如何實現(xiàn)對財政的全面績效管理監(jiān)督

洪雨萍 林志云

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政活動的范圍代表著國家的活動范圍和方向。黨的十九大報告明確提出：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，建立全面規(guī)范、透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。

新時代全面依法治國，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對公共財政的管理、監(jiān)督提出更高的要求。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，既是社會主義政治發(fā)展的必然要求，也是堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的具體體現(xiàn)。

預算是財政的核心，現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內(nèi)容。廣州天河區(qū)人大堅持對公共預算進行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，率先探索參與式預算監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，積極落實“全面實施績效管理”的目標要求。本文從天河財政預算管理的實踐出發(fā)，作進一步的探討和思考。

財政預算監(jiān)督的探索

黨的十八大報告指出，加強對政府全口徑預算決算的審查、監(jiān)督，人大管理政府的“錢袋子”被提上議事日程。財政部門也積極行動，逐步建立并實施公開、透明、全面規(guī)范的“四本賬”。同時，以財政部門為主體，對部門預算編制和執(zhí)行的績效考核也在探索踐行之中。2018年9月1日頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出要創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益[1]。

天河區(qū)人大和天河區(qū)財政局從2013年開始探索參與式預算，增強預算編制的規(guī)范、透明，同時引入預算編制的績效指標和第三方績效評估。2014年天河區(qū)財政局引入第三方評估15個部門預算的編制績效。同年，天河區(qū)人大專門聘請第三方評估了天河區(qū)安監(jiān)局和區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局兩個部門的預算編制績效，評估效果突出。區(qū)安監(jiān)局原公共安全項目編制預算為870萬元，被評估后調(diào)整為400萬元，預算額減少470萬元;區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局環(huán)衛(wèi)車隊服務外包預算為5500萬元，被評估后調(diào)整為5100萬元，預算額減少400萬元。

天河區(qū)人大通過初步介入預算、參與式預算、引入第三方評估，提升了部門預算編制的公開性、規(guī)范性、科學性。從2014年到2020年，天河區(qū)人大每年都對六個部門預算編制進行“三審”，即人大代表提前介入初審、預算審議和會議審議。天河區(qū)財政局則每年安排若干部門進行全過程的績效評估，自2017年以來共有87個部門受評估。

正因多年對財政績效評估的堅持與監(jiān)督方式的創(chuàng)新，天河區(qū)人大被廣東省人大評為2019年創(chuàng)新財政預算監(jiān)督的先進案例，區(qū)財政局被國務院檢查組評為廣州市績效開展先進單位。

全面績效管理的難點

當前全面實施績效管理的深入推進存在著不少難點、痛點。第一，績效管理多著重于部門預算編制績效，對部門預算執(zhí)行績效和政策績效關注度不高，因而無力制止政府“拍腦袋”式?jīng)Q策和“政績工程”式浪費。為達成既定工作目標，原有預算只能進行多次有幅度的調(diào)整，年初預算編制效度漸失（見表1）。

第二，預算績效評價覆蓋率不高，政策性項目評價存在“盲區(qū)”。2018至2019年實施第三方績效管理的預算部門占比均未超50%（見表2）;實施第三方績效管理的項目數(shù)量占比雖有大幅提升，但仍然偏低（見表3）。

第三，上年度績效評估形成的數(shù)據(jù)不僅不能有效指導和規(guī)范當年編制預算，更未形成追責機制。

第四，重“編預算”，輕“設績效”?？冃е笜硕倘?，忽視了績效管理的體系建設。

將績效管理理念貫穿全過程

績效管理是推進我國國家治理體系和治理能力的核心工具，預算績效管理的核心是搞好預算項目管理。即以提升績效為目標，從完善部門預算開始，對預算項目實行前期評估、中期評價和后期評價的全過程管理模式。

全面實施績效管理，不僅需要工具理性，也需要價值理性，而價值理性的核心是有效服務。政府花錢購買公共服務的預算觀，是公共委托代理理論、結果導向管理論和顧客導向的新公共服務理論的集中表現(xiàn)。

天河區(qū)人大遵循《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），參考《政府績效管理與績效指標研究》中上海財大馬國賢教授提出的“一觀三論”的績效價值理性，從問題導向、目標導向開展人大對財政預算監(jiān)督的績效管理。

《意見》和新《預算法》是天河區(qū)人大深化推進財政預算全面實施績效管理監(jiān)督的法理依據(jù)和創(chuàng)新監(jiān)督方式的動力。只有全面、準確地領會《意見》的精神、實踐的路徑，人大的監(jiān)督才能與時俱進，充滿生機和活力。

以全面績效管理提高政府現(xiàn)代化的社會治理水平和治理能力，打造一個“善治政府”。天河區(qū)人大著力健全長效機制，出臺《天河人大常委會預算資金支出績效第三方評價實施辦法》，構建“三個層級”和“五個環(huán)節(jié)”的全面實施預算績效管理路徑。

天河區(qū)目前迫切需要構建政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算的“三個層級”全覆蓋的預算績效管理體系。該體系應以環(huán)節(jié)化、流程化為特點，以績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結果應用為全過程鏈條。一是加強政府的“四本賬”管理，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本預算、社會保險基金預算全部納入績效管理;二是將部門和單位定編職責與其預算資金結合起來，從運行成本、管理效率、履職效能、服務對象滿意度等方面，考量部門和單位整體實施效果;三是從數(shù)量、時效、成本、效益等綜合衡量政策和項目預算資金使用效果。

政府的過程管理易產(chǎn)生官僚主義、腐敗尋租及低效工作，以績效管理替代過程管理，圍繞實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，提升政府效率。

將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中。第一，建立項目評估機制。對新出臺重大政府項目開展事前績效評估，加強財政部門對新增重大政策和項目預算的審核。第二，強化績效目標管理。績效目標設置是績效評估的關鍵。全面設置部門和單位整體績效目標，將目標設置作為預算安排的前置條件。加強績效目標的審核，將績效目標與預算同步批復下達。第三，落實績效運行監(jiān)控。政府和各部門各單位實行對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度的“雙監(jiān)控”。第四，做好績效評價管理。各部門各單位對預算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結果報送本級財政部門。第五，推進績效評價結果應用。首先，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制;其次，明確績效管理約束，確立預算績效管理的責任主體。對重大項目的責任人，實行績效終身責任制追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責[2]。

全面績效管理的推進之道

開展全面績效管理，是人大對財政預算監(jiān)督與時俱進的必然結果。天河區(qū)人大從問題導向、目標導向、知行合一出發(fā)，在原有參與式預算監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)預算監(jiān)督的基礎上，堅守“好政府”的初心，努力貫徹落實《意見》。天河區(qū)人大著眼于天河財政績效管理的短板，以更大的預算績效管理格局，更強有力的保障措施去創(chuàng)新推動。其主要經(jīng)驗：

第一，強化全面實施績效管理的理念，以《意見》《預算法》為抓手，有的放矢，推動預算和績效一體化。

第二，除沿用原有的監(jiān)督方式之外，還增加和強化政府績效監(jiān)督、部門預算績效監(jiān)督，以及重大項目、政策制定的績效監(jiān)督，抓住重大項目的績效監(jiān)督和政府預算調(diào)整變化的績效監(jiān)督。

第三，制定預算資金支出績效第三方評價實施辦法，引入第三方評價，推動財政績效管理全面有效提升。

天河區(qū)早在2018年就制定了《天河區(qū)預算績效管理辦法》，區(qū)人大開始審議預算績效管理情況的報告，經(jīng)過多年努力，天河區(qū)預算績效管理條件已基本具備。

注釋：

[1][2]見2018年9月1日《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》。

參考文獻：

[1]習近平：《談治國理政（第三卷）》，外文出版社2020年6月版。

[2]馬國賢：《政府績效管理與績效指標研究——兼論政府績效管理“德州模式”》，經(jīng)濟科學出版社2017年9月版。

[3]孫克竟：《政府部門預算指出績效管理研究》，東北財經(jīng)大學出版社2012年1月版。

[4]倪志良：《政府預算管理》，南開大學出版社2013年7月版。

（作者單位：廣東農(nóng)工商職業(yè)技術學院，廣州市天河區(qū)人大常委會）