我國(guó)智慧交通發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及其法治化

周 永

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)文法學(xué)院，北京 102488)

我國(guó)在發(fā)展智慧交通的過(guò)程中秉承以人為本的理念，利用先進(jìn)的物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，形成實(shí)現(xiàn)人、車、路和環(huán)境協(xié)調(diào)的新型交通發(fā)展模式，使智慧交通成為智慧城市的核心組成部分，這對(duì)推進(jìn)交通運(yùn)輸管理創(chuàng)新、提升交通運(yùn)輸服務(wù)水平、推動(dòng)交通運(yùn)輸發(fā)展轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。近年來(lái)，我國(guó)的智慧交通建設(shè)取得了一定成效，但也存在著法律法規(guī)不健全、行業(yè)監(jiān)管不靈以及公私法區(qū)分不明等問(wèn)題。只有大力推進(jìn)智慧交通法治化，在法治軌道上推進(jìn)智慧交通建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)智慧交通持續(xù)健康發(fā)展。

一 我國(guó)智慧交通發(fā)展現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以后，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，圍繞“改善城市擁堵，便利人民出行”的目標(biāo)，明確提出了“以信息化、智能化為牽引，推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)與交通運(yùn)輸管理和服務(wù)全面融合”的方針，使智慧交通開(kāi)始在我國(guó)“嶄露頭角”。經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，智慧交通建設(shè)取得了明顯的成效，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從線下到線上、從強(qiáng)管理到強(qiáng)服務(wù)、從交通單一元素到社會(huì)全領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，但仍處于起步階段。

(一)我國(guó)智慧交通建設(shè)成效

目前，我國(guó)智慧交通系統(tǒng)已從探索階段進(jìn)入實(shí)際開(kāi)發(fā)和應(yīng)用階段，實(shí)現(xiàn)了由以電子、傳感、傳輸?shù)燃夹g(shù)為核心的交通信號(hào)控制系統(tǒng)管理，到以物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移運(yùn)通信網(wǎng)絡(luò)和傳感器網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算等技術(shù)為主的智慧化交通管理的突破。我國(guó)大部分城市的智慧交通建設(shè)實(shí)現(xiàn)了交通狀況的信息化、可視化，并引入“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念。但智慧交通建設(shè)仍處于感知交通運(yùn)輸體系中各種要素的初級(jí)階段，且多為通過(guò)視頻攝像頭實(shí)現(xiàn)對(duì)交通信息采集的模式，無(wú)線射頻識(shí)別(Radio Frequency Identification，RFID)技術(shù)應(yīng)用較少，交通信息共享、信息處理、反饋決策等方面仍是短板，而基于物聯(lián)網(wǎng)的智慧交通系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)更是少見(jiàn)。從應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，目前我國(guó)智慧交通主要應(yīng)用在公路交通信息化、城市道路交通管理服務(wù)信息化以及城市公交信息化領(lǐng)域。從行業(yè)規(guī)模來(lái)看，2015年行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)700億元，自2016年起智慧交通行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的黃金時(shí)期，預(yù)計(jì)到2023年我國(guó)智慧交通相關(guān)的市場(chǎng)規(guī)模(單指智能交通)將達(dá)到1590億元，智慧交通產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入新一輪的快速發(fā)展軌道[1]。從企業(yè)分布來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)智慧交通行業(yè)企業(yè)有2000多家，其主要集中在道路監(jiān)控、高速公路收費(fèi)、3S(GPS、GIS、RS)和系統(tǒng)集成環(huán)節(jié)。

(二)我國(guó)智慧交通發(fā)展主要特征

其一，采用城市公交與自動(dòng)化導(dǎo)向?，F(xiàn)代化綜合交通體系強(qiáng)調(diào)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)。從綠色發(fā)展理念和人文關(guān)懷來(lái)看，以私家車為代表的中小型機(jī)動(dòng)車既擠占了大量城市空間,又影響著大氣環(huán)境、空氣質(zhì)量的優(yōu)劣狀況。同時(shí)，每年居高不下的交通事故還對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)造成了極大安全威脅乃至實(shí)際損失[2]。此外，事故后駕駛?cè)松砗托睦韯?chuàng)傷的治療與康復(fù)問(wèn)題也不容忽視。因此，當(dāng)下和未來(lái)我國(guó)城市交通發(fā)展取向應(yīng)當(dāng)側(cè)重于公共交通領(lǐng)域并逐步探索自動(dòng)駕駛,通過(guò)智能化手段，有效實(shí)現(xiàn)各種公共交通方式的無(wú)縫對(duì)接，鼓勵(lì)引導(dǎo)個(gè)人通過(guò)綠色公交出行，通過(guò)自動(dòng)駕駛，降低交通事故發(fā)生率以及對(duì)乘客的安全隱患；從運(yùn)輸組織效率和安全角度來(lái)看，自動(dòng)駕駛卡車貨運(yùn)可以減少長(zhǎng)途卡車貨運(yùn)對(duì)司機(jī)的依賴性, 降低運(yùn)輸企業(yè)的人員培訓(xùn)和管理成本，提高公路貨運(yùn)的服務(wù)能力和安全水平。

其二，提供線上信息服務(wù)。智慧交通重在智慧，其不再滿足于提高既有交通通行能力等管理職能，而是轉(zhuǎn)而通過(guò)線上平臺(tái)為交通各方提供全過(guò)程智慧出行服務(wù)[3]。如為公眾智能推送出行信息、為運(yùn)輸組織自動(dòng)匹配客貨兩頭以及以“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)為支撐，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)交通辦事“最多跑一次”[4]。

其三，輻射全社會(huì)各領(lǐng)域。從屬性來(lái)看，現(xiàn)代城市交通兼具支撐和引領(lǐng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重屬性，對(duì)社會(huì)各方面產(chǎn)生直接影響[5]。智慧交通包含的內(nèi)容比較廣泛，既涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等線下管理，又內(nèi)在地鑲嵌著大數(shù)據(jù)技術(shù)、可視化技術(shù)和人工智能等線上內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放、及時(shí)和智能。以其中的車路協(xié)同來(lái)說(shuō)，其通過(guò)一體化建設(shè)，及時(shí)收集車輛和路面信息，引導(dǎo)用戶智能出行、停車和客貨運(yùn)并提供智能交通信號(hào)控制，進(jìn)而為交通運(yùn)輸管理、城市管理和應(yīng)急管理等部門提供信息服務(wù)與決策支撐。可以說(shuō)，智慧交通不僅是智慧城市建設(shè)的重要一環(huán)，還與社會(huì)治理相關(guān)聯(lián)。

二 我國(guó)智慧交通建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，許多智慧交通技術(shù)手段與部分領(lǐng)域已有長(zhǎng)足積累與進(jìn)步，但也面臨一些亟待解決的問(wèn)題。

(一)法律法規(guī)不完備

智慧交通特別是共享交通方興未艾，這種新的交通方式或許讓人們特別是行政執(zhí)法者一開(kāi)始感到茫然和無(wú)措。以自動(dòng)駕駛為例，目前既沒(méi)有合適的規(guī)范指引從業(yè)主體，也缺乏現(xiàn)行法規(guī)供行業(yè)監(jiān)管者適用，自動(dòng)駕駛的發(fā)展因此在某種程度上受限。這其中最為關(guān)鍵的是自動(dòng)駕駛汽車上路的合法性問(wèn)題。根據(jù)《道路交通安全法》和《公路法》的相關(guān)規(guī)定，自動(dòng)駕駛汽車目前只能在封閉試驗(yàn)場(chǎng)檢測(cè)和試驗(yàn)，與真正上路行駛還相去甚遠(yuǎn),這主要是考慮到自動(dòng)駕駛汽車貿(mào)然進(jìn)入社會(huì)生活領(lǐng)域?qū)?lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)性和潛在的安全隱患[6]。其中既涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)如自動(dòng)駕駛汽車、道路和人員的功能、要求等等，也關(guān)系到各種利益的交叉乃至沖突，需要法律加以調(diào)整。又如，由于法律規(guī)范的不完備，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)而興起的共享單車、共享電動(dòng)車，產(chǎn)生了因亂停亂放、擠占道路資源和故意毀壞而帶來(lái)的如巨大浪費(fèi)、發(fā)生事故和引發(fā)責(zé)任爭(zhēng)端等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。再如，在推廣智慧交通建設(shè)中，各地或多或少存在地方保護(hù)主義現(xiàn)象，即必須采用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品或系統(tǒng)。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)產(chǎn)品或系統(tǒng)的不統(tǒng)一，會(huì)影響智慧交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率和各系統(tǒng)間的兼容性，以及提高系統(tǒng)運(yùn)行的維護(hù)和再建設(shè)成本。因此，應(yīng)加快制定相應(yīng)的法律法規(guī)，形成統(tǒng)一的行業(yè)建設(shè)與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)智慧交通健康發(fā)展。

(二)行政監(jiān)管不到位

面對(duì)在“互聯(lián)網(wǎng)+人工智能”技術(shù)主導(dǎo)下出現(xiàn)的新事物，行政監(jiān)管顯得有些力不從心、顧此失彼。這表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。首先，管理?xiàng)l塊化。傳統(tǒng)的科層制組織模式雖然有助于以分工強(qiáng)化行政的專業(yè)性、技術(shù)性，但同樣也導(dǎo)致各部門之間區(qū)域、條塊分割，不利于部門的協(xié)調(diào)[7]。如公安交警、交通運(yùn)管、民航、水運(yùn)等部門各自為政，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，不僅造成了巨大浪費(fèi)，還使得各部門信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同程度不高，各系統(tǒng)采集的信息不能互通，進(jìn)而演化為信息孤島。此外，交警、運(yùn)政和路政等部門各自獨(dú)立執(zhí)法，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法管理成本居高不下，耗費(fèi)大量的物資和人力，交通治理效果也大打折扣。再者，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以共享，相關(guān)數(shù)據(jù)挖掘、人工智能和業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間融合程度較低，無(wú)法發(fā)揮信息融合的綜合效應(yīng)。其次，管理理念轉(zhuǎn)變與落實(shí)不到位。盡管智慧交通的理念很早即被提出，但在大多數(shù)城市交通治理過(guò)程中，仍然采用傳統(tǒng)的思路，即依靠大量的管理人員實(shí)施事后監(jiān)管。這既導(dǎo)致管理體制跟不上瞬息變化的發(fā)展形勢(shì)，難以對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施有效監(jiān)督，形成漏洞，又產(chǎn)生了監(jiān)管人員分配不合理、監(jiān)管信息反饋不及時(shí)、行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和方式過(guò)于僵硬等癥結(jié)。如對(duì)違法闖紅燈的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)肆P抄寫“紅燈停 綠燈行”以及對(duì)濫用遠(yuǎn)光燈的違章司機(jī)罰看遠(yuǎn)光燈，從目的上來(lái)說(shuō)是為了提醒大家遵守交規(guī)，但這種處罰方式過(guò)于僵硬，既缺乏足夠的法理支撐，也顯然與法治精神相違?？偟膩?lái)說(shuō)，這種力不從心、顧此失彼問(wèn)題的本質(zhì)正是在于傳統(tǒng)的“命令-控制”型行政模式下很難再通過(guò)慣用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等工具來(lái)規(guī)制兼具變動(dòng)性和未知性特點(diǎn)的人工智能等新對(duì)象[8]。

(三)公私法關(guān)系不協(xié)調(diào)

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求提升治理水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)良法善治，公私部門合作治理公共事務(wù)正是其中的重要一環(huán)[9]。這就要求我們準(zhǔn)確把握公私法關(guān)系。我國(guó)智慧交通發(fā)展中的傳統(tǒng)公法關(guān)系主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人直接基于行政行為而形成的行政法律關(guān)系，如各級(jí)政府對(duì)智慧交通行業(yè)的監(jiān)管和交通管理部門對(duì)違法主體的處罰等。由于現(xiàn)代行政領(lǐng)域?qū)I(yè)性和復(fù)雜性日益凸顯，這種純公法關(guān)系很難適應(yīng)智慧交通發(fā)展的緊迫需要，如對(duì)電子不停車收費(fèi)系統(tǒng)ETC的建設(shè)和管理，不能僅停留在單靠政府運(yùn)作上，而應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，注重公共部門與私人部門之間的合作。但目前來(lái)說(shuō)，這種以公私部門合作治理為要義的良性公私法關(guān)系尚未完全形成，部分地方與部門的理念仍然停留在重管理、輕服務(wù)之上。

其一，沒(méi)有形成合力。各地出臺(tái)的智慧交通發(fā)展政策、規(guī)劃沒(méi)有充分體現(xiàn)社會(huì)參與。以《天津市智能交通“十三五”發(fā)展規(guī)劃》為例，從建設(shè)過(guò)程來(lái)看，其僅強(qiáng)調(diào)要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與智能交通建設(shè)的積極性，既沒(méi)有給出具體的參與途徑和方案，也仍然凸顯著“命令-服從”式的治理邏輯。從過(guò)程監(jiān)督來(lái)看，其提出通過(guò)電子監(jiān)察系統(tǒng)受理評(píng)價(jià)監(jiān)督、投訴舉報(bào)、意見(jiàn)建議，顯得過(guò)于被動(dòng)，缺乏定期對(duì)外公布自查自糾結(jié)果的主動(dòng)性以及引入社會(huì)第三方評(píng)估與監(jiān)督等的客觀性，同時(shí)缺乏具體的法律保障。此外，與社會(huì)公眾定期協(xié)商、交換意見(jiàn)等內(nèi)容的缺位也導(dǎo)致其針對(duì)性、合作性和可接受性不強(qiáng)，很難形成智慧交通建設(shè)合力。這警示我們，智慧交通建設(shè)應(yīng)當(dāng)在智慧城市建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下和與社會(huì)各界協(xié)商共建中進(jìn)行。如果智慧交通建設(shè)不考慮智慧城市建設(shè)總體，不重視多元治理主體協(xié)同參與，甚至不聆聽(tīng)市場(chǎng)主體的真實(shí)心聲，則必將出現(xiàn)布局不完善、建設(shè)不全面以及重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，進(jìn)而反過(guò)來(lái)延長(zhǎng)智慧城市建設(shè)和發(fā)展的周期并耗費(fèi)大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，谷歌敗走Sidewalk Toronto智慧城市項(xiàng)目的慘痛教訓(xùn)正印證了這一點(diǎn)。

其二，信息服務(wù)有待加強(qiáng)。雖然各地均在不同程度上通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”的形式實(shí)現(xiàn)了車輛信息數(shù)字化，但僅停留在資源的整合上，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的合理利用，更沒(méi)有提供相應(yīng)的信息服務(wù)，特別是政府層面的面向個(gè)人與企業(yè)的車輛信息公共服務(wù)平臺(tái)沒(méi)有搭建起來(lái)并服務(wù)個(gè)人與企業(yè)。同時(shí)，各種交通方式有效銜接的進(jìn)展較慢，交通出行信息服務(wù)內(nèi)容、形式和渠道單一，不能滿足群眾及時(shí)、準(zhǔn)確、多樣化、個(gè)性化的需求，智慧交通發(fā)展帶給群眾的獲得感不強(qiáng)。

其三，公法色彩過(guò)于濃厚。目前智慧交通發(fā)展主要依靠政府投資驅(qū)動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)力量投入智能交通發(fā)展的措施不多、力度不夠，交通信息服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程尚不能有效滿足社會(huì)需求，特別是由于配套規(guī)范的欠缺和市場(chǎng)化水平不高，智慧交通相關(guān)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和推廣也面臨著難題。此外，由于政府在一定程度上與智慧交通各利益方特別是市場(chǎng)主體的溝通、協(xié)商和合作不充分，導(dǎo)致目前各地的智慧交通規(guī)劃與智慧城市建設(shè)的銜接還不夠緊密，在發(fā)展智慧交通時(shí)往往只是由行政首長(zhǎng)基于政績(jī)觀等因素而決定從某個(gè)方面或項(xiàng)目入手，缺乏對(duì)城市發(fā)展全局的考量，極易遇挫。如韓國(guó)松島新城只注重智慧城市基礎(chǔ)建設(shè)而忽視智慧公民和社會(huì)培育，最終淪為一座人跡罕至的“鬼城”。

三 我國(guó)智慧交通建設(shè)的法治化路徑

目前，我國(guó)智慧交通發(fā)展在技術(shù)上已較為成熟，不存在較大瓶頸，嚴(yán)重制約著智慧交通行業(yè)建設(shè)的主要因素是相應(yīng)法律法規(guī)的缺位、行政監(jiān)管的錯(cuò)位和法治理念的脫節(jié)，必須以法治為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

(一)建立健全智慧交通法律法規(guī)

目前完善相關(guān)的法律體系是重中之重。以目前的ETC收費(fèi)為例，車輛逃費(fèi)現(xiàn)象是一個(gè)棘手的問(wèn)題，此外還出現(xiàn)了一些車主車牌或個(gè)人信息被搶注ETC的現(xiàn)象，以及非法倒賣車主信息等侵犯公民權(quán)利的犯罪行為。從立法層面實(shí)現(xiàn)突破勢(shì)在必行，要不斷通過(guò)完善法規(guī)、建立全國(guó)車輛信用體系、加大處罰力度等措施來(lái)遏制此類現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于共享交通尤其是交通工具共享和交通大數(shù)據(jù)共享等領(lǐng)域而言，解決立法問(wèn)題更是當(dāng)務(wù)之急。以智慧交通大數(shù)據(jù)為例，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的參差不齊、數(shù)據(jù)質(zhì)量的魚(yú)龍混雜、數(shù)據(jù)安全的隱患挑戰(zhàn)以及數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)共享的空白缺失等使得及早出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)條文，以便于行政執(zhí)法部門依法進(jìn)行監(jiān)督管理顯得格外重要[10]。又如，雖然自動(dòng)駕駛有助于解決疲勞駕駛、酒后駕駛等痼疾，但同時(shí)也產(chǎn)生了諸如疲勞操作自動(dòng)駕駛系統(tǒng)、酒后操作自動(dòng)駕駛系統(tǒng)等新問(wèn)題。此外，如何規(guī)范自動(dòng)駕駛系統(tǒng)操控人員的資質(zhì)條件？如何合理分配法律責(zé)任？這些都構(gòu)成了智慧交通立法的重點(diǎn)。盡管目前智慧交通只是對(duì)傳統(tǒng)交通方式的調(diào)整和補(bǔ)充，暫不具備對(duì)其進(jìn)行專門立法的緊迫性，但從“立、改、廢”的角度來(lái)看，一方面可以梳理現(xiàn)有交通法律法規(guī)，如果確有阻礙智慧交通發(fā)展的，可通過(guò)修訂和廢止逐步進(jìn)行調(diào)整；另一方面也要反復(fù)權(quán)衡技術(shù)上的成熟性和經(jīng)濟(jì)上的可取性等各方面因素，特別是要考慮公眾的理解與接納程度，一般來(lái)說(shuō)公眾對(duì)于科技含量與未知風(fēng)險(xiǎn)都高的新技術(shù)，其本能的反應(yīng)可能是冷漠、焦慮甚至拒絕，因此必須慎重作出立法決定。同時(shí)，方興未艾的智慧交通關(guān)鍵技術(shù)成果不斷涌現(xiàn)，既對(duì)相關(guān)交通運(yùn)輸“法”的調(diào)整內(nèi)容和范圍帶來(lái)了影響，也對(duì)相關(guān)“法”確認(rèn)和保障其科技成果提出了新的更高的要求。因此，必須注重頂層設(shè)計(jì)，努力探究并夯實(shí)支撐相關(guān)法規(guī)出臺(tái)的重要基礎(chǔ)，如通過(guò)技術(shù)攻關(guān)降低自動(dòng)駕駛的成本與風(fēng)險(xiǎn)，消除未知性和不確定性，在理論與實(shí)踐上彌補(bǔ)各利益方之間的差距，逐步達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而通過(guò)國(guó)家立法的形式消除體制機(jī)制壁壘。

(二)積極加強(qiáng)智慧交通依法行政

首先，要落實(shí)《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸法治政府部門建設(shè)的意見(jiàn)》，做強(qiáng)法治實(shí)施、做實(shí)法治監(jiān)督、做穩(wěn)法治保障，以依法行政確保智慧交通在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。依法行政是行政法體系中最基礎(chǔ)、最重要的原則，其強(qiáng)調(diào)法律優(yōu)先與法律保留。從法律優(yōu)先來(lái)看，要規(guī)范行政權(quán)力的行使，各級(jí)政府必須嚴(yán)格依法辦事，凡是涉及智慧交通發(fā)展的行政行為都必須受法律約束，在推動(dòng)智慧交通發(fā)展時(shí)必須于法有據(jù)，不得與法律相抵觸。從法律保留來(lái)看，其旨在解決相關(guān)領(lǐng)域法律規(guī)范欠缺而導(dǎo)致法律優(yōu)先原則“落空”的問(wèn)題，智慧交通發(fā)展目前正契合這一情形，因此必須用強(qiáng)調(diào)“無(wú)授權(quán)不可為”的法律保留原則進(jìn)行約束，即對(duì)于智慧交通領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有現(xiàn)行法律規(guī)范可供適用的事務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須有法律的授權(quán)方可對(duì)其采取相應(yīng)的行政措施。

其次，要強(qiáng)化對(duì)行政程序的監(jiān)督與制約。行政程序是行政行為中的重要一環(huán)，其本質(zhì)是過(guò)程而非形式，在很大程度上決定了行政決定的內(nèi)容，對(duì)行政相對(duì)人具有比較重要的影響。其價(jià)值還在于通過(guò)這一協(xié)商式過(guò)程逐步探索合作行政、協(xié)商行政等，進(jìn)而強(qiáng)化行政行為的理解性和可接受性[11]。必須改變傳統(tǒng)的“重結(jié)果、輕過(guò)程”的觀點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)體合法與程序合法并舉。具體而言，智慧交通作為新基建的重要內(nèi)容之一，投資大、周期長(zhǎng)、影響遠(yuǎn)，往往屬于政府重大決策的范疇，其發(fā)展要求必須嚴(yán)格遵守《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，對(duì)決策的作出、調(diào)整程序進(jìn)行把關(guān)，同時(shí)以責(zé)任追究制度倒逼行政決策合法、行政人員守法。

再次，要合理行政。一般認(rèn)為，合理行政就是要求行政行為必須符合立法目的、基于正當(dāng)考慮、平等適用法律、尊重自然規(guī)律以及遵守社會(huì)道德[12]。智慧交通發(fā)展也必須注重法律理性，既要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)違法行為依法予以打擊嚴(yán)懲，如治理共享車輛亂停亂放問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共交通安全；又要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管模式，本著既嚴(yán)格監(jiān)管又鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，探索符合實(shí)際的行政監(jiān)管方式。例如，深圳為應(yīng)對(duì)機(jī)動(dòng)車保有量超過(guò)300萬(wàn)輛、車輛密度居全國(guó)前列等嚴(yán)峻的交通形勢(shì)，通過(guò)創(chuàng)新停車收費(fèi)監(jiān)管(通過(guò)“宜停車”APP系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)路邊停車賬戶注冊(cè)、充值繳費(fèi)、違章查詢以及欠費(fèi)補(bǔ)繳等)方式，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段和法律手段的結(jié)合實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)靶向治理，收到了良好的治理成效，有力推進(jìn)了城市智慧交通發(fā)展。此外，或可借鑒金融監(jiān)管中已被證明行之有效的“監(jiān)管沙盒”模式，即政府為市場(chǎng)主體提供一個(gè)“安全屋”，通過(guò)許諾不按現(xiàn)行模式進(jìn)行監(jiān)管而供其在里面安心高效地進(jìn)行科技研發(fā)、產(chǎn)品測(cè)試，從而改進(jìn)智慧交通技術(shù)成果的開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化及應(yīng)用推廣工作，高效推動(dòng)智慧交通在技術(shù)層面達(dá)到成熟性和可靠性的要求。

(三)著力實(shí)現(xiàn)公私法的聯(lián)動(dòng)與平衡

討論公私部門合作，必須首先承認(rèn)區(qū)分公私法的必要性和重要性。區(qū)分公法與私法的目的在于防止公權(quán)力侵入“私領(lǐng)域”并關(guān)上公法“遁入私門”的大門，同時(shí)也為設(shè)計(jì)、提供和完善相關(guān)糾紛救濟(jì)制度提供了基礎(chǔ)[13]。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，在公私法領(lǐng)域已呈現(xiàn)融合滲透的趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)整合政府規(guī)制與私法自治[14]?；谏鐣?huì)治理的角度，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)以及可能出現(xiàn)的多元利益沖突，單一的公法工具箱并不總能提供合適的解決方案，靈活性強(qiáng)的私法方式反而可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政規(guī)制方式的不足，更好地實(shí)現(xiàn)行政目的。因此，必須探索推動(dòng)公私法的聯(lián)動(dòng)與平衡。

一是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。現(xiàn)代行政法認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間不應(yīng)再是強(qiáng)調(diào)權(quán)威的管理與服從關(guān)系，而應(yīng)更加注重協(xié)商與合作。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，尊重市場(chǎng)主體地位是前提條件。對(duì)于智慧交通行業(yè)中屬于市場(chǎng)自我管理和調(diào)節(jié)的事務(wù)，政府不應(yīng)干涉，尤其是不能設(shè)定行政許可或變相規(guī)定前置條件(1)《行政許可法》第十三條第二款：本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：……(二)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；……；涉及政府的事務(wù)，政府不僅要管，還應(yīng)管好、管到位。相應(yīng)的行政行為既要符合比例原則，防止殺雞取卵，也要強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)原則，減少對(duì)市場(chǎng)主體的損益性。如在撤銷相應(yīng)行政許可時(shí)，應(yīng)保護(hù)行政相對(duì)人的合理信賴?yán)?。此外，要明確政策與法規(guī)的區(qū)別與適用。對(duì)于不具有剛性要求的，比如調(diào)整政府內(nèi)部事務(wù)的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)采用政策；而面向社會(huì)和企業(yè)，或者具有剛性要求的，應(yīng)當(dāng)采用法規(guī)來(lái)調(diào)整。

二是積極探索公私合作模式，實(shí)現(xiàn)智慧交通共治、共建、共享。以“遇事多商量”促共治，在制定智能交通發(fā)展政策與規(guī)劃時(shí)，堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民、各方參與、集思廣益；在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，區(qū)分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，即使是由政府兜底保障的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也要反映社會(huì)各界特別是市場(chǎng)主體的真實(shí)心聲，即使是由市場(chǎng)主體達(dá)成共識(shí)而成的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，也要符合國(guó)家法律法規(guī)[15]；以創(chuàng)新投融資促共建，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資金的進(jìn)入渠道、規(guī)模和利用效率，通過(guò)打造公私合作平臺(tái)，合理利用BOT、PPP等方式創(chuàng)新工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)模式；以政府信息公開(kāi)促共享，可根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的要求將交通運(yùn)輸行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類處理，進(jìn)而或主動(dòng)或依申請(qǐng)向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)通過(guò)打造智能交通數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)為公眾提供適當(dāng)?shù)墓残畔⒎?wù)，如開(kāi)發(fā)交通出行狀況智能提醒小程序、交通違法處理APP等。

三是堅(jiān)持合理引導(dǎo)與合法保障并舉。從技術(shù)層面來(lái)看，目前我國(guó)智慧交通在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與信息采集的融合、適時(shí)的交通誘導(dǎo)、車輛身份識(shí)別、云計(jì)算與信息的處理、網(wǎng)絡(luò)信息安全、低碳減排中物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用、人-車-路協(xié)同等領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)方面還有待研發(fā)和突破。為此，國(guó)家和相關(guān)部門應(yīng)通過(guò)各種激勵(lì)政策和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和鼓勵(lì)智慧交通關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，在充分發(fā)揮現(xiàn)有科研院所、國(guó)有企業(yè)潛力的基礎(chǔ)上，尤其應(yīng)該鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)(或資本)參與該領(lǐng)域的技術(shù)開(kāi)發(fā)，以進(jìn)一步加快智慧交通關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展步伐。從權(quán)利保障來(lái)看，應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，如為智慧交通知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供有力法律支撐，進(jìn)而通過(guò)對(duì)智慧交通知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和運(yùn)用，搭建政府與企業(yè)平臺(tái)，整合社會(huì)各方資源，不斷提升智慧交通行業(yè)的市場(chǎng)活力與競(jìng)爭(zhēng)能力。

(四)引導(dǎo)培育智慧交通法治氛圍

要弘揚(yáng)法治精神，促進(jìn)人民群眾思想觀念的轉(zhuǎn)變。徒法不足以自行。以共享單車為例，這一行業(yè)存在的隨意停放、粘貼廣告、惡意破壞、占為己有等不道德甚至違法行為屢見(jiàn)不鮮。對(duì)于這些行為，單純地進(jìn)行處罰難以保障實(shí)際效果，這是因?yàn)橛邢薜膱?zhí)法資源同眾多的違法行為之間存在著張力，而過(guò)低的違法成本無(wú)疑加劇了這一張力。因此，還須在人民群眾自身道德法律素養(yǎng)的改善和提高上著力，通過(guò)積極營(yíng)造一個(gè)良好的主動(dòng)認(rèn)同、遵守規(guī)則的社會(huì)氛圍，推動(dòng)法治、德治與自治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)智慧交通健康持續(xù)發(fā)展。