市域社會治理現(xiàn)代化與地方立法探求

吳敦

2019年7月5日，阿塞拜疆首都巴庫召開的第43屆世界遺產(chǎn)大會上，江蘇鹽城黃海濕地成功列入《世界遺產(chǎn)名錄》，即中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）申遺成功。成為我國第14處世界自然遺產(chǎn)，我國首例濱海濕地類型世界自然遺產(chǎn)，同時填補了中國濱海濕地類自然遺產(chǎn)空白和江蘇省自然遺產(chǎn)空白。而2019年6月21日鹽城市第八屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，并報經(jīng)江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第十次會議批準的《鹽城市黃海濕地保護條例》（以下簡稱《條例》），為申遺成功及市域生態(tài)社會治理現(xiàn)代化提供了生動的地方立法藍本。

一、鹽城濕地立法與生態(tài)治理現(xiàn)代化

濕地，位于陸生生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)之間的過渡性地帶，廣泛分布于世界各地，擁有眾多野生動、植物資源，很多珍稀水禽的繁殖和遷徙離不開濕地，因其具有強大的生態(tài)凈化作用，被學界稱之為“地球之腎”[1]。

自2015年7月獲得地方立法權(quán)以來，鹽城市人大常委會圍繞立良法、促善治，地方立法工作由起步探索、持續(xù)發(fā)展、逐步完善到不斷創(chuàng)新，提升質(zhì)效、務實管用，走出了一條有力度、有溫度、有廣度的鹽城立法模式，為鹽城市域社會治理現(xiàn)代化提供了堅強有力的法治保障。

《條例》第一條明確：“為了加強世界自然遺產(chǎn)鹽城黃海濕地的保護，維護黃海濕地生態(tài)功能完整性和生物多樣性，促進黃海濕地資源可持續(xù)利用，根據(jù)有關(guān)法律、規(guī)則，結(jié)合本市實際，制定本條例?！?/p>

《條例》是全國首部濕地類世界自然遺產(chǎn)保護方面的地方性法規(guī)，該條例通過建立統(tǒng)一規(guī)劃管理、生態(tài)紅線保護、建設項目準入、生態(tài)補償、執(zhí)法協(xié)作、公益訴訟等制度，以最嚴格規(guī)制、最嚴密法治保護濕地資源和生態(tài)環(huán)境，推動了濕地生態(tài)修復和可持續(xù)利用。

黨的十八屆四中全會確定了全面依法治國總目標，即建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家，明確了核心要義和基本要求，其中包括形成完備的法律規(guī)范體系。這對建設法律體系和法制體系是一次全面的拓展和提升[2]。黨的十九屆四中全會《決定》提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對建設法律體系和法治體系又是一次全面的拓展和提升[3]。特別是《決定》中明確了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的重要命題。第十三屆全國人民代表大會第三次會議于2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》第一編第一章第九條規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源保護生態(tài)環(huán)境?！盵4]

回溯2018年7月，鹽城市人大常委會、市人民政府成立地方法規(guī)立法調(diào)研組，深入鹽城沿海的東臺、大豐、射陽等6個縣（市、區(qū)）實地勘察擬申報世界自然遺產(chǎn)濕地范圍內(nèi)所有的自然保護區(qū)、濕地公園等。

2018年11月，《鹽城市黃海濕地保護條例》被正式列入鹽城市人大常委會2019年立法計劃，歷經(jīng)法規(guī)一審、二審、三審，《條例》于2019年9月1日正式實施。鹽城境內(nèi)的黃海濕地有了專屬法規(guī)，開啟了鹽城生態(tài)治理現(xiàn)代化和良法善治的法治化軌道。

《條例》第三條規(guī)定：“鹽城市海岸以東常年或季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過六米的海域，包括泥質(zhì)海灘、潮上草灘沼澤、潮間鹽水沼澤、入海河流河口水域和重點保護野生動物棲息地、重點保護野生植物原生地等自然濕地、人工濕地，以及江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護區(qū)、江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區(qū)、東臺條子泥濕地公園等重點保護區(qū)域?！盵5]

《條例》第四條、第五條明確：“濕地保護遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、全面保護、科學修復、合理利用、可持續(xù)發(fā)展的原則?！?/p>

人民政府“應當將濕地保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并將濕地保護管理經(jīng)費和生態(tài)補償經(jīng)費列入本級財政預算。應當將濕地保護工作納入生態(tài)文明建設考核評價內(nèi)容，每年對下級人民政府有關(guān)部門和單位濕地保護工作目標完成情況進行考核評價”。

《條例》第十三條、第十五條規(guī)定：“嚴格實現(xiàn)濕地統(tǒng)一管制。根據(jù)生態(tài)功能、生物各樣性的重要程度等，分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地。”從而用科學方法，分級保護來實現(xiàn)生態(tài)治理的規(guī)范化、法治化。

二、生態(tài)保護平衡利用與生態(tài)治理現(xiàn)代化

地方特色是地方立法的生命力所在，特色立法是衡量地方立法質(zhì)量檢驗地方立法水平的重要標準，是保證法規(guī)服務地域社會治理的重要途徑，更是科學立法，民主立法、依法立法的內(nèi)在要求。

新中國成立70多年來，我們黨領(lǐng)導人民創(chuàng)造了世所罕見的兩大奇跡。一是經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡，用幾十年時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化進程，躍升為世界第二大經(jīng)濟體;二是社會長期穩(wěn)定奇跡，我國社會長期保持和諧穩(wěn)定。中國特色社會主義制度為市域治理現(xiàn)代化和制定具備鮮明特色的地方性法規(guī)提供了堅實的制度保障和法治基石。

濕地是重要的生態(tài)系統(tǒng)，具有不可替代的綜合功能。鹽城市擁有太平洋西岸和亞洲大陸邊緣面積最大、生態(tài)保護最好的海岸型濕地。在濕地保護區(qū)域內(nèi)，有17個物種被列入世界自然保護聯(lián)盟（IVCN）物種紅色名錄。

好生態(tài)是民生也是民意?！稐l例》第二十條規(guī)定：“禁止在列入黃海濕地名錄的重要濕地保護范圍內(nèi)（一）從事開（圍）墾、填埋濕地;（二）取水、取土、取沙、采礦、挖塘、燒荒;（三）擅自引進外來物種或者放生動物;（四）破壞野生動物棲息地、遷徙通道以及魚類洄游通道;（五）獵捕野生動物、撿拾鳥卵或者搗毀野生卵巢，采用滅絕性方式捕撈魚類以及其他水生生物;（六）采集野生植物、放牧、砍伐;（七）截斷濕地水源;（八）傾倒、堆放固體廢棄物，排放未經(jīng)處理達標的污水以及其他有毒有害物質(zhì);（九）其他破壞黃海濕地的活動。”

環(huán)境就是民生。《條例》第二十四條要求：“在全面保護、面積不減、生態(tài)功能不受損的前提下，可以合理利用黃海濕地資源。利用黃海濕地資源從事生態(tài)旅游、科普教育以及維護黃海濕地生態(tài)平衡的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，應當符合黃海濕地保護規(guī)劃的要求?！薄笆?、縣（市、區(qū)）人民政府應當統(tǒng)籌黃海濕地基礎(chǔ)設施和公共服務設施建設，為合理利用黃海濕地資源提供保障。”

置身鹽城海邊濕地，植被繁茂，河汊縱橫，原始的自然生態(tài)，潮漲見海、潮落見灘，仙鶴云游天際，麋鹿草地漫步，在《鹽城市黃海濕地保護條例》的護佑下，呈現(xiàn)萬頃葦蕩、萬鳥齊飛的生態(tài)治理和諧圖景。

《條例》第二十八條規(guī)定：“在黃海濕地從事建設活動的，應當符合黃海濕地保護規(guī)劃的要求，并依法進行環(huán)境影響評價?！?/p>

《條例》第三十條明確：“應當成立黃海濕地保護專家委員會。負責對編制黃海濕地保護規(guī)劃、擬定濕地名錄、劃定保護范圍、制訂保護方案、評估濕地資源，以及其他涉及黃海濕地保護利用的活動提供決策咨詢意見?！?/p>

如何保護這片來自大自然最好的饋贈？

《條例》第二十七條明確：“對劃入濕地生態(tài)紅線范圍的黃海濕地，禁止占用征收或者改變用途。因國家、省和市交通、能源、通訊、水利等重點項目建設需要對濕地生態(tài)紅線以外的濕地占用、征收或者改變用途的，用地單位應當依法申請辦理相關(guān)手續(xù)，并提交濕地保護與恢復方案?！瓕?jīng)批準占用、征收濕地或者改變濕地用途的，用地單位應當按照濕地保護與恢復方案，恢復或者重建面積和質(zhì)量相當?shù)臐竦亍！?/p>

法律的生命力在于實施。

《條例》第二十九條規(guī)定：“依法批準的項目建設確需臨時占用黃海濕地的，用地單位應當依法申請辦理相關(guān)手續(xù)，并提交濕地臨時占用方案，明確濕地占用范圍、期限、用途、相應的保護措施以及使用期滿后的恢復方案等。有關(guān)部門在辦理濕地臨時占用相關(guān)手續(xù)前，應當征求與濕地保護級別相對應的濕地保護主管部門意見?！薄皾竦嘏R時占用的期限不超過兩年。臨時占用屆滿后，用地單位應當按照恢復方案及時恢復濕地。因抗洪搶險等突發(fā)事件需要占用濕地的按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

三、法治為基石的市域治理現(xiàn)代化

法律是治國之重器，良法是善治之前提。

黨的十九屆四中全會強調(diào)“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”[6]，具有重大理論意義和實踐意義。市域社會治理現(xiàn)代化是一項長期而宏大的系統(tǒng)工程，通過有計劃、有步驟、高效率的地方性法規(guī)，夯實市域治理的法治基石，形成一個成熟、定型、完備的市域治理現(xiàn)代化的體系。

《條例》第三十六條明確：“應當建立以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的黃海濕地監(jiān)測管理系統(tǒng)，對黃海濕地進行動態(tài)監(jiān)測，定期向社會發(fā)布黃海濕地面積、地理位置、水土質(zhì)量、生物種群等監(jiān)測結(jié)果。發(fā)現(xiàn)黃海濕地面積減少、水土污染、生態(tài)功能退化、生物種群變化明顯等情況的，市或者縣（市、區(qū)）人民政府應當及時組織有關(guān)部門、單位，采取措施予以恢復、修復?！?/p>

為嚴格執(zhí)行世界遺產(chǎn)保護標準，《條例》對破壞黃海濕地的違法行為和對違法行為監(jiān)管不力的瀆職行為，明確了相應的法律責任和法律措施。

《條例》第三十三、三十四條規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）人民政府應當組織濕地保護主管部門以及生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設、公安等部門建立黃海濕地保護執(zhí)法協(xié)作機制，依法查處侵占、破壞黃海濕地等違法行為?！?/p>

“對污染黃海濕地環(huán)境、破壞黃海濕地生態(tài)系統(tǒng)，損害公共利益的行為，檢察機關(guān)和符合法律規(guī)定的社會組織可以依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

誠如古羅馬法學家賽亞利斯所言：“法律是公平與善良的藝術(shù)?！盵7]

在《條例》制定過程中，注重民主立法，一切依靠人民，讓立法獲得最大公約數(shù)。鹽城市人大常委會以多元化的參與機制廣納民意，立法信息公開更透明，立法參與面更廣泛。首先，在《條例》起草過程中，結(jié)合《鹽城市人大常委會立法咨詢專家工作辦法》《鹽城市人大法制專業(yè)代表組工作規(guī)定》，發(fā)揮濕地保護實務工作者與法律理論工作者的優(yōu)勢互補作用，發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用。其次，結(jié)合《鹽城市人大常委會民主立法聯(lián)系點工作辦法》，在全市15個民主立法聯(lián)系點廣泛征求意見和建議，讓廣大民眾建言獻策，切實提升《條例》的民主立法水平。再次，在《鹽城市黃海濕地保護條例（草案）》起草過程中，鹽城市人大常委會先后組織召開征求意見座談會、專家咨詢會、論證會20多次，同時通過鹽城人大網(wǎng)等發(fā)布公告向社會公開征集意見，先后梳理吸收社會各界500多條建議，先后修改30余稿。特別是《條例》一審后，市人大常委會再次征求各方面意見，在充分吸收采納一審修改建議的基礎(chǔ)上，又多次組織召開各類座談會、咨詢會，征集160多條意見、建議，最終形成《鹽城市黃海濕地保護條例》7章47條的法規(guī)表決稿。

《條例》第三十五條規(guī)定：“因發(fā)生污染事故或者其他突發(fā)事件，造成或者可能造成黃海濕地污染或者生態(tài)系統(tǒng)破壞的，有關(guān)單位、個人應當立即采取必要的處置措施，并向市或者縣（市、區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門報告。市或者縣（市、區(qū)）人民政府接到報告后，應當及時組織有關(guān)部門予以有效處置。”

在此基礎(chǔ)上，為強化生態(tài)治理，《條例》第四十一、四十二、四十三條規(guī)定：“在列入黃海濕地名錄的重要濕地保護范圍內(nèi)從事破壞黃海濕地活動的，其他法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定處罰的，由有關(guān)主管部門依法予以處罰;其他法律、法規(guī)未規(guī)定處罰的，由有關(guān)主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，可以處以二千元以上五萬元以下罰款;造成嚴重后果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款?！盵8]“非法占用濕地或者擅自改變濕地用途的，由有關(guān)主管部門責令限期恢復原狀，處以濕地面積每平方米一百元以上二百元以下罰款?！?/p>

“未按濕地恢復方案及時恢復的，由有關(guān)主管部門責令限期恢復，逾期不恢復的，處以濕地面積每平方米一百元以上二百元以下罰款?！?/p>

濕地是人類最重要的生態(tài)環(huán)境之一。黃海濕地成功列入世界自然遺產(chǎn)，國家公職人員失職瀆職該如何追究法律責任？

《條例》第四十四條明確：“濕地主管部門和其他有關(guān)部門及其工作人員，在黃海濕地保護工作中存在行為之一的：（一）違法審批建設項目的;（二）未依法編制和實施黃海濕地保護規(guī)劃的;（三）未依法采取濕地保護措施的;（四）未依法查處違反濕地保護規(guī)定的行為的;（五）對嚴重污染濕地行為制止不力的;（六）其他濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的行為，按照國家和省有關(guān)規(guī)定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員實行行政問責，依法給予處分;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理?！?/p>

市域社會治理現(xiàn)代化是一項浩大的工程。需要社會的共同付出和努力。

目前，《條例》正在扎實推進實施中，為鹽城市域生態(tài)治理法治化、現(xiàn)代化提供了強有力的法治保障。從該條例的起草、審議、實施來看，我們認為，新時代市域治理對于地方立法的主動性、回應性、實效性提出了前所未有的挑戰(zhàn)和要求。在當前抗擊新冠肺炎疫情、復工復產(chǎn)的新形勢下，公共衛(wèi)生及重大傳染病防控、環(huán)境污染、生態(tài)災害防治等成為市域治理和社會發(fā)展的重大問題，也將成為設區(qū)市地方立法的重點和難點領(lǐng)域?？梢灶A見，未來將更加倚仗優(yōu)質(zhì)、良善的地方性特色法規(guī)，不斷促進權(quán)威、高效、公正、有序的市域社會治理現(xiàn)代化的進程！

注釋：

[1]王文誠：《中國濕地生態(tài)》，自然出版社2003年第1版，第165頁。

[2][3]《中共中央第十八屆四中全會公報》，人民出版社，第5—6頁。

[4]《中華人民共和國民法典》，中國法制出版社，第9頁。

[5][8]《鹽城市地方性法規(guī)》，2019年編，第123、126頁。

[6]十九屆四中全會《決定》，人民出版社，第3頁。

[7]《牛津法律大辭典》，法律出版社，第966頁。

（作者系江蘇省鹽城市人大常委會法工委主任）