)劃階段尚未建立的生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域應(yīng)提前做好應(yīng)對(duì)或預(yù)留措施。通蘇嘉鐵路位于陽(yáng)澄湖灣里取水口周邊500m范圍內(nèi)，由于該處取水口尚未劃定飲用水源保護(hù)區(qū)，但根據(jù)相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，一旦劃定保護(hù)區(qū)，穿越位置（500m范圍）將會(huì)成為飲用水源保護(hù)區(qū)一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍，是為法定禁止建設(shè)區(qū)。針對(duì)該類情形，建議項(xiàng)目?jī)?yōu)化路線，提前優(yōu)先避讓陽(yáng)澄湖灣里取水口于500m以外;若確實(shí)無法避讓的，建議在項(xiàng)目施工前，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣徇w該取水口。

5 結(jié)束語(yǔ)

線性交通基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)空間的沖突與矛盾幾乎是不可避免的。國(guó)土空間規(guī)劃背景下，交通規(guī)劃將更注重與生態(tài)保護(hù)格局的協(xié)調(diào)性，保持適度超前意識(shí)，提前規(guī)劃，全域規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃背景下的交通基礎(chǔ)設(shè)施的綠色高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于規(guī)劃中交通線性工程穿越生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域的情形，應(yīng)按照不同的情景分別采取相應(yīng)的環(huán)保策略來弱化其矛盾沖突，尋找兩者之間的相容性和適應(yīng)性，最大程度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。本項(xiàng)目提出的環(huán)保策略是以江蘇規(guī)劃鐵路為基礎(chǔ)提出來的，由于各地生態(tài)空間分布特征、交通與生態(tài)空間依存關(guān)系的不一致性等，因此，很難建立起完全統(tǒng)一的環(huán)保管控策略，故也需要對(duì)此進(jìn)一步深化研究。

參考文獻(xiàn)

[1]劉貴利，郭健，江河.國(guó)土空間規(guī)劃體系中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究[J].環(huán)境保護(hù)，2019（10）：33-38.

[2]林堅(jiān)，吳宇翔，吳佳雨，等.論空間規(guī)劃體系的構(gòu)建——兼析空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制與自然資源監(jiān)管的關(guān)系[J].城市規(guī)劃，2018（05）：9-17.

[3]黃金川，林浩曦，漆瀟瀟.面向國(guó)土空間優(yōu)化的三生空間研究進(jìn)展[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2017，36（3）：378-391.

[4]莫張勤.生態(tài)保護(hù)紅線制度的理論證成與中國(guó)實(shí)踐[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2019（10）：2485-2489.

[5]辛培源，田甜，戰(zhàn)強(qiáng).自然保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線的發(fā)展關(guān)系研究[J].環(huán)境生態(tài)學(xué)，2019（04）：29-33.

[6]李雪菲.鐵路工程生態(tài)環(huán)境影響及環(huán)保設(shè)計(jì)分析[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2019（04）：30-32.

[7]張志民，陳興龍，王巧燕.線性工程選線環(huán)境比選研究[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2017，42（11）：186-189.

[8]孫濤，王宗鵬，高二鵬.鐵路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)典型環(huán)境敏感區(qū)的影響及減緩措施研究[J].鐵路節(jié)能環(huán)保與安全衛(wèi)生，2016（01）：11-15.

[9]韓雪松.國(guó)土空間規(guī)劃背景下交通規(guī)劃變革與實(shí)踐[J].西部人居環(huán)境學(xué)刊，2020，35（1）：31-36.

[10]劉振國(guó)，常馨玉，賀明光，等.國(guó)土空間新形勢(shì)下綜合交通規(guī)劃的問題與對(duì)策[J].交通運(yùn)輸研究，2019，5（4）：64-68.

[11]黃凱迪，許旺土.新國(guó)土空間規(guī)劃體系下交通規(guī)劃的適應(yīng)性變革_以廈門為例[J].城市規(guī)劃，2019（07）：21-32.

收稿日期：2020-08-08

作者簡(jiǎn)介：徐霞（1987-），女，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)及環(huán)境規(guī)劃工作。