人大特定問題調(diào)查啟動條件探析

戴激濤 裴曉妝

一、人大啟動特定問題調(diào)查需設(shè)置“門檻”

根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，特定問題調(diào)查是人大行使監(jiān)督權(quán)的重要方式之一，是“一種較為嚴(yán)厲的監(jiān)督手段，是保證地方人大依法行使職權(quán)，樹立人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，改變監(jiān)督工作不力，強(qiáng)化人大監(jiān)督職能所必需的，也是監(jiān)督某些疑難事宜的重要手段”[1]。特定問題調(diào)查委員會作為“全國人大調(diào)查‘武庫中最為有力的‘武器”[2]，是我國人大設(shè)立的一種臨時委員會，是縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會為了查清某個重大問題的真相，專門成立的輔助性組織，待事實調(diào)查清楚后，特定問題調(diào)查委員會即履職完畢。雖然特定問題調(diào)查被憲法第七十一條所明確規(guī)定，但特定問題調(diào)查的啟動非常謹(jǐn)慎，全國人大及其常委會迄今為止從未組織過特定問題調(diào)查委員會。這是因為，“對于全國人大及其常委會作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)來說，給啟動特定問題調(diào)查設(shè)置一定門檻是必要的”[3]。那么，人大啟動特定問題調(diào)查設(shè)置的“門檻”是什么？根據(jù)《監(jiān)督法》第三十九條的規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會”。由此可見，人大啟動特定問題調(diào)查有三個先決條件：“屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項”“需要作出決議、決定”及“有關(guān)重大事實不清”。下文將圍繞這三個要件進(jìn)行分析，試圖闡明《監(jiān)督法》所規(guī)定的人大特定問題調(diào)查的啟動條件。

二、“屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項”：特定問題調(diào)查的權(quán)力邊界

《監(jiān)督法》第三十九條規(guī)定，各級人大及其常委會組織特定問題調(diào)查的前提是“屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項”，也就是說，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)行使特定問題調(diào)查權(quán)，是人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的法律邊界?！案鶕?jù)權(quán)力分立的原則，不同的功能彼此區(qū)別，不同的機(jī)關(guān)也被創(chuàng)設(shè)出來，這些機(jī)關(guān)具有不同的功能，并且按照其所負(fù)任務(wù)的特殊性相應(yīng)地行使這些功能?！瓏覚C(jī)關(guān)的活動通過權(quán)限的劃分配置——當(dāng)然永遠(yuǎn)是被限制的權(quán)限——并且通過固定的、清晰的與具有約束力的程序性規(guī)制而‘具備了形式?！盵4]權(quán)力法定、權(quán)力有限是現(xiàn)代法治國家權(quán)力運(yùn)行的基本原則，人大行使特定問題調(diào)查權(quán)同樣應(yīng)遵循權(quán)力法定的憲法原則，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定在法律范圍內(nèi)履行職責(zé)，而且“以‘特定問題調(diào)查權(quán)或‘特定問題調(diào)查委員會之名義而進(jìn)行的調(diào)查活動應(yīng)當(dāng)遵循比較嚴(yán)格的法定程序”[5]，確保特定問題調(diào)查權(quán)在法治軌道內(nèi)有序運(yùn)行。

因此，全國人大及其常委會行使特定問題調(diào)查權(quán)應(yīng)受憲法和法律規(guī)定的全國人大及其常委會本身職權(quán)的限制。我國《憲法》第三條明確規(guī)定，人大有權(quán)對國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督;《憲法》第六十二條和第六十七條則用列舉式的方式將全國人大及其常委會的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。同時，地方各級人大及其常委會行使特定問題調(diào)查權(quán)應(yīng)受《憲法》第九十九條、第一百零四條關(guān)于地方各級人大及其常委會職權(quán)的限制;《地方組織法》第八條、第四十四條對縣級以上各級人大及其常委會的具體職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，那么地方各級人大及其常委會在行使特定問題調(diào)查權(quán)時也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)定，不能超出其權(quán)限范圍。從《監(jiān)督法》第三十九條對人大行使特定問題調(diào)查權(quán)應(yīng)“屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項”的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，盡管特定問題調(diào)查作為人大一項獨立的憲法權(quán)力，但其行使必須符合國家的憲法秩序，符合權(quán)力有限、權(quán)力法定的權(quán)力運(yùn)行機(jī)理，符合法之優(yōu)位性原則，這樣才能使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的行為以符合其內(nèi)容原則的方式得以被規(guī)范，使法治國家作為穩(wěn)固的政治統(tǒng)一體在保持良好的行為能力時，形成一種穩(wěn)定的、長久的、連續(xù)的法治共同體結(jié)構(gòu)，以保證國家任務(wù)在法治軌道內(nèi)被合理高效完成。

就規(guī)范層面而言，我國地方各級人大基本上都遵循了《監(jiān)督法》第三十九條中“屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項”對特定問題調(diào)查進(jìn)行了規(guī)定，某些地方人大在開展工作的具體領(lǐng)域還進(jìn)行了特別規(guī)定。一是對特別重大的典型違法案件的監(jiān)督。如2010年《甘肅省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》第四十三條規(guī)定：“執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的特別重大的典型違法案件，常務(wù)委員會可依法組織特定問題的調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查?！倍菍︻A(yù)防職務(wù)犯罪工作進(jìn)行監(jiān)督。如2016年《安徽省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》第二十二條規(guī)定：“縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)通過聽取專項工作報告、代表視察、執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查、專題詢問等方式，依法對預(yù)防職務(wù)犯罪工作進(jìn)行監(jiān)督?！比菍Υ斫ㄗh、批評和意見的辦理工作。如2017年《山東省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理工作條例》第二十九條規(guī)定：“對代表建議、批評和意見的辦理工作，省人民代表大會常務(wù)委員會可以通過組織代表視察、述職評議、跟蹤督辦、特定問題調(diào)查等多種形式加強(qiáng)監(jiān)督、檢查。”四是人民群眾反映強(qiáng)烈的典型信訪事項。2019年《福建省各級人民代表大會常務(wù)委員會信訪條例》第九條規(guī)定：“對人民群眾反映強(qiáng)烈的典型信訪事項，人大常委會信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會主任會議報告;經(jīng)主任會議決定，由人大專門委員會或者常委會辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)對有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行督辦，或者向常委會建議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會開展調(diào)查?！蔽迨菍I商環(huán)境的監(jiān)督。2019年《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四十九條規(guī)定：“縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、專題詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式，開展?fàn)I商環(huán)境監(jiān)督?！绷菍φ顿Y項目年度計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。2019年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項目管理條例》第四十五條規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議政府專項報告、開展詢問或者質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等方式，對政府投資項目年度計劃的執(zhí)行情況依法進(jìn)行監(jiān)督?！?/p>

從上述規(guī)定可見，目前我國地方人大運(yùn)用特定問題調(diào)查方式進(jìn)行監(jiān)督時，涉及的職權(quán)范圍比較寬泛，“在職權(quán)范圍內(nèi)”“依法進(jìn)行監(jiān)督”應(yīng)當(dāng)是人大啟動特定問題調(diào)查的前提條件。也就是說，盡管特定問題調(diào)查委員會只是人大的臨時機(jī)構(gòu)，但各級人大在啟動特定問題調(diào)查前應(yīng)嚴(yán)守“在職權(quán)范圍內(nèi)”的法律界限，不能超越法律規(guī)定的職權(quán)范圍隨意開展調(diào)查。

三、“需要作出決議、決定”：特定問題調(diào)查的必要性條件

《監(jiān)督法》第三十九條規(guī)定人大組織特定問題調(diào)查委員會的第二個條件是“需要作出決議、決定”，這是人大啟動特定問題調(diào)查的必要性條件。也就是說，人大如果能夠運(yùn)用其他監(jiān)督方式就能夠解決問題、實現(xiàn)監(jiān)督目的，就沒必要啟動特定問題調(diào)查，啟動特定問題調(diào)查必須符合必要性原則，以免浪費(fèi)國家資源。

關(guān)于人大作出的“決議”和“決定”的內(nèi)涵，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第六條明確規(guī)定：“‘決議適用于經(jīng)會議審議或討論通過的重要事項”，“‘決定適用于對重要事項作出的決策和安排”。由此可見，“決議”和“決定”均適用于對重要事項討論后的慎重決策，二者均具有較高的權(quán)威性和嚴(yán)格的指令性，內(nèi)容都是人大及其常委會會議審議重要事項或重大問題的結(jié)果，是人大對職權(quán)范圍內(nèi)的工作事項作出的規(guī)范性文件、結(jié)論和安排等等?！稇椃ā返诰攀艞l規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，……依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議?！袡?quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。”《憲法》第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項;……撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，“決議”和“決定”的區(qū)別是，“決議是一種帶有批準(zhǔn)、宣告、結(jié)論、確認(rèn)、表態(tài)性的法律文件形式。決議一般不具有實體的規(guī)定性和行為規(guī)范性。而是對已有文件或事實的表態(tài)或宣告。決定則不同，……決定是對實體性問題作出決定，有的還是具有明確的行為規(guī)范性的法律文件形式”[6]。事實上，不管是“決議”還是“決定”，都是人大及其常委會依照法律對其職權(quán)范圍內(nèi)的“重要事項”作出的重要決策，“重要事項”成為人大作出“決議”“決定”，開展特定問題調(diào)查的緣由。那么，什么是“重要事項”呢？結(jié)合各地人大開展特定問題調(diào)查的實踐，重要事項一般是本地區(qū)內(nèi)根本性、全局性、公共性、長遠(yuǎn)性、關(guān)鍵性且具有重要影響的“熱點”“難點”事項，大多涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)中帶有決策性的問題，或與人民群眾利益密切相關(guān)、社會普遍強(qiáng)烈要求解決的問題。比如2016年江西省人大常委會成立的食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查委員會;2017年湖南靖州人大常委會成立的城區(qū)自來水水源安全隱患特定問題調(diào)查委員會;2018年四川自貢人大常委會成立的大氣污染防治工作特定問題調(diào)查委員會;2020年浙江嘉興市人大組織特定問題調(diào)查委員會對市本級教文衛(wèi)體系統(tǒng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)開展調(diào)查。根據(jù)《監(jiān)督法》第三十九條的規(guī)定，人大在啟動特定問題調(diào)查前應(yīng)考慮到是否“需要作出決議、決定”，意味著人大在監(jiān)督某些“重要事項”時，已經(jīng)窮盡了其他監(jiān)督手段和方式，但仍然不能解決問題、實現(xiàn)監(jiān)督目的，才需要啟動特定問題調(diào)查，通過組織特定問題調(diào)查委員會來查清“重要事項”的前因后果，從而確保監(jiān)督效果。

故此，為避免權(quán)力機(jī)關(guān)之間的沖突，合理分配國家資源，確保人大作為民意機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論的公定力，人大啟動特定問題調(diào)查對“重要事項”開展監(jiān)督時，要始終保持權(quán)力行使的謙抑性特點，堅守人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的必要性原則，在啟動特定問題調(diào)查程序前應(yīng)窮盡所有其他調(diào)查措施。

四、“有關(guān)重大事實不清”：特定問題調(diào)查的啟動原因

《監(jiān)督法》第三十九條規(guī)定啟動特定問題調(diào)查的第三個條件是“有關(guān)重大事實不清”。對于這個規(guī)定比較好理解，其實就是人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的直接原因。當(dāng)各級人大在面對某些“重要事項”需要“作出決議、決定時”，由于該事項的某些問題尚未清楚，需要啟動特定問題調(diào)查來查清事實、獲得證據(jù)、彰顯民主、回應(yīng)民眾知情權(quán)、接受社會監(jiān)督，這其實也是人大特定問題調(diào)查的重要價值。

具體說來，人大在開展特定問題調(diào)查的過程中，為了查清“重要事項”的“重大事實”，主要采用的方式有傳喚相關(guān)證人、詢問、聽取意見和匯報、召開座談會與聽證會、辯論說理、查看調(diào)取相關(guān)證據(jù)資料、察看現(xiàn)場、進(jìn)行科學(xué)鑒定等等，調(diào)查方式可以多種多樣，并且可以聘請專家參與。在調(diào)查過程中，調(diào)查委員會有權(quán)向一切與調(diào)查的問題有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人進(jìn)行調(diào)查，被調(diào)查者要承擔(dān)如實提供必要材料的義務(wù)，不得拒絕，不得偽造、篡改、毀滅應(yīng)提供的證據(jù)材料，并對提供的材料承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，由于目前對人大特定問題調(diào)查的工作方式尚無明確的法律規(guī)定，因此在實踐中均由各級人大結(jié)合本地區(qū)的實際情況開展工作。為更好地規(guī)范人大行使特定問題調(diào)查權(quán)，建議通過立法的方式完善關(guān)于特定問題調(diào)查啟動條件的規(guī)定，為各級人大開展特定問題調(diào)查工作提供明確的法律依據(jù)。

注釋：

[1]蔡定劍：《一個人大研究者的探索》，武漢大學(xué)出版社2007年版，第352—353頁。

[2]孫哲：《全國人大制度研究》，法律出版社2004年版，第212頁。

[3]楊華云：《許崇德回應(yīng)“學(xué)者呼吁人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會”》，載《新京報》2011年7月28日。

[4]【德】康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第153頁。

[5]秦前紅等：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版，第182頁。

[6]蔡定劍：《中國人大制度》社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1996年版，第271頁。

（作者分別系廣東財經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所教授，廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。本文為2017年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“人大特定問題調(diào)查制度研究”〔批準(zhǔn)號：17YJC820005〕的階段性成果）