地方立法必須向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)型

田成有

賦予地方立法權(quán)后，各地普遍有立法的熱情和沖動(dòng)。但是，也存在著泛化的立法傾向，靠積極性立項(xiàng)、工作關(guān)系立項(xiàng)、感覺(jué)立項(xiàng)、經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)、長(zhǎng)官意志立項(xiàng)，充斥著太多原則性、宏觀性、綱要性、倡導(dǎo)性的內(nèi)容，立法質(zhì)量不高。

社會(huì)主義法律體系建立后，好比我們建起了一座雄偉的大樓框架，現(xiàn)在要對(duì)其內(nèi)部進(jìn)行精致、細(xì)化的裝修、裝飾。如果說(shuō)以往的立法比較粗略，注重的是立法的整體性與體系建設(shè)，缺乏具體性、針對(duì)性、可操作性的精細(xì)化規(guī)范，那么，今后立法的重心，如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的必須“推進(jìn)立法精細(xì)化”，放在細(xì)化和可操作上，從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化，放在解決好用不好用、管用不管用的問(wèn)題上。

當(dāng)下地方立法的矛盾，已經(jīng)不是立法數(shù)量不多、內(nèi)容不多的問(wèn)題，而是質(zhì)量不高、內(nèi)容不管用或不精準(zhǔn)的問(wèn)題。今后地方立法的重心和方向應(yīng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法、民生型立法、精細(xì)型立法上，以實(shí)現(xiàn)“精細(xì)化”的立法轉(zhuǎn)型。

在地方立法實(shí)踐中，所謂“不精細(xì)”有如下表現(xiàn)。

（一）體例貪大求全。普遍存在追求法規(guī)體系和結(jié)構(gòu)完整的傾向，喜歡搞“大而全”的“成套設(shè)備”，一些非法言法語(yǔ)的空話、大話、套話寫(xiě)入法規(guī)之中，過(guò)于注重形式完備，整體上看，氣勢(shì)恢宏、邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、層層遞進(jìn)，但口號(hào)性、空洞性、抽象性、原則性的條文很多，“干貨”很少或“蜻蜓點(diǎn)水”，和實(shí)際對(duì)不上號(hào)，中看不中用。

（二）關(guān)鍵條款粗疏。法規(guī)中最主要的內(nèi)容應(yīng)是明確管理職責(zé)。如何管？誰(shuí)管？用什么管？法規(guī)中對(duì)行政主體和行政職責(zé)的權(quán)限規(guī)定往往比較原則、概括，甚至職責(zé)權(quán)限規(guī)定不明，如“有關(guān)部門(mén)、相關(guān)部門(mén)、有關(guān)規(guī)定”的表述仍然存在，部門(mén)難明確，職責(zé)難確定，責(zé)任就無(wú)從追究，容易出現(xiàn)“有利爭(zhēng)著管、無(wú)利都不管”的扯皮、推諉情形。

由于規(guī)范原則、概括，導(dǎo)致可操作性、執(zhí)行性難以得到保障，不得不寄托于出臺(tái)其他規(guī)章或規(guī)范性文件來(lái)補(bǔ)強(qiáng)或細(xì)化，問(wèn)題還是停擺在原點(diǎn)，導(dǎo)致立法的意義和價(jià)值大打折扣。

（三）程序規(guī)范稀缺。一些法規(guī)中倡導(dǎo)性、授權(quán)性、兜底性的比較多，而對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)精細(xì)規(guī)定的卻很少。行政相對(duì)人處于弱勢(shì)一方，為保障行政相對(duì)人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等、公權(quán)力與私權(quán)利的平衡，有必要對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保障程序作出精細(xì)化規(guī)定，但在法規(guī)中，對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利的保障條款規(guī)定稀缺、失衡。

（四）抄襲、重復(fù)較多，特色太少。在縱向上，與上位法內(nèi)容完全相同或表述完全相似，在橫向上，完全“引用”其他地方同類的地方性法規(guī)，重復(fù)抄襲的比例太多，難以精準(zhǔn)反映出各地的立法需求，難以充分體現(xiàn)各地的立法特色。

（五）責(zé)任條款落空。很多法規(guī)在其為數(shù)不多的法律責(zé)任條款中，有的對(duì)行政相對(duì)人的法律責(zé)任設(shè)置力求詳細(xì)具體，而對(duì)行政義務(wù)及責(zé)任設(shè)置則比較簡(jiǎn)約含蓄，行政責(zé)任設(shè)置大多比較原則、概括，甚至明顯缺失、失衡，從中難以看出責(zé)任與義務(wù)的對(duì)應(yīng)及銜接，關(guān)鍵的責(zé)任要素不清晰、不明確，導(dǎo)致行政責(zé)任的虛化和不能實(shí)現(xiàn);具體責(zé)任條款中，近一半只規(guī)定了工作人員的法律責(zé)任，而機(jī)關(guān)或者部門(mén)的法律責(zé)任空白。如法律責(zé)任條款中均采用“玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊”的概括性表達(dá)，責(zé)任追究形式也往往以“依法給予行政處分”的格式化規(guī)定為主，而對(duì)于具體違法行為甚少進(jìn)行列舉，缺少如何追究責(zé)任主體及具體違法行為追究何種責(zé)任條款，可操作性不強(qiáng)。

地方立法是對(duì)上位法的補(bǔ)充和細(xì)化，主要功能在于實(shí)施性、地方性和先行性，起到對(duì)國(guó)家法“拾遺補(bǔ)缺”的作用，地方立法承載著細(xì)化、落地、解決實(shí)際問(wèn)題的期待與擔(dān)當(dāng)，應(yīng)走精細(xì)化的路子。那么，如何“精細(xì)化”呢？

（一）立亟需之法。把為什么立法？是否必須立法？是否不得不立法？以及通過(guò)立法解決什么實(shí)際問(wèn)題要真真正正搞清楚。在法規(guī)項(xiàng)目的選擇上，嚴(yán)格遵循必要性原則，重點(diǎn)放在對(duì)上位法的基準(zhǔn)性、原則性、方向性規(guī)定上進(jìn)行充實(shí)、擴(kuò)展、延伸、細(xì)化，不能憑感覺(jué)立法、靠激情立法，按照現(xiàn)行上位法即可解決問(wèn)題的，不再進(jìn)行立法，確實(shí)需要進(jìn)行細(xì)化或者補(bǔ)充的，才考慮立法。在立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，重點(diǎn)放在明確相關(guān)部門(mén)的權(quán)力邊界、工作職責(zé)，體現(xiàn)“具體性”，避免立一些“中看不中用”的觀賞性立法。

怎么做到？（1）堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，把找準(zhǔn)重點(diǎn)問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題、突出問(wèn)題、具體問(wèn)題作為立法的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)，直面急需解決的實(shí)際問(wèn)題，什么問(wèn)題最突出，最需要法律加以調(diào)整和規(guī)范，就立什么法。建立甄別機(jī)制，聚焦當(dāng)?shù)貙?shí)際，聚焦關(guān)鍵條款，不能為立法而立法，不能讓所立之法淪為花瓶、擺設(shè)。（2）堅(jiān)持“宜細(xì)不宜粗”的原則，充分考慮法規(guī)的可操作性、執(zhí)行性，從“小切口”入手，缺什么補(bǔ)什么，“有幾條立幾條”，切口太大，范圍過(guò)寬，難以深入具體，會(huì)成為無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的重復(fù)立法。

（二）走精簡(jiǎn)化、輕型化路子。精簡(jiǎn)體例，集中力量整合、提煉、推敲法規(guī)中的“關(guān)鍵條款”。

怎么做到？（1）簡(jiǎn)易體例，開(kāi)門(mén)見(jiàn)山，直奔主題，不片面追求體例完美，不貪大求全，不拘泥于體系，不“穿靴戴帽”，不繁文縟節(jié)，不照貓畫(huà)虎，減少“號(hào)召性”“倡導(dǎo)性”的規(guī)定，做到“小而精”，立符合實(shí)際的法，立有效管用的法。（2）抓住關(guān)鍵條款。確保行為模式指引清晰，條文明確具體，內(nèi)容精準(zhǔn)實(shí)用，語(yǔ)言簡(jiǎn)潔易懂，確保通過(guò)立法能夠督促政府和社會(huì)履行應(yīng)有的責(zé)任，能落腳到可執(zhí)行性上來(lái)。

（三）內(nèi)容細(xì)實(shí)、質(zhì)量至上。立法是要管長(zhǎng)遠(yuǎn)的千秋偉業(yè)，一定要審慎，草草審議、匆匆過(guò)會(huì)，質(zhì)量不可能高。要樹(shù)立“質(zhì)量第一”“寧缺毋濫”的理念，不能太急。

怎么做到？（1）選題精細(xì)。不攀比、不跟風(fēng)、不盲從，選擇確有必要、急需規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行立法，在已有同類法規(guī)的前提下，出臺(tái)“人無(wú)我有，人有我新”的法規(guī)，使立法真正符合本地實(shí)際需要，具有本地特色，具有針對(duì)性、實(shí)用性、有效性。（2）內(nèi)容精細(xì)。調(diào)整對(duì)象和范圍清晰、明確，沒(méi)有模糊或者產(chǎn)生歧義，相關(guān)法律主體的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)清楚、具體，沒(méi)有交叉或者重復(fù)，細(xì)化原則性規(guī)定，減少空泛規(guī)定，防止?fàn)幚屯普喅镀ぃ苊庵贫?、?guī)范“缺胳膊少腿”，細(xì)化行政義務(wù)及責(zé)任條款設(shè)置，讓法規(guī)真正“有牙齒”，能成為解決實(shí)際問(wèn)題的“真刀真槍”。

參考文獻(xiàn)：

[1]部分內(nèi)容參見(jiàn)本人拙作《“帶著問(wèn)題”進(jìn)行“精細(xì)化”立法》。

（作者單位：云南省人大常委會(huì)法工委）