我國(guó)慈善法律研究及發(fā)展路徑探析

摘 要 慈善事業(yè)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步和文明的重要標(biāo)志，慈善制度是社會(huì)保障制度的有力補(bǔ)充，而慈善法律是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。本文在回顧我國(guó)現(xiàn)有慈善立法及其積極意義的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前慈善法律制度的不足和因當(dāng)前社會(huì)不斷發(fā)展所產(chǎn)生的新的慈善問(wèn)題，立足我國(guó)現(xiàn)狀，探索慈善法律的未來(lái)發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞 慈善法 慈善法律問(wèn)題 路徑探析

作者簡(jiǎn)介：李小杰，濰坊學(xué)院法學(xué)院教師。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.005

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為人們的慈善活動(dòng)提供了經(jīng)濟(jì)支持，長(zhǎng)期來(lái)看，慈善組織、慈善活動(dòng)、慈善服務(wù)和捐贈(zèng)的金額都呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國(guó)共有經(jīng)常性社會(huì)聚能工作站、點(diǎn)和慈善超市1.2萬(wàn)個(gè)（其中：慈善超市3464個(gè)）。全年有1072.0萬(wàn)人次在民政領(lǐng)域提供了2388.7萬(wàn)小時(shí)的志愿服務(wù)。2018年，全國(guó)社會(huì)組織捐贈(zèng)收入達(dá)919.7億元，比上年增長(zhǎng)26.1%。2018年全國(guó)共有基金會(huì)7034個(gè)（其中不具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)5109個(gè)，具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)1925個(gè)），較2017年增長(zhǎng)15.8%。社會(huì)團(tuán)體36.6萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位44.4萬(wàn)個(gè)，分別較2017年增長(zhǎng)3.1%，11%。①充分說(shuō)明我國(guó)慈善事業(yè)不斷發(fā)展壯大。

關(guān)于我國(guó)慈善法律制度的研究由來(lái)已久，以《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》為核心的慈善法律制度以及地方慈善立法，在《慈善法》頒布之前，曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》的頒布，更是為我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展提供了基本法律支持。但目前來(lái)看，自《慈善法》實(shí)施以來(lái)，慈善事業(yè)進(jìn)行中仍存在諸多問(wèn)題，相關(guān)的配套法律體系并未建立，如《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等并未做相應(yīng)修改。新型冠狀病毒疫情形勢(shì)下，中國(guó)紅十字會(huì)在內(nèi)的慈善組織在管理運(yùn)營(yíng)方面存在的不足，再次暴露了我國(guó)法律在慈善事業(yè)發(fā)展中的短板與不足。

一、我國(guó)當(dāng)前慈善法律存在的問(wèn)題

（一）政府在慈善中的作用含混不清

一場(chǎng)比賽如果讓比賽的選手同時(shí)當(dāng)裁判，裁判的結(jié)果難免有失公正并受到質(zhì)疑?！洞壬品ā返?0條規(guī)定：“發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開(kāi)展救助時(shí)，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開(kāi)展募捐和救助活動(dòng)?！痹诒緱l中，直接賦予政府在發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件時(shí)對(duì)于募捐活動(dòng)的引導(dǎo)權(quán)力，并在法律中明確規(guī)定了對(duì)慈善活動(dòng)和慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)。引導(dǎo)和指導(dǎo)以法律形式確認(rèn)，且沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定情況下，無(wú)疑給了民政部門(mén)“干預(yù)”慈善活動(dòng)的法律權(quán)力。

我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)的“被慈善”“被捐贈(zèng)”活動(dòng)的教訓(xùn)還言猶在耳，法律中這樣含混不清的地位界定，可能會(huì)讓我們重新步入“歧途”。

（二）慈善主力之“官辦慈善”公信力不足

慈善本該是“民間”的事，它是基于心懷善良的人，對(duì)需要救濟(jì)的人施以援手，它涉及的應(yīng)該是人與人之間的，民與民之間的法律關(guān)系，是平等的民事主體之間的關(guān)系，而不應(yīng)該成為政府與公民之間的行政法律關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，“官辦”慈善組織如中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等，在我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位?！都t十字會(huì)法》第5條規(guī)定：“各級(jí)人民政府對(duì)紅十字會(huì)基于支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”，在紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的主要來(lái)源中也有人民政府的撥款，縣級(jí)以上紅十字會(huì)機(jī)關(guān)工作人員參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理，省、市、縣級(jí)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)一般應(yīng)推選當(dāng)?shù)赝?jí)政府現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?！肮俎k”慈善側(cè)面弱化了“民間慈善”的力量。

2020年新冠疫情期間，我們舉全國(guó)之力，同心戰(zhàn)“疫”，其中不乏慈善人士通過(guò)慈善組織向武漢、湖北地區(qū)捐款捐物。武漢市主要由慈善總會(huì)和紅十字會(huì)分別對(duì)口接收捐款通用物資以及醫(yī)療專用物資，但是“賣菜門(mén)”“回單門(mén)”“莆田系門(mén)”事件，讓我們看到了“官辦慈善”組織在重大突發(fā)事件中能力不足，公信力不夠，民間慈善在這次疫情中雖也積極作為，但能力有限，亟需壯大。

（三）對(duì)公開(kāi)募捐資格限制過(guò)嚴(yán)

《慈善法》第22條規(guī)定：“慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開(kāi)募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格。民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出決定。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū);不符合條件的，不發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)并書(shū)面說(shuō)明理由。法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開(kāi)募捐的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體，由民政部門(mén)直接發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)?！蔽覈?guó)對(duì)于慈善組織的設(shè)立需向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記，對(duì)于符合條件的準(zhǔn)予登記并向社會(huì)公告，不符合條件的，不予登記并說(shuō)明理由。慈善組織登記需要符合等級(jí)條件，民政部門(mén)的審核采用的是許可制，而非備案制。既然已經(jīng)在慈善組織設(shè)立時(shí)進(jìn)行了嚴(yán)格的審核，如果在公開(kāi)募捐資格上，仍然給予兩年的“觀察期”后再進(jìn)行許可，無(wú)疑加大了慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐的難度。且有的是需要登記滿兩年才可申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格，而有的慈善組織卻可以自登記之日起就取得公開(kāi)募捐的資格，這樣的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”再加上“雙重許可”，既是對(duì)慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)的“有罪推定”，也是在慈善組織之間進(jìn)行人為的等級(jí)劃分。②

二、我國(guó)慈善法律發(fā)展路徑探析

（一）將政府從慈善活動(dòng)的執(zhí)行者中“抽離”，發(fā)揮監(jiān)督作用

民政部門(mén)是法定的從慈善組織設(shè)立到慈善活動(dòng)事前、事中和事后的監(jiān)督者，作為公權(quán)力實(shí)施者，理應(yīng)將民政部門(mén)做此定位。民政部門(mén)自身而言，作為社會(huì)行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其在社會(huì)服務(wù)中的作用自不必說(shuō)，其所進(jìn)行的社會(huì)保障、社會(huì)福利等，雖然在功能上同慈善有相同之處，但從性質(zhì)上講，具有的并不是慈善性質(zhì)，而是提供公共服務(wù)。如紅十字會(huì)等的官辦慈善組織，如果繼續(xù)頂著“官辦”的頭銜，則易造成行政權(quán)力和民事行為的混淆，社會(huì)保障和慈善行為的混同。因此，只有將政府從慈善活動(dòng)執(zhí)行者中“抽離”，回歸其公共服務(wù)的本性，才能夠?qū)⒋壬苹氐矫耖g。這樣既能使慈善組織之間有同樣的起跑線，也能讓政府在市場(chǎng)調(diào)控中的手真正成為看不見(jiàn)的手，發(fā)揮裁判者的監(jiān)督和評(píng)價(jià)功能，回歸中立。

從執(zhí)行者中“抽離”，并不是不作為，而是讓民政部門(mén)以行政機(jī)關(guān)的身份去主動(dòng)作為，包括為大家創(chuàng)造一個(gè)人人想捐贈(zèng)，人人要捐贈(zèng)的社會(huì)環(huán)境，為社會(huì)提供需要捐贈(zèng)地區(qū)或者人的信息，建立一個(gè)完善的信息平臺(tái)，讓所有的捐贈(zèng)都能夠到需要的地方，只要鼓勵(lì)捐贈(zèng)的行為面向的是不特定的社會(huì)群體，那就不存在“勸捐”等行政違法行為。

（二）多措并舉，提高慈善組織公信力

目前慈善組織尤其是有全國(guó)影響力的“官辦”慈善組織的公信力下降，極大了打擊了人們的慈善積極性，這與慈善信息公開(kāi)情況有重要關(guān)系。我國(guó)已于2018年7月頒布《慈善組織信息公開(kāi)辦法》，對(duì)慈善組織信息公開(kāi)做了詳細(xì)具體規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)按照辦法要求，在民政部建立的統(tǒng)一信息平臺(tái)公開(kāi)相關(guān)信息，同時(shí)，完善自身內(nèi)部管理，優(yōu)化組織內(nèi)部治理機(jī)制，條件允許情況下，建立內(nèi)部審計(jì)制度，設(shè)立組織內(nèi)部獨(dú)立審計(jì)部門(mén)，加強(qiáng)自身內(nèi)部監(jiān)督力度。③

打鐵還需自身硬，慈善組織要提高自身的業(yè)務(wù)能力，尤其是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急能力。以新冠疫情發(fā)生以來(lái)情況看，涉及到募集物資與武漢地區(qū)實(shí)需物資不匹配的捐需矛盾、募集物資未投入到需要的地區(qū)的供求矛盾、志愿者服務(wù)能力缺乏等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了自身公信力。慈善組織之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)系，互通有無(wú)，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，不要一股腦的涌入到事件救援中，而是結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，量力而行，這樣才能讓真正適合的慈善組織進(jìn)入到需要的地區(qū)，如當(dāng)前武漢災(zāi)區(qū)，疫情發(fā)生時(shí)，更急需的不是金錢(qián)，而是口罩等醫(yī)用物資，也不是每個(gè)志愿者都符合去疫區(qū)的條件，而是那些懂得醫(yī)療知識(shí)、懂得心理建設(shè)的志愿者。

（三）將公募資格放寬至“慈善組織”

我國(guó)對(duì)慈善組織公開(kāi)募捐資格的取得采取“雙重許可制”的初衷是為了規(guī)范慈善活動(dòng)秩序，的確能夠防止同一事由的多方公開(kāi)募捐，造成捐贈(zèng)人的“審美疲勞”，影響捐贈(zèng)效果，但此舉實(shí)際上限制了公開(kāi)募捐活動(dòng)的舉行。

我們已經(jīng)在慈善組織設(shè)立時(shí)進(jìn)行了嚴(yán)格的登記制度，應(yīng)該用“善良”的眼光去看待經(jīng)政府許可設(shè)立的組織，相信他們的慈善目的和公益性，作為慈善活動(dòng)的監(jiān)督者，不能為了防止違法行為發(fā)生而消極不作為。我國(guó)法律明確要求所有的公開(kāi)募捐活動(dòng)都要對(duì)制定的募捐方案向慈善組織登記的民政部門(mén)進(jìn)行備案，這對(duì)慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐活動(dòng)有約束作用。通過(guò)對(duì)慈善組織登記設(shè)立時(shí)的監(jiān)督、對(duì)備案的公開(kāi)募捐方案的監(jiān)督、對(duì)募捐活動(dòng)的組織實(shí)施的監(jiān)督等，能夠在對(duì)慈善組織“一視同仁”的同時(shí)，激發(fā)慈善組織活動(dòng)的積極性。

隨著人們生活水平和素質(zhì)的提高，我國(guó)的慈善事業(yè)也必將不斷發(fā)展，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)新的慈善類型，《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》就專章規(guī)定了鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)慈善企業(yè)。④除了傳統(tǒng)的捐資捐物，有更多的企業(yè)家愿意以股權(quán)的形式捐贈(zèng)，有更多的知識(shí)分子可能愿意將自己享有的著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)捐贈(zèng)，也有更多的有專業(yè)知識(shí)的群體愿意將自己的專業(yè)和服務(wù)進(jìn)行捐贈(zèng)，如何在稅收方面對(duì)這些對(duì)慈善組織和受益人來(lái)講“實(shí)用”的捐贈(zèng)提供者以優(yōu)惠，激勵(lì)更多的群體，以更豐富的方式投入到慈善事業(yè)中，都是需要我們不斷去探討的。在信息化時(shí)代，公益與商業(yè)的便捷正在逐步模糊甚至融合，如水滴籌公司的性質(zhì)就很難用慈善組織還是營(yíng)利企業(yè)這樣的標(biāo)準(zhǔn)單一判定。各個(gè)主體所處的位置、扮演的角色也不是一成不變，而是處于不斷變動(dòng)之中。⑤任何事物的發(fā)展總會(huì)伴隨著問(wèn)題，而法律也會(huì)適應(yīng)發(fā)展和存在中的問(wèn)題，不斷修改與完善，期待每個(gè)社會(huì)人都能在法律框架內(nèi)自由行善。

注釋：

① 以上數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部網(wǎng)站的民政統(tǒng)計(jì)公報(bào)：http：//images 3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf，最后訪問(wèn)日期：2019.02.28.

② 馬金芳.通過(guò)私益的公益保護(hù)——以公益慈善立法中的公益定位為視角[J].政法論壇，2016，34（03）：62，64.

③ 柴振國(guó).我國(guó)慈善組織信息公開(kāi)機(jī)制研究——以激勵(lì)相容為視角[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2017（03）：209.

④ 鄭功成.《中華人民共和國(guó)慈善法》解讀與應(yīng)用[M].人民日?qǐng)?bào)出版社，2016：49.

⑤ 黃曉勇主編.中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告（2019）（第1版）[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019：33.