完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的路徑探索

摘 要 本文以南寧市檢察機(jī)關(guān)對(duì)該市兩級(jí)法院行政非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督為視角，對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督進(jìn)行研究并探究其完善路徑，文章主要對(duì)行政非訴執(zhí)行的概念、法理基礎(chǔ)及功能錯(cuò)位引起的后果進(jìn)行概述，闡述行政非訴執(zhí)行與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督檢查現(xiàn)狀，指出存在的問題與困境，并分析原因，最后基于現(xiàn)狀分析提出完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的路徑，從完善相關(guān)立法規(guī)定、健全監(jiān)督體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢察內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等方面提出意見及建議，以期為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作良性發(fā)展提供一定參考。

關(guān)鍵詞 行政非訴執(zhí)行 行政檢察 執(zhí)行監(jiān)督 困境 完善路徑

作者簡(jiǎn)介：王威，廣西警察學(xué)院，講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.031

一、行政非訴執(zhí)行制度概述

（一）行政非訴執(zhí)行的概念

根據(jù)我國已有法律、法規(guī)及司法解釋，結(jié)合參考學(xué)說觀點(diǎn)及認(rèn)識(shí)，本文對(duì)行政非訴執(zhí)行概念作如下闡釋：行政機(jī)關(guān)作出已經(jīng)生效的行政處罰、決定、命令等具體行政行為后，在法定履行期限內(nèi)，行政相對(duì)人既未履行行政行為要求的義務(wù)，同時(shí)又未行使行政相對(duì)人具有的申請(qǐng)復(fù)議或訴訟的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院尋求援助，依法申請(qǐng)強(qiáng)制性行，如果提請(qǐng)審批通過，人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行，那么將采用強(qiáng)制執(zhí)行程序，以確保行政機(jī)關(guān)（包含法律授權(quán)組織）行政行為生效。

（二）行政非訴執(zhí)行的法理功能

1.限制和規(guī)范行政權(quán)力行使

行政權(quán)力是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法原則、依靠特定強(qiáng)制手段進(jìn)行全社會(huì)管理的能力，其權(quán)力范圍涵蓋日常經(jīng)濟(jì)生活與社會(huì)機(jī)制運(yùn)行方方面面。如果行政相對(duì)人拒不履行法律規(guī)定的這些特定行政行為，想要強(qiáng)制執(zhí)行，必須先經(jīng)由人民法院審查批準(zhǔn)，然后通過人民法院的力量來予以強(qiáng)制，即將行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利轉(zhuǎn)移給了司法機(jī)關(guān)。這樣一來，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力得到了限制，司法權(quán)力可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。

2.保障行政相對(duì)人合法權(quán)益

從法律層面上講，社會(huì)主體的基本利益即是法律所規(guī)定的社會(huì)主體的合法權(quán)益?；谛姓窃V執(zhí)行對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和管理，實(shí)際上是借用司法權(quán)力，通過審查對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行衡量與確定，以此判定行政行為執(zhí)行與否，是對(duì)行政相對(duì)人公平公正的處理，有助于防止不當(dāng)行政行為損害行政相對(duì)人合法權(quán)益[1]。

3.貫徹國家治理體系與自理能力的部署

實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是貫穿于我國法律制度建設(shè)各個(gè)層面的，必然涉及到行政非訴執(zhí)行。從這一層面上來看，行政非訴執(zhí)行非簡(jiǎn)單的行政權(quán)力與司法權(quán)力的博弈，更是要將兩者通過立法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一，使協(xié)調(diào)一致，共同為社會(huì)公平正義而服務(wù)。因此，行政非訴執(zhí)行制度的設(shè)立，必須順應(yīng)我國法治事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)貫徹國家治理體系與自理能力部署也具有積極的推動(dòng)作用。

二、行政非訴執(zhí)行存在的問題及原因分析

（一）行政非訴執(zhí)行存在的問題

1.行政機(jī)關(guān)處罰強(qiáng)制力被削弱

根據(jù)我國現(xiàn)行行政法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)缺少實(shí)現(xiàn)處罰的強(qiáng)制力，在常見的涉及國家利益與社會(huì)公共利益的案件中，以環(huán)保案為例，環(huán)保部門僅有建議權(quán)，而真正的處罰權(quán)力，包括責(zé)令停業(yè)、限期整改等，均握在政府手中，很大程度上降低了環(huán)保部門行政執(zhí)法的權(quán)威性。另外，將行政非訴執(zhí)行案件的強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)也交給法院，可以理解為讓法院代替行政機(jī)關(guān)執(zhí)行了職能，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)管理職能的忽視。

2.人民法院審查方式不適當(dāng)

對(duì)于行政行為的可執(zhí)行性與合法性，在行政非訴執(zhí)行的具體案件中，主要由人民法院來負(fù)責(zé)審查和判斷。人民法院審查行政非訴執(zhí)行案件需采用“書面審查為原則、實(shí)質(zhì)審查為例外”的方式，以此來推定行政相對(duì)人對(duì)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行不存在異議。但是以此法阻止違法行政行為進(jìn)入執(zhí)行程度是有限的，如果只單方面進(jìn)行書面審查，而沒有行政相對(duì)人質(zhì)證，很難保證實(shí)事與證據(jù)的客觀真實(shí)性[2]。這就導(dǎo)致有些行政非訴執(zhí)行案件的審查難以發(fā)揮審查真正的作用，只做表面文章，浮于形式，甚至違背防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的，單純成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。

3.案件久拖不結(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，人民法院受理行政非訴執(zhí)行案件后，需要在30日內(nèi)做出明確裁定。裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，執(zhí)行期一般為3個(gè)月。根據(jù)我國現(xiàn)行規(guī)定，法院不僅負(fù)責(zé)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行審查，還負(fù)責(zé)受理大部分的行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行，這無疑對(duì)法院專業(yè)性與人員數(shù)量提出了高要求，加大了法院的工作負(fù)擔(dān)。有些甚至因?yàn)殄e(cuò)過最佳執(zhí)行時(shí)機(jī)，而無法得到有效落實(shí)，損害國家和社會(huì)公共利益。

（二）導(dǎo)致行政非訴執(zhí)行問題的原因

1.法院裁定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國尚未形成法院審查行政非訴執(zhí)行案件的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了實(shí)際工作中法院僅對(duì)當(dāng)前申請(qǐng)的具體行政行為的合法性進(jìn)行裁定，而針對(duì)相同或近乎相同的具體行政行為，不同法院或同一法院在不同時(shí)期可能作出不同的裁定。申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，而行政機(jī)關(guān)又缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法院又未能跟進(jìn)監(jiān)督執(zhí)行效果，即有效監(jiān)管缺失，導(dǎo)致案件執(zhí)行滯后甚至無法執(zhí)行，執(zhí)行效果大打折扣。

2.行政部門規(guī)范執(zhí)法意識(shí)有待提高

行政非訴執(zhí)行案件起始是行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否合法，這也直接決定這人民法院審查后知否準(zhǔn)予非訴執(zhí)行。在對(duì)行政相對(duì)人違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，行政機(jī)關(guān)雖然具有一定的自由量裁權(quán)，但在做出具體行政行為時(shí)，也必須認(rèn)定事實(shí)清楚、法律適用。但實(shí)際中有時(shí)存在適用卻未處罰、不適用卻處罰、或是對(duì)同樣的違法行為做出的處罰輕重不一等情況，有失公平，不僅會(huì)造成行政相對(duì)人抵觸和對(duì)抗的情緒，也增加了行政非訴執(zhí)行案件審查的復(fù)雜度，一方面導(dǎo)致行政執(zhí)法行為執(zhí)行難，另一方面造成案件超期辦理、久拖未結(jié)問題。

三、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)狀及困境

（一）行政非訴執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)狀

從目前來看，我國行政非訴執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)狀并不十分理想，主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察與監(jiān)督工作配合度不高，如前者不愿配合調(diào)取行政執(zhí)法宗卷，后者不愿分享行政非訴案件信息等，在很大程度上降低了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的工作效率，也影響著行政非訴執(zhí)行案件辦理的公平公正[3]。另外，實(shí)際工作中還存在諸多困境與難點(diǎn)，有待解決。

（二）行政非訴執(zhí)行監(jiān)督存在的困境

1.行政非訴執(zhí)行監(jiān)督缺乏可操作性的法律法規(guī)

根據(jù)《行政訴訟法》，在法定期限內(nèi)，公民、法人等行政相對(duì)人未予履行行政機(jī)關(guān)行政決定又不提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行，或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定較為原則，雖然道出了行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行適用的范圍與情形，但由于缺乏具體性，導(dǎo)致實(shí)際可操作性不強(qiáng)。

2.檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的剛性不足

法院作為被監(jiān)督的一方，對(duì)于檢察建議的認(rèn)可度不高，配合度也不高，甚至?xí)a(chǎn)生抵觸情緒，不愿配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)取卷宗，常常借由案件太多、人手不足、人員調(diào)整等，拖延處理檢察建議，長時(shí)間不予回復(fù)甚至推脫后再無消息，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作進(jìn)展[4]。即使檢察機(jī)關(guān)再三督促，但由于缺乏剛性后盾，沒有有效的救濟(jì)手段，法院依舊可以找理由推脫，可見檢察機(jī)關(guān)督查的執(zhí)行力度不足，也是影響督查效果的重要因素。

3.督察隊(duì)伍力量不足

檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作長期以來處于相對(duì)缺位的狀態(tài)，特別是基層檢察院，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備，行政檢察、民事檢察、公益訴訟等工作尚未劃分開來，少專門的負(fù)責(zé)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的辦案人員，現(xiàn)有辦案人員多為一般行政檢察干警，亦缺乏行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作相關(guān)理論知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[5]。

四、完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的路徑

（一）完善行政非訴執(zhí)行相關(guān)立法規(guī)定

縱觀我國現(xiàn)行法律規(guī)定現(xiàn)狀，關(guān)于行政非訴執(zhí)行內(nèi)容的闡述，散見于各種專門的法律規(guī)定中，而且已有規(guī)定也只是對(duì)行政非訴執(zhí)行一般的、籠統(tǒng)的規(guī)定，不夠詳細(xì)，導(dǎo)致執(zhí)行性與可操作性不高。鑒于此，有必要從規(guī)范制度上著手，將散存于各個(gè)法律中的關(guān)于行政非訴執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一起來，講禮儀部專門的法律法規(guī)，以立法的形式明確行政非訴執(zhí)行的管轄范圍、申請(qǐng)主體、審核標(biāo)準(zhǔn)等，使行政非訴執(zhí)行有法可依[6]。具體立法內(nèi)容如下：（1）明確行政非訴執(zhí)行具體管轄范圍。（2）明確行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)主體。（3）明確審查方式。（4）明確審查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）健全行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督體系

體系在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作中至關(guān)重要，為了確保行政非訴執(zhí)行監(jiān)督有效開展，監(jiān)督體系構(gòu)建必須具備合理性，具體包括以下幾點(diǎn)：（1）明確監(jiān)督范圍。（2）明確監(jiān)督原則。（3）確定啟動(dòng)程序。（4）完善監(jiān)督方式。

（三）加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視與法院及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，堅(jiān)持建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)作，營造良好監(jiān)督環(huán)境。此外，實(shí)際工作中，各級(jí)行政檢察部門對(duì)外還要加大與人大、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的聯(lián)系，同時(shí)還要注重對(duì)內(nèi)積極與本院控申、公訴、偵監(jiān)等部門溝通，完善行政非訴案件線索流程，形成梳理、移送、辦理、反饋一體化運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)非訴行政執(zhí)行監(jiān)督科學(xué)發(fā)展。

五、總結(jié)

綜上，行政非訴執(zhí)行是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、維護(hù)行政公正與權(quán)威的重要手段，而完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制是科學(xué)進(jìn)行行政非訴執(zhí)行的重要保障，能夠?yàn)樾聲r(shí)期我國積極推進(jìn)法制建設(shè)與依法治國奠定基礎(chǔ)。但實(shí)際工作中，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)狀并不十分理想，缺乏可操作性的法律法規(guī)，亦存在檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督剛性不足、案源匱乏、督察隊(duì)伍力量不足等問題。因此，有必須將加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為突破口進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)，建議進(jìn)一步完善行政非訴執(zhí)行相關(guān)立法規(guī)定，同時(shí)健全行政非訴執(zhí)行監(jiān)督體系，并積極加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，從而為行政非訴執(zhí)行監(jiān)督提供法律依據(jù)和體系保障，以更好的促進(jìn)工作開展，更好的推進(jìn)制度建設(shè)。

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