地方人大代表建議質(zhì)量評價實踐研究

葛微

人大代表提出議案和建議，是代表履職的法定方式。人大代表的議案是針對本級人大職權(quán)范圍內(nèi)提交的大會議事原案，內(nèi)容范圍僅限于人大及其常委會職權(quán)。但是人大代表建議的內(nèi)容就寬泛得多，代表對本行政區(qū)域內(nèi)的黨委、人大、政府、法院、檢察院、群團(tuán)組織、派駐機(jī)構(gòu)等的工作，均可以提出代表建議[1]。人大代表建議是代表對自己關(guān)注的問題進(jìn)行推動解決的法定抓手。

一、研究代表建議質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的必要性和緊迫性

（一）代表建議質(zhì)量影響著人大制度建設(shè)

代表建議質(zhì)量影響到代表履職效果。如果人大代表建議有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，那么人大代表就會明確該怎么提建議、提什么樣的建議，這對于全面提升人大代表建議質(zhì)量、提升人大工作有幫助。同時，人大代表建議內(nèi)容通常是對“一府一委兩院”工作的建議，是交給“一府一委兩院”來辦理的，如果代表建議質(zhì)量不高，對“一府一委兩院”工作沒有實質(zhì)性的推動作用，讓“一府一委兩院”認(rèn)為人大代表是給自己添麻煩的，自己的事情本來就很多，還要應(yīng)付代表建議，久而久之，“一府一委兩院”就會對人大代表建議表面接受而內(nèi)心排斥，辦理、答復(fù)均流于形式，人大代表建議成為一張廢紙，沒有發(fā)揮任何正面作用。一些地方人大為了加強(qiáng)人大代表建議的督辦工作，與政府部門之間建立了辦理建議工作的剛性約束機(jī)制，人大代表對建議辦理工作不滿意，直接影響辦理單位的績效考核。在這種對政府部門辦理代表建議工作剛性約束越來越強(qiáng)的情況下，如果代表建議質(zhì)量不高，代表若堅持不滿意，就會使黨委和“一府一委兩院”與人大產(chǎn)生矛盾，影響人大與黨委、“一府一委兩院”的關(guān)系，讓人大工作陷入被動局面。人大監(jiān)督“一府一委兩院”，人大監(jiān)督工作的開展如果得不到被監(jiān)督方的有效配合和支持，即使人大監(jiān)督職權(quán)的行使有憲法和法律的保障，但在實踐中也會遇到阻力，難以為繼。

（二）人大代表建議質(zhì)量影響到國家治理能力建設(shè)

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出加強(qiáng)國家治理能力建設(shè)。國家治理能力中有一點是跨部門整合資源的能力，在現(xiàn)有的組織體系中，具有這種能力的有黨委和人大。人大的這種作用發(fā)揮出來的話，對于提升國家的治理能力將具有積極意義。人大除了具有法定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)的作用以外，實際上還有一個推動跨部門合作的力量。這種力量使用好了，能夠推動政務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)本地區(qū)各項事業(yè)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。人大代表建議關(guān)注的是問題的解決，但政府部門不是按問題導(dǎo)向設(shè)置的，代表建議的落實，通常需要跨部門協(xié)作。代表建議質(zhì)量高的話，可以推動政府部門合作解決問題。這種跨部門合作的潛質(zhì)是人大天然具備的。人大代表建議是從人民利益出發(fā)的，為了人民的利益，可以讓政府部門形成共識，突破部門割據(jù)的頑疾，整合部門力量。質(zhì)量高的代表建議，在對其落實的過程中，就會帶來這樣的成效，讓人大在既有作用的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生新的、跨部門的整合作用。

（三）研究人大代表建議質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是人大創(chuàng)新工作的基礎(chǔ)

要不斷提高人大代表建議的質(zhì)量，是各級人大的共識，在各級人大常委會的實踐中，也有許多經(jīng)驗可總結(jié)。但是，到底什么樣的建議才是高質(zhì)量的建議？即建議的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，卻一直沒有建立起來。這就難免使建議質(zhì)量高成為一個符號，沒有共識，沒有標(biāo)準(zhǔn)，各有各的說法，各有各的想象，在實踐中自然制約了人大工作。當(dāng)前是中國進(jìn)入新時代，也是人大工作的新時代，各級人大都在創(chuàng)新，創(chuàng)新彰顯憲法精神[2]。創(chuàng)新的前提是基礎(chǔ)性工作要扎實。為代表建議制定評價標(biāo)準(zhǔn)，就是一項基礎(chǔ)性的研究工作，是做好人大代表建議工作的基礎(chǔ)。

二、???? 代表建議質(zhì)量的概念

代表法中規(guī)定的代表建議，是一紙文書，是一種文本。但是要評價代表建議質(zhì)量，就不能簡單地就文本論事，而應(yīng)該結(jié)合建議提交后產(chǎn)生的效果來進(jìn)行評價。脫離了效果來談質(zhì)量，就成了紙上談兵的趙括，文本看起來好，卻沒有實際意義，這樣的無法發(fā)揮實際作用的建議，是談不上質(zhì)量的。某市某區(qū)的一位人大代表提交的建議，在最初沒有考慮到辦理效果時，多次被評為優(yōu)秀建議，但仔細(xì)研究該代表的建議就會發(fā)現(xiàn)，他是個會寫文章的代表，所提建議看起來都視野宏觀、方向正確、論證翔實，從文本上看是篇好文章，但是交給辦理單位真正操作起來，卻沒有任何實質(zhì)意義，沒有推動實質(zhì)工作。結(jié)合多年的工作實踐，筆者認(rèn)為，評價代表建議質(zhì)量，既要包含建議文本，也要涵蓋建議落實情況。代表提出建議的目的是希望自己關(guān)注的問題能得到解決，建議文本只提出了問題和解決方案，但并不代表這個問題真的得到解決或已列入有關(guān)部門的解決日程。而問題的解決是代表建議的最終目的，解決情況當(dāng)然應(yīng)該納入質(zhì)量評價體系中。

從代表建議的評價程序上看，代表建議的質(zhì)量也應(yīng)該涵蓋建議辦理結(jié)果。對代表建議質(zhì)量進(jìn)行評價，往往是在建議辦理結(jié)束后，需要對建議進(jìn)行表彰的時候作出。因此，評價的是已經(jīng)辦理結(jié)束的代表建議，而不是剛剛提出的代表建議。

據(jù)此，筆者提出的人大代表建議質(zhì)量評價，是指人大代表依據(jù)代表法，在人大會議期間或閉會期間向人代會或常委會有關(guān)機(jī)構(gòu)提交的，反映本行政區(qū)域內(nèi)存在的各方面問題或矛盾，并提出解決意見的行為的評價，并且包含建議落實情況的評價。

三、代表建議質(zhì)量的主要問題

大部分的人大代表建議對于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、民生等各項領(lǐng)域發(fā)展都起到了積極作用，但是，也有部分代表建議質(zhì)量不高。對近年來代表建議中存在的質(zhì)量問題進(jìn)行梳理，可以歸納為以下幾方面。

（一）文本形式錯誤

代表法規(guī)定了代表建議內(nèi)涵，但是對代表建議文本并沒有作出具體規(guī)定，全國和地方各級人大根據(jù)代表法的原則要求，都對代表建議提出了結(jié)構(gòu)格式的要求，但是還是有一些代表對代表建議的內(nèi)涵理解不夠，錯誤地以“提案”“請示”“報告”“信”“反映”、論文等形式提出代表建議。

（二）應(yīng)付痕跡明顯，沒有實質(zhì)內(nèi)容

一些代表看到要開大會了，別人都提交了建議，自己不提交又不好，于是為了提建議而提建議，隨便應(yīng)付，抄襲新聞、剪貼網(wǎng)絡(luò)文字。還有些代表將自己聽說的問題，沒有去核實真實性，就形成了代表建議。有些建議是只有一兩句話的“豆腐塊”，也被隨意提交上來。這些代表建議應(yīng)付痕跡明顯，談不上有質(zhì)量。還有些代表建議內(nèi)容空泛，空話、套話多，看上去說的都沒有錯、都有道理，但卻沒有實質(zhì)內(nèi)容。

（三）涉及事項不屬于本行政區(qū)域事權(quán)

一些人大代表對代表建議提出的范疇不明確，所提建議超越了本行政區(qū)域事權(quán)，超越了法律規(guī)定的職權(quán)范圍。

（四）涉嫌謀取個人私利

一些代表的建議帶有明顯的謀取私利痕跡，利用代表身份，為本人、親屬或者所在單位謀取合法或者非法的私利。非法的私利，當(dāng)然不能成為代表建議。對于合法的私利，作為代表也應(yīng)慎重，盡量避免代表建議選題不當(dāng)引發(fā)的不良影響。這一點也是實踐中衡量代表建議質(zhì)量的一個考量因素。

（五）過分追求局部利益，大局觀念不足

有的代表著選區(qū)或者選舉單位意愿的一些代表建議，有可能與更大區(qū)域范圍，甚至國家的全局觀有沖突。全局觀背后是全體人民的利益，局部觀背后是部分人民的利益，當(dāng)二者出現(xiàn)矛盾時，作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表履行國家職務(wù)的需要，應(yīng)該優(yōu)先考慮全體人民的利益，具有大局觀。如果代表完全不考慮大局觀，過分追求局部利益，其所提建議自然有方向性偏差，質(zhì)量受到影響。

（六）多事一議

有些人大代表把自己想反映的多個問題寫在一份建議里，出現(xiàn)了“多事一議”現(xiàn)象。將多個不同類型的問題或矛盾都反映在一份建議里，一方面，多個問題或矛盾，需要多個部門辦理，辦理責(zé)任不容易明確;另一方面，建議中的問題或矛盾，沒有全部得到解決時，在進(jìn)行滿意度評價時，代表也不能分項評價，容易產(chǎn)生矛盾。因此，建議“一事一議”，即一份建議只研究一個問題，這已經(jīng)成為各地人大代表建議工作的一項共識[3]。

（七）缺乏調(diào)研支撐，觀點難以服人，可行性不足

代表發(fā)現(xiàn)了可以形成代表建議的素材，應(yīng)該進(jìn)行深入調(diào)研，了解和核實該素材的真實性，了解其解決所需的政策法規(guī)依據(jù)、實踐依據(jù)是否充分，在調(diào)研的基礎(chǔ)上撰寫建議文本。但是一些代表建議缺乏必要的調(diào)研，陳述理由不充分，難以說服政府部門進(jìn)行有效辦理，這是影響代表建議質(zhì)量的一個因素。

（八）對建議實施難點與障礙點缺乏考慮，影響建議落地

一些問題還缺乏現(xiàn)實解決條件，問題雖然提出來了，但是沒有解決的可能性，建議無法落地?；蛘呤且驗榇聿涣私庹\作機(jī)制，提出的解決方法不切實際，或者不明確辦理部門，致使建議在交辦的時候就交錯了部門，辦理起來自然受到影響，這些也都影響到建議質(zhì)量。

（九）對建議辦理過程參與不足

建議交辦給相關(guān)的政府部門，政府部門在辦理的過程中會與提建議的代表進(jìn)行聯(lián)系，聽取代表對辦理方案、辦理情況的意見建議，邀請代表參加有關(guān)的座談會、檢查活動、匯報活動。辦理部門反映與有些代表溝通難，電話打不通，或者代表說自己忙，沒有時間參加等等。代表對建議辦理過程參與不足。

（十）滿意度評價原則失守

政府部門辦理完代表的建議，會就辦理情況請代表進(jìn)行滿意度評價。有些代表在做滿意度評價時原則失守，隨心所欲，甚至以滿意評價為手段，威脅或者變相威脅辦理單位采納不合理建議。

（十一）建議落實率不高

代表建議的滿意率不等于落實率。一份好的代表建議選題，只有得到真正落實才有意義。但是在實際中，代表建議的落實率并不高，能夠通過代表建議方式解決的問題也并不多。這其中有政府部門的原因，有分件機(jī)構(gòu)的原因，也有代表自身的原因。代表建議落實情況，是影響代表建議質(zhì)量的一個因素。

以上十一種代表建議質(zhì)量問題可以合并分為四種類型：第一項是形式不規(guī)范引起的代表建議質(zhì)量問題;第二、三、四、五、六項可合并歸納為因選題不合適導(dǎo)致的質(zhì)量問題;第七項和第八項是因調(diào)研不充分導(dǎo)致的質(zhì)量問題;第九、十、十一項是建議辦理環(huán)節(jié)運行不當(dāng)而引發(fā)的代表建議質(zhì)量問題。

四、評價代表建議質(zhì)量的內(nèi)容要素

為了研究代表建議質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，筆者特意向多位知名的深圳市市人大代表和人大工作人員發(fā)出了微信問卷，聽取他們對代表建議質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的見解，他們都是熟悉代表建議工作，有豐富實踐經(jīng)驗的專家。三位市人大代表對此進(jìn)行了完整的回復(fù)，他們的回復(fù)如下：

楊代表認(rèn)為高質(zhì)量的人大代表建議應(yīng)具備八個主要特點：一是“一事一議”，不宜貪大貪多，不宜繁雜;二是擺事實、講道理，用數(shù)據(jù)說話;三是講清現(xiàn)實狀況、存在的問題與難點痛點，提出解決的相應(yīng)對策和建議;四是主題明確，論點鮮明，論據(jù)充分，路徑清晰，辦法精準(zhǔn);五是文理清晰，邏輯縝密，內(nèi)容豐富，語言簡練;六是標(biāo)題精準(zhǔn)，清晰反映核心要點與實質(zhì);七是所提建議與解決的可能基本一致，不致懸在半空;八是真實反映人民群眾當(dāng)前最為關(guān)切、社會最為緊迫的問題，事情不分大小，重在建議恰當(dāng)和解決的效果。

瑞代表認(rèn)為高質(zhì)量的議案建議包含了三個核心要素：充分的依據(jù)、合理的分析、明確的建議。（1）在議案建議提出的過程中，撰寫的每一個背景內(nèi)容、政策法規(guī)、現(xiàn)實情況，都要有依據(jù)，最好還要有數(shù)據(jù)，做到有理有據(jù)，切不可以聽人說，或看了一個新聞什么的，了解片面，沒有經(jīng)過調(diào)研和深入核實不能成為依據(jù);（2）議案建議的分析，要有邏輯性，有層次、多角度進(jìn)行分析，力求辦理單位、政府部門可以感受到換位思考后的可能性，通過分析了解事情的嚴(yán)重性、迫切性以及表面現(xiàn)象后的本質(zhì);（3）提出建議的部分，要有明確的方向、清晰的建議，具體建議不可以含糊不清、導(dǎo)向不明，導(dǎo)致無法檢視議案建議是否最終得到落實。

李代表認(rèn)為，除了書面規(guī)范的基本要求外，最重要的是選題，選題要做到五個方面：一是與市委工作同向;二是與人大常委會工作安排同拍;三是與政府重點工作同力;四是與市民同心;五是與時代同步。選題之后就是大量而充分的深入調(diào)研，全面收集證據(jù)并做好數(shù)據(jù)分析，提出符合實際的有具體解決方案的建議。

結(jié)合三位人大代表的意見和自己多年做代表建議工作的實踐與思考，筆者認(rèn)為代表建議質(zhì)量的評價內(nèi)容，可涵蓋以下四個方面的要素。

（一）形式規(guī)范（此項參數(shù)設(shè)為A）

代表建議的標(biāo)題、結(jié)構(gòu)、簽名等應(yīng)符合基本的形式規(guī)范，沒有出現(xiàn)性質(zhì)偏差。代表建議標(biāo)題應(yīng)為“關(guān)于XXXX的建議”，建議正文的結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括案由、案據(jù)和建議三個部分，簽名應(yīng)在簽名欄，用正楷親筆書寫，字體清晰，并注明代表證號碼，代表證號碼位數(shù)完整，順序正確。如果建議是由多名代表聯(lián)名提出的，領(lǐng)銜代表的名字應(yīng)該寫在第一位，附議代表的名字寫在領(lǐng)銜代表之后[4]。

（二）選題適當(dāng)（此項參數(shù)設(shè)為B）

選題就是選取的問題，即建議關(guān)注的問題或矛盾是什么和怎么解決這個問題和矛盾的建議措施。選題通常反映在建議的題目中?？吹綐?biāo)題，就會對選題有個初步了解。什么樣的選題能寫出有質(zhì)量的建議呢？通常來看，有以下三方面的選題：

1.回應(yīng)百姓關(guān)切，且是本行政區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)性質(zhì)的主體能辦的事情的選題（此項參數(shù)設(shè)為B1）

換句話說，就是政府有能力解決的事情。這樣的問題又分為三個類型：一是群眾關(guān)注，但是政府沒有注意到的事情。比如，某市某區(qū)作為最早開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，城區(qū)全面老化，正在全區(qū)范圍內(nèi)大面積地進(jìn)行舊城改造和城市更新，更新區(qū)域的超市被拆掉了，居民沒有地方買菜，生活不便利。這個問題，是政府很容易解決的問題，只需要在與進(jìn)入城市更新的開發(fā)商簽訂改造協(xié)議中附加條款，要求開發(fā)商在拆遷時，為居民配套便民買菜服務(wù)即可。但是當(dāng)?shù)卣疀]有發(fā)現(xiàn)這個問題。這個問題覆蓋的群眾面廣，政府解決起來難度不大，及時解決后，會讓群眾感受到政府對民意反應(yīng)的敏感，效果良好，這種問題就是代表建議比較好的選題。二是群眾關(guān)注，政府部門能夠解決，卻又長期沒有解決的問題。對于這類問題，群眾意見比較大，認(rèn)為政府不作為。把推動這類問題的解決作為選題，當(dāng)然是人大代表比較合適的選擇。發(fā)現(xiàn)這兩種問題，對人大代表來說并不困難，只需要深入接觸群眾，了解群眾的實際需求就能發(fā)現(xiàn)。三是被媒體關(guān)注曝光的本行政區(qū)域內(nèi)的問題。媒體曝光關(guān)注的事務(wù)，往往是政府能夠解決而尚未解決，群眾又比較關(guān)注、社會反映強(qiáng)烈的問題。人大代表在微信里或者報紙上、網(wǎng)絡(luò)上看到這類報道，當(dāng)時沒有時間，可以先保存起來，等有時間了，再仔細(xì)閱讀，并進(jìn)行調(diào)研，形成建議。

2.對政府工作具有適度前瞻性意義的問題選題（此項參數(shù)設(shè)為B2）

有些問題是政府正在關(guān)注，但還不知該怎么入手、如何解決的問題。針對這類問題提出的代表建議，往往能引起政府的關(guān)注，讓政府感受到人大代表建議有質(zhì)量。比如兩年前某市人大代表提出在該市率先運用區(qū)塊鏈技術(shù)，發(fā)展黃金金融業(yè)的建議，建議立即引起了人民銀行當(dāng)?shù)胤中械淖⒁?，黃金處的處長主動拜訪代表，了解有關(guān)情況，因為該問題正是人民銀行當(dāng)期關(guān)注的問題，正不知如何入手，看到了代表建議，就找到了工作的切入點，辦理部門評價代表的建議質(zhì)量高。人大代表可以通過關(guān)注中央政策、國務(wù)院最新發(fā)布的信息，捕捉這方面的素材。地方政府的行為圍繞著中央和國務(wù)院的指揮棒運轉(zhuǎn)，依據(jù)中央、國務(wù)院最新精神發(fā)現(xiàn)的問題、提出的建議，即是地方政府具有前瞻性的工作。

3.對治理機(jī)制改善有良好建議的選題（此項參數(shù)設(shè)為B3）

政府部門的官員反映，由于體制外的人大代表很難接觸到政府的內(nèi)部運作，不了解政府工作，而體制內(nèi)的人大代表雖了解情況，卻因為涉及自身利益又不敢言，因此，代表建議的選題往往關(guān)注具體事務(wù)的解決，發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制深層次問題的能力不足。發(fā)現(xiàn)治理機(jī)制方面深層次的問題難，但是一旦發(fā)現(xiàn)，也是非常好的選題方向。例如，為什么政府投資項目預(yù)算偏高？這一問題是什么運行機(jī)制導(dǎo)致這種弊端的產(chǎn)生？發(fā)現(xiàn)了原因，提出合適的改進(jìn)措施，將大大節(jié)省財政資金、改善治理水平，對公眾和國家均有好處。這樣的建議有深度，解決起來效果明顯，當(dāng)然是有質(zhì)量的建議。但這樣的建議需要代表了解政府投資項目產(chǎn)生流程并熟悉其運作。這是普通代表很難發(fā)現(xiàn)的。

（三）調(diào)研充分（此項參數(shù)設(shè)為C）

調(diào)查研究是支撐建議質(zhì)量的主要因素。通常來看，調(diào)查研究這部分也包含兩個方面的內(nèi)容：

1.對問題產(chǎn)生原因調(diào)查清晰，抓得準(zhǔn)（此項參數(shù)設(shè)為C1）

這樣解決方法就會有的放矢，落實起來就有可能。深圳市一位人大代表提交了一份推動深圳灣污染治理的建議，從2007年至2015年，代表就這個問題多次提交建議，但是建議直到2015年才得到落實，該代表總結(jié)自己2007年首次提該建議時沒能得到有效落實的原因是當(dāng)時調(diào)研不充分，此后他又經(jīng)過了兩年的深入調(diào)研，使該建議比較成熟，2015年再次提交后，得到政府有效落實，促成了深圳灣污染問題的解決。

2.對解決問題的辦法和措施調(diào)研充分，建議可操作（此項參數(shù)設(shè)為C2）

由于政府主要官員的任命機(jī)制和政府部門是運用指標(biāo)考核來實現(xiàn)管理的原因，政府部門的眼睛都是緊盯著上級的指揮棒的，對辦理代表建議的意愿不高，源動力不足。在這種情況下，如果代表建議的可操作性不強(qiáng)，往往就會被擱置，或被辦理部門用各種理由推卻，問題不能得到有效解決。這就要求代表建議不僅要把關(guān)注的問題選好，摸清產(chǎn)生問題的原因，還要在政府該怎么干上說清楚，也就是要具有可操作性。有些代表建議就是因為對落實的可操作性調(diào)研不夠，影響了建議的落地。例如，某市人大代表的一份建議，從2005年起至2015年，連續(xù)十年提交，同一個問題，直到第十年才得以落實，究其原因是一位熟悉政府投資項目立項程序的代表介入，他非常了解政府運作程序，指出了建議應(yīng)針對政府部門的哪個環(huán)節(jié)有針對性地提出，才使該問題得到突破性解決。

（四）辦理情況良好（此項參數(shù)設(shè)為D）

一個高質(zhì)量的建議，還應(yīng)該包括它能夠得到有效的落實。建議問題選取好，調(diào)研充分，政府拿到這份建議，就能比較方便地進(jìn)行落實。但是對于一些群眾關(guān)注，政府能夠解決卻長期沒有解決的問題，究其原因，大多是因為問題涉及跨部門職權(quán)，需要多個部門合力來解決。而每一個政府部門都覺得不光是自己的職責(zé)，還需要其他部門的協(xié)同，但又都沒有協(xié)同其他部門運作的能力，因此問題就被久久擱置。對于這類問題，落實起來難度大，督辦就顯得重要了。某市某區(qū)的一位人大代表早在2013年就破解了這一難題。她自行督辦代表建議，整合了多個辦理部門的力量，自己也參與其中，積極督促，最終使得問題得到高效解決。她的這一做法，已經(jīng)在越來越多人大代表中傳播，得到效仿，有效地推動了代表建議的落實率。

五、???? 代表建議質(zhì)量評價的主體維度要素

既然代表建議質(zhì)量意義重大，而且本文也對代表建議質(zhì)量的內(nèi)容要素進(jìn)行了探討，下一個問題就是誰有權(quán)利對代表建議作出質(zhì)量評價？是人大及其常委會嗎？

評價主體的研究還要依據(jù)代表建議的基本分析作出。眾所周知，代表提交建議有兩個目的：一是發(fā)現(xiàn)社會痛點，推動社會發(fā)展，服務(wù)公眾;二是就如何解決社會痛點，督促政府找到解決辦法，改進(jìn)工作。作為與代表建議密切關(guān)聯(lián)的公眾、政府、人大代表和人大常委會，都應(yīng)該成為評價代表建議質(zhì)量的主體。

（一）公眾（此項參數(shù)設(shè)為G）

人大代表建議圍繞推動社會痛點問題提出，幫助利益相關(guān)的公眾解決實際問題，問題解決的好不好？利益相關(guān)的公眾有比較切身的感受。建議代表的是這部分利益群體的權(quán)益，他們對建議有評價的權(quán)利。與此問題利益不相關(guān)的公眾群體，也有評價的權(quán)利，雖然他們沒有通過建議實現(xiàn)直接的利益，但是他們有比較公正的視角，可以作為公平性的考慮，納入評價主體中。

（二）政府（此項參數(shù)設(shè)為Z）

代表建議交給政府辦理，作為辦理單位，對代表建議的質(zhì)量也有評價的權(quán)利。如果代表不了解情況，調(diào)研不深入，提出了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越辦理單位能力的問題，或者提出的建議早已經(jīng)得到了落實，只是由于代表不了解情況，調(diào)研不夠就進(jìn)行了提交，政府部門自然覺得代表建議質(zhì)量不高。實踐工作中，對代表建議最多的評價，往往來自辦理單位，他們不會直接與代表產(chǎn)生沖突，當(dāng)面指出代表的建議不合理，但是私下里會議論代表建議質(zhì)量不高，對代表履職水平有微詞。作為建議的實施者，辦理單位對代表建議有發(fā)言權(quán)，可以作為評價主體。

（三）人大常委會（此項參數(shù)設(shè)為R）

人大常委會作為人民代表大會閉會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是代表的工作機(jī)構(gòu)，也是代表機(jī)構(gòu)，擁有歷屆歷年的數(shù)據(jù)，對代表履職信息掌握最全面、最集中。而且其落腳點也比較中立，處在政府和公眾之間，對代表建議質(zhì)量有發(fā)言權(quán)，可以作為評價主體。

（四）人大代表（此項參數(shù)設(shè)為X）

人大代表享有對建議辦理情況進(jìn)行滿意度評價的法定權(quán)利，當(dāng)然也是建議質(zhì)量的評價主體。

六、基于內(nèi)容要素和主體維度要素建立的評價指標(biāo)體系

筆者經(jīng)過對比衡量既有的評價指標(biāo)體現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)既有體系中沒有適合本題探討要求的體系可以應(yīng)用。本體系屬于新創(chuàng)建，采取百分制計分方法，將客觀評分與主體要素評價加權(quán)相結(jié)合建立體系。對代表建議的質(zhì)量評價分值，最高是100分。因為是首次探索，先暫定所有的因素對結(jié)果的影響是平均的，但是考慮到結(jié)果應(yīng)為整數(shù)，在設(shè)定每個樣本的基數(shù)時，會根據(jù)其重要程度，適當(dāng)做整數(shù)調(diào)整。基于這樣的原理安排，對內(nèi)容要素進(jìn)行樣本設(shè)定基數(shù)。

形式規(guī)范項A的基數(shù)占比為25%，因采用百分制計分法，A的基數(shù)分為25分。此項采用累積分制度。以下三項分值相加，得出本項分值。（1）結(jié)構(gòu)完整，得15分;（2）簽名規(guī)范，得5分;（3）標(biāo)題規(guī)范，得5分。此項分值應(yīng)該在25分才能開始B、C、D項計分。對形式規(guī)范項A的評價，只有人大常委會有評價權(quán)威，因為形式規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)是人大常委會制定的，因此對于A項，人大常委會（R）的評價權(quán)重為100%。

選題項B的基數(shù)占比為25%，因采用百分制記分法，B的基數(shù)分為25分。由于B中有三種情況，一種情況是群眾關(guān)注B1，基數(shù)分為8分;第二種情況為政府想做B2，基數(shù)分為8分;第三種情況為機(jī)制問題B3，基數(shù)分為9分。此項采用選項計分法，選哪一項，得相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。再看一下該項的評價主體：對于B1項，評價主體為公眾（G）和人大常委會（R），因此二者的權(quán)重各占50%;對于B2項，評價的主體只有政府（Z），因此政府（Z）對此項的評價權(quán)重為100%;對于B3項，評價主體應(yīng)為人大常委會（R）和政府（Z），因此二者評價權(quán)重各為50%。

調(diào)研項C的基數(shù)占比為25%，因采用百分制記分法，C的基數(shù)分為25分。由于C中有兩種情況，一種情況是問題調(diào)研充分C1，基數(shù)分為13分;一種情況為操作調(diào)研充分C2，基數(shù)分為12分。此項采用選項計分法，選哪一項，得相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。再看一下該項的評價主體：對于C1、C2項，評價主體均為政府（Z）和人大（R）兩項，因此兩項的評價權(quán)重各占50%。

辦理效果項D的基數(shù)占比為25%，因采用百分制記分法，D的基數(shù)分為25分。由于D中辦理效果有五種程度：（1）辦理完成，情況良好，得25分;辦理完成，情況一般，得20分。（2）辦理正在落實中，情況良好，得15分。（3）辦理正在落實中，情況一般，得10分;（4）沒有得到落實，理由充分，得5分。（5）沒有得到落實，理由不充分，得0分。此項為選項計分，辦理效果屬于哪種程度，就得相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。再看一下該項的評價主體應(yīng)該有三項：人大代表（X）、公眾（G）和政府（Z），權(quán)重設(shè)置分別為34%、33%和33%。

公眾（G）、政府（Z）、人大常委會（R）、人大代表（X）四種主體要素均與代表建議質(zhì)量評價內(nèi)容要素有聯(lián)系，但是這些主體要素并不是平均地對所有的內(nèi)容要素指標(biāo)有評價的權(quán)利，而是根據(jù)利益相關(guān)性，對要素指標(biāo)有不同的評價權(quán)利，因此也產(chǎn)生不同的評價加權(quán)。主體要素（G、Z、R、X）對質(zhì)量要素的評價采用平均加權(quán)制。如果權(quán)重平均值產(chǎn)生小數(shù)，就權(quán)重輕重程度，適當(dāng)調(diào)整為整數(shù)基數(shù)。例如，對于問題調(diào)研充分（C1）項的評價主體有人大（R）和政府（Z）兩項，則人大（R）和政府（Z）的評價各占權(quán)重的50%。對于效果（D）項的評價主體有代表（X）、政府（Z）和公眾（G）三項，平均權(quán)重將出現(xiàn)小數(shù)情況，按照整數(shù)基數(shù)要求，和三個主體要素在此項中的重要程度劃分，適當(dāng)調(diào)整權(quán)重分配比例，則三者權(quán)重分配為：代表（X）為34%、政府（Z）33%和公眾（G）33%。

用K表示代表建議質(zhì)量分?jǐn)?shù)，則：

K=A+B+C+D

B=B1+B2+B3

C=C1+C2

將以上體系架構(gòu)用表格表示（見表1）。

從表1中可以看出，上述分值設(shè)置出的指標(biāo)評價體系偏重于調(diào)研和落實效果，選題偏重政府落實能力。如果想讓指標(biāo)體系有其他偏重，也可以通過改變基準(zhǔn)分?jǐn)?shù)數(shù)值來調(diào)整。

接下來的問題是G、Z、R、X如何取樣？也就是誰代表公眾、誰代表政府、誰又代表人大，評價主體的人大代表如何確定？對于這一點，各地人大在實踐中，可以結(jié)合各自實際予以賦值。筆者在此以某市某區(qū)級人大設(shè)想了一個便于操作的程序。如下：

G（公眾），由利益相關(guān)方的公眾、利益不相關(guān)方的公眾各按50%的原則產(chǎn)生。其中的利益不相關(guān)方公眾的產(chǎn)生，可采用公開征集公眾報名，隨機(jī)抽取的方法。

Z（政府），由區(qū)委（政府）督查科根據(jù)督辦代表建議的情況作出滿意度評價。

R（人大常委會），由人大常委會的代表工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)作出，或者將大會期間的議案審查委員會延伸至閉會期間，由議案審查委員會行使其職。

X（人大代表），由提交建議的人大代表作出評價，包括領(lǐng)銜代表和附議代表。

還有一個問題，是否全部代表建議都要做質(zhì)量評價呢？從操作性考慮，筆者認(rèn)為，可以結(jié)合目標(biāo)和進(jìn)行評價所能付出的工作量來作出。如果是考量代表履職情況，可以對全體代表的建議質(zhì)量都進(jìn)行評價，這當(dāng)然需要花費大量人力。如果目標(biāo)只是為了選出優(yōu)秀代表建議，用于常委會的表彰，為代表樹立典型，就不需要對全體代表建議進(jìn)行評價，只需要在預(yù)選出的建議范圍內(nèi)進(jìn)行評價，這樣工作量不大，易行可操作。如某地常委會需評選出10份優(yōu)秀代表建議，即可先篩選出20份代表建議參評。這20份如何產(chǎn)生呢？各地可結(jié)合各自的實踐做法產(chǎn)生。深圳市羅湖區(qū)人大有一個街道人大重點督辦代表建議的機(jī)制，初步的這20份，可以從各街道人大工委督辦的代表建議中確定。也可由常委會各工委、政府督查科按一定比例推薦產(chǎn)生。此外，可引入個人申報機(jī)制，由人大代表自行向常委會代表建議工作機(jī)關(guān)提出參評申請。

基于此形成的代表優(yōu)秀建議案，具有一定的客觀性、公正性，可以先試驗試行，發(fā)現(xiàn)的問題再進(jìn)行補(bǔ)訂修改完善，在此基礎(chǔ)上，形成階段性評價標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

[1]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十八條。

[2]楊云彪：《基層人大創(chuàng)新彰顯憲法精神》，載《人大研究》2019年第10期。

[3]《廣東省各級人民代表大會代表建議、批評和意見辦理規(guī)定》第四條。

[4]劉德永：《人大代表如何提出議案和建議》，載《羅湖人大代表活動季刊》2018年第4期。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊云彪：《基層人大創(chuàng)新彰顯憲法精神》，載《人大研究》2019年第10期。

[2]《深圳市人大常委會選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會人大代表讀本》。

[3]劉德永：《人大代表如何提出議案和建議》，載《羅湖人大代表活動季刊》2018年第4期。

（作者系廣東省深圳市羅湖區(qū)人大常委會辦公室副主任）