人大“專職委員”概念辨析

黃宇菲

我國人大代表實(shí)行“兼職制”，常委會、專委會組成人員也以“兼職制”為原則。這是正確理解本問題的前提。

一、“專職委員”[1]的發(fā)展歷史

“專職委員”中的“委員”，一般指人大常委會委員。從十屆全國人大常委會開始，擴(kuò)大了人大常委會組成人員的數(shù)量，其中19名常委會委員是來自中央國家機(jī)關(guān)（正局級）和學(xué)界，年富力強(qiáng)、有專業(yè)知識和專業(yè)領(lǐng)域工作經(jīng)驗(yàn)。此后不久，這19名委員中有10人卸去原有職務(wù)并將行政關(guān)系轉(zhuǎn)到全國人大機(jī)關(guān)，專做人大工作，擔(dān)任了“專職委員”。他們除了擔(dān)任常委會委員、專委會委員外，還于2003年8月的十屆全國人大常委會第四次會議上被任命為相關(guān)專門委員會“主任委員助理”。當(dāng)時(shí)全國人大有9個(gè)專門委員會，法律委、財(cái)經(jīng)委、教科文衛(wèi)委各設(shè)2名主任委員助理，外事委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、環(huán)資委、內(nèi)司委各設(shè)1名主任委員助理，民族委、華僑委不設(shè)該職（具體名單見下表）。這是全國人大專門委員會首次設(shè)立此職務(wù)。

到了屆中，他們中的多數(shù)在人大機(jī)關(guān)提任副部長級職務(wù)，有的擔(dān)任常委會副秘書長，如劉振偉、何曄暉、李連寧;有的擔(dān)任工作委員會副主任，如沈春耀、信春鷹;有的在本委員會擔(dān)任副主任委員（副部長級），如任茂東、烏日圖。倪岳峰在十屆的任期內(nèi)沒有提任，而是在2008年換屆時(shí)，擔(dān)任環(huán)資委副主任委員（副部長級），后在十一屆屆中任福建省副省長，并辭去常委會委員和專委會副主任委員職務(wù)。此外，根據(jù)時(shí)任全國人大常委會代表資格審查委員會主任何春霖所作的《第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會代表資格審查委員會關(guān)于補(bǔ)選代表的代表資格的審查報(bào)告（2003年12月）》，王東江在當(dāng)年去世。

十一屆、十二屆全國人大常委會中未見此類委員安排。

在2018年常委會組成人員換屆中，中央又專門明確各專門委員會設(shè)立“專職委員”。其模式與十屆全國人大常委會類似，在10個(gè)專門委員會（十三屆增設(shè)社會建設(shè)委員會）對應(yīng)領(lǐng)域選拔中，從中央機(jī)關(guān)和高校選拔局級干部擔(dān)任“專職委員”，組織人事關(guān)系放在人大機(jī)關(guān)。他們作為“下派”全國人大代表候選人被有關(guān)?。▍^(qū)、市）人大選為十三屆全國人大代表，并被提名為常委會委員候選人。最終，除華僑委外，其余9個(gè)專門委員會均有“專職委員”（見下表）。

2019年6月，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會的馮忠華委員提拔至海南省擔(dān)任副省長，因此辭去了常委會委員、專委會委員職務(wù)。2020年4月，環(huán)境與資源保護(hù)委員會的程立峰委員，被全國人大常委會任命為該委員會副主任委員，明確為副部長級。這些“專職委員”里，有些在機(jī)關(guān)中不分管行政事務(wù)，由主任委員分配承擔(dān)一些本委員會的業(yè)務(wù)工作;有的明確分管本委員會機(jī)關(guān)的行政事務(wù);還有個(gè)別從人大機(jī)關(guān)選拔的“專職委員”仍然在人大機(jī)關(guān)擔(dān)任正局級領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)。

二、“專職”的含義

所謂“專職”，在中國政治體制和人大制度實(shí)施的語境下，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合三項(xiàng)條件：一是職務(wù)和工作內(nèi)容要純粹，一般除了人大及其常委會、專委會職務(wù)，不再擔(dān)任其他職務(wù);除了人大及其常委會、專委會的業(yè)務(wù)，不再管其他業(yè)務(wù)。二是組織行政關(guān)系要到人大機(jī)關(guān)，指其人事關(guān)系、黨組織關(guān)系由其原單位轉(zhuǎn)入人大機(jī)關(guān)。三是年齡符合一線職務(wù)要求，即要小于國家規(guī)定的退出一線崗位的年齡（如副部長級以下一般為60周歲），所謂“年富力強(qiáng)”即是此意，以區(qū)別于普遍認(rèn)為的人大作為領(lǐng)導(dǎo)干部“二線”過渡的情況。

在現(xiàn)在的人事安排中，相當(dāng)一部分全國人大常委會委員和專門委員會組成人員，是從一線領(lǐng)導(dǎo)崗位退下的同志。當(dāng)前，中央組織部門對提名全國人大常委會委員、專門委員會組成人員的普遍年齡條件是，副部級63周歲以下，正部級68周歲以下，一般掌握在換屆年1月1日時(shí)滿足上述年齡，形成所謂“七上八下”“二上三下”的慣例。一旦當(dāng)選，即任滿一屆，期間不辦理退休手續(xù)。因此，對于這部分同志，到人大常委會、專委會后，實(shí)際也沒有其他職務(wù)、工作了，但由于他們不滿足前述第二項(xiàng)、第三項(xiàng)條件，也不能稱其為“專職委員”。

三、正確區(qū)分人大代表、人大常委會和專門委員會組成人員與人大機(jī)關(guān)工作人員性質(zhì)

全面認(rèn)識人大，要分清楚人大的兩個(gè)基本板塊：一個(gè)板塊是人大及其常委會、專門委員會，另一個(gè)板塊是人大（常委會）機(jī)關(guān)。人大及其常委會、專門委員會經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主投票制和民主議事制，議事決定需要得到多數(shù)人同意。人大（常委會）機(jī)關(guān)為人民代表大會及其常委會、專門委員會服務(wù)，具有很強(qiáng)的行政屬性，機(jī)關(guān)工作人員是國家公務(wù)員，機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，是一個(gè)完整的上下級機(jī)關(guān)體系。

兩個(gè)板塊在性質(zhì)、職能、運(yùn)行上有天壤之別，但在具體人員上又有一定的交叉。由于機(jī)關(guān)是服務(wù)于代表大會、常委會、專門委員會的，為工作需要和便利，常委會副秘書長和工作委員會的主任、副主任（均為正部長級或副部長級），一般情況下使用中央下派名額，選舉為全國人大代表，并在某專門委員會任副主任委員或委員。但屆中提拔的副秘書長、工委副主任，一般不再安排補(bǔ)選。這類委員是否屬于專職有爭議。從其工作職責(zé)看，他們分管、承擔(dān)人大機(jī)關(guān)具體的行政事務(wù)，這些事務(wù)雖與人大直接相關(guān)，但他們是作為人大機(jī)關(guān)的公務(wù)員在履行行政職責(zé)。因此，可以理解為，他們是兼職委員，其本職是人大機(jī)關(guān)的崗位職務(wù)。

注釋：

[1]這是所說的“專職委員”，不同于地方人大通常說的“專職委員”概念。地方人大工作中所說的“專職委員”，一般指不兼任其他行政或社會職務(wù)（職業(yè)），專門從事人大工作的常委會委員。

（作者單位：全國人大常委會法工委憲法室）